TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION – Finalidad

La fijación de un término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción se

constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad
de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El derecho al acceso
a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos
procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la
cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el
ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza
y no puedan ser ventiladas en vía judicial.

CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO – Conteo

del término. Ejecución del acto. Antecedente jurisprudencial

Dispone el artículo 136, numeral 2º del C.C.A. que la acción de restablecimiento

del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de
la “publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.”
Así entonces, en determinados casos y bajo precisas circunstancias, las cuales se
refieren a la forma como se da a conocer la decisión de la Administración, el
término para acudir ante la jurisdicción corre a partir de la ejecución del acto
administrativo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

136

NOTA DE RELATORIA: Sobre la caducidad de la acción de nulidad y

restablecimiento a partir de la ejecución del acto, Consejo de Estado, sentencia de
fecha 5 de marzo de 1998, Radicación 1537, MP: Dolly Pedraza de Arenas

ACTO COMPLEJO – Concepto / ACTO COMPLEJO – Debe demandarse en su

integridad

La Jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el acto complejo es

aquel que requiere para su formación la reunión de varias voluntades de la
Administración, ya sea de una misma entidad o de varias entidades,
caracterizadas por la unidad de contenido y fin, de tal forma que los actos
individualmente considerados no tienen vida jurídica propia. La consecuencia
procesal que emana de la definición del acto complejo es que deba ser
demandado en su integridad y sólo hasta que se encuentre perfeccionado con la
exteriorización de todas las voluntades requeridas. La Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares, mediante Resolución No. 0433 de 24 de febrero de 2004, le
extinguió la asignación de retiro al accionante y le ordenó la devolución de lo
percibido por dicho concepto. Interpuesto el recurso de reposición, la Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares confirmó la anterior decisión mediante la
Resolución No. 1504 de 18 de mayo de 2004, la cual fue notificada por edicto
fijado el 1 de junio de 2004 y desfijado el 15 de los mismos mes y año.
Posteriormente, el Ministerio de Defensa en cumplimiento al fallo del Tribunal
Administrativo de Sucre, ordenó, mediante la Resolución No. 1589 de 20 de
diciembre de 2004, el pago al accionante de los salarios y prestaciones dejados
de percibir durante el tiempo en que permaneció retirado del servicio, previo
descuento de la suma de $99´753.433,oo, la cual ordenó que se girara a la Caja
de Retiro de las Fuerzas Militares. Al respecto, consideró la parte actora que las
Resoluciones Nos. 0433 de 24 de febrero, 1504 de 18 de mayo y 1589 de 20 de
diciembre de 2004, constituían un acto complejo, razón por la cual, el término de
caducidad de la acción empezaba a contar a partir de la ejecutoria de esta última.
Esta posición, sin embargo, no es aceptable para la Sala, en razón a que dado el
contenido de las Resoluciones Nos. 0433 de 24 de febrero y 1504 de 18 de mayo
de 2004, se concluye que su existencia jurídica, independientemente de la
Resolución No. 1589 de 20 de diciembre del mismo año, es incuestionable. Tanto
es así, que en el artículo 6º de la Resolución No. 0433 de 2004 se dispuso que
dicho acto prestaba mérito ejecutivo. Tampoco comparte esta Sala el criterio
expuesto por el A quo referente a que en el presente asunto la caducidad de la
acción se contabiliza desde la ejecución de la decisión de la administración, esto
es, desde la expedición de la Resolución No. 1589 de 20 de diciembre de 2004,
por cuanto la decisión del descuento no se dio a conocer al interesado mediante
esta última Resolución sino mediante la notificación de las Resoluciones Nos.
0433 de 24 de febrero y 1504 de 18 de mayo de 2004.

ACTOS ADMINISTRATIVOS CONEXOS – Demanda. Caducidad / CADUCIDAD

DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO – Conteo del término.
Actos administrativos conexos

Es evidente la conexidad entre el acto expedido por el Ministerio de Defensa

Nacional, por un lado, y las Resoluciones de la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares, por el otro. Analizados los actos demandados, y a pesar de observarse
que la Resolución No. 1589 de 2004 ejecuta una decisión de la Administración
que, como ya se anotó, tiene una existencia jurídica propia, se concluye que en
atención a las específicas condiciones en que la Caja de Retiro dispuso el
descuento de lo percibido por el accionante por concepto de asignación de retiro,
la Resolución No. 1589 de 2004 fue la que finalmente reflejó en el patrimonio del
accionante el perjuicio económico cuya legalidad se cuestiona en el presente
asunto. Así, era viable que se demandaran conjuntamente las tres Resoluciones
precitadas, siendo imposible exigir un conteo del término de caducidad
independiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-03749-01(1267-07)

Actor: LUIS ALBERTO RAMIREZ PABON

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la

sentencia de 29 de marzo de 2007, por la cual el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las
pretensiones de la demanda formulada por Luis Alberto Ramírez Pabón contra la
Nación, Ministerio de Defensa Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares.

LA DEMANDA

LUIS ALBERTO RAMÍREZ PABÓN, en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de los siguientes
actos:

- Resolución No. 0433 de 25 de febrero de 2004, proferida por el Director

General de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por la cual se le
extinguió su asignación de retiro, pero sólo en cuanto se ordenó el reintegro
de la suma de $99´753.433,oo por concepto de asignación de retiro
percibida entre el 21 de noviembre de 1997 y el mes de noviembre de 2003.
- Resolución No. 1504 de 18 de mayo de 2004, expedida por la misma
autoridad, por la cual se confirmó en su totalidad el anterior acto
administrativo.
- Resolución No. 1589 de 20 de diciembre de 2004, artículo 3º, emitida por la
Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, en cuanto dispuso
el pago de $99´753.433,oo a favor de la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento

del derecho, solicitó condenar a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y a la
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a:

- Devolverle la suma de $99´753.433,oo;

- Reconocerle sobre la anterior suma intereses moratorios y corrección
monetaria, desde el 21 de noviembre de 1997 a la fecha de ejecutoria de la
providencia que acceda a las pretensiones.

Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

El señor LUIS ALBERTO RAMÍREZ PABÓN prestó su servicios al Ministerio de
Defensa Nacional – Infantería de Marina de la Armada Nacional hasta el momento
en que, mediante Resolución No. 318 de 31 de julio de 1997, fue llamado a
calificar servicios irregularmente.
Por dicha circunstancia inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
contra el acto que dispuso su retiro, el cual fue tramitado ante el Tribunal
Administrativo de Sucre.

Por su parte, dada su desvinculación del servicio, la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares le reconoció, por Resolución No. 1565 de 21 de octubre de 1997,
asignación de retiro.

El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante providencia de 12 de junio de 2003,

declaró la nulidad de la Resolución No. 318 de 31 de julio de 1997 y, en
consecuencia, ordenó el reintegro al servicio y el reconocimiento y pago de todos
los salarios y prestaciones dejados de percibir.

Solicitado el cumplimiento de la orden judicial, por Resolución No. 721 de 24 de

noviembre de 2003, el Ministerio de Defensa Nacional dispuso su reincorporación
a la Armada Nacional.

Dicha decisión fue comunicada por el Jefe de la División de Personal de la

Armada Nacional, mediante Oficio 1411 DIAPE-C/SO-109 de 25 de noviembre de
2003, a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

En virtud de lo anterior, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante

Resolución No. 0433 de 25 de febrero de 2004, declaró extinguida la asignación
de retiro a partir del 21 de noviembre de 1997 y ordenó el reintegro de la suma de
$99´753.433,oo, equivalente a lo pagado por la Caja por concepto de asignación
de retiro.
Interpuesto el recurso de reposición contra la anterior Resolución, la mencionada
Caja confirmó su decisión mediante Acto Administrativo No. 1504 de 18 de mayo
de 2004 “por existir incompatibilidad entre el sueldo y la asignación de retiro, tal
como lo prevé el artículo 128 de la Constitución Política.”.

Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional mediante Resolución No. 1589 de

20 de diciembre de 2004, artículo 3º, dispuso que de la suma que le adeudaba por
concepto de salarios y prestaciones se descontara la suma de $99´753.433,oo con
destino a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

En razón a que los tres actos demandados conforman un acto complejo, pues el
descuento se perfeccionó y ejecutó con la Resolución proferida por el Ministerio, el
término de caducidad debe contarse a partir de la ejecutoria de ésta.

Revisada la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre se

evidencia que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no fue vinculada a dicho
proceso, que no se le ordenó al accionante ni al Ministerio de Defensa Nacional
descuento alguno por concepto de lo percibido por asignación de retiro y que la
Nación – Ministerio de Defensa no solicitó la adición o aclaración de la
providencia.

LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN

De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 25, 29, 48, 58 y 128.

Del Decreto 1214 de 1990, artículo 234 (sic, debió decir del Decreto Ley 1211 de
1990).
Del Decreto 111 de 1996, el artículo 45.
Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 136, numeral 2, 174, 175 y
176.

Consideró el demandante que, con los actos acusados, la Nación – Ministerio de

Defensa Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares:

1. Vulneraron los principios establecidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución

Política, en razón a que sometido a los dictados del derecho al debido proceso
llevó a la Administración a juicio para obtener la nulidad del acto por el cual fue
desvinculado del servicio, sin que en dicha oportunidad la Nación – Ministerio de
Defensa propusiera el descuento de los valores percibidos por concepto de
asignación de retiro.

La sentencia proferida con ocasión del mencionado proceso judicial quedó

ejecutoriada sin que la accionada solicitara adición o aclaración. Así entonces, de
conformidad con lo establecido en el numeral 2º, del artículo 136 del C.C.A., no
era viable que las entidades accionadas procedieran a efectuar descuento alguno.
Agregó:

“(..) es el mimos Estado, representado en este caso específico por el

Ministerio de Defensa Nacional y por la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares, quienes han querido consolidar a través de los actos
acusados la desnaturalización de este Estado Social de Derecho, del
cumplimiento de los principios y derechos que le asisten a mi
representado y se han olvidado u omitido que su función como
autoridad que son es la de respetar al demandante en su vida, honra,
bienes y decretos, dentro de los cuales está la de percibir la
asignación de retiro por el periodo que se está ordenando descontar,
sin causa legal, (...)”.
2. Quebrantaron el artículo 25 de la Constitución Política en la medida en que
desconocieron que la asignación de retiro derivó de muchos años de servicios
laborados en la Armada Nacional.

3. Violaron el artículo 29 de la Carta Fundamental, pues efectuaron un descuento

sin desvirtuar la legalidad, mediante un proceso administrativo o judicial, del acto
de reconocimiento de la asignación de retiro. Afirmó:

“(..) si no se ha formalizado un procedimiento judicial en donde se

imponga la deducción de las mesadas pensionales o de asignación de
retiro de mi poderdante, sino que existe sólo la voluntad unilateral,
ilegal e inconstitucional de la parte demandada, tal proceder indica por
sí solo la violación a la norma constitucional que consagra el derecho
fundamental al debido proceso.”.

4. Lesionaron los derechos establecidos en los artículos 48 y 58 de la Constitución

Política en tanto desconocieron su derecho a la seguridad social, el cual fue
adquirido con arreglo a las normas aplicables.

5. Vulneraron el artículo 128 ibídem, en tanto la prohibición de percibir dos

asignaciones del erario tiene excepciones legales, una de las cuales es,
precisamente, la establecida en el numeral 2º, artículo 136 del C.C.A.

6. Aplicaron indebidamente el artículo 234 del Decreto Ley 1211 de 1990, pues
dicha norma no faculta a la extinción de la asignación de retiro y al descuento de
lo percibido por tal concepto.

