INTRODUCCION Elpresente t propone Ilevaral lector hasta el centro del debate sobre el ordenamiento territorial del pais, que como se sabe no se reduce ‘aun problema de cartografia, sino que esta relacionado con la dindmica manente de creacién y apropiacién del espacio por parte de los grupos sociales con sus propias cultura y organizacién social, y con la estructura general y la forma, administracién, recursos, competencias y planeacin del Estado. En primer término se presenta aqui un panorama conceptual bisico sobre el tema del ordenamiento territorial. Luego se analizan las provin- cias y las regiones hist6ricas que adquirieron forma politica durante el Siglo diecinueve, bajo las figuras de lo que aqui se denomina como “Estado Provincia” y “Estado Regidn”, para exponer seguidamente la constitucién de los departamentos como entidades territoriales, en 1886, y posteriormente demostrar cémo un siglo después los movimientos regionales, aunados a investigadores independientes y politicos refor- mistas, impulsaron un reordenamiento espacial cuyos primeros logros se expresaron en la nueva carta constitucional de 1991, y se continuaron con Ja Comisién de Ordenamiento Territorial, los movimientos politicos mnultirregionales, regionales y provinciales, y nuevas tendencias refor- mistas institucionales. El estudio consulta y cita la “Gaceta Constitucional”, publicacién Oficial de Ia Asamblea Nacional Constituyente, y los boletines de esta ‘comisi6n, con el fin de resaltar tres hechos: primero, la amplitud y la complejidad de! tema, ya que el ordenamiento espacial no es slo un Problema de querellas entre entidades territoriales, sino un asunto rela-cionado directamente con la constitucién del Estado el medio ambiente; segundo, las diferentes Posic; “ocledag, torno al problema de la organizacién y orden teniters que xia finalmente, la dindmica social existente en pos de ie de] 4 limites politico-administrativos y la geopolitica ieee inicign, dei! De esta manera, se espera proporcionar elementos a de la nace lector participar activamente en el proceso de teed © le perm territorial que viven las regiones de Colombia, MICIOn del orig : ELO % ‘LA CONSTE 3. Algunos: Francia durante l2* © para et desarroto de Ia produccién, la EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA CONSTRUCCION SOCIAL DE LOS CONCEPTOS? {ELordenamiento territorial se ha concebido,en Colombia como un instrumento de apoyo a la gestion planificadoraly wna politica estatal para Jograr la descentralizacion y la democracia participativa establecidas en Jaconstitucién nacional. En esta direccién la Comisién de Ordenamiento Territorial detinié al ordenamiento espacial como ury;“instrumento del 3. Aleunos estudios sefialan que “la nocién de ordenamiento territorial surgié en Francia durante la década de los cuarenta, concebida en un principio como una alternativa para slucionar los problemas relacionados con la distribucin y utilizacién de la tera Pe Colombia se “admite que el objeto de la ordenacién del territorio es crear, mediante fp organizaciGn racional del espacio y por la instalacién de equipos apropiados, las Gondiciones Gptimas de valoraciGn de la tierra y los marcos mejor adaptados al desarrollo amano de Ios habitantes”.(N. PABON, "El problema del ordenamiento territorial de Risaralda” en COMISION DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, Colombia hacia el milenio, penorias del taller sobre sistemas de ordenamiento terrritorial, autonomia y Gesconralizacién, Santafé de Bogoté, 1994, p. 150). En Alemania, se establecié como finalidad “asegurar el ordenamiento y correcto desarrollo de tos distintos territorios det pais, teniendo en cuenta los lazos recfprocos y los intereses generales, regulando la fnterdependencia entre produccién y servicios, @ fin de crear las mejores condiciones atisfaccién de las necesidades de la poblacién y Taproteccién de los recursos y los valores ambientales” (Ibid., pp. 150 131) La Carta Europea de Ordenacién del Territorio dice que “el ordenamiento territorial es fa vez una disciplina cientifica, una técnica administrativa y una politica, concebida ‘¢omo actuaci6n interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de Jas regiones y la organizacién fisica del espacio segtin un concepto rector” (A. ANDRADE "El ordenamiento territorial en el Instituto Geogrifico Agustin Codazzi", en ComIsiON IDE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, Op. cit., Santafé de Bogoté, pp. 175 y 176). DeestaMiguel Bory Estado para el logro de la eficiencia, la consolidacién de la democracs y la descentralizaci6n, respetando las autonomias locales y velandg la unidad nacional”, ¢ indicé que “estas metas deben lograrse mediz una distribucién arménica de la poblacién, el desarrollo social, econ. mico y politico con el uso de los recursos naturales y la proteccién def ser humano y del medio ambiente” ’ En general, este concepto estd en construccién en las ciencias Sociales yen la accién political y en el pais esa condicion no es la excepcién, pues \) de hecho es ante todo/tina practica social que se redefine y amplig constantemente de acuerdo-con tadimamica real de ocupacién y forma ci6n del territorio. Para los sectores reformistas del Estado y de los partidos tradicionales, ste fue, hasta 1990, uncasunto marginal dentro del manejo de la cosa publica: herederos de una geografia politica premoderna,ia lo maximo que Ilegaron fue a proponer nuevas unidades de divisiOn territorial para | la administracién de algunos de los asuntos del Estado} tales como los circulos judiciales, los consejos regionales de planeacién, o las divisio- nes territoriales en algunos ministerios e institutos, todos con el fin de. solucionar algunas dificultades de la administracién publica causaidas por la inadecuada geografia politica existente, 0 propiciar Ia particips- cién comunitaria en el crecimiento econdmico y en el mismo Estado. | Estas politicas de ordenacién espacial han tenido, asi, un cardcter sect. | rial, y no han logrado permear al Estado en su conjunto. manera en parte de Europa el ordenamiento territorial hizo énfasis, en un principio, Jos problema propios de la reforma agraria, para ir derivando hacia una visin mas que involucra los problemas propios del medio ambiente. Z En América Latina, el orden territorial se asume como una politica de los Estados part superar los desequilibrios espaciales del desarrollo integrandose con el proceso d2 Planificacién econémica. En la regi6n, se han venido impulsando estrategias ordenadoras en Brasil, México, Venezuela, Costa Rica y Colombia. | En Venezuela, la Ley Organica de Ordenacidn del Territorio, define el ordenamiente como “la regulacién y promoci6n de la localizacién de los asentamientos humanos, dé las actividades econémicas y sociales de la poblacién, asi como el desarrollo fisico-es- Pacial, con el fin de lograr una mejor armonfa entre el mayor bienestar de la poblaciée la optimizacién de la explotacién y uso de los recursos naturales y la proteccién y_ valoracién del medio ambiente como objetivos fundamentales del desarrollo integral” Loc. cit. 2. Loc. cit. 1 to iez in social de los conceptos 19 Brondenamiento te snbargo, la polémica sobre la dimensién geopolitica del Estado ccomanzé a ganar espacio @ partir de la reflexién-sobre-el-territorio que SQ) {fapuisaron losmovimientos regionales a comienzos detos afios noventa, Nong J se extend a temas.como los planes y programas del Estado y Tos es Reimtos puiblicos atinentes a la sociedad civil, ocupando-un Tugar des- cig Faoado en Ta agenda de algunos gobiemos regionales, de sectores avan- NS ne Eades de los partidos politicos o de organizaciones no gubernamentales, mR yide Fs mismos mov imientos regionales. Desde entonces se fueron delineando dos significados diferentes del erdenamiento territorial, que han conducido a dos practicas sociales iciong, _giverzentes: de una parte, cl ordenamiento como reformismo institucio- Naan al; y de otra, como-redefinicidn_de Tas relaciones entre el espacio Mhigjge socialmente construido y la geografia politica del Estado, Veamos cada Se Oral Pay unade elas. mO sdlive a fin. x EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL aa COMO REFORMISMO INSTITUCIONAL = Estak conflictos sociales y la crisis del modelo de desarrollo, los or Sect. sectores avanzados de las clases dominantes, y en speci al la tecnocracia esiatal, buscaron en el escenario internacional férmulas para dar salida @lasituacién, y alli encontraron dos elementos que habrian de determinar Ja conceptualizacién del tema y el disefio de la politica territorial del Estado: la planeacién y el epicentrismo urbano, que condujeron a que en ~ el Departamento Nacional de Planeacién se abriera paso un concepto * funcional del ordenamiento territorial basado en el ejercicio especia- Tizado de técnicas administrativas, como parte de los esfuerzos de planificacién oficiales en los procesos de uso y ocupacién del territorio. Bl ordenamiento territorial gubernamental fue enmarcado,entonces, ‘en el estructural-funcionalismo propio de paises. como-Alemania, Fran- Gia, Holanda ¢ Inglaterra, que ante todo dieron un cardcter legal al ‘Qedenamiento espacial, Al respecto se ha indicado que “en un anilisis de conjunto es posible apreciar que aunque esta estrategia se desarrolla ‘€n espacios y tiempos diferentes, con bases conceptuales y meto- oligicas particulares, en ellos se puede generalizar el cardcter planifi- ‘Sador implementado en épocas de ajuste y de readecuacién del Estado eu frente a la sociedad y la territorialidad” + 4 N.PABON, Op. ciz., pp. 148-149.20 En el cas caso colombiano, el Estado asumi6 Ig Planificacién espacial, para fry nctaeion territorial entre: formaliz : 0 al sistema de centros urbanos y las fore iletdepenget slg jas formas de produccién, y superar asf | ro ia si la fragmentac; re orden territorial funcional que se io? 1 ellos, con pe) fe médérnoy: que asegure el desarrollo bajo “mn op eet Besar de esto no se afects sustancial nn ty fica ica, y apenas se logré un formalismo retérico ne 2 alidad modi fitica | emunciado en algae on, ermalismo retsrico sobre el dense gute ea gOS Pca ci planes de d el moe manqitdo en algunos planes de desarrollo, Por est rtrd, Fen 2 TO on el terTitOrs que “las cuestiones relativas al fortalecimiento de lg gg ee ome a SEEN dad el Esta el apoyo al desarrollo regional y rural, la racea ct sce Siudiespa, exe, HERI stata, Tectirsos naturales y a distibuci6n de ls actinic ed sand Y 4 {a poblacién en el territorio, s¢ diluye fran ccOnsmicas 4 deena ambiental COM nizacin del terrtorio no ha sido propicia pon ya sees el tad yd los recursos piblicos y privado, ha contebatse accede etal, socal POW las desigualdades sociales. La planificacién ha tenido un mefgg, 2 eeomximiento de ladiversidad ct predominantemente econdmiico, aunque en los plancs naionan gay 2 Tis de indigenas y negros.© riores por lo general ha existido el capitulo regional oterrtorial* : El territorio como una matriz de factores naturales y sociales no ty jugado, por consiguiente, el papel que le corresponde en la planeacifr del Estado, lo cual explica el desorden territorial y su persistencia com factor de premodernidad social y econdmica. Sin embargo, las tendencias reformistas del bipartidismo cambiant el enfoque, dirigiendo sus acciones, antes que hacia un reordenamiet® ac territorial, hacia una reorganizaciGn de la administracién basada a ‘eet ere 89108 probes descentralizacién, 10 cual signifies avances en la planificacin Y ein a Rang gestiGn moderna como marcos posibles de la acciGn guberameil ken de Estad sobre el territorio. en ide oly torial haloes eit ie Pero en general se puede afirmar que por este camino no se te a una reali trazar una politica territorial coherente fren ined ‘ C9 caracterizada por significativos contrastes y dinamismo. Colombes Seen obegen pafs de regiones y provincias, de numerosas formaciones sociopot Sing A Setermini ere ec in 2 smo Placeacign trig e : ; c y econémicas, de culturas diversas que redefinen permanen© 1 [ly Mila espacio de acuerdo con sus necesidades y posibilidades de ae wie 1c ae ede esto contrasta con el tradicionalismo y la rigidez de ee a vert then te instituciones del Estado, fundamentadas atin en un © muy int cin i iat ci “an en colo = y meer ™ 5. H. GONZALEZ, “Ordenamiento territorial y planificacié ie me tt, Sn Iysrrruto GeooRAFico AGustiN Copazz, Ordenamiento erriiOitl “eet a le nes y orientaciones: hacia un lenguaje comin, Santafé de Bogol\ 2 tondenamiento territorial: la construccin social de los concepvos . ; a anaerénico, como se puede apreciar en la poca correspondencia existente may entre ns normas de manejo del territorio y la realidad espacial, dentro » Sea) Ge un modelo dé Estado que anula ta vida regional; 0 en un orden ‘ny! fico que desconoce los procesos de readecuacién espacial, el Fapido crecimiento demogréfico e industrial, la ampliacién ganadera y “eg, agricola, y 1a dindmica de las fronteras internas, fendmenos sociogeo “gg. gifieos que modifican permanentemente la base territorial del poder, y : ha feorean una nueva geografia politica que al no ser reconocida genera wn Tete estado de desorden en el territorio cuyas consecuencias son miltiples: ing! desgobiemo, ilegitimidad del Estado, violencia regional, disfunciona © idad de la administracion estatal, uso inadecuado de los recursos, 18 geterioro ambiental, contrabando y delito, confrontacién o indefinicién in | de autoridades administrativas, confusidn y duplicacién de funciones de Tas entidades del Estado y de la empresa privada, sobeianias internas, desintegracién territorial, social, politica y econémica de las regiones, y no reconocimiento de la diversidad cultural de éstas ni de las provine! 88 y territorios de indigenas y negros.° Mica eciene “himientog 0 cambio rdesi&® 6 Como se dijo, los problemas sefialados son, en parte, resultado dela concepeisn @fl_sobreel orden geogréfico que maneja el Estado, cuyos institutos y ministerios no tienen icacén J! una concepcién dinamica del orden territorial, y hacen caso omiso de la necesidad de ‘estar constantemente actualizindolo de acuerdo con el desarrollo econdmico y las aspiraciones sociales de los pueblos. Sus divisiones territoriales, porejemplo, setrazaron hhace ya veinte o treinta afios y son un eco del pasado Iejano, Un ejemplo clasico son los oe Gorpes, cuya divisin territorial obedeve al concepto de las cinco grandes regiones id eit aturales de Colombia, con un determinismo geogritico ‘claro que excluye un pensa- “est Miento moderno del ordenamiento territorial, y coadyuva a la ineficiencia de la aceién jo ", gubemamental. Asi, la planeacién se da en términos de divisiones territoriales tradi- ue = ia id r onl ist at mT lo xp on i ~ tic : buceno min: “ ae ste a deta les ~ nos _ een casi ac oe y eB 73 1 ie im fe po in — oe ) eas ee rine bade tre mal nt 3 5 tera ae om won a i = aa ijo, ién laci mas —_ sei oe or niee rale: i Bes . Po ce 4 a Soe : ; men sepia oe ae ca pe condi ee mer es cae ae ams [ Ss a ls modo cn ; nes it 10 1 er n iggy a econ pi : eg las ee ae ace once — tease car: a cs eo rt to —y sr i i las vi sion el ei ot cs = es on el jis ° ve ode tidade ras 6 pale ee eae | == ae my seen : : i panes i yu as, EP ae Te = ame i oe y al le: tal ial at see ‘sgiern Fe es sal).08 a =o | = i id » y de mn les mn la fl an n ei he eH =i order ha a ude er ces ar ui la n I “se 0s ésd oa see io lad aa a me he Zee Oi ples ee ae i — 2 den ntre de lem: ‘0s bi To as nr ac el vanes ale ee lo: terri confit ee SP ae Estad ey dare ul cane wii oral lo anoted tein a esos ae ee : oe i i. soci cin ale la nee sama rs eo di tras de is nei le ce a " tr ia col on ari ae de ino Age sob n | cK las ee la cid os =o le mt a we ev: S as a ambit n u n - My ju n ncentidades territoriales; c) contribuir a equilibrio en 3 : a asi recursos fiscales; d) coordinar la planeacin; €) colaborar en th sigh tacién de las administrativas y los circulos electoral oa fs’ eleccién de diputados; f) informar a I 7 a opinién paiblica sopra Put yy «9B agai mas del ordenamiento territorial y sus solucione:g pratt ey lA Ca popular para las medidas encaminadas a formular nuevos ore a oe espaciales; h) orientar, supervisar y realizar los estudios técniegg sarios para el ordenamiento territorial; i) investigar los Factores his cos, politicos, sociogeograficos, culturales ¥ ambientales de 4 entidades territoriales; y j) estudiar las funciones y Competencias de unidades espaciales. Igualmente, el ordenamiento es; la ejecucién de las politicas y proj por la concertacién permanente e: interna; y formular politicas y pla pacial del Estado debe Tesponder py gramas de ordenamiento territorig n torno a los asuntos de la geopolitia ines de desarrollo e inversién territorial para lo cual deberd transformar o crear nuevas instituciones encargads del manejo de la Seografia politica, como espacios de concertacils permanente entre la sociedad y el Estado, donde se formulen las politica y planes de desarrollo territorial y los programas de inversién region. Se promuevan, coordinen y fijen criterios técnicos y cientificos paral delimitacién de las areas espaciales de su jurisdiccién, y se dinamice constantemente y se le de caracter ptiblico al reordenamiento territorid a través de la participacién comunitaria, Lo anterior permitiria garantizar los principios que Ileven ala a cién de un Estado nuevo cuya politica territorial sea coherente a sociedad, para lo cual Participacién ciudadana deberd definir la a general del territorio; modificar las bases y condiciones para © a eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y ae competencias; expedir y actualizar el mapa oficial dé la repiiblics een Bexpedicion de leyes y normas sobre el ordenamiesto rial. “ Igualmente, este proceso tendra que construir la coherencianecesa de cada unidad del territorio nacional en términos de la clog natural y territorial que le sirve de soporte espacial, ecoldgico, be np ¥ socioecondmico a las actividades Productivas y sociales qe initor na it ra tai te td fe ni ‘Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano diferentes actores que han venido realizando aportes encaminados a la conformacién de una politica coherente para el ordenamiento geohis- t6rico del territorio, que oriente y dé adecuada interpretacién a las normas . de derecho y a las demandas ciudadanas en torno a la organizacién y ladministracién del espacio. Es aqui donde se vienen definiendo las variables principales del ordenamiento territorial en el pais.