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Trabajo y contextos en el

desarrollo productivo argentino

Marta Novick*

Con una mirada retrospectiva y desde una en empresas o talleres textiles modernísimos o
perspectiva sistemática, este trabajo intenta con “trabajo esclavo”, complejos de industrias
analizar los diferentes modelos histórico- de proceso, junto a tareas electrónicas de baja
sociales que se consolidaron en la Argentina especialización, o a importantes servicios de
desde mediados del siglo XX, dimensión del diferente tipo.
mundo del trabajo poco estudiada, como es la La Sociología Industrial nació ocupándose
relación entre los modelos socioeconómicos, de los efectos que la aparición de la industria
la organización del trabajo y las relaciones traía sobre el espacio urbano (algunos trabajos
laborales. memorables son los de Huachipato y Lota en
El trabajo en la Argentina –como en el Chile, realizados por Alain Touraine y Torcuato
mundo– ha cambiado de manera significa- Di Tella en 1966), mientras que la Sociología
tiva. Sin llegar hasta los trabajos de Bialet del Trabajo nació en Francia en la segunda
Massé (1973), o a las tareas rurales, los sala- postguerra a partir de los análisis de algunos
deros y frigoríficos (Sábato, 1989; Lobato, autores hoy ya clásicos (Friedmann,1958 y
1988 y 2002), desde la irrupción de un modelo 1961; Friedman y Naville, 1963) que comen-
“industrial”, en una etapa de crecimiento y zaron a mirar hacia el interior de la fábrica,
pleno empleo, pasando por la etapa neoliberal hacia las condiciones reales, concretas y
hasta una actualidad que se debate en torno materiales de los trabajadores en su lugar de
a la sociedad del conocimiento, lo que inten- trabajo. La perspectiva que tomamos en este
tamos examinar es lo que va desde mediados artículo es convergente sobre ambas, utilizando
del siglo XX, con la irrupción del peronismo y conceptos y miradas de las dos y sus desarro-
la “clase trabajadora”, hasta un proceso carac- llos posteriores, tratando de comprender y de
terizado por fuertes heterogeneidades, nuevo conectar esa mirada “interna” al trabajo con los
perfil de los trabajadores, nuevos valores y aspectos institucionales e históricos. ¿Podemos
nuevas formas de producir. De las grandes acaso analizar la organización del trabajo en la
fábricas convocando a contingentes enormes Argentina sin contextualizarla en el modelo de
de trabajadores ubicados en las nuevas zonas relaciones laborales y el tipo de sindicalismo o
industriales y receptoras de la inmigración actores empresarios asociados? 161
externa e interna, a un complejo productivo Las principales preguntas que nos gustaría
donde coexisten nuevas empresas de servicios contestar hoy, desde una mirada retrospec-
informáticos con una alta tasa de exportación, tiva1, serían: ¿Cuáles fueron los modelos de

* Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales, MTEySS.


1 Este artículo se basa en un conjunto de estudios y publicaciones realizados por la autora de manera individual o
conjunta entre principio de los años ‘80 hasta ahora. En particular, los realizados con Ana Catalano (1995 y 1996), con
Miguel Lengyel (2008) y con Carlos Tomada (2001).

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organización del trabajo que acompañaron Partido Justicialista que accedió al gobierno
cada una de las etapas? ¿Cuál fue el sistema/ nacional en 1989, y que fuera reelecto en 1995,
patrón de relaciones laborales asociado? ¿Cuál/ ya con posiciones electorales encontradas. En
es era/n la/s vinculación/es con el modelo econó- ese transcurso, también el “modelo” de sindi-
mico social vigente? calismo fue cambiando, y simultáneamente
En materia de relaciones de trabajo en las relaciones laborales y la organización del
el caso argentino (Novick, Tomada, 2001), en trabajo tuvieron conversiones estructurales.
la década de los ´90 se intentó cambiar gran El complejo escenario donde el sindica-
parte de las dimensiones que conformaban el lismo debe ubicarse es el que transita de
sistema nacional de relaciones laborales que una situación de casi “pleno empleo” durante
había sido acuñado a mediados de los años largos períodos a tasas altísimas de desempleo
‘50. Los abordajes teóricos de carácter macro- y subempleo; de un estatus de organización del
social (que priorizan temáticas vinculadas trabajo construido sobre convenios colectivos
con la legislación, marcos de representación únicos por rama de actividad y basados en la
y reglamentaciones) así como los de carácter asignación individual al puesto de trabajo, a
microsocial (que enfatizan los estudios sobre convenios descentralizados y/o articulados, con
las políticas de gestión de personal, tales fuertes cambios en la organización del trabajo
como ingresos, modalidades de contratación, con eje en la movilidad funcional; de una estruc-
sistema de remuneraciones, entre otras) son tura económica cuyo modelo de sustitución de
insuficientes de manera aislada para explicar importaciones reposaba mayoritariamente en
los cambios habidos en las relaciones laborales la industria manufacturera a una estructura
en el país durante la década del ´90. Las trans- económica con el sector de servicios en creci-
formaciones se verificaron tanto en los modelos miento considerable.
de distribución económica, cuanto en innova- La etapa actual que comienza en el año
ciones tecnológicas y organizacionales, en el 2003 vuelve a poner en cuestión el debate:
cambio de los institutos legales como en las ya no estamos ni en una economía cerrada,
modalidades de contratos de empleo, entre las ni en un modelo sustitutivo. La organización
más impactantes. La década del ´90, entonces, del trabajo al interior de las empresas, ¿a qué
inaugura un cambio de escenario para los responde? La recuperación de la negociación
actores del mundo productivo: el tipo de creci- de actividad y la recuperación del empleo
miento de la economía basado en el dinamismo formal ¿significan un retorno al “redundante”?
de un sector industrial protegido y orientado La recuperación de instituciones laborales
al mercado interno estaba definitivamente como la negociación colectiva, la inspección
quebrado. del trabajo, la importancia del salario mínimo,
Posiblemente los sindicatos se consti- ¿de qué modo son significados por los actores?
tuyan, con los distintos actores sociales y polí- ¿Qué tipo de sistema de relaciones laborales
ticos, en quienes sufrieron los más profundos está emergiendo?
y dramáticos cambios de rol durante los dife-
rentes regímenes y sus transformaciones.
Fueron protagonistas de primera línea en el ■■ El tema en debate
proceso de reapertura democrática que puso
162 fin a la dictadura militar en 1983, lideraron El Bicentenario encuentra a la Argentina2,
la protesta social contra las políticas de ajuste como a otros países latinoamericanos, tratando
implementadas por el gobierno radical entre nuevamente de encontrar un sendero de desa-
1983 y 1989, fortaleciéndose en su rol de rrollo sostenible que combine crecimiento
actores sociales y políticos frente al Estado. con equidad. Beneficios decrecientes, inclu-
Promovieron activamente el apoyo electoral al sive fatiga con el patrón de industrialización,

2 Basado en Lengyel y Novick (2008).


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mercado-internista o por sustitución de impor- concebir el desarrollo sólo desde la economía,


taciones (ISI) impulsado por el Estado, alla- destacando un absoluto predominio del
naron el camino para un giro drástico de polí- mercado y de la noción de eficiencia por sobre
ticas. En parte por pragmatismo y en parte por la de equidad. El enfoque dominante era que
convicción, la Argentina dejó de lado la arti- el crecimiento económico garantizaría por sí
culación entre el Estado, las instituciones y la solo un “derrame” hacia lo social, por lo cual el
organización del trabajo, propias de la etapa progreso en esta esfera sería el resultado casi
sustitutiva para adoptar recetas de políticas automático del mismo.
para el crecimiento económico acuñadas por Paradójicamente, las experiencias de las
organismos internacionales que, presentán- etapas de la ISI y de reforma pro-mercado
dose como la mejor opción para solucionar culminaron de manera similar. Ambas desem-
problemas de vieja data –en particular las bocaron en profundas crisis financieras con
“ineficiencias” y “fallas” del Estado–, enfa- sus correspondientes episodios de no pago de
tizaban el rol del mercado y una integración la deuda externa, como asimismo en procesos
profunda en la economía mundial. Este proceso graves de fractura institucional. Lo que reviste
comenzó a mediados de los ‘70 con la primera de un carácter trágico a la experiencia de los
ola de políticas de liberalización y apertura ´90 son los niveles de desempleo, pobreza y
económica adoptadas por el gobierno militar, desigualdad sin precedentes. El colapso insti-
se prolongó con matices en los ‘80, y tuvo su tucional de 2001, en un contexto de convul-
cenit con las políticas “neoliberales” aplicadas sión social aguda, es el corolario de un proceso
en los ´90, cuando la Argentina sobre cumplió inédito de exclusión y marginación social que
las demandas para sustituir al Estado por el la Argentina llevó a cabo en poco más de 20
mercado. años. No resulta llamativo, en consecuencia,
La privatización de los activos públicos, que una nueva orientación de la política laboral
la desregulación de los mercados y una fuerte y de bienestar social se haya puesto en marcha
exposición a la competencia internacional luego que lo peor de la crisis quedara atrás.
constituyeron los ejes del paquete de políticas (Lengyel y Novick, 2008)
neoliberales. El modelo social, vía la redefi-
nición de dimensiones clave de los regímenes La etapa “sustitutiva”
laborales y de bienestar vigentes, fue total- La política económica argentina del período
mente subserviente del esquema de políticas 1930-1976 buscó, en el marco de una economía
de reforma económica. Es de destacar que la cerrada y con un fuerte protagonismo estatal, en
reforma implicó un cambio más profundo que especial luego de 1945, que el país progresiva-
el mero giro de políticas e instrumentos, abar- mente reemplazara su perfil de especialización
cando a la propia concepción de la relación entre centrado en la producción de bienes primarios
política económica y social. Específicamente, a de origen agropecuario por el de productor de
diferencia del modelo de la ISI que, con todas una amplia gama de bienes manufacturados
sus inconsistencias macroeconómicas, suponía con la producción metalmecánica como eje del
una articulación entre las dimensiones econó- proceso de industrialización4. Esta fase, que
mica y social de manera que la política econó- se extendió en su plenitud desde la segunda
mica “endogeneizaba” los objetivos sociales3, posguerra hasta mediados de la década de los
el modelo de los ´90 implicaba una suerte ‘70, apuntaló el desarrollo de una trama indus- 163
de de-linking entre ambas dimensiones al trial de considerable densidad y la expansión

3 Ver Ocampo (2005).


4 El modelo sustitutivo en la Argentina tuvo algunos rasgos particulares. Uno de ellos es su extensión en el tiempo
desde principios de siglo XX (primera y segunda etapa sustitutiva por las guerras) hasta mediados de los ‘70. Fue en
consecuencia una etapa que incorporó a vastos contingentes de población, rural y migrante, al mercado laboral y, a
través de ello, a la protección social. Para un análisis en detalle de las características y dinámica del modelo ver, por
ejemplo, Kosacoff, 2007 y Kosacoff y Yoguel, 2000.

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del mercado interno, aunque sólo posibilitó pieza central del esquema de protección social.
tasas de crecimiento modestas (López, 2006). En término de los tipos ideales que usualmente
El resultado, relativamente pobre en materia se identifican en la literatura especializada,
de crecimiento –a pesar de la percepción gene- como las economías liberales de mercado ejem-
ralizada en sentido contrario– se dio en un plificadas por Estados Unidos, las economías
contexto internacional que, en cambio, atra- coordinadas de mercado como Alemania, y las
vesaba una “edad de oro”, con las tasas de economías de mercado dirigidas por el Estado
expansión del producto, comercio e inversión como Japón (Hall & Soskice, 2001; Coates,
más altas de toda la historia, pleno empleo, 2001), el régimen argentino, aunque más cerca
baja inflación y mejora continua del nivel de del segundo tipo, presentaba algunos rasgos
vida de la población (López, 2006). Parece claro significativos de “hibridez”. En un contexto de
entonces que, a diferencia de otros países, la casi pleno empleo, reflejado en tasas muy bajas
Argentina no supo aprovechar plenamente de desempleo abierto y en la incorporación de
esta situación propicia. la mayoría de los asalariados a los institutos
Pese al modesto desempeño macroeconó- de regulación del empleo (es decir, en niveles
mico existían en el esquema de la ISI articula- muy bajos de informalidad o de trabajo no
ciones sociales, sectoriales y espaciales conside- registrado), varios elementos se destacan
rablemente integradas, que definían una confi- como constitutivos del régimen argentino de
guración institucional que le daba basamento al ese período.
modelo. El empleo y las condiciones de trabajo En primer lugar, la negociación colec-
estaban ligados al ciclo económico, verificán- tiva centralizada por rama o actividad como
dose una situación de pleno empleo con leves instrumento regulador virtualmente exclusivo
y breves episodios de desempleo friccional. Si de la relación de trabajo (si bien por distintas
bien no existía un Estado de Bienestar al estilo razones fueron breves los períodos en que
europeo sino una particular adaptación del dicha negociación alcanzó una vigencia plena
mismo, la protección social en sus diferentes desde su implementación en 1953 hasta fines
aspectos estaba consolidada, aún cuando estu- de los ‘80)5. Vale destacar el rol protagónico
viera mayormente asociada a la inserción en de los grandes sindicatos (modelo de sindi-
el mercado de trabajo. La salud, la educación, cato único por rama de actividad) en la nego-
la previsión social y la vivienda eran provistas ciación, en términos de que los acuerdos con
o subsidiadas por el sector público. Los niveles sus contrapartes empresariales servían de
de exclusión y pobreza eran bajos y estaban molde para las negociaciones en los restantes
acompañados por un sentimiento de igualdad, sectores –fundamentalmente para la fijación
derechos y ciudadanía social tradicionalmente de las condiciones salariales–. También debe
fuerte, derivado de la movilidad social ascen- señalarse la fuerte injerencia estatal en el
dente que distinguió durante mucho tiempo a esquema de negociación tripartito a raíz tanto
la Argentina. Esto se correspondía, a su vez, de la regla de “homologación” del Estado para
con una distribución bastante igualitaria, habilitar la vigencia de los convenios como de
funcional y personal del ingreso. su rol en la definición del ámbito de represen-
El régimen de empleo de la Argentina tación sindical a través del otorgamiento de la
durante el período de plena vigencia del modelo personería gremial y de la constitución de las
164 de sustitución de importaciones se caracterizó unidades negociadoras. Igualmente relevante
por su fuerte impronta reguladora de las dife- para la fortaleza y centralidad de la negocia-
rentes dimensiones del mercado de trabajo (rela- ción colectiva como instrumento instituyente
ción de empleo, fijación del salario, condiciones es que la cobertura de los convenios alcanzaba
de trabajo) como asimismo por su carácter de a todos los trabajadores, sindicalizados o no,

5 La suspensión de su vigencia durante los regímenes militares fue una causa fundamental de esta situación pero
también hubo restricciones, por ejemplo, durante la crisis hiperinflacionaria hacia finales del gobierno de Raúl Alfonsín
(1983-89). Ver, Simón (2007).
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en cada una de las ramas de actividad. Una social aunque idiosincrásico, de tipo “fordista”.
última nota saliente de las convenciones era la Podría afirmarse que algunos de los rasgos
“ultraactividad” de los convenios, criterio por fundamentales en materia de organización del
el cual la vigencia de sus reglas y disposiciones trabajo fueron:
se mantenía hasta la renovación parcial o total a. la estructura de comando y decisión
de los mismos. adopta en la empresa una forma jerár-
El sistema de relaciones laborales, a su quica y piramidal;
vez, estaba estructurado sobre tres pilares: la b. se instaura una fuerte división entre
negociación colectiva centralizada, la unicidad las tareas de concepción y ejecución.
sindical, y el rol del sindicato como agencia Las funciones de producción, manteni-
social prestadora de servicios (Rosanvallon, miento y control de calidad se presentan
1988), en particular de servicios de salud y fuertemente diferenciadas;
asistencia social a sus representados. Así, el c. la fuerza de trabajo es asignada a
sindicalismo contribuyó a la construcción de puestos fijos de trabajo de acuerdo a lo
la identidad, de la solidaridad y de la integra- acordado en convenciones colectivas;
ción social de los asalariados industriales en d. se elimina en los trabajadores de produc-
la sociedad argentina. Su accionar no estaba ción toda iniciativa o autonomía, los
basado principalmente en una confrontación ritmos son impuestos por las oficinas
capital-trabajo, pues se asociaba al capital de métodos o por la tecnología en casos
para presionar sobre el Estado obteniendo de mayor automatización;
beneficios para ambos, sobre los cuales se e. la supervisión adopta más un rol de
establecía cierta puja distributiva (Novick y control que técnico;
Tomada, 2001). f. rigen acuerdos colectivos y no
En materia de contenidos de la relación individuales.
de trabajo, el régimen favorecía una muy baja Métodos diferentes de estudios de tiempos
flexibilidad contractual –es decir, implicaba y movimientos son aplicados primero en la
restricciones muy fuertes a la discrecionalidad industria frigorífica (Lobato, 1988) y poste-
del empleador para contratar y despedir con riormente trasladados a las textiles (Neffa, y
el predominio casi exclusivo del empleo por Matheu, 1985). La introducción de la cadena
tiempo indeterminado– y, a la vez, una flexi- fordista se establece y difunde como principio
bilidad interna de las empresas igualmente de organización con las plantas automotrices
baja, vinculada a cambios en la jornada, la en los inicios de la década del ‘60. El régimen
organización del trabajo y las modalidades de laboral se caracterizaba por un sistema de doble
remuneración. En este marco, la organización vía para el desarrollo de capacidades y habili-
del trabajo era idiosincrásica, un “prototaylo- dades que también le otorgaba un carácter sui
rismo” teniendo como rasgo saliente (tanto generis en relación con los tipos ideales. Por un
desde un punto de vista técnico como organiza- lado, de forma similar a la economía liberal de
cional y social) el de los mecanismos de control mercado, la educación pública tenía un papel
y disciplinamiento sobre los trabajadores, a fundamental en la generación de conocimientos
diferencia de los modelos americano y europeo de índole general, brindando las competencias
donde la división del trabajo, la pérdida de básicas para la incorporación a una produc-
autonomía del trabajador, el contenido y las ción cuya tecnología de base era metalmecá- 165
condiciones de trabajo estaban concebidos nica, y se complementaba con la formación en
centralmente para disminuir tiempos muertos el puesto de trabajo. Por la otra, remedando en
y aumentar la productividad y rentabi- una escala más modesta los programas exten-
lidad (Novick y Catalano, 1996). Esta etapa sivos de formación profesional, los sindicatos
corresponde al período caracterizado como más fuertes llevaban a cabo actividades orien-
de construcción, en lo económico productivo, tadas al desarrollo de capacidades específicas
del modelo de sustitución de importaciones al sector. Además del aprendizaje-desarrollo
y, en las relaciones laborales, de un acuerdo tecnológico en el trabajo y de la contribución

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de la actividad sindical a la formación, la exis- permitieron lograr un estatus medio-alto en


tencia de mano de obra calificada proveniente materia de desarrollo humano (Sarabia, 2007).
de la inmigración era un factor adicional para Sin embargo, pese a su espíritu universa-
la existencia en este período de un acervo lista, las prácticas de protección social durante
amplio de habilidades y saberes de nivel rela- la era ISI podrían caracterizarse como “univer-
tivamente alto del cual se nutría el proceso de salismo restrictivo” (Lengyel, Novick, op. it.)
industrialización sustitutivo. ya que no pudieron superar limitaciones en su
La protección social en la Argentina estaba alcance y cierta fragmentación/estratificación.
ligada estrechamente al desarrollo de meca- Esta connotación restrictiva se amplió cuando
nismos de seguridad social y de provisión de se tomaron en cuenta los trabajadores preca-
servicios básicos en este contexto de casi pleno rios, por un lado, y el alto grado de evasión de
empleo. Esto abonó una concepción “bismarc- los trabajadores autónomos por otro, además
kiana” de la seguridad social sobre la base del limitado acceso de los trabajadores rurales
de una protección contributiva asociada al (Schultess, 1990). De manera similar, a pesar
trabajo como eje articulador del modelo socio- del desarrollo de un sistema de salud pública
económico. Consecuentemente, el régimen de extendido y de amplia cobertura, sobre todo
protección social del período, altamente consis- en base a grandes hospitales, la accesibilidad
tente con el régimen laboral entonces impe- nunca pudo garantizarse de manera universal.
rante, implicaba que el empleo se configurara La segunda razón de la caracterización de
como sinónimo de protección, a la vez que fuera universalismo restringido es que las contingen-
instrumento de integración social, reconoci- cias y los riesgos que sobrepasaban el ámbito
miento y sentido de pertenencia. laboral quedaron supeditados a asociaciones
En términos de su arquitectura institu- de beneficencia (Golbert y Lo Vuolo, 1989), a
cional, el régimen implicaba un esquema fuer- políticas clientelísticas o a la familia.
temente centralizado en donde el Estado y
las organizaciones sindicales eran los actores
excluyentes en la provisión de la cobertura ■■ El período de reformas orientadas
social. En este sentido, el mecanismo principal al mercado
de provisión de servicios era un sistema de obras
sociales organizado por rama de actividad bajo Luego de la feroz dictadura militar que se
el control de los sindicatos respectivos, con el instaló en la Argentina en 1976 –que sentó
financiamiento a través de las contribuciones las bases para el nuevo modelo económico-
patronales y de los aportes de los asalariados. social que se implementaría plenamente en la
Paralelamente, el Estado nacional era el década de los ´90– y del período de restaura-
responsable primario de la provisión de servi- ción democrática iniciado en 1983 –dominado
cios universales (fundamentalmente educa- en lo económico hasta 1989 por la crisis de la
ción y salud, y otros como fondos sociales de deuda y los episodios hiperinflacionarios–, la
vivienda y alimentación) de libre acceso para instauración de una política económica de cuño
todos los sectores de la población. En suma, se neoliberal, en la administración del Presidente
trataba de un régimen de protección social con Menem (1989-1999) modificó la estructura y
aspiraciones de universalismo que implicaba dinámica de funcionamiento del régimen de
166 un grado considerable de desmercantilización empleo, como también del sistema de protec-
de los servicios y una alta integralidad de las ción y asistencia social. Sin lugar a dudas, se
prestaciones, y reconocía como principio central trató de un cambio de paradigma económico y
el de la solidaridad intra e inter-generacional. social.
En Latinoamérica, tras haber sido uno de los A riesgo de cierta simplificación se podría
países pioneros en implementar un diseño afirmar que, en esencia, este cambio consistió
de tipo “bismarckiano” de seguridad social, en consolidar el pasaje iniciado a mediados
el régimen adoptado contribuyó a que el país de los ‘70 de un modelo de desarrollo basado
alcanzara indicadores socioeconómicos que le en la acumulación surgida de la actividad
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industrial, altamente regulada, protegida y comerciales. Este arreglo fue pilar de un


virtualmente cerrada, complementada por un programa de estabilización que buscaba sacar
sistema social fuertemente protector a otro a la economía del “régimen de alta inflación”
cuyo mandato central fue la mejora acelerada que había estado vigente desde mediados de
de la competitividad y la productividad en base los ‘70 y había derivado en dos episodios de
a una drástica apertura a los mercados inter- hiper-inflación de corta duración entre los años
nacionales de bienes, servicios, tecnología y 1989 y 1990. El programa incluía la liberaliza-
capitales, la desregulación indiscriminada, el ción casi completa de los flujos de comercio y la
cambio de propiedad de los activos públicos y la desregulación total de la cuenta de capital del
desarticulación del esquema vigente de protec- balance de pagos. Estas medidas acompañaron
ción social. Según sus promotores, este cambio reformas pro-mercado que incluyeron –como
tendría un trade-off altamente positivo ya que ya se dijera– la privatización de la mayoría de
permitiría pasar de la situación de bajo creci- las empresas estatales (Frenkel et al., 2007).
miento prevaleciente por más de treinta años Como factor subyacente, clave de esta
con niveles considerablemente altos (aunque nueva matriz, el Estado abandonó su rol
cada vez más difíciles de sustentar) de protec- de promotor del desarrollo para orientarse
ción social, a otra en la que la obtención de abiertamente a generar las condiciones que
mayor eficiencia permitiría recuperar el dina- aseguraran el crecimiento orientado por el
mismo productivo y, en consecuencia, mejorar mercado. Esta situación fue particularmente
tanto la calidad como la cantidad del empleo palpable luego del logro estabilizador inicial ya
–con la consiguiente reducción de los riesgos que para apuntalar la competitividad de una
sociales– en el contexto de una reasignación economía con tipo de cambio fijo y apertura
drástica de recursos y de una nueva especiali- comercial extrema fue necesaria una reduc-
zación productiva. ción draconiana de los costos laborales y un
El modelo adoptado, en línea con las reco- fuerte aumento del endeudamiento. En otras
mendaciones de política del llamado Consenso palabras, “no solo se buscó expulsar ‘bolsones
de Washington, se basó en cuatro criterios ineficientes’ de mano de obra a la zona del
fundamentales, según lo señala lúcidamente desempleo ‘tecnológico’, sino que a eso se
Ocampo (2006): un concepto restringido de sumó la ‘necesidad’ de ajustar el costo de los
estabilidad macro-económica, la falta de aten- que quedaron ‘adentro’ del sistema” (Pautassi,
ción al papel que pueden cumplir las inter- 2002).
venciones de política en el sector productivo En este contexto las políticas sociales
para inducir la inversión y acelerar el creci- pasaron a tener un estatus subsidiario, reducido
miento, la tendencia a sostener una visión en gran medida a la administración y control
jerárquica entre las políticas económicas y social, pasando de un esquema que contem-
sociales según la cual las últimas tienen un plaba (con imperfecciones y limitaciones) un
papel subordinado, y la tendencia a olvidar paquete amplio de servicios provistos por el
que los ciudadanos son quienes deben elegir Estado a una concepción de protección social
las instituciones económicas y sociales. En que implicaba una acción estatal más restrin-
este marco, la convertibilidad (sancionada por gida, con la consiguiente transferencia de más
ley en 1991) estableció una estricta paridad y mayores riesgos a la esfera individual. Así,
fija peso-dólar y estipuló que el Banco Central la Argentina pasó de ser uno de los países 167
debía respaldar el 100% de la base monetaria pioneros en América Latina en términos de
con reservas internacionales. También dispuso protección laboral y seguridad social a un caso
la validez de los contratos locales en monedas claro de retracción y desmantelamiento de la
extranjeras dando lugar a un sistema bimone- red de seguridad en esas áreas, con efectos
tario. Hacia septiembre de 1992 se instituyó directos sumamente negativos sobre la calidad
la autonomía de aquel organismo y se fijaron de vida de la mayoría de la ciudadanía.
márgenes estrechos para la compra de bonos En los ´90, la desregulación del mercado
públicos y para las asistencias a los bancos de trabajo estuvo destinada a mercantilizar

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la mano de obra y erosionar el estatus relati- y regularización del empleo en respuesta a


vamente protegido que los asalariados habían la reducción de las contribuciones. Mientras
tenido bajo el viejo régimen (Novick y Tomada, el gobierno intentaba reducir el costo laboral
2001). Esta desregulación se articuló a través mediante la disminución de los aportes, la tasa
de dos ejes: la reforma de las relaciones indi- de empleo no registrado aumentaba del 29,6%
viduales de empleo y de las relaciones colec- en 1991 a 37,3% en el año 2000 y a 44,8% en
tivas de trabajo. La primera se produjo entre mayo de 2003 (Roca, 2005). Además, entre
los años 1991 y 1995, mientras que la segunda 1998 y 1999 continuó la reforma a partir de
se puso en marcha a partir de 1994, con menor la sanción de dos conflictivas leyes que dieron
éxito (Etchemendy y Palermo, 1998). marcha atrás en algunos aspectos, elimi-
La reforma de las relaciones individuales nando los denominados «contratos basura» y
de empleo se realizó, esquemáticamente, a manteniendo sólo los contratos de aprendizaje
través de tres líneas de acción destinadas a y las pasantías con algunas modificaciones.
instalar un proceso de “deslaboralización” de También se redujo la duración legal del período
la relación en el trabajo (Palomino et al., 2007): de prueba y conservó lo esencial del sistema
La primera fue la flexibilización (o precari- de despidos vigente, excepto la indemnización
zación) contractual mediante formas atípicas mínima de dos sueldos, con lo que se pasó a
de contratación, que socavaron el rol central percibir aproximadamente la mitad del monto
que tenía la contratación por tiempo indeter- indemnizatorio previo. Se estableció, además,
minado y contribuyeron a la conformación de la mora en el pago de las indemnizaciones y
un mercado laboral altamente segmentado, una reducción del monto mínimo ante despidos
vulnerable y heterogéneo. El punto de partida por causas económicas.
fue la sanción de la Ley Nacional de Empleo La segunda línea de acción fue la reforma
en 1991 que estableció “nuevas” modalidades del régimen de asignaciones familiares que
de contratación laboral con rebajas o elimi- estableció como cambio más significativo
nación de cargas sociales, definió cambios que se focalizaran en los trabajadores/as con
en los métodos de ajuste salarial a través de los sueldos más bajos. Sin embargo, esto no
cláusulas de productividad; creó el primer resolvió el principal problema del programa:
“seguro de desempleo” de la Argentina y creó sólo accedían a las prestaciones los asalariados
los programas de empleo para los llamados formales, dejando fuera a buena parte de los
“grupos especiales de trabajadores/as”. sectores pobres que, en general, se desem-
La reforma introdujo «modalidades promo- peñan en trabajos informales sin cobertura
vidas de contratación» que creaban una social. Por último, la tercera línea de acción
relación jurídica no laboral, modificando el consistió en una reforma del régimen de acci-
concepto de relación laboral ininterrumpida, y dentes de trabajo que eliminó el concepto de
eximían a los empleadores de hasta el 50% de culpa y habilitó a accionar civilmente contra el
su contribución al Sistema de Seguridad Social empleador por dolo y consagró la obligación del
(SSS). Estas modificaciones se tradujeron en seguro para los empleadores en Aseguradoras
regulaciones legales poco claras, ambiguas de Riesgos del Trabajo (ART), que funcionan
y hasta discriminatorias. El instrumento bajo una lógica similar a las Administradoras
clave a tal fin fue el Decreto de Reducción de de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
168 Contribuciones Patronales de 1995. El argu- En materia de relaciones colectivas de
mento utilizado para imponerlo fue el de lograr trabajo, se modificó el régimen de conven-
un mayor incentivo a la creación de puestos de ciones colectivas, manteniendo formalmente
trabajo. No obstante lo declamado, se produjo sus rasgos paradigmáticos pero afectando
una reducción severa de las contribuciones significativamente su contenido y alcance. La
entre 1995 y 1999 que tuvieron un costo mayor reforma implicó la convalidación de las moda-
a 19.000 millones de dólares para el SSS lidades de flexibilidad contractual e impulsó la
(MTySS, 1999). En otras palabras, se produjo flexibilidad interna de las empresas en cuanto
un efecto perverso en materia de crecimiento a las condiciones de jornada y trabajo y de
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remuneración, lo que implicaba, por ejemplo, Esto explica el pequeño número de negocia-
la eliminación de las cláusulas indexatorias ciones anuales durante toda la década. Si bien
de ajuste salarial mientras condicionaba los “legitimaba” la ofensiva hacia la flexibiliza-
aumentos salariales a incrementos de produc- ción laboral, esta postura buscaba guardar
tividad y prohibía su traslado a los precios. el estatus sindical preservando su monopolio
Más aún, la negociación de salarios sólo se en la representación de los trabajadores otor-
concentró en algunos sectores, mientras que en gado por la personería gremial, conservaba
el resto se discutían centralmente cláusulas de las disposiciones de los convenios pactados en
flexibilización laboral (Novick y Trajtemberg, otras épocas por efecto de la ultraactividad, y
1999). Estas incluían cláusulas de flexibilidad resguardaba la administración de las obras
externa (la autorización a modalidades de sociales, uno de los principales ejes de vincula-
contratación precaria); flexibilidad horaria (la ción con sus representados y de financiamiento
asignación anual de jornada, banco de horas, de sus estructuras (Novick y Tomada, 2001;
etc.); salarial (pagos variables de acuerdo con Palomino et al., 2007).
el cumplimiento de objetivos) y de organización En suma, la reforma laboral implementada
del trabajo (polivalencia, movilidad funcional, en la Argentina durante los ´90 daba cuenta de
etc.). cómo prevalecieron procesos de flexibilización
El nuevo régimen también modificó la y desregulación de las condiciones y relaciones
composición de las negociaciones, impulsando de trabajo. La organización del trabajo no podía
la descentralización a nivel de empresa desde quedar al margen de este proceso, ocasionando
1992, y eliminó la obligatoriedad de homologa- procesos de retaylorización (Walter, 1985),
ción ministerial para los acuerdos salariales, un fordismo reforzado a veces con introduc-
reduciendo el control estatal del cumplimiento ción de la automación, aumento de ritmos, y
de las cláusulas de productividad y precios. mayor autoritarismo interno a las empresas.
Simultánea y contradictoriamente, permitió La estructura de los puestos de trabajo y de
la permanencia de la “ultraactividad” de los los salarios, la disciplina y la rotación de la
acuerdos más importantes pactados en la mano de obra en el lugar de trabajo, estuvieron
ronda de 1975 (la última gran ronda de nego- fuertemente influenciadas por las respuestas
ciaciones colectivas). Los cambios en la nego- de la dirección de las empresas frente a las
ciación colectiva tuvieron un nuevo matiz en oportunidades que le ofrecían las políticas
los años 2001 y 2002, pasando a ser “negocia- de la dictadura (Bortalaia Silva, 1992).
ciones para la crisis” a partir de la integra- Estos procesos fueron simultáneos muchas
ción de los mecanismos de “procedimientos veces a la introducción puntual y limitada de
preventivos de crisis” (PPC), destinados a tecnologías microelectrónicas y/u organiza-
facilitar la negociación en situaciones de quie- cionales en menor medida. Podría hablarse
bras, achicamientos o situaciones extremas de la emergencia de una mayor racionaliza-
de las empresas que triplicaron el número de ción del trabajo y hasta de una “retayloriza-
convenios que utilizaron esta variedad en 2002 ción” del mismo si los cambios no hubiesen
(Novick y Trajtemberg, 2005). estado también acompañados por propuestas
En términos de la relación entre los sindi- de rotación entre diversos puestos de trabajo,
catos y el Estado, se produjo cierta dilución asignación de tareas de inspección de calidad
de los matices corporativistas. Con cambios a los operarios de producción y ampliación de 169
radicales en el contexto de la negociación, tareas.
derivados principalmente del incremento sin Desde principios de los ‘80, se comenzaron
precedentes de la desocupación, del creci- a implantar técnicas puntuales de lo que se dio
miento del trabajo no registrado y de la frag- en llamar el “modelo japonés”. Las empresas,
mentación del mercado laboral, la orientación sobre todo aquellas con mayor vinculación
dominante por parte de los sindicatos consistió con los mercados internacionales o de mayor
en ocupar posiciones defensivas, siendo refrac- porte, comenzaron a aplicar en forma parcial
tarios a negociar en condiciones desventajosas. y aislada ya sea círculos de calidad, just in

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time interno o externo en algunas etapas del de proveedores y de encadenamientos de


proceso de trabajo y con algunos proveedores, y subcontratación fue muy restringido.
cambios en la organización del trabajo: trabajo Este conjunto de transformaciones de
en grupos, polivalencia, achatamiento de las carácter monetario y macroeconómico, acom-
pirámides de mando, reducción de niveles y pañado de desregulación laboral y retiro del
cambios en el rol de las jefaturas (que adqui- Estado de sus funciones económicas, sociales
rieron tareas de mayor carácter técnico y y provisionales, resultó un cambio significa-
administrativo reemplazando aquellas ligadas tivo en el sistema productivo: desde un fuerte
fundamentalmente al control y disciplina). En proceso de internacionalización en las princi-
muchos casos estudiados el “modelo japonés” pales empresas, cierre de pequeñas y medianas,
se reduce a la adopción (o tentativa de adop- y privatización de las empresas públicas y un
ción) de una o muchas “técnicas” o “sistemas” gran flujo de capitales financieros o “golon-
como el just in time, el kan ban, la célula drina”. En tanto, en materia social, se produ-
de manufactura. Se trata muchas veces de jeron aumentos en materia de inequidad en la
pequeños cambios que no modifican de manera distribución del ingreso y de pobreza, creció
sustancial la organización de la producción, considerablemente el desempleo y se expandió
pero que se relatan como si la empresa estu- el trabajo informal.
viera en el “modelo japonés”6 (Salerno, 1992). La observación de los componentes de la
¿Se trata de un nuevo paradigma y debe ser población económicamente activa (PEA) brinda
considerado como tal o como un conjunto de un primer acercamiento a la descripción de los
prácticas construidas en contextos históricos, desequilibrios en el mercado de trabajo que se
retomadas en contextos diferentes y cons- registraron durante los ´90. En 1999, la PEA
truidos o reconstruidos socialmente? Esta urbana estaba compuesta por 13,7 millones
distancia respecto del canon (Stewart et al., de personas, 60% hombres y 40% mujeres. De
1998) también recibió denominaciones en las este total, 11,9 millones de personas estaban
que se señala su carácter idiosincrásico, tales ocupadas y 1,8 millones buscaban activamente
como jit taylorizado (Humphrey, 1990); jit a la un empleo remunerado sin encontrarlo. La
criolla (Roldán, 1993), etcétera. Como lo sinte- composición de la PEA varió a lo largo de la
tizan Cecilia Montero y Lais Abramo (1995): década, tanto en relación con la condición de
“Cuando se trata de estudiar las formas domi- actividad de las personas (aumentó la parti-
nantes de organización del trabajo en la región, cipación relativa de los desocupados/as) como
el tema se complica ya que coexisten sistemas en relación al sexo (aumentó la participación
pre industrializados, con formas de organiza- relativa de las mujeres).
ción fordista, servicios públicos que resisten a En octubre de 2002 la incidencia de la
la privatización y fábricas que aplican la espe- pobreza alcanzó su máximo histórico afec-
cialización flexible”. Por otra parte, se dice que tando al 54,3% de las personas. Esta cifra fue
aún no se ha resuelto la discusión acerca de resultado de un fuerte incremento como conse-
si lo que existió (existe, diríamos nosotros) cuencia del aumento de precios que siguió a
fue (es) una forma de fordismo periférico o la devaluación de la moneda nacional. Sin
más bien un neo fordismo con condiciones de embargo, como resultado de la caída de los
empleo precarias. ingresos nominales, de la baja generación de
170 Corresponde también a esta etapa el empleo y de la elevada desigualdad, ya antes
aumento de la subcontratación por parte de las del abandono de la convertibilidad, el 35,4%
grandes empresas y, en algunos casos, el desa- de la población vivía en hogares con ingresos
rrollo de una red de proveedores. En el modelo inferiores a la línea de pobreza marcando una
emergente de la etapa sustitutiva, el desarrollo situación de elevada vulnerabilidad social.

6 También se ha estudiado cómo la recepción de estas innovaciones en los procesos productivos provocan relaciones
conflictivas con la cultura laboral y las demandas sindicales. Esto se debe a la fuerte impronta que produce la difusión
de la nueva cultura corporativa basada en el “modelo japonés” (Jabbaz, 2001; Battistini, 2001).
Trabajo y contextos en el desarrollo productivo argentino

■■ Reorientación de las políticas tras tradujera positivamente en el nivel de ocupa-


la crisis 2001-2002 ción a través de diferentes canales: sustitu-
ción de importaciones y aumento de exporta-
Desde el año 2002, y en particular desde el ciones, y sustitución de factores productivos
2003, los regímenes de empleo y de protección por la utilización de más trabajadores debido
social exhibieron un nuevo giro con respecto a la disminución del precio del trabajo. Más
a la configuración que habían adoptado en la específicamente, el tipo de cambio alto favo-
década precedente. Este giro se dio en el marco reció el restablecimiento de encadenamientos
de una nueva política económica que, a partir y de actividades intensivas en mano de obra
de un cambio en los precios relativos, hizo sustitutivas de importaciones, en el contexto
hincapié en la generación de un patrón de creci- de una economía considerablemente abierta al
miento con un sesgo mucho más integrador e mundo.
inclusivo. Ello requirió no sólo de la aplica- El superávit fiscal permitió al Estado la
ción de una batería de medidas macroeco- implementación de políticas de recuperación del
nómicas que promoviera el crecimiento y el ingreso para activos y pasivos como asimismo
empleo sino la recuperación y resignificación de programas sociales de gran envergadura.
del rol del Estado y de las políticas activas. Se destaca el lanzamiento de un programa de
Fundamentalmente, implicó la (re)articula- subsidios de desempleo en el segundo semestre
ción de las políticas económica, laboral y social, de 2002, el llamado Programa “Jefes de Hogar”.
en contraposición con el enfoque de “desen- Este programa suministró ingresos a alrededor
ganche” entre ellas y de priorización de la de 2 millones de beneficiarios, que represen-
dimensión económica prevaleciente en los ´90. taban aproximadamente 7,5% de la población
Los ejes conceptuales fundamentales de este activa a mediados de 2003. Esto tuvo, por una
giro fueron, por una parte, una nueva noción parte, efectos multiplicadores en términos
del trabajo no ya como un mero problema del de la capacidad de consumo para segmentos
mercado laboral sino como eje articulador crecientes de la población, y apuntaló una más
de las dimensiones económica y social y, al rápida y homogénea recuperación del creci-
mismo tiempo, como elemento constitutivo de miento por la otra (Frenkel et al., 2007).
la ciudadanía; y, por la otra, la concepción del En suma, aunque el contexto interna-
empleo como motor fundamental de la crea- cional (alto precio de las commodities que
ción de riqueza y, por ende, del progreso social. exporta la Argentina, bajas tasas de interés
Para esto, una premisa fundamental fue que y fuerte liquidez) fue sin dudas favorable al
el trabajo se enmarcara en el esquema del crecimiento, los factores domésticos jugaron
trabajo decente, es decir, productivo, protegido un papel clave en la recuperación (Frenkel,
y vehículo de un ingreso digno y condiciones de Damill y Maurizio, 2007). El dinamismo del
trabajo saludables. consumo privado, la estabilización del mercado
Muy sucintamente, el patrón de creci- de cambios, el impacto distributivo de los
miento se basó macroeconómicamente en un planes sociales, la recuperación de las institu-
tipo de cambio competitivo7, la solvencia fiscal y ciones laborales y la política de ingresos fueron
la mejora de los ingresos reales y, por ende, del las bases de ese proceso.
consumo. Al respecto, el cambio de precios rela- Las cifras son categóricas sobre la magnitud
tivos que siguió a la devaluación fue favorable del crecimiento, que se movió a tasas inusita- 171
tanto para los sectores productores de bienes damente altas para la experiencia argentina
transables como para la producción doméstica, de los últimos 50 años. Efectivamente, la caída
haciendo que la recuperación económica se del PBI de más del 18% entre 1998 y 2002 fue

7 Por primera vez en la historia argentina la devaluación nominal de la moneda pudo sostenerse en términos reales.
El incremento del tipo de cambio sólo se transmitió parcialmente a los precios (pass through), lo que sucedió por la
fortísima caída previa de la actividad y el enorme desempleo. A esto se agrega, según algunos autores (Gerchunoff,
2006), que la Argentina ya no exporta exactamente una canasta de bienes salario.

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seguida por 5 años de expansión económica progresos en materia de una organización del
ininterrumpida a un promedio de entre el 8% trabajo que contribuya a un mejor desarrollo
y 9% anual. También se observó una tasa de del aprendizaje a partir de mayor circula-
crecimiento cercana al 7% en el 2008 y en el ción del conocimiento. Por supuesto que estas
2009, y pese a la severa crisis internacional, el situaciones coexisten con sectores de servi-
PBI no se contrajo. cios de mayor complejidad, donde las tareas
Quizás la necesidad más acuciante aún técnicas presentan perfiles de organización
por resolver es la inequidad y la exclusión que diferentes y se trata, en general, de empresas
persisten en el país no obstante los avances en de base tecnológica pero no constituyen hasta
materia de reducción de la pobreza y pobreza el momento fuentes de empleo significativas.
extrema. El crecimiento económico inusita- Los sindicatos han vuelto a asumir un rol
damente vigoroso sirvió de marco, para un protagónico en materia de negociación colectiva
giro de políticas económicas y sociales que y se constituyeron en actores centrales de una
no constituyen claramente un nuevo modelo, puja por la recuperación de un espacio diferente
pero revierte y pone en debate el desafío de en materia de distribución del ingreso, en torno
la prospectiva. La crisis financiera –y de la al debate sobre el modelo económico social, etc.
economía real– que estalló en el año 2008 a Sin embargo, y a pesar de mantener una tasa
nivel internacional mostró un comportamiento de afiliación alta en términos internacionales
radicalmente diferente en comparación con (37%-38%) para el sector privado, con fuertes
otras crisis anteriores. El esfuerzo fiscal para diferencias intrasectoriales, se vislumbran
sostenimiento del empleo y para el aumento distintas miradas: si bien no hay una estra-
de la protección social alcanzó casi el 2% del tegia a largo plazo sino una conducta defensiva
PBI. Algunos programas de política pública y centrada en la mejora salarial, su accionar se
como el Programa de Reconversión Productiva fue modificando a lo largo del tiempo. Ni bien
(Rial, 2009) centrados en el sostenimiento de pasó la crisis de 2001-2002 procuraron recom-
la relación laboral, negociación colectiva de la poner los deprimidos ingresos de los trabaja-
crisis y una Asignación Universal para todos dores. Cuando esto comenzó a ser efectivo, se
los menores de 18 años con padres trabajando observó lentamente la incorporación de otras
en la informalidad, en el servicio doméstico o cláusulas en las negociaciones.
independientes de bajos ingresos, demostraron Desde una perspectiva de largo plazo la
una manera diferente de atender la crisis. Es cuestión aún pendiente de dilucidar es sí y
decir, se avanzó hacia un mercado de trabajo en qué medida estas políticas pueden ser los
menos segmentado, al mismo tiempo que fue cimientos de un modelo social sustentable para
importante en materia de protección social. la Argentina en el contexto de una economía
Significativamente, la organización del integrada al mundo mientras las condiciones
trabajo no parece haber sufrido importantes de competencia se encuentran en perma-
transformaciones. Un 60% de los trabaja- nente redefinición y se reconfiguran pari-pasu
dores formales (ETE2) manifiesta trabajar de los mercados de trabajo, las modalidades de
manera aislada o realizar un trabajo indivi- producción de bienes y servicios, y las exigen-
dual aunque rodeado por otra gente. La rota- cias de creación y regeneración de saberes,
ción –que implicaría aprendizajes en otros entre otras dimensiones clave. La reciente
172 puestos– es muy baja y la proporción de traba- crisis internacional puso de manifiesto el alto
jadores que fijan autónomamente el ritmo de grado de incertidumbre de la economía, y en
producción sigue siendo baja (26%), así como muchos países volvió al debate sobre la protec-
es alto el número de aquellos que señalan ción social de manera estructural, al mismo
trabajar con movimientos repetitivos, indi- tiempo que hubo muchos recursos fiscales
cando la escasa búsqueda de competitividad puestos en las políticas de salvataje del sector
interna por parte de las empresas (que a su financiero, del empleo y de políticas sociales,
vez se confirma también en un estudio especí- tanto, en cuanto al alcance de los incentivos
fico sobre empresas multinacionales) y pocos fiscales, como a su carácter efímero y a una
Trabajo y contextos en el desarrollo productivo argentino

eventual vuelta al “mercado”. En este sentido, vs. Estado mantiene su actualidad porque
el empleo, si bien se transformó en una preocu- no pueden confundirse estrategias de protec-
pación central en el marco de la crisis (ayudado ción social sólo coyunturales con políticas
por un cambio significativo en ese aspecto por activas y sistemáticas de protección. Quizás
la política de EE.UU.), continúa enfocándose América Latina –en especial los países al Sur
como un resultado de políticas macroeconó- del continente– sean los que más avanzaron
micas y no como una dimensión integrante en una recuperación del Estado, por los efectos
de esa misma macroeconomía. De cara al devastadores de la década del ´90 en materia
Bicentenario, es imprescindible poner aten- de inequidad, pero el debate sigue abierto.
ción en este punto y que la imagen de “salida” Protección, derechos, equidad (o igualdad como
de la crisis no lleve a las conocidas estrategias hoy lo denomina la CEPAL) al mismo tiempo
de dominio del mercado. que desarrollo, crecimiento y sustentabilidad
El debate vigente –en la Argentina y en constituyen un paquete complejo de políticas
el mundo– es acerca del modelo económico públicas que quizás podamos efectivizar en
social que puede garantizar crecimiento, al el próximo Centenario, pero que aún hoy, es
mismo tiempo que empleo y sustentabilidad. incierto porque hay múltiples caminos para
El debate entre la orientación pro-mercado avanzar en este desafío.

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