7. Violaron el numeral segundo del artículo 136 del C.C.A. ya que:

“(...) al existir omisión en la presentación de la demanda y además,
prohibición legal para proceder a efectuar descuentos de estas
 mesadas pensionales o de asignación de retiro, tal proceder de la
administración contenido en los actos objeto de demanda, permiten
afirmar sin lugar a equívoco que se violentó las previsiones del
numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., fuera de que lo consignado en
el acto complejo demandado, es una típica vía de hecho y además la
demandada está incurriendo en abuso de autoridad y ejercicio
arbitrario de sus propias razones.”.

8. Quebrantaron los artículos 174, 175 y 176 del C.C.A., en la medida en que,
desconociendo los efectos de cosa juzgada de la sentencia de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el acto que lo retiró del servicio, derivaron
unas consecuencias que no fueron objeto de debate, perjudicando de esta forma a
quien resultó vencedor en dicha contienda judicial.

9. Vulneraron el artículo 45 del Decreto 111 de 1996, pues la devolución ordenada

no derivó de un crédito judicialmente reconocido, o de un laudo arbitral o de una
conciliación.

10 Finalmente es de anotar que los actos demandados: a) fueron expedidos por

funcionarios que no tenían la competencia para ordenar la devolución de lo
recibido por concepto de asignación de retiro; b) vulneraron el derecho de defensa
y, c) incurrieron en falsa motivación; es decir, están viciados por todas las
causales establecidas en el artículo 84 del C.C.A.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,

mediante sentencia de 29 de marzo de 2007, negó las pretensiones de la
demanda, con base en los siguientes argumentos: (fls. 250 a 272):

Frente a la excepción de caducidad propuesta por la parte accionada, sostuvo:

Si bien los actos administrativos no conforman lo que doctrinalmente se conoce

como acto complejo, la ejecución de las Resoluciones Nos. 433 y 1504 de 2004,
proferidas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se dió con la expedición
del Acto Administrativo No. 1589 de 2004, expedido por el Ministerio de Defensa
Nacional.
Teniendo en cuenta lo anterior, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º
del artículo 136 del C.C.A., que dispone que el término de caducidad se
contabiliza a partir del día siguiente al de la “ejecución del acto”, en el presente
asunto la caducidad empezó a correr el 20 de diciembre de 2004, fecha de
expedición de la Resolución No. 1589 de 2004 y, en consecuencia, hasta el 20 de
abril de 2005 tenía plazo para incoar la acción. En razón a que el accionante
ejercitó el derecho de acción el 19 de abril de 2005, se concluye que en el
presente asunto no operó el fenómeno de la caducidad.

En cuanto al fondo del asunto, consideró:

Los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4ª de 1992, consagran

la prohibición de percibir dos asignaciones del tesoro público.
La excepción consagrada en el literal b) del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 no
cobija la situación del accionante, pues en este caso se trata de que el “suboficial
ha percibido asignación de retiro y sueldos en actividad (..)”.

Como consecuencia del reintegro al servicio el accionante perdió su condición de

retirado, y en consecuencia, los requisitos para ser beneficiario de la asignación
de retiro. La calidad de Suboficial en servicio activo nunca la perdió por los efectos
del fallo del Tribunal Administrativo de Sucre.

A pesar de que en esta última sentencia no se ordenó el reintegro de suma alguna

por concepto de lo percibido por el accionante por asignación de retiro, la
Resolución No. 0433 de 2004, en cuanto declaró la extinción de la asignación de
retiro, no fue cuestionada por este aspecto, razón por la cual goza de presunción
de legalidad. Agregó:

“La extinción de dicha asignación, por su parte, la retira del mundo

jurídico y crea una situación administrativa que coincide con el
cumplimiento de la sentencia porque deja al Suboficial, en servicio
activo.”.

La situación de actividad y retiro son excluyentes entre si; cada una de dichas
calidades otorga beneficios especiales, en el primer caso, el pago de salarios y
prestaciones sociales, en el segundo, el reconocimiento y pago de la asignación
de retiro.
La incompatibilidad entre los salarios y prestaciones, por un lado, y la asignación
de retiro, por el otro, es incuestionable, de conformidad con lo establecido en los
artículos 128 Constitucional y 164 del Decreto Ley 1211 de 1990, razón por la
cual, se encuentra ajustado a derecho la decisión de las entidades accionadas de
efectuar el descuento mencionado.

La disposición normativa contenida en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. no

constituye una excepción a la prohibición establecida en el artículo 128 de la
Constitución Política, pues dicho tópico es abordado por la Ley 4ª de 1992 y el
citado numeral regula el tema referente a la recuperación de prestaciones
pagadas de buena fe cuando se demanda en acción de lesividad el
reconocimiento de una prestación. Puntualizó el Tribunal:

“Y nótese que la orden en este caso, fue oportuna, porque cuando se

conoció la condena judicial, la Caja, teniendo en cuenta que en el
mismo periodo se pagó asignación de retiro, la extinguió y ordenó el
descuento, y propició que el Ministerio retenga el monto pagado a ese
título, precisamente del valor de los salarios que por el mismo periodo
se pagarían, y además, el pago aún no se había surtido. Advertida la
incompatibilidad, se imponía el cumplimiento de la orden de la Caja
que dicho sea de paso, el monto de asignación (sic) de retiro, sin
laborar, fue inferior al monto que percibirá por salarios y prestaciones,
sociales, mismas que se incrementan por la no solución de
continuidad en el servicio y por los ascensos que en la sentencia le
fueron ordenados, de donde se deduce que contrario a la causación
de un perjuicio, el suboficial, resultó arto (sic) beneficiado, y por ello la
orden de descuento, aparece no solo jurídicamente sustentada, sino
además justa, en cumplimiento de los principios constitucionales.”.

EL RECURSO DE APELACIÓN

El actor sustentó el recurso de apelación contra la anterior providencia, pidiendo

su revocatoria, con base en los siguientes argumentos (Fls. 283 a 289):

Las razones esgrimidas por el A quo para denegar las súplicas de la demanda
debieron ser objeto de discusión en el proceso contencioso administrativo que
culminó con la orden de reintegro al servicio.

La asignación de retiro fue reconocida en virtud de que acreditaba los requisitos

legales para ello, así que la decisión del reintegro de lo percibido por tal concepto
vulnera los derechos adquiridos.
Si las entidades públicas no pueden efectuar pagos no ordenados en sentencias
ejecutoriadas, tampoco pueden efectuar descuentos.

Las mesadas recibidas por concepto de asignación de retiro fueron prestaciones

periódicas percibidas de buena fe, situación que no fue desvirtuada en el curso del
proceso, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del
artículo 136 del C.C.A., no pueden ser recuperadas por la Administración.

Teniendo en cuenta que la asignación de retiro la percibió en virtud del tiempo de

servicio laborado en la Armada Nacional, en el presente asunto se configura la
excepción establecida en el literal b) del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992.

Finalizó:

“Nótese que el Tribunal en la sentencia recurrida deduce la

incompatibilidad de las prestaciones de los artículos 128 y 164 del
decreto 1211 de 1990, pero no tuvo en cuenta que estas
disposiciones están derogadas, subrogadas o modificadas por la Ley
4ª de 1992, en las partes ya transcritas y que esta última disposición
es posterior al Decreto 1211/90, por lo que en conclusión la
incompatibilidad para situaciones como la presente no existe a la
fecha.”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Previamente a definir el problema jurídico de fondo por resolver, la Sala debe

precisar si en el presente asunto la demanda fue presentada en tiempo o si, por el
contrario, se presenta el fenómeno jurídico de la caducidad.

Para el efecto abordará el estudio en el siguiente orden: (I) De la caducidad de la

acción; (II) De la ejecución del acto como parámetro para contabilizar la
caducidad; (III) Del acto complejo – características; y, (IV) Del caso en concreto.

(I) De la caducidad de la acción

La fijación de un término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción se

constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad
de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el
establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un
ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de
caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las
situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial.

La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del

cual: “(…) el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita
en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el
fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad
por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la
paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede
derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés
general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha
configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de
orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser
declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 1.

Específicamente en cuanto a la acción contenciosa administrativa de nulidad y

restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A., dispone:

“Artículo 136. Caducidad de las acciones:

(…)
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4)
meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación,
notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin
embargo, los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán
demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los
interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas
de buena fe.”.

Por su parte, la providencia ya mencionada expresó, en cuanto al establecimiento

de un término para la interposición de este tipo de acciones, que:

“ La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las

acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la
incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de
un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de
reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión

1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

 suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y
perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales
el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del
interés general.”.

La ocurrencia de la caducidad, de no observarse al momento de la admisión de la

demanda2, debe ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de
falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción.

(II) De la ejecución del acto como parámetro para contabilizar el término de

caducidad

Dispone el artículo 136, numeral 2º del C.C.A. que la acción de restablecimiento

del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de
la “publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.”
Resaltas fuera de texto.

Sobre la posibilidad de que el término de caducidad se cuente a partir de la

ejecución del acto administrativo, sostuvo la Subsección A, Sección Segunda de
esta Corporación, en sentencia de 5 de marzo de 1998, que:

“En el sub judice, como lo señaló el a quo, la caducidad de la acción

debe contarse a partir de la ejecución del acto de nombramiento del
Notario de Pailitas, que los fue el día 7 de noviembre de 1995, fecha
en que se posesionó el funcionario que reemplazó al actor.
En este punto, estima la Sala importante traer a consideración la
jurisprudencia de esta Corporación plasmada en sentencia del 3 de
septiembre de 1996, Expediente No. S-636, actor Hernán Vega
Vargas, en la que con ponencia del señor Consejero Dr. Carlos
Betancur Jaramillo, en lo pertinente se precisó:
“…no todos los actos administrativos susceptibles de la acción de
nulidad y restablecimiento se harán conocer de la misma forma, o sea
indistintamente a través de la publicación, notificación y ejecución,
porque estos fenómenos no sólo no son sinónimos, sino porque
existen actos que sólo se publican, otros que se notifican y algunos
que simplemente se ejecutan”.
Determinó dicho fallo que existen normas legales que prevén que
dadas ciertas situaciones excepcionales, la decisión administrativa
deberá tomarse de inmediato o bien por razones de orden público o
en ejercicio de la potestad discrecional, como las decisiones que
tienen que ver con el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y
remoción de servidores públicos, situación presentada en el caso sub
lite. También indicó que frente a los actos de insubsistencia dictados

2De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 143 del C.C.A. la caducidad es
causal de rechazo de la demanda.
 en ejercicio de la potestad discrecional de libre nombramiento y
remoción, ni se publican ni se notifican, sino que simplemente se
ejecutan.3”.

Así entonces, en determinados casos y bajo precisas circunstancias, las cuales se

refieren a la forma como se da a conocer la decisión de la Administración, el
término para acudir ante la jurisdicción corre a partir de la ejecución del acto
administrativo.

(III) Del acto complejo

La Jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el acto complejo es

aquel que requiere para su formación la reunión de varias voluntades de la
Administración, ya sea de una misma entidad o de varias entidades,
caracterizadas por la unidad de contenido y fin, de tal forma que los actos
individualmente considerados no tienen vida jurídica propia.

Al respecto, en sentencia de esta Subsección, de 31 de julio de 1996, C. P. doctor

Javier Díaz Bueno, radicado interno No. 9485, actor: Yuber Ramón Buitrago C.,
se consideró:

“El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de

voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se
unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya
unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades de una
misma entidad o entidades distintas que se unen en una sola. Es
necesario para que se conforme, que haya unidad en el contenido y
unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia
jurídica separada e independiente.”.

Más recientemente, en sentencia de 15 de febrero de 2007, con ponencia del

doctor Alejandro Ordóñez Maldonado4, esta Subsección manifestó:

“El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de

voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se
unen en una sola. Para que se conforme es indispensable que haya
unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades y que
la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica
separada e independiente.”.

3
C. P. doctora Dolly Pedraza de Arenas, radicado interno No. 1537.
4 Radicado interno No. 2256-05; actor: Angelina Álvarez Yusunguaira.
Por su parte, el profesor José Antonio García – Trevijano Fos, en su obra “Los
actos administrativos”5, se refirió al acto complejo en los siguientes términos:

“Es el que resulta del concurso de varios órganos o de varios entes.

La característica es que las voluntades tienen un único contenido y
una única finalidad, y se funden para formar un acto único.

Puede ser complejidad interna, cuando son órganos del mismo ente
público los que concurren, o externa, cuando son varias personas
jurídicas.”.

La consecuencia procesal que emana de la definición del acto complejo es que

deba ser demandado en su integridad y sólo hasta que se encuentre
perfeccionado con la exteriorización de todas las voluntades requeridas. Al
respecto, en sentencia de 9 de noviembre de 1998, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo de esta Corporación6, sostuvo:

“Aparece claramente expresado por la Sala Plena, que es inexistente

el acto administrativo, cuando siendo complejo, carece de la actuación
de uno cualquiera de los órganos llamados a intervenir en su
producción; y que un acto de tal tipo sólo puede ser acusado o
juzgado en su integridad, en tanto las distintas manifestaciones de
voluntad que acuden a su formación devienen en un acto único, sin
que ellas tengan existencia jurídica separada e independiente.
Contrario sensu, no es admisible acusar y juzgar sólo una de las
actuaciones de los órganos que participan en su creación. En
consecuencia, emerge de forma indiscutible la consiguiente
imposibilidad de atender la demanda de nulidad de una actuación
administrativa en la que apenas se ha manifestado una de las dos
voluntades que debían intervenir, por cuanto carece de objeto al estar
referida a un acto administrativo que aún no existe. Lo que
corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa en tal caso es
la inhibición, por simple sustracción de materia. “.

(IV) Del caso concreto

El señor Luis Alberto Ramírez Pabón laboró al servicio de la Armada Nacional

hasta que, mediante la Resolución No. 318 de 31 de julio de 1997, fue llamado a
calificar servicios (fl. 5)

5Editorial Civitas, Segunda Edición, págs. 234 y 235.

6C. P. doctor: Juan Alberto Polo Figueroa, Actor: SINTRACUEMPONAL, Radicación número: S-
680.
Consecuencia de dicha desvinculación, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares
le reconoció asignación de retiro, por Resolución No. 1565 de 21 de octubre de
1997, a partir del 21 de noviembre del mismo año (fls. 187 a 189).

Mediante Sentencia de 12 de junio de 2003, el Tribunal Administrativo de Sucre

declaró la nulidad del mencionado acto de retiro y, en consecuencia, le ordenó al
Comandante de la Armada Nacional el reintegro del accionante al cargo
correspondiente, sin solución de continuidad, así como el pago de todos los
derechos laborales causados entre la fecha de desvinculación y el reintegro
efectivo (fls. 5 a 14)7.

En atención a lo anterior el Comandante de la Armada Nacional, por Resolución

No. 721 de 24 de noviembre de 2003, ordenó la reincorporación del señor
Ramírez Pabón al servicio activo de la Armada Nacional (fls. 107 y 108).

El 25 de noviembre de 2003, con Oficio No. 1411, el Jefe de la División de

Personal de la Armada Nacional le comunicó al Director de la Caja de Retiro de
las Fuerzas Militares el citado reintegro (fl. 106).

Por lo anterior, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante Resolución

No. 0433 de 24 de febrero de 2004, le extinguió la asignación de retiro al
accionante y le ordenó la devolución de lo percibido por dicho concepto. Así:

“RESUELVE:
ARTICULO 1º. Declarar que a partir del 21 de Noviembre de 1997, se
extingue el derecho y pago de la asignación de retiro del señor
Sargento Primero (r) de la Armada Nacional LUIS ALBERTO
RAMÍREZ PABON (...)”.
ARTICULO 2º. Ordenar el reintegro de la suma de NOVENTA Y
NUEVE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL
CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS MCTE
($99´753.433,oo), valor que el Sargento Primero (r ) de la Armada
Nacional LUIS ALBERTO RAMÍREZ PABON, recibió de esta Entidad
por concepto de asignación de retiro, entre el periodo comprendido
entre el 21 de Noviembre de 1997 y hasta el mes de Noviembre de
2003, suma que deberá ser descontada del valor que el Ministerio de
Defensa Nacional – Armada Nacional le cancele al citado oficial por
haber sido reintegrado al servicio activo, ...
(...)

7Es pertinente aclarar en este punto que en el proceso que culminó con el reintegro, sin solución
de continuidad, nada se dijo sobre el derecho que había adquirido el accionante a percibir
asignación de retiro.
 ARTICULO 4º. Remitir copia de la presente Resolución al Ministerio
de Defensa Nacional Grupo Contencioso Constitucional y a la División
de Prestaciones Sociales de la Armada Nacional, con el propósito de
hacer efectivo el reintegro de los valores mencionados en el artículo
segundo, a favor de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.
ARTICULO 5º. Disponer que en el evento que el Ministerio de
Defensa Nacional – Armada Nacional, no efectúe el reintegro o el
pago de los valores recibidos por concepto de asignación de retiro el
señor sargento Primero (r ) de la Armada Nacional LUIS ALBERTO
RAMÍREZ PABON, el Suboficial deberá efectuar el pago directamente
a la Caja, o en su defecto se iniciará el cobro judicial por jurisdicción
coactiva.
ARTICULO 6º. La presente Resolución presta mérito ejecutivo para
efectos de cobro coactivo.
(...)”

Interpuesto el recurso de reposición, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares

confirmó la anterior decisión mediante la Resolución No. 1504 de 18 de mayo de
2004, la cual fue notificada por edicto fijado el 1 de junio de 2004 y desfijado el 15
de los mismos mes y año.

Posteriormente, el Ministerio de Defensa en cumplimiento al fallo del Tribunal

Administrativo de Sucre, ordenó, mediante la Resolución No. 1589 de 20 de
diciembre de 2004, el pago al accionante de los salarios y prestaciones dejados
de percibir durante el tiempo en que permaneció retirado del servicio, previo
descuento de la suma de $99´753.433,oo, la cual ordenó que se girara a la Caja
de Retiro de las Fuerzas Militares.

Al respecto, consideró la parte actora que las Resoluciones Nos. 0433 de 24 de

febrero, 1504 de 18 de mayo y 1589 de 20 de diciembre de 2004, constituían un
acto complejo, razón por la cual, el término de caducidad de la acción empezaba
a contar a partir de la ejecutoria de esta última.

Esta posición, sin embargo, no es aceptable para la Sala, en razón a que dado el
contenido de las Resoluciones Nos. 0433 de 24 de febrero y 1504 de 18 de mayo
de 2004, se concluye que su existencia jurídica, independientemente de la
Resolución No. 1589 de 20 de diciembre del mismo año, es incuestionable. Tanto
es así, que en el artículo 6º de la Resolución No. 0433 de 2004 se dispuso que
dicho acto prestaba mérito ejecutivo.

Tampoco comparte esta Sala el criterio expuesto por el A quo referente a que en
el presente asunto la caducidad de la acción se contabiliza desde la ejecución de
la decisión de la administración, esto es, desde la expedición de la Resolución No.
1589 de 20 de diciembre de 2004, por cuanto la decisión del descuento no se dio
a conocer al interesado mediante esta última Resolución sino mediante la
notificación de las Resoluciones Nos. 0433 de 24 de febrero y 1504 de 18 de
mayo de 2004.

A pesar de lo anterior, es evidente la conexidad entre el acto expedido por el

Ministerio de Defensa Nacional, por un lado, y las Resoluciones de la Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares, por el otro. Analizados los actos demandados, y a
pesar de observarse que la Resolución No. 1589 de 2004 ejecuta una decisión de
la Administración que, como ya se anotó, tiene una existencia jurídica propia, se
concluye que en atención a las específicas condiciones en que la Caja de Retiro
dispuso el descuento de lo percibido por el accionante por concepto de asignación
de retiro8, la Resolución No. 1589 de 2004 fue la que finalmente reflejó en el
patrimonio del accionante el perjuicio económico cuya legalidad se cuestiona en el
presente asunto.

Así, era viable que se demandaran conjuntamente las tres Resoluciones

precitadas, siendo imposible exigir un conteo del término de caducidad
independiente.

Debe resaltarse adicionalmente que en el sub júdice el accionante, al cuestionar

por la vía judicial tanto los actos que ordenaron la devolución de lo percibido por
concepto de asignación de retiro como el acto que concretó el mencionado
descuento, integró adecuadamente la decisión de la Administración a demandar.
Así, de mantenerse incólume la legalidad de los actos acusados o de desvirtuarse
dicha presunción, esta providencia afectará a la totalidad de actos que contienen
la manifestación de voluntad de la Administración.

Por lo anterior, el término de caducidad en la presente acción debe contabilizarse

a partir de la notificación de la Resolución No. 1589 de 20 de diciembre de 2004.

8 Nótese cómo la Caja de Retiro dispuso en primer término que era el Ministerio de Defensa
Nacional la entidad llamada a hacer pagar al accionante los $99´753.433,oo, descontando, para el
efecto, de lo debido por la ejecución del fallo de reintegro la mencionada suma a favor de la Caja
de Retiro de las Fuerzas Militares. Pero en caso en que el Ministerio no lo hiciera así, sería el
mismo interesado el que debía efectuar dicho pago voluntariamente, so pena de ser llevado a un
proceso de cobro coactivo.
Teniendo en cuenta que el citado acto fue notificado mediante edicto desfijado el
11 de febrero de 2005 (fl. 67) y la presente acción se incoó el 19 de abril del
mismo año, se concluye que la demanda interpuesta por el señor Ramírez Pabón
se encuentra dentro del termino establecido por el artículo 136, numeral 2º del
C.C.A.

Superada la anterior cuestión de orden procesal, corresponde a la Sala dilucidar

la legalidad de las Resoluciones Nos. 0433 de 25 de febrero, 1504 de 18 de mayo
y 1589 de 20 de diciembre de 2004, en cuanto ordenaron el descuento de lo
devengado por el accionante por concepto de asignación de retiro entre el 21 de
noviembre de 1997 y el mes de noviembre de 2003.

Para el efecto, se precisan los siguientes aspectos de orden jurídico:

En el sub exámine la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares sustentó su decisión

de descontar lo percibido por el accionante por concepto de asignación de retiro,
en la incompatibilidad surgida entre esta última y el pago de salarios y
prestaciones, derivados del reintegro al servicio, sin solución de continuidad,
ordenado mediante providencia judicial.

Al respecto, establece el artículo 128 de la Constitución Política que:

“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo

público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro
público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte
mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados
por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades

territoriales y el de las descentralizadas.”.

Consagra el anterior precepto constitucional la imposibilidad de (I) desempeñar

más de un empleo público y (II) percibir más de una asignación que provenga del
(a) tesoro público o de (b) empresas o instituciones en las que tenga parte
mayoritaria el Estado.

Dentro de esta prohibición ha de entenderse no sólo la percepción de más de un

“sueldo” que provenga de más de un empleo público, sino la de otras
remuneraciones o asignaciones que tengan la misma fuente, tales como
pensiones, entre otros.
Al respecto, en sentencia C-133 de 1º de abril de 1993, M. P. doctor Vladimiro
Naranjo Mesa, se consideró:

“Este mandato constitucional (el contenido en el artículo 128 de la

Constitución Política) consagra una incompatibilidad que consiste en
la prohibición de desempeñar simultáneamente dos o mas cargos
públicos y de recibir mas de una asignación que provenga del tesoro
público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el
Estado, además de autorizar a la ley para fijar los casos en que no
opera dicha prohibición.
Tal incompatibilidad está redactada en los siguientes términos:
(...)
Esta disposición apareció por primera vez en la Constitución Política
de 1886 cuando el constituyente de esa época prescribió: "Nadie
podrá recibir dos sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos
especiales determinen las leyes" (art. 64). Este precepto, como se lee
en los antecedentes legislativos obedeció al deseo del constituyente
de evitar posibles abusos por parte de los empleados públicos, al
permitírseles la acumulación de cargos y por ende de sueldos.
Posteriormente se expidió el acto legislativo No. 1 de 1936 cuyo
artículo 23 modificó el 64 de la Carta de 1886 en el sentido de cambiar
el término "sueldo" por el de "asignación" con el fin de incluir allí toda
clase de remuneraciones, emolumentos, honorarios, etc., que
pudieren percibirse del erario público; amplió el campo de cobertura
de la disposición al extender su aplicación a las empresas o
instituciones en que tenga parte principal el Estado, y precisó el
significado y alcance de la expresión "tesoro público" en el sentido de
comprender "el de la nación, los departamentos y los municipios",
dejando incólume la parte de la norma que autorizaba a la ley para
señalar excepciones a dicha regla general.
La citada norma, que rigió hasta la expedición de la nueva Carta
Política, dispuso:
"Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro
público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el
Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, los departamentos y los
municipios".
Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el
precepto antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición
que tiene toda persona de desempeñar mas de un cargo público, y
adecuando su texto a la nueva normatividad, al extenderse la
definición de tesoro público, también al patrimonio correspondiente a
las entidades descentralizadas.”. Lo puesto en negrilla es agregado
nuestro.

Esta incompatibilidad, entendida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares

como la imposibilidad de ostentar al mismo tiempo la calidad de retirado y activo,
así como, la de percibir más de una asignación del tesoro público, no puede ser
analizada por fuera del marco fáctico y jurídico en que se presentó.
Así, no puede perderse de vista que fue en virtud del llamado a calificar servicios
efectuado por la Armada Nacional, a través de la Resolución No. 318 de 31 de
julio de 1997, que el accionante acreditó uno de los requisitos previos para
acceder al pago de la asignación de retiro. Dicho acto, dotado de las
características de ejecutividad y ejecutoriedad, surtió plenos efectos durante el
tiempo en que gozó de presunción de legalidad.

La declaratoria de nulidad del mencionado acto, por su parte, obtenida en acción

de nulidad y restablecimiento del derecho, no vicia la legalidad del reconocimiento
prestacional efectuado por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares al
accionante.

Si bien, en atención a la naturaleza de la acción regulada en el artículo 85 del

C.C.A.9, la nulidad de la Resolución No. 318 de 1997 implicó el restablecimiento
del orden jurídico al momento mismo en que fue vulnerado, y en virtud de ello, se
ordenó el reintegro del accionante al servicio sin solución de continuidad, el pago
de los salarios y prestaciones no puede ser entendido a un título diferente del
indemnizatorio, pues es evidente que no obedece a la prestación efectiva de
servicios.

El hecho de que por una ficción se considere que el accionante efectivamente

nunca se desvinculó del servicio, no desvirtua que durante el tiempo en que
permaneció incólume la legalidad del acto de retiro se hayan producido
consecuencias ajustadas a la legalidad, como la percepción de la asignación de
retiro.

Así entonces, desde el 21 de noviembre de 1997 hasta la fecha en que

efectivamente fue reintegrado al servicio de la Armada Nacional, la asignación de
retiro percibida por el accionante obedeció al cumplimiento de las condiciones
requeridas para ello y, en consecuencia, no es incompatible con el pago de los
salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia de un reintegro,
pues este pago, se reitera, es a título indemnizatorio.

9 El Profesor Juan Ángel Palacio Hincapié, en su libro “Derecho Procesal Administrativo”, Librería
Jurídica Sánchez R. Ltda., Sexta Edición, 2006, pág. 249, sostuvo sobre la finalidad de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, que: “La Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho
se dirige no sólo a obtener la nulidad del acto administrativo, fin con el cual busca el
restablecimiento de la legalidad para asegurar la actuación lícita de la Administración, sino,
además, que se le restablezca el derecho que se le ha vulnerado, le indemnicen los daños, o le
restituyan lo indebidamente pagado. (...)”.
Al respecto, en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 29
de enero de 2008, C. P. doctor Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno
No. 1153-2004, actor: Amparo Mosquera Martínez, se sostuvo:

“Indudablemente el artículo 128 de la Carta Política prohíbe a los

servidores públicos desempeñar simultáneamente más de un empleo
público o recibir más de una asignación que provenga del tesoro
público o de empresas o instituciones en las que tenga parte
mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados
por la Ley.
Empero de esta preceptiva no puede deducirse la prohibición para
ordenar el pago de las sumas de dinero que por concepto de salarios
y prestaciones provenientes de un empleo público hubiese recibido el
demandante durante el lapso transcurrido entre el retiro y el
cumplimiento de la orden de reintegro impartida por el juez
contencioso administrativo al decidir a su favor la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho por él impetrada.
El pago ordenado como consecuencia de la declaratoria de nulidad
del acto de retiro ostenta un carácter indemnizatorio, vale decir, en
estos casos el restablecimiento del derecho se traduce en la
indemnización de los perjuicios irrogados por el acto ilegal.
La remisión que se hace a los salarios dejados de percibir se utiliza
sólo como mecanismo indemnizatorio, como medida o tasación de la
indemnización, tal como se emplea en otras ocasiones el valor del
gramo oro o el del salario mínimo. Se acude a él porque la
indemnización debe corresponder al daño sufrido y este se tasa con
base en los salarios y prestaciones de la relación laboral que se
extinguió.
(...)
Como el pago impuesto en la condena no tiene por causa la
prestación del servicio sino el daño causado por el retiro ilegal no
tiene la connotación de asignación laboral dirigida a remunerar el
servicio prestado y, por ende, no debe considerarse incurso en la
prohibición establecida por el artículo 128 de la Carta Política.”.

Así mismo, en un caso con supuestos fácticos y jurídicos similares al presente, la

Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de 27 de
marzo de 2008, C. P. doctor: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado
interno No. 8239-2005, actor: Gustavo Rincón Rivera, sostuvo:

“Ha de entenderse que la esencia de la figura jurídica del

restablecimiento del derecho está dada por la finalidad que persigue la
acción, en este caso, retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer
cesar los efectos del acto nocivo; de manera que cuando un fallo
judicial ordena a título de restablecimiento del derecho el reintegro al
cargo de quien fuera retirado del servicio en forma ilegal, el pago de
salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo
transcurrido entre el retiro del servicio y el reintegro, está devolviendo
en el tiempo los efectos del acto que anuló y en esa medida crea la
 ficción jurídica de que el servidor nunca fue retirado del servicio, con
todo lo que ello implica; ese es el motivo por el cual se declara que no
ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio.
Sin embargo, el pago ordenado como consecuencia de la declaratoria
de nulidad del acto de retiro ostenta un carácter indemnizatorio, vale
decir, en estos casos el restablecimiento del derecho se traduce en la
indemnización de los perjuicios irrogados por el acto ilegal.
Por tanto, considera la Sala que no se transgrede la prohibición
constitucional de percibir más de una asignación proveniente del
tesoro público consagrada en el artículo 128 de la Constitución, pues
se repite la remisión que se hace a los salarios dejados de percibir
corresponden a la indemnización del daño sufrido y este se tasa con
base en los salarios y prestaciones de la relación laboral que se
extinguió.”.

Por lo expuesto, las Resoluciones acusadas, en cuanto ordenaron la devolución

de lo devengado por el accionante por concepto de asignación de retiro, serán
declaradas nulas pues, se reitera, la percepción de la asignación de retiro y de los
salarios y prestaciones a título de indemnización, no configuran el supuesto
establecido en el artículo 128 de la Constitución Política.

Del restablecimiento del derecho

De conformidad con lo expuesto anteriormente las sumas percibidas por el

accionante por concepto de asignación de retiro durante el periodo comprendido
entre el 21 de noviembre de 1997 y la fecha efectiva del reintegro, por una parte,
y los salarios y prestaciones ordenados a título de indemnización, por otra, no son
incompatibles.

Por lo anterior, en razón a que el descuento ordenado por la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares fue calculado en la suma de $99´753.433,oo, y a que en este
monto fue calculado el restablecimiento del derecho por el accionante, ésta será
la cifra que se ordenará pagar al señor Luis Alberto Ramírez Pabón.

En atención a que los $99´753.433,oo fueron descontados de la condena

impuesta a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional a favor del accionante, se
dispondrá que esta suma sea actualizada desde la ejecutoria de la Resolución No.
1589 de 20 de diciembre de 2004, fecha en que debió pagarse, hasta la ejecutoria
de esta providencia. Para el efecto, de conformidad con lo establecido en el
artículo 178 del C.C.A., se tendrá en cuenta la siguiente fórmula:

R = R.H. Indice final

 Indice inicial

En la que el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico (

R.H.), que es el descuento ordenado por los actos acusados, por el guarismo que
resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE,
vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la
fecha de ejecutoria de la Resolución No. 1589 de 2004.

En cuanto a la solicitud de reconocimiento de intereses moratorios sobre la suma

mencionada, la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que en razón
a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios
obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles.
Por lo cual, esta pretensión se negará10.

Finalmente, y en razón a que el mencionado descuento fue girado por el

Ministerio de Defensa Nacional a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por
decisión de esta última entidad, el restablecimiento del derecho estará a cargo de
la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares11.

Por lo expuesto in extenso se revocará el fallo de 29 de marzo de 2007, proferido

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,
por el cual se negaron las súplicas de la demanda. En su lugar, se declarará la
nulidad de los actos demandados, en cuanto ordenaron el descuento de lo
percibido por el accionante por concepto de asignación de retiro y, en
consecuencia, se le ordenará a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares el pago
a favor del señor Luis Alberto Ramírez Pabón de la suma de $99´753.433,oo,
debidamente indexada. Finalmente, se negará el reconocimiento de intereses
moratorios.

DECISIÓN

10 Al respecto, ver la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, de 30 de agosto de 2007; C.

P. doctor Alonso Vargas Rincón; radicado interno No. 9710-05; actor: Sigifredo Quintero Cantillo.
11 De conformidad con la prueba documental que reposa a folios 230 a 234, el Ministerio de

Defensa giró efectivamente la suma de $99.753.433,oo a la Caja de Retiro de las Fuerzas

Militares.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA

REVÓCASE la sentencia de 29 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal

Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,
por la cual se negaron las pretensiones de la demanda formulada por Luis Alberto
Ramírez Pabón contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y la Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares.

En su lugar;

DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Nos. 0433 de 25 de febrero de 2004,

1504 de 18 de mayo de 2004 y 1589 de 20 de diciembre de 2004, artículo 3º, en
cuanto ordenaron el descuento de noventa y nueve millones setecientos cincuenta
y tres mil cuatrocientos treinta y tres pesos ($99´753.433,oo) m/cte, suma
equivalente a lo percibido por Luis Alberto Ramírez Pabón por concepto de
asignación de retiro entre el 21 de noviembre de 1997 y el mes de noviembre de
2003, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente
providencia.

CONDÉNASE a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a pagar al señor Luis

Alberto Ramírez Pabón la suma de noventa y nueve millones setecientos
cincuenta y tres mil cuatrocientos treinta y tres pesos ($99´753.433,oo) m/cte, de
forma actualizada, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de la
presente providencia.

Dése cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del
C.C.A.
NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo
considerado en esta providencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado, y

devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS

MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA