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La formulación

de principios en la administración pública

Omar Guerrero Orozco


Universidad Nacional Autónoma de México / omarguerrer@gmail.com

Abstract: This article has an aim to make it evident that public administration, such as other social
sciences, has stated from its origin the elevated epistemological problems regarding its disciplinary
condition. And that its scientific statute, ever since, has lived with the same objections as the
kindred disciplines. Certainly arid, the epistemological problem has not been alien to it, so that
public administration is not a barren land in that set of topics dealt with inside its pages.
Key words: principle, public administration, epistemology.
Resumen: Este artículo tiene como propósito patentizar que la administración pública, como
otras ciencias sociales, se ha planteado desde su origen los elevados problemas epistemológicos
relativos a su condición disciplinaria. Y que su estatuto científico, desde entonces, ha vivido con las
mismas objeciones que padecen las disciplinas hermanas. Ciertamente árido, el problema
epistemológico no le ha sido ajeno, de modo que la administración pública no es suelo yermo en
ese temario tratado dentro de sus páginas.
Palabras clave: principio, administración pública, epistemología.

ISSN 1405-1435, UAEMex, núm. 49, enero-abril 2009, pp. 15-35


Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, núm. 49, 2009, Universidad Autónoma del Estado de México

Introducción
La administración pública, como otras ciencias sociales que surgieron
antes, se planteó desde su origen elevados problemas epistemológicos
sobre su condición disciplinaria. Su estatuto científico, desde entonces, ha
vivido con las mismas objeciones que padecen las disciplinas hermanas.
Ciertamente árido, el problema epistemológico no le ha sido ajeno, de
modo que la administración pública no es suelo yermo en ese temario.
Como es sabido, la administración pública ha tenido un campo de
estudio definido con toda nitidez desde los días del escrito fundacional de
Bonnin (Bonnin, 1808), continuado por una pléyade de pensadores
franceses, alemanes, españoles, hispanoamericanos, norteamericanos e
italianos. Dentro de las páginas de las muchas obras escritas sobre la
administración pública fue madurando un ámbito del saber preciso y
trascendental, principalmente porque las instituciones administrativas
alcanzaron muy pronto un grado de evolución elevado, mostrándolas
como organizaciones diferenciadas y especializadas. Paralelamente, el
servidor público fue educado a través de una variedad de escritos y
procesos de formación aplicada, que trasluce su eminente
profesionalización. Es cierto que buena parte de la literatura refracta una
ciencia aplicada, pero no han faltado ánimos más trascendentales que la
miran como ciencia con aspiraciones y logros de alta teoría, así como de
respetables paradigmas y marcos de referencia.
El punto de madurez y plenitud epistemológica de la administración
pública culminó a mediados del siglo XX, cuando los procesos de difusión
y entremetimiento metodológico de las ciencias sociales formaron una
red de interacciones e interdependencia que las hizo prosperar como una
comunidad del saber.1 Tampoco es casual que fuera entonces cuando las
ciencias sociales, en lo sin gu lar, afrontaron sus problemas
epistemológicos, frecuentemente por medio de una obra de frontera, de
“corte en el margen” (cutting ege), que representaron el haber llegado a la

1
Bernard Gournay fue uno de los primeros pensadores administrativos en advertir el
uso común de metodología en las ciencias sociales, incluso la administración pública,
al mismo tiempo que cada una de ellas conserva su peculiaridad (Gournay en
Gournay et al., 1966: 8).

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“mayoría de edad”.2 Puede incluso hablarse de una época de revolución


científica: en efecto, escritos muy significativos aparecen entre finales de
la década de 1940 y a todo lo largo del decenio de 1960. En sociología fue
The Social System (Parsons, 1951), y en ciencia política The Political System
(Easton, 1954); mientras que en administración pública aparecieron
Adminstrative Behavior (Simon, 1947), The Administrative State (Waldo,
1948), The Principles of Public Administration (Warner, 1947 e Intrduction of
Public Administration (Gladdden, 1952). En Italia la sequía de desarrollo
doctrinario fue aliviada cuando se publicó el libro Elementi de Scienza
dell’Admministrazione (Mosher y Cimmino, 1959); en tanto que en Francia,
tardía pero vigorosamente, fue recuperado ese desarrollo cuando se
publica Introduction a la Science Administrative (Gourney, 1966).
En lo que respecta a nuestra disciplina, con toda razón, la obra de
Waldo ha sido considerada como el primer escrito norteamericano que
trascendió los umbrales de las tradiciones prácticas como conjunto, para
observar la administración pública como una disciplina constituida con
base en principios científicos y alcances filosóficos (Dimock and Dimock,
1964: 24); mientras que los trabajos de Warner y Gladden pusieron fin al
largo ayuno británico sobre libros teóricos e inauguraron una nueva
corriente de pensamiento administrativo. La ruta seguida por Waldo
había sido abierta y pavimentada por varios textos que colaboraron en el
desarrollo científico de la administración pública, aunque sin tener el brío
integral que animó el escrito principal de ese autor. Entre otros méritos, la
importancia del libro obedece a la amplia discusión sobre los principios de
la administración pública, en una época en la cual todas las ciencias
sociales se empeñaban en determinar su estatuto científico con base en
ellos, ánimo que se encuentra también en la obra de Warner aparecida
como una pequeña isla en medio de un océano de pragmatismo
universalizado en su país.
A doscientos años de la fundación de la administración pública como
ciencia, Charles-Jean Bonnin deja como legado un campo de estudio que
hoy en día ya no es fuente de discusión sobre su estatuto científico. La

2
El término “corte en el margen” se utiliza en economía para designar una profesión
en la cual emergen múltiples enfoques contenidos dentro de sí misma, que se
encaminan contra las clasificaciones estándares aceptadas. Consiste en un desafío al
pensamiento ortodoxo (Colander et al., 2004: 2 y 24).

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administración pública constituye una disciplina científica, cuyos rasgos


más nítidos pueden ser observados en sus principios.3
Los principios en administración pública
Quizá la administración pública sea la ciencia social que más haya
invocado los “principios”, como eje axial de sus formulaciones
científicas. Incluso, la segunda edición del libro de Bonnin los muestra
con orgullo en su título (Bonnin, 1809). Pero fue mucho después que los
principios fueron esgrimidos como fundamento epistemológico por un
puñado de pensadores administrativos. Uno de los proyectos más
característicos fue desarrollado por el Movimiento de Administración
Científica, encabezado por Luther Gulick y Lyndall Urwick en los años de
la década de 1930, que se propuso fundar su doctrina en la búsqueda de
los principios de la administración como una disciplina omnicompresiva
(Gulick y Urwick, 1937). Pero fue el trabajo de Gulick el que más insistió
en el uso de los principios, y fue ese escrito el que recibió la mayor parte de
la metralla disparada por la escopeta epistemológica de Herbert Simon.
En efecto, Simon sostuvo que esos principios de la administración no
eran sino “proverbios”, y que más bien se requería la construcción de
conceptos firmemente establecidos en el conductualismo. Uno de sus
artículos más punzantes lo dedicó a su intento de demoler los aportes de
Gulick (Simon, 1946), luego del cual su obra cumbre repitió la dosