ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad /

EXCEPCION DE CADUCIDAD - Término para presentar acción de nulidad y

restablecimiento del derecho / FALTA DE ACREDITACION DE
REPRESENTACION LEGAL - Da lugar a tener por no contestada la demanda /
EXCEPCION DE CADUCIDAD - Procedencia de su examen oficiosamente

Antes de resolver el asunto de fondo, la Sala observa que el Tribunal en el fallo

apelado no se refirió a la excepción de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento presentada por la entidad demandada en la contestación de la
demanda (folio 150); sobre el particular, en la sentencia suplicada el a quo adujo
que no se acreditó la representación legal de quien aparece otorgando el poder
especial para actuar, pese a que se concedió término para hacerlo y que, por lo
tanto, la contestación de la demanda no se tendría en cuenta. Ante la
inconformidad de la entidad demandada, expresada en el recurso de apelación, la
Sala de oficio examinará si en efecto se produjo el fenómeno de la caducidad.
Respecto de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho el artículo 85
del C.C.A. dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo y se le restablezca en su derecho y el artículo 136 ídem numeral 2
señala el término dentro del cual se debe ejercer esta acción, so pena de que
opere el fenómeno de la caducidad de la acción (…). El artículo 15 del
mencionado acto administrativo N° 001088 del 12 de diciembre de 1996 dispuso
que contra éste procedían los recursos de reposición ante el Director General y de
apelación ante el Ministro del Medio Ambiente. Se observa que pese a que se
concedieron los dos recursos y que el actor los presentó (folio 21), la entidad
demandada en el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición,
dispuso que contra éste no procedía ningún recurso por encontrarse agotada la
vía gubernativa, de manera que el actor acudió a esta jurisdicción. Para resolver la
excepción presentada, se tiene que mediante la Resolución N° 00888 del 23 de
julio de 1999, el Director de la Corporación Regional al resolver el recurso de
reposición, dispuso confirmar el artículo 1° de la Resolución 001088 del 12 de
diciembre de 1996, en el sentido de modificar la tasa que ascendió a la suma de
131´766.565 según la liquidación efectuada en la parte motiva. (folio 25) La
demanda ante esta jurisdicción se presentó el día 3 de diciembre de 1999 (folio
106 anverso) y el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición se
notificó a la parte actora el 9 de agosto de 1999 (folio 28); aparece entonces que la
demanda se presentó en tiempo, pues la caducidad de conformidad con la norma
transcrita operaba a partir del 11 de diciembre del citado año. Por lo anterior la
Sala entrará a estudiar el asunto de fondo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

85 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 NUMERAL 2

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER - Competencia.

Funciones / EXPLOTACION DE MATERIAL DE ARRASTRE - Reglamentación
/ MATERIALES DE ARRASTRE DE LOS RIOS - Constituyen materiales de
construcción integrantes de suelo minero / MINISTERIO DE MINAS -
Competencia para otorgar licencia para explotar material de arrastre /
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER - Incompetente
para otorgar permiso de extracción de material de arrastre

El problema jurídico se circunscribe a dilucidar si la Corporación Autónoma de

Santander -CAS- era competente, dentro de su jurisdicción, para otorgar permiso
para extraer materiales de arrastre de los ríos y para establecer las tasas que
deben pagarse por el aprovechamiento de estos recursos naturales no renovables
(…). De conformidad con las normas transcritas, en especial la contenida en el
numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, citada por la entidad demandada
en la resolución ídem, las funciones de la entidad demandada consisten en ejercer
las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos
naturales no renovables, así como de otras actividades, proyectos o factores que
generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta atribución es diferente de la
que tiene el Ministerio de Minas, porque dentro del concepto de minería, para
efectos de exploración y explotación del suelo y subsuelo, están comprendidos los
materiales de construcción de conformidad con el artículo 15 del Decreto 2655 de
1998 (sic) que incluyen los materiales de arrastre de conformidad con los artículos
109 y 113 ídem; de acuerdo con los artículos 41, 42, 44, 45, 46 y 75 de la misma
disposición es al Ministerio de Minas a quien le corresponde otorgar y reglamentar
el derecho a explotar los citados materiales como integrantes que son del suelo
minero. Queda claro entonces que a las autoridades ambientales, en este caso a
la Corporación Autónoma Regional de Santander, no le correspondía “otorgar a la
empresa ESGAMO LTDA permiso de extracción de material de arrastre del lecho
del Río Sogamoso”, como en efecto lo hizo en la disposición demandada -inciso
segundo del artículo primero de la Resolución 001088 del 12 de diciembre de
1996, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada en lo que se refiere a
este ítem.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 31 NUMERAL 11 / DECRETO

2655 DE 1988 – ARTICULO 15 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 41 /
DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 42 / DECRETO 2655 DE 1988 –
ARTICULO 44 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 45 / DECRETO 2655 DE
1988 – ARTICULO 46 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 75 / DECRETO
2655 DE 1988 – ARTICULO 109 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 113

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER - Incompetencia

para cobrar tasa por extracción de material de arrastre / CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER - Competente para cobrar tasas
retributivas y compensatorias / TASAS RETRIBUTIVAS Y
COMPENSATORIAS - Por uso y aprovechamiento de recursos naturales
renovables / EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES
- Cláusula de competencia para su licencia radica en Ministerio de Minas /
RETRIBUCION POR EXPLOTACION DE MATERIAL DE ARRASTRE - Se
cobran contraprestaciones económicas y no tasas

Ahora bien, en relación con el punto anterior y con el cobro de la tasa que
mediante las disposiciones demandadas la citada Corporación cobró a la actora,
se reitera lo expresado por la Sección en sentencia del 8 de septiembre de 1995,
exp, 3221, C.P. Dr Yesid Rojas Serrano, por medio de la cual decide la nulidad del
Acuerdo N° 00032 del 18 de octubre de 1994, expedido por la Corporación
Autónoma Regional –CORPONOR, por el cual dictó normas sobre ordenamiento y
reglamentación para la explotación, transporte, depósito y/o transformación de
material de arrastre y depósitos aluviales del Río Pamplonita y fijó tasas a cobrar
por esta actividad (…). De acuerdo con lo anterior, la Corporación se extralimitó al
fijar, en las resoluciones demandadas, una tasa por la extracción de material de
arrastre, porque las tasas que puede cobrar son las retributivas y compensatorias
de que tratan los artículos 31 numeral 13 y el artículo 42 de la Ley 99 de 1993
antes transcrita, por concepto de uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, como es el agua, como también por introducir o arrojar desechos o
desperdicios, esto es por las consecuencias nocivas, y en el presente caso lo que
está es cobrando una tasa por concepto de extracción de material de arrastre,
como lo dice el acto acusado. En materia de licencias por la explotación de
recursos naturales no renovables, como la minería, la cláusula general de
competencia la tiene el Ministerio de Minas, de conformidad con el artículo 251 del
Decreto 2655 de 1988 -Código de Minas-, antes transcrito; el artículo 15 de este
código incluye los materiales de construcción dentro del concepto de minería,
entre los cuales se encuentran los materiales de arrastre, que define en el artículo
113 ídem. Por lo anterior, es importante aclarar que el Código de Minas no
contempla como retribución a la explotación del material de arrastre una “tasa”,
sino que de conformidad con los artículos 212 y siguientes del Código Minero se
cobran unas “contraprestaciones económicas” (…). Por lo anterior, la Sala también
confirmará la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del artículo quinto de
la Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de 1996 que resolvió que la actora
debía hacer un pago por concepto de “tasa por extracción de material de arrastre”
y de la Resolución N° 00888 del 23 de julio de 1999, mediante la cual al resolver el
recurso de reposición, confirmó el artículo primero de la Resolución N° 001088 del
12 de diciembre de 1996 y modificó el artículo quinto de la misma para aumentar
la suma que se había cobrado por concepto de tasa.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 31 NUMERAL 13 / LEY 99 DE

1993 – ARTICULO 42 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 15 / DECRETO
2655 DE 1988 – ARTICULO 113 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 212 /
DECRETO 2655 DE 1988 – ARTICULO 251

NOTA DE RELATORIA: Sobre el cobro de tasa por extracción de material de

arrastre se cita sentencia, Consejo de Estado, Sección primera, Expediente
número 3221, de 8 de septiembre de 1995, M.P. Yesid Rojas Serrano.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente ( E ): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010)

Radicación número: 68001-23-15-000-1999-02825-01

Actor: ESGAMO LTDA INGENIEROS CONSTRUCTORES

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER

Referencia: APELACION SENTENCIA

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandada contra la sentencia del 30 de agosto de 2004 proferida por la Sala de
Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de
Santander y Cesar que declaró la nulidad de las siguientes disposiciones: inciso 2°
del artículo 1° de la Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de 1996 por la cual
se otorga a la actora permiso de extracción de material de arrastre del lecho del
río Sogamoso, artículo 5° de la Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de
1996 por la cual se dispone que la actora debe cancelar “tasa por extracción de
material de arrastre y de la Resolución N° 00888 del 23 de julio de 1999 mediante
la cual resuelve el recurso de reposición que confirmó el artículo 1° de la
Resolución 001088 y modificó el artículo 5° de la misma, expedidas por la
Corporación Autónoma de Santander.

ANTECEDENTES
A. LA DEMANDA

La sociedad ESGAMO LTDA INGENIEROS CONSTRUCTORES en ejercicio de

la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85
del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander contra
la Corporación Autónoma de Santander, con las siguientes pretensiones:

1. Que se declare la nulidad del inciso segundo del artículo 1° de la Resolución N°

001088 del 12 de diciembre de 1996 expedida por la Corporación Autónoma de
Santander, por la cual se le otorgó permiso de extracción de material de arrastre
del lecho del Río Sogamoso.

2. Que se declare la nulidad del artículo 5° de la Resolución arriba mencionada por

la cual se le obliga a cancelar “tasa por extracción de material de arrastre”

3. Que es nula la Resolución N° 00888 del 23 de julio de 1999 de la misma

Corporación, por medio de la cual al resolver el recurso de reposición, confirmó el
artículo 1° de la Resolución N° 001088 y modifica el artículo 5° de la misma, para
aumentar el valor de la tasa.

4. Que a título de restablecimiento del derecho, se disponga que no está obligada

a pagar la tasa impuesta por medio de las resoluciones acusadas.

5. Que una vez ejecutoriada la sentencia correspondiente, se notifique a la

autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales
consiguientes.
La actora señala, en síntesis, los siguientes hechos:

Que está dedicada básicamente a la realización de obras civiles y tuvo la

necesidad de establecer una planta de asfaltos ubicada cerca del Caserío La
Playa, jurisdicción del municipio de Betulia, con el propósito de cumplir un contrato
de obra pública suscrito con el Instituto Nacional de Vías, cuyo objeto era la
rehabilitación de la vía Barrancabermeja – Bucaramanga.

Relató que para la operación de dicha planta, una de las materias primas
esenciales son los materiales de arrastre que son sustancias pétreas
desintegradas en tamaños de gravas y arenas que se extraen de los lechos de los
ríos, quebradas y vegas de inundación, que están incluidos dentro de los
materiales de construcción, los cuales según el Código de Minas son las rocas y
materiales pétreos generalmente usados como agregados en la fabricación de
bloques, piezas de concreto, morteros, pavimentos y otras formas similares, como
elementos de las construcciones y que en todo caso tendrán esa denominación
los materiales, aún en el caso en que su destino y uso efectivo no sea el
mencionado; agrega que esta clase de materiales se pueden extraer del Río
Sogamoso, cuyo caudal corre cerca al sitio mencionado.

Señaló que teniendo en cuenta el régimen ambiental, en el año de 1996 solicitó a

la autoridad ambiental competente, en este caso la Corporación Autónoma
Regional de Santander (CAS), licencia ambiental única para las dos actividades
que ha venido realizando: operación de una planta de asfalto y extracción de
material de arrastre, dado que las actividades de esa entidad son de evaluación,
control y seguimiento ambiental de las actividades de explotación de acuerdo con
el artículo 31 numeral 11 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 8 numeral 2 del
Decreto 1753 de 1994.

Que el 12 de diciembre de 1992 mediante la Resolución N° 001088 la entidad le

otorga nuevamente la Licencia Ambiental Única para la operación de una planta
de asfalto, marca Faco Allis junto con sus accesorios de funcionamiento, ubicada
en el kilómetro 61 de la carretera Bucaramanga-Barrancabermeja y le concede
permiso de extracción de material de arrastre del lecho del Río Sogamoso en dos
sectores de los cuales el segundo comprende un área total de 21.500 metros
cuadrados.
Agregó que el artículo 5° del citado acto administrativo dispuso que la empresa
deberá cancelar a la Tesorería General de la CAS, la suma de $ 32´520.600
anuales, por concepto de tasas por extracción de material de arrastre, bajo la
modalidad de explotación mecanizada de control permanente y que asimismo
debía cancelar la suma de $ 20´325.375 por concepto de tasas, correspondientes
al periodo comprendido entre el 14 de abril y el 30 de noviembre de 1996, esto es
por 7 y medio meses, tiempo durante el cual realizó labores de explotación sin la
obtención del respectivo permiso y dispuso que el valor debería ser cancelado
dentro de los 10 días siguientes a partir de la ejecutoria de la resolución.

Que una vez se estudiaron las normas relacionadas con la extracción de

materiales de arrastre interpusieron recurso de reposición contra los artículos 1° y
5° de la Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de 1996 y se dirigieron al
Ministerio de Minas y Energía con el fin de obtener licencia temporal para la
explotación de materiales de construcción.

Que el citado Ministerio, mediante Resolución N° 392038 del 11 de abril de 1997,

le concedió autorización temporal e intransferible para la “explotación técnica de
un yacimiento de materiales de construcción (arrastre), ubicado en jurisdicción del
Municipio de Betulia, Departamento de Santander y en el artículo 6° dispone que
“la sociedad beneficiaria está obligada a pagar a favor del Estado una
contraprestación económica a título de regalía, de conformidad con lo ordenado en
el artículo 360 y el artículo 13 de la Ley 141 de 1994”; que esta regalía se ha
venido cancelando ante la tesorería del citado municipio desde el 1° de septiembre
de 1995.

Manifestó que el 9 de agosto de 1999, es decir dos años y siete meses después
de presentar el recurso de reposición, recibieron notificación de la Resolución N°
00888 del 23 de julio de 1999, expedida por la Corporación Autónoma Regional de
Santander mediante la cual confirmó el artículo 1° de la Resolución N° 001088 de
1996 y modificó el artículo 5° en el sentido de fijar el valor de la tasa en $
131´766.565.

B. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

Como disposiciones violadas la actora señaló el artículo 251 del Decreto 2655 de
1998 por el cual se expide el Código de Minas que establece una cláusula general
de competencia a favor del Ministerio de Minas y Energía para conocer de “todos
los asuntos administrativos que tengan relación directa y principal con la industria
minera en todas sus ramas”; que también se desconocieron los artículos 252 y
254 ídem que otorgan a la citada entidad “la administración y conservación de los
recursos naturales no renovables” y que le imponen la expedición de “todos los
actos que otorguen títulos mineros y los que exijan la vigilancia y supervisión de
las obligaciones de orden técnico, económico y operativo emanados de dichos
títulos”.

Que también se transgredieron los artículos 3° y 16° ídem porque la expedición

del título minero que es el acto administrativo escrito mediante el cual, con el lleno
de los requisitos señalados en el código, se otorga el derecho a explorar y explotar
el suelo y el subsuelo mineros de propiedad de la nación y su competencia es del
Ministerio de Minas o de su delegada; que además el material de arrastre que es
objeto de explotación está reglamentado íntegramente por el Decreto 2655 de
1988.

Consideró que a las Corporaciones Autónomas Regionales, de conformidad con la

Ley 99 de 1993 en su artículo 31 numeral 11, les corresponde ejercer las
funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos
naturales no renovables.

Manifestó que consultaron a diferentes entidades acerca de qué organismo o

entidad es el competente para otorgar los derechos mineros (licencias, permisos,
licencias especiales y temporales) de exploración, explotación o extracción de
materiales de construcción, a lo cual respondieron que es el Ministerio de Minas,
Minercol Ltda. o las Gobernaciones Delegadas en los términos del Código de
Minas vigente y sus normas reglamentarias y que a la autoridad ambiental no
compete otorgar derecho o título minero alguno.

En relación con la solicitud de nulidad del artículo 5° de la Resolución N° 001088

de 1996 mencionó que viola el principio de legalidad del tributo consagrado en el
artículo 338 de la Constitución Política y expresó que la tarifa es un elemento
esencial del mismo.
Consideró que si bien es cierto que la Ley 99 de 1993 en su artículo 42 habla de
tasas retributivas y compensatorias las cuales son parte del patrimonio de las
Corporaciones Autónomas Regionales, considera que la tasa establecida en la
Resolución acusada N° 001088 no está de acuerdo con los parámetros indicados
en el citado artículo, ya que su determinación no se realiza de acuerdo con lo allí
previsto, sino por la explotación o extracción de material de arrastre, tal como
consta en la Resolución 00888 de 1999, lo cual implica que debe pagar regalías
en las condiciones, montos y porcentajes establecidos en la Ley 141 de 1994 y
sus decretos reglamentarios y que la entidad competente para su recaudo es la
alcaldía municipal en cuya jurisdicción se adelante la explotación en los términos
del artículo 1° numeral 6 del Decreto 045 del 9 de enero de 1995, según respuesta
a la consulta que efectuó al Ministerio de Minas y Energía, quien además
conceptuó que para el caso de la extracción de los materiales de construcción,
solo se grava con regalías y no está sujeta por el mismo hecho a otra
contraprestación a favor del Estado y que el artículo 27 de la Ley 141 de 1994
prohíbe expresamente a las entidades territoriales establecer cualquier gravamen
a la explotación de los recursos naturales no renovables.
Aseveró que la tasa impuesta por la entidad demandada no está conforme con las
normas de carácter superior.

C. CONTESTACION DE LA DEMANDA

El Tribunal resolvió no tener por contestada la demanda, porque no se acreditó la

representación legal de quien aparece otorgando el poder especial para actuar,
pese a que se concedió término para hacerlo.

II. FALLO IMPUGNADO

El Tribunal declaró la nulidad de las disposiciones acusadas así: 1). Inciso

segundo del artículo 1° de la Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de 1996
por la cual la Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS otorga a la
actora permiso de extracción de material de arrastre del lecho del Río Sogamoso;
2). Artículo 5° ídem por medio de la cual dicha entidad cobra a la actora la tasa por
extracción de material de arrastre; 3). Resolución N° 00888 del 23 de julio de 1999
por medio de la cual la demandada resuelve el recurso de reposición.
Como consecuencia de lo anterior declaró que ESGAMO LTDA. no está obligada
a pagar la tasa impuesta en las anteriores resoluciones.

Acude a una sentencia del Consejo de Estado para concluir que en el caso en
estudio resulta evidente la extralimitación de la Corporación Autónoma Regional
de Santander, por cuanto las atribuciones se refieren al permiso para “introducir o
arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o
servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean
resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades
económicas o de servicio, sean o no lucrativas”, dentro de las que no se
encuentran las actividades que desarrolla el actor.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

En memorial obrante a folios 181 a 184, la parte demandada solicita revocar el

fallo de primera instancia y declarar que los actos acusados no están incursos en
causal de nulidad.

Considera que el Tribunal dio aplicación errada e inadecuada a la sentencia

proferida por el Consejo de Estado el 11 de junio de 1998 que trata puntualmente
el tema de la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR,
para el otorgamiento del permiso para la extracción del material de arrastre y para
la fijación de tasas.

Señala que la corporación ha venido liquidando y cobrando el valor de las tasas

establecidas por el INDERENA mediante Acuerdo N° 0076 del 28 de diciembre de
1989 en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 632 de 1994 mediante la cual
se profirieron las disposiciones necesarias para la transición institucional originada
por la nueva estructura legal bajo la cual funciona el SISTEMA NACIONAL
AMBIENTAL – SINA; que por ello no le es aplicable la sentencia señalada por
cuanto no ha fijado nuevas tasas (subraya la entidad demandada).

Alega que el Tribunal confundió la tasa retributiva consagrada en el artículo 42 de

la Ley 99 de 1993, que se genera como una medida de compensación en
cumplimiento del principio general ambiental que señala que el que contamina
paga; insiste en el hecho de que los valores señalados en las resoluciones
atacadas por concepto de tasas de extracción de material de arrastre no fueron
fijadas por la Corporación sino por el INDERENA de quien asumió las funciones.

Que además la sentencia no se refirió a la excepción de caducidad de la acción

que presentó en la contestación de la demanda

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Las partes y el Procurador Delegado ante el Consejo de Estado no se

pronunciaron en esta etapa procesal.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Antes de resolver el asunto de fondo, la Sala observa que el Tribunal en el fallo

apelado no se refirió a la excepción de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento presentada por la entidad demandada en la contestación de la
demanda (folio 150); sobre el particular, en la sentencia suplicada el a quo adujo
que no se acreditó la representación legal de quien aparece otorgando el poder
especial para actuar, pese a que se concedió término para hacerlo y que, por lo
tanto, la contestación de la demanda no se tendría en cuenta. Ante la
inconformidad de la entidad demandada, expresada en el recurso de apelación, la
Sala de oficio examinará si en efecto se produjo el fenómeno de la caducidad.

Respecto de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho el artículo 85

del C.C.A. dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo y se le restablezca en su derecho y el artículo 136 ídem numeral 2
señala el término dentro del cual se debe ejercer esta acción, so pena de que
opere el fenómeno de la caducidad de la acción; dice la disposición:

“Caducidad de la Acción.
Artículo 136. Modificado. Decreto 2304 de 1989. modificado. Ley 446 de
1998, art 44.
1.
 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4)
meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación,
comunicación o ejecución del acto, según el caso. …
3. …”

Del material probatorio se tiene que:

- La Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de 1996, expedida por el Director

General de la Corporación Autónoma Regional de Santander –CAS, resolvió en su
artículo 1° otorgar a la actora, entre otras, permiso de extracción de material de
arrastre del lecho del Río Sogamoso y en su artículo 5° le ordenó cancelar la
suma de $32´520.600 anuales por concepto de tasa.

El artículo 15 del mencionado acto administrativo N° 001088 del 12 de diciembre

de 1996 dispuso que contra éste procedían los recursos de reposición ante el
Director General y de apelación ante el Ministro del Medio Ambiente. Se observa
que pese a que se concedieron los dos recursos y que el actor los presentó (folio
21), la entidad demandada en el acto administrativo que resolvió el recurso de
reposición, dispuso que contra éste no procedía ningún recurso por encontrarse
agotada la vía gubernativa, de manera que el actor acudió a esta jurisdicción.

Para resolver la excepción presentada, se tiene que mediante la Resolución N°

00888 del 23 de julio de 1999, el Director de la Corporación Regional al resolver el
recurso de reposición, dispuso confirmar el artículo 1° de la Resolución 001088 del
12 de diciembre de 1996, en el sentido de modificar la tasa que ascendió a la
suma de 131´766.565 según la liquidación efectuada en la parte motiva. (folio 25)

La demanda ante esta jurisdicción se presentó el día 3 de diciembre de 1999 (folio

106 anverso) y el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición se
notificó a la parte actora el 9 de agosto de 1999 (folio 28); aparece entonces que la
demanda se presentó en tiempo, pues la caducidad de conformidad con la norma
transcrita operaba a partir del 11 de diciembre del citado año. Por lo anterior la
Sala entrará a estudiar el asunto de fondo.

El problema jurídico se circunscribe a dilucidar si la Corporación Autónoma de

Santander -CAS- era competente, dentro de su jurisdicción, para otorgar permiso
para extraer materiales de arrastre de los ríos y para establecer las tasas que
deben pagarse por el aprovechamiento de estos recursos naturales no renovables.

NORMAS QUE GOBIERNAN LA EXTRACCIÓN DE MATERIALES DE

ARRASTRE

Según el artículo 2° del Código de Minas - Decreto Ley 2655 de 19811, este se
aplica a:

“ARTÍCULO 2o. CAMPO DE APLICACIÓN. Este Código regula las

relaciones entre los diversos organismos y entidades estatales, las de los
particulares entre sí y con aquellos, en lo referente a la prospección,
exploración, explotación, beneficio, fundición, transformación, transporte,
aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales no
renovables que se encuentren en el suelo o en el subsuelo, incluidos
los espacios marítimos jurisdiccionales, ya sean de propiedad nacional o de
propiedad privada. Se exceptúan los hidrocarburos en estado líquido o
gaseoso, que se regulan por las normas especiales sobre la materia.”

ARTÍCULO 15.
…
Con base en este concepto se fijan los valores máximos y mínimos que
deben enmarcar la pequeña, mediana y gran minería en explotaciones a
cielo abierto y subterráneas para cuatro (4) grupos de minerales o
materiales a saber:
1. Metales y piedras preciosas.
2. Carbón.
3. Materiales de construcción.
…

ARTÍCULO 41. SOLICITUD DE LICENCIA DE EXPLORACIÓN. La

solicitud de licencia de exploración se presentará ante el Ministerio o
ante alguno de los organismos o autoridades que este despacho
delegue, en formularios simplificados que se adopten y deberá
acompañarse de la localización técnica del área que se pretende explorar.
En la solicitud el mismo interesado calificará provisionalmente su proyecto
dentro de los rangos de pequeña, mediana y gran minería y señalará, en
forma específica, el mineral o minerales que serán objeto de sus trabajos.

ARTÍCULO 44. OTORGAMIENTO DEL DERECHO A EXPLOTAR. Al

vencimiento de la licencia de exploración, si el titular ha dado cumplimiento
a sus obligaciones de acuerdo con los artículos anteriores, tendrá derecho a
la correspondiente licencia de explotación si se trata de un proyecto de
pequeña minería, o a que con él se suscriba el contrato de concesión, sin
ninguna exigencia, requisito o condición distinta de las señaladas en este
Código.

1
Derogado por la Ley 685 de 2001.
 ARTÍCULO 45. LICENCIA DE EXPLOTACIÓN. El titular de la licencia de
exploración que haya dado cumplimiento a sus obligaciones y cuyo
proyecto sea clasificado en forma definitiva como de pequeña minería,
tendrá derecho a convertir su título en licencia de explotación y así lo
declarará el Ministerio o la entidad o autoridad delegada, en la misma
providencia en que apruebe los informes y documentos de que trata el
artículo 35 de este Código.
También operará dicha conversión, ipso facto, si dentro de los sesenta (60)
días siguientes a la presentación de los mencionados informes y
documentos estos no han sido objetados. Vencido este plazo el Ministerio,
oficiosamente, inscribirá en el Registro la nueva calidad del título del
interesado.

En los términos del artículo 46 ibídem, la licencia tiene una duración de 10 años.

Por otra parte, el artículo 75 establece que el Ministerio podrá multar al

beneficiario de derechos mineros, cancelar administrativamente las licencias de
exploración y de explotación e igualmente, declarar la caducidad de los contratos
de concesión, de conformidad con ese Código.

El artículo 109 del citado Código dispone:

“ARTÍCULO 109. MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN. Para los efectos

de este Código, se denominan materiales de construcción las rocas y
materiales pétreos generalmente usados como agregados en la
fabricación de bloques y piezas de concreto, morteros, pavimentos y otras
formas similares, como elementos de las construcciones. Dichos materiales
tendrán por sí mismos tal denominación aún en los casos en que su destino
y uso efectivo no sea el aquí mencionado.
En el reglamento se establecerán las características físicas y químicas de
los diferentes materiales pétreos explotados en canteras y como materiales
de arrastre, así como las especies utilizables resultantes de los mismos,
como gravas, arenas, gravillas y productos similares.

El artículo 113 define a los materiales de arrastre:

“ARTÍCULO 113. MATERIALES DE ARRASTRE. Materiales de arrastre

son los materiales pétreos desintegrados en tamaños de gravas y
arenas, que se extraen de los lechos de los ríos, quebradas y vegas de
inundación. En el reglamento se establecerá las características físicas
y químicas de las gravas y arenas aquí mencionadas”.

Igualmente, el artículo 251 asigna al Ministerio de Minas y Energía la competencia

general sobre todos los asuntos administrativos que tengan relación directa y
principal con la industria minera en todas sus ramas, en cuanto no estén
asignados por la ley a otra autoridad.
 ARTÍCULO 252. ADMINISTRACIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS
RECURSOS MINEROS. Corresponde al Ministerio de Minas y Energía,
la administración y conservación de los recursos naturales no
renovables de propiedad del Estado, y la vigilancia y supervisión de los
de propiedad privada. Estas funciones las ejercerá en todo el territorio
continental e insular, así como en los espacios marítimos jurisdiccionales de
la República.

LEY 99 DE 1993

Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones.

El artículo 31 de la citada ley consagra así las funciones de las Corporaciones

Autónomas Regionales:

ARTÍCULO 31º.- Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales

ejercerán las siguientes funciones:

1. Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental

definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan
Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como
los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro
del ámbito de su jurisdicción;
2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a
los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;
3. Promover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y
programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo
adecuado de los recursos naturales renovables;
4. Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos
de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos
y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área
de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y
Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de
desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de
protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de
manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones
adoptadas por las distintas entidades territoriales;
5. Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de
su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a
fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se
adopten;
6. Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras
entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo
objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o
algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de
funciones administrativas;
7. Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos
y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo
técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e
investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales
renovables;
8. Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de
educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental
no formal, conforme a las directrices de la política nacional;
9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales
requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los
recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que
afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y
concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de
aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca
deportiva;
10. Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión,
descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o
cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos
naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación,
distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de
degradación ambiental. Estos límites restricciones y regulaciones en ningún
caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del
Medio Ambiente.
11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental
de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte,
uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la
actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al
Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades,
proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro
ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva
licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán
ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley;
12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los
usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables,
lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o
residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus
formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que
puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de
los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para
otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas
licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y
salvoconductos;
13. Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos,
tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su
jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el
Ministerio del Medio Ambiente;
14. Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de
los recursos naturales renovables en coordinación con las demás
 Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras
autoridades de policía, de conformidad con la ley y los reglamentos; y
expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de
recursos naturales renovables;
15. Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente las áreas del
Sistema de Parques Nacionales que ese Ministerio les delegue. Esta
administración podrá hacerse con la participación de las entidades
territoriales y de la sociedad civil;
16. Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones
que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los
distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques
naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento.
Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su
jurisdicción;
17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias
atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las
sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de
protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir,
con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños
causados;
18. Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las
cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme
a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales;
19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las
inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación
de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado
manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en
coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema
Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y
a las previsiones técnicas correspondientes;

Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las

normas y los reglamentos requieran de Licencia Ambiental, esta deberá ser
expedida por el Ministerio del Medio Ambiente;

20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades

territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección
o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables;
21. Adelantar en coordinación con las autoridades de las comunidades
indígenas y con las autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente
por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993, programas y
proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y
conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;
22. Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del
Medio Ambiente;
23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de
desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y
asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de
emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o
distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto
riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación;
24. Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las
entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional
que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y prestar
asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares,
acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la
preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los
reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del
Medio Ambiente;
25. Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que
haya de gravarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras
públicas por parte de la Corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro
pueda hacer conforme a la ley;
26. Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en
materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del
Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante;
27. Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades
de derecho público y adelantar ante el juez competente la expropiación de
bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea
necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de
obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e
imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley;
28. Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las
comunidades indígenas y negras tradicionalmente asentadas en el área de
su jurisdicción, en coordinación con las autoridades competentes;
29. Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a
los consejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de
planificación que les otorga la Constitución Nacional;
30. Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en
materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus
respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las
atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o a las
entidades territoriales, o sea contrarias a la presente Ley o a las facultades
de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente;
31. Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con
la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el
artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las
Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y
las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda
en áreas sub-urbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan
el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a
desarrollar en dichos en dichos proyectos se destinará a la conservación de
la vegetación nativa existente.

Parágrafo 1º.- Las Corporaciones Autónomas Regionales que en virtud de

esta Ley se transforman, continuarán ejerciendo las funciones atribuidas
por las leyes que dispusieron su creación y organización, hasta cuando
se defina o constituya el ente que asumirá aquellas funciones que
abarquen actividades u objetos distintos de los previstos por la presente
Ley. A partir de ese momento, las corporaciones autónomas regionales
sólo podrán ejercer las funciones que esta Ley les atribuye;

Parágrafo 2º.- Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la

Corporación Autónoma Regional de la respectiva jurisdicción de la Dirección
General Marítima y Portuaria del Ministerio de Defensa, DIMAR, como
autoridad marítima nacional tiene la función de otorgar autorizaciones,
permisos y concesiones para la ocupación temporal de las playas y terrenos de
baja mar;

Parágrafo 3º.- Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto
principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar
con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de
áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo
de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y
mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los
municipios o distritos para esos efectos;

Parágrafo 4º.- Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas

en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a
las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia;

Parágrafo 5º.- Salvo lo estipulado en el numeral 45 del artículo 5 y el numeral

9 del presente artículo, el ordenamiento, manejo y todas las demás actividades
relacionadas con la actividad pesquera y sus recursos, continuarán siendo de
responsabilidad del Ministerio de Agricultura y del Instituto Nacional de Pesca y
Acuicultura, INPA, de conformidad con lo establecido por la Ley 13 de 1990 y
el Decreto Reglamentario 2256 de 1991;

Parágrafo 6º.- Las Corporaciones Autónomas Regionales que por virtud de la

nueva distribución Jurisdiccional pierdan competencia sobre uno o varios
municipios, continuarán adelantando los proyectos en ejecución hasta su
terminación en un plazo máximo de tres años.

ARTÍCULO 42º.- Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización

directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para introducir o arrojar
desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o
servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean
resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades
económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas
retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.

También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de

la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el
artículo 18 del Decreto 2811 de 1974.

Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2o. del
artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse
las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo,
creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de
1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes
reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El
Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y
ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado,
definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la
depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica
de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se
entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el
paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes
con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se
entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los
ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) El cálculo
de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las
tasas.

Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el

inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente
método en la definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del
monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno
de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las
variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus
variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el
conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se
calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad
de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes
involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el
costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores, variables y
coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que
permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes.

Parágrafo.- Las tasas retributivas y compensatorias solamente se

aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la
ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos
límites.

Parágrafo 2. (Adicionado por el art. 107, Ley 1151 de 2007).

Parágrafo 3. ( Adicionado por el art. 107, Ley 1151 de 2007).

(Ver el Decreto Nacional 3100 de 2003)

ARTÍCULO 43º.- (Reglamentado por el Decreto Nacional 155 de 2004).

Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas
naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas
fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos
de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines
establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974. El
Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el
uso de las aguas.

El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición

de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y
compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que
trata el presente artículo.

Parágrafo.- (Reglamentado por el Decreto Nacional 1900 de 2006). Todo

proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente
de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o
cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de
un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia
de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El
propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de
recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en
la licencia ambiental del proyecto.
 Parágrafo 2. (Adicionado por el art. 108, Ley 1151 de 2007).

ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS

- RESOLUCIÓN N° 001088 DEL 12 DE DICIEMBRE DE 1996 “Por la cual se

otorga una licencia ambiental”, proferida por el Director de la Corporación
Autónoma Regional de Santander” (folio 134).

“CONSIDERANDO:
Que esta Dirección profirió la resolución N° 000606 de julio 26 de 1996,
mediante la cual se admitió la solicitud formulada por la empresa “ESGAMO
LTDA” INGENIEROS CONSTRUCTORES, tendiente a obtener de la
Corporación Licencia Ambiental Única que incluye permiso de
extracción de material de arrastre en los sitios de La Playa y Villa del
Carmen ubicados aproximadamente a 800 metros y a 1.500 metros
respectivamente, aguas abajo del puente sobre el Río Sogamoso y
operación de una planta de Asfalto ubicada en el Kilómetro 61 de la vía
Bucaramanga-Barrancabermeja. (resalta la sala)
….
La empresa ESGAMO, dedicada a la pavimentación de vías, se encuentra
llevando a cabo la recuperación y pavimentación de un tramo de la
carretera Bucaramanga-Barrancabermeja, en el sector comprendido entre
el río Sogamoso….
….
Que el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, faculta a las Corporaciones
autónomas Regionales, la función de tramitar y otorgar licencias dentro de
su jurisdicción, para controlar y vigilar el buen uso de los recursos
naturales renovables.
….”
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar a la empresa ESGAMO LTDA
INGENIEROS CONSTRUCTORES, Licencia Ambiental Única para la
operación de una planta de asfalto, marca Faco Allis, ubicada en el
kilómetro 61 cuyos accesorios de funcionamiento son: ….
 Otorgar a la empresa ESGAMO LTDA permiso de extracción de
material de arrastre del lecho del Río Sogamoso en los siguientes
sitios:
PRIMER SECTOR: Ubicado frente al campamento de la empresa ESGAMO
LTDA ….
SEGUNDO SECTOR: Ubicado en la finca Villa Carmen …
Los materiales a extraer corresponden a grava, gravilla, arena gruesa y
arena fina.
Término: dos (2) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la
presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: El volumen de material extraído será utilizado en la
construcción de obras de ingeniería, construcción de carreteables,
preparación de mezclas y concretos, por esta razón y por la magnitud del
proyecto la explotación se califica como de mecanizada de control
permanente por lo cual debe monitorearse constantemente el área, para
establecer los cambios y /o modificaciones o impactos que se pueden
causar en los recursos naturales renovables existentes en el área.
ARTÍCULO TERCERO: ….
ARTÍCULO CUARTO:…. El presente permiso sólo autoriza la extracción de
material de arrastre y no grava con servidumbre los predios de terceros.
ARTÍCULO QUINTO: La Empresa ESGAMO LTDA – Ingenieros
Constructores, deberá cancelar en la Tesorería General de la CAS, la
suma de TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTE MIL
SEISCIENTOS PESOS ($32.520.600) anuales, por concepto de tasas
por extracción de material de arrastre, bajo la modalidad de
explotación mecanizada de control permanente.
Así mismo deberá cancelar la suma de VEINTE MILLONES
TRESCIENTOS VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO
PESOS ($20.325.375) por concepto de tasas, correspondientes al
periodo comprendido entre el 14 de abril al 30 de noviembre de 1996 (7
y ½ meses) tiempo durante el cual realizó labores de explotación sin la
obtención del respectivo permiso.
(se resalta y subraya la parte demandada)

El valor anteriormente mencionado deberá ser consignado en el

término de diez (10) días, contados a partir de la fecha de ejecutoria de
esta resolución en la Tesorería General de la CAS.
 ARTÍCULO SEXTO: Aprobar el Plan de Manejo Ambiental para la operación
de la Planta de Asfalto y sus accesorios, ubicada en ….
….
ARTÍCULO DÉCIMO SEXTO:….

- RESOLUCIÓN N° 00888 del 23 de julio de 1999, por la cual se resuelve el

recurso de reposición:

“(…)
Como se observa, los volúmenes de material de arrastre explotados y
reportados a la interventoría por la empresa ESGAMO LTDA, son muy
superiores a las cantidades que se tuvieron en cuenta para realizar la
liquidación contenida en la Resolución N° 00606 de3 julio 26 de 1996 y a
los que se refiere la resolución N° 00188 de diciembre 12 de 1996, razón
por la cual no se entiende cómo la empresa en una actitud por demás
temeraria y mal intencionada pretende lograr la rebaja del valor de las tasas
esgrimiendo argumentos a todas luces inceptables.
Por lo anterior ha de proceder a liquidar el valor de las tasas conforme a los
volúmenes anteriormente descritos y reportados por la empresa a la
Interventoría.
Las tasas se liquidan promediando los valores correspondientes a los años
en que se ha venido realizando la explotación debido a que se desconocen
los volúmenes explotados por cada año, ya que como se anotó
anteriormente se globalizaron los períodos.
….
Valor total a pagar: CIENTO TREINTA Y UN MILLONES SETECIENTOS
SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS
($131.766.565.00).
………es procedente corregir en esta oportunidad el citado error y en
su defecto declarar que la suma a pagar por la empresa ESGAMO
LTDA, es la de CIENTO TREINTA Y UN MILLONES SETECIENTOS
SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS
($131.766.565.00).
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar el artículo 1° de la resolución N° 001088
de diciembre 12 de 1996, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
 ARTÍCULO SEGUNDO: Modificar el artículo 5° de la resolución N°
001088 de diciembre 12 de 1996, en el sentido de que el valor de las
tasas que deberán cancelar la empresa ESGAMO LTDA- INGENIEROS
CONSTRUCTORES a la CAS es la suma de CIENTO TREINTA Y UN
MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS
SESENTA Y CINCO PESOS ($131.766.565.00).
….
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente no procede recurso alguno por
encontrarse agotada la vía gubernativa”

(Se resalta y subraya la disposición demandada)

Debe entonces la Sección dilucidar en primer lugar si para la época de los hechos
correspondía a la entidad demandada -Corporación Autónoma Regional de
Santander, otorgar a la actora “permiso de extracción de material de arrastre del
lecho del Río Sogamoso”, como en efecto lo hizo en el inciso segundo del artículo
primero de la Resolución 001088 de 1996, para después esclarecer si
correspondía a la citada entidad cobrarle tasa por dicha actividad.

De conformidad con las normas transcritas, en especial la contenida en el numeral

11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, citada por la entidad demandada en la
resolución ídem, las funciones de la entidad demandada consisten en ejercer las
funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos
naturales no renovables, así como de otras actividades, proyectos o factores que
generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta atribución es diferente de la
que tiene el Ministerio de Minas, porque dentro del concepto de minería, para
efectos de exploración y explotación del suelo y subsuelo, están comprendidos los
materiales de construcción de conformidad con el artículo 15 del Decreto 2655 de
1998 que incluyen los materiales de arrastre de conformidad con los artículos 109
y 113 ídem; de acuerdo con los artículos 41, 42, 44, 45, 46 y 75 de la misma
disposición es al Ministerio de Minas a quien le corresponde otorgar y reglamentar
el derecho a explotar los citados materiales como integrantes que son del suelo
minero.

Queda claro entonces que a las autoridades ambientales, en este caso a la

Corporación Autónoma Regional de Santander, no le correspondía “otorgar a la
empresa ESGAMO LTDA permiso de extracción de material de arrastre del lecho
del Río Sogamoso”, como en efecto lo hizo en la disposición demandada -inciso
segundo del artículo primero de la Resolución 001088 del 12 de diciembre de
1996, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada en lo que se refiere a
este ítem.

Ahora bien, en relación con el punto anterior y con el cobro de la tasa que
mediante las disposiciones demandadas la citada Corporación cobró a la actora,
se reitera lo expresado por la Sección en sentencia del 8 de septiembre de 1995,
exp, 3221, C.P. Dr Yesid Rojas Serrano, por medio de la cual decide la nulidad del
Acuerdo N° 00032 del 18 de octubre de 1994, expedido por la Corporación
Autónoma Regional –CORPONOR, por el cual dictó normas sobre ordenamiento y
reglamentación para la explotación, transporte, depósito y/o transformación de
material de arrastre y depósitos aluviales del Río Pamplonita y fijó tasas a cobrar
por esta actividad.

Dice el citado fallo:

“En la Ley 99 de 1993, concretamente en el artículo 31 numeral 11, se

asigna a las Corporaciones Autónomas Regionales entre otras, las
funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades
de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los
recursos naturales no renovables. Sin embargo, esta atribución no es
equiparable a la de reglamentación de la explotación, transporte, depósito
y/o transformación de material de arrastre y depósitos aluviales de que trata
el acto acusado, porque, los verbos rectores de aquella (evaluar, controlar)
no tienen el mismo alcance y significación del verbo “reglamentar” que rige
la función que ahora se impugna.
Según el Diccionario de la Lengua Española “Reglamentar” es sujetar a un
reglamento, es decir a una colección ordenada de reglas y preceptos,
mientras “evaluar” es señalar el valor de una cosa, estimar, apreciar,
calcular y controlar”, es ejercer control, comprobar, inspeccionar, fiscalizar,
intervenir, etc.
A su vez hay que tener en cuenta que el material de arrastre y
depósitos aluviales sobre los cuales recae la función de
reglamentación para su explotación, transporte, depósito, etc., que se
otorga a CORPONOR mediante el acto acusado, es objeto de
reglamentación en el Código de Minas –Decreto 2655 de 1988–,
expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987.
…
El citado Código de Minas, a través de 34 capítulos y 237 artículos,
regula íntegramente la materia en concordancia con el principio de que
los recursos no renovables del suelo y del subsuelo pertenecen a la
 Nación, excluyendo los hidrocarburos que son materia de legislación
especial. Dentro de tales recursos no renovables y como materia
sujeta a sus disposiciones contempla la explotación concretamente de
los materiales de construcción, de los materiales de arrastre y la
exploración de los aluviones.
….
El segundo y último cargo contra el Acuerdo acusado, se formula por
cuanto éste, en su artículo 15 dispone que “Las tasas a cobrar para la
extracción del material de arrastre serán las que actualmente tiene
señalada lo Corporación mediante Acuerdo No. 008 del 12 de febrero de
1987, las cuales quedarán derogadas una vez el Gobierno Nacional las
establezca”.
A este respecto, basta observar que no son los Acuerdos de las mismas
Corporaciones Autónomas Regionales, los que pueden fijar las tasas,
sino la ley, las ordenanzas y los acuerdos los que pueden permitir a
las autoridades fijarlas, de acuerdo con lo dispuesto en el segundo
inciso del artículo 338 de la Constitución Nacional; y que de otra parte,
si bien la Ley 99 de 1993, en sus artículos 42 y 43 prevé la fijación de
tasas retribuidas y compensatorias, lo hace para la utilización directa o
indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar
desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o
servidas de cualquier origen, humos, vapores o sustancias nocivas que
sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o
actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, por las
consecuencias nocivas de tales actividades; y por la utilización de aguas
por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas para pagar los
gastos de protección y renovación de los recursos hídricos”.

De acuerdo con lo anterior, la Corporación se extralimitó al fijar, en las

resoluciones demandadas, una tasa por la extracción de material de arrastre,
porque las tasas que puede cobrar son las retributivas y compensatorias de que
tratan los artículos 31 numeral 13 y el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 antes
transcrita, por concepto de uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, como es el agua, como también por introducir o arrojar desechos o
desperdicios, esto es por las consecuencias nocivas, y en el presente caso lo que
está es cobrando una tasa por concepto de extracción de material de arrastre,
como lo dice el acto acusado.

En materia de licencias por la explotación de recursos naturales no renovables,

como la minería, la cláusula general de competencia la tiene el Ministerio de
Minas, de conformidad con el artículo 251 del Decreto 2655 de 1988 -Código de
Minas-, antes transcrito; el artículo 15 de este código incluye los materiales de
construcción dentro del concepto de minería, entre los cuales se encuentran los
materiales de arrastre, que define en el artículo 113 ídem.
Por lo anterior, es importante aclarar que el Código de Minas no contempla como
retribución a la explotación del material de arrastre una “tasa”, sino que de
conformidad con los artículos 212 y siguientes del Código Minero se cobran unas
“contraprestaciones económicas”, así:

“Artículo 212. CONTRAPRESTACIONES ECONOMICAS. Las

contraprestaciones económicas que percibe el Estado a cargo de las
personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos
minerales, constituyen una retribución directa por el aprovechamiento
económico de dichos bienes de propiedad nacional.

Para todos los efectos, los impuestos específicos a que se refiere el presente
Código, se consideran también contraprestaciones económicas.

Artículo 213. CLASES DE CONTRAPRESTACION ECONOMICA. Las

contraprestaciones económicas son de cuatro clases:

-- Canon superficiario.

-- Regalías.

-- Participaciones.

-- Impuestos específicos.

El canon superficiario es la suma de dinero que deberán pagar los

beneficiarios de licencias de exploración en los términos señalados en este
capítulo, siempre y cuando se trate de proyectos de gran minería.

Las regalías son un porcentaje sobre el producto bruto explotado que la

Nación exige como propietaria de los recursos naturales no renovables, bien
directamente o a través de las empresas industriales o comerciales del
Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producción.
Las regalías podrán exigirse o convenirse para su pago en especie o en
dinero, en boca de mina, en plaza o en el sitio de venta o consumo.

Por participación se entienden las contraprestaciones diferentes de los

canones y regalías, que sean convenidas en los contratos de exploración y
explotación que celebren las empresas industriales o comerciales del Estado
dentro de las áreas recibidas por estas en aporte.

Impuestos específicos, son aquellos establecidos por normas especiales y

para determinados minerales.”

Por lo anterior, la Sala también confirmará la sentencia apelada en cuanto declaró

la nulidad del artículo quinto de la Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de
1996 que resolvió que la actora debía hacer un pago por concepto de “tasa por
extracción de material de arrastre” y de la Resolución N° 00888 del 23 de julio de
1999, mediante la cual al resolver el recurso de reposición, confirmó el artículo
primero de la Resolución N° 001088 del 12 de diciembre de 1996 y modificó el
artículo quinto de la misma para aumentar la suma que se había cobrado por
concepto de tasa.

Si bien es cierto que el literal ñ) del Decreto 2462 de 1989 por el cual se
reglamenta parcialmente el Código de Minas, en ese momento señaló que
corresponde al INDERENA “conservar, administrar y vigilar las aguas de uso
público y sus cauces, para lo cual se encargará de la expedición de
reglamentaciones para uso de corrientes y depósitos de aguas superficiales y
subterráneas, del otorgamiento de concesiones para su aprovechamiento y de
permisos para la ocupación y explotación comprendida la extracción de material
de arrastre”, ello hace relación a las funciones de naturaleza ambiental, que hoy
en día corresponden a las autoridades ambientales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley.

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia del 30 de agosto de 2004 proferida por la Sala de

Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de
Santander y Cesar.

RECONÓCESE personería a CARLOS MANUEL ALFARO FONSECA como

apoderado de la parte demandada en los términos y para los efectos del poder
que obra a folio 15 del cuaderno N° 2.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
 Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión de la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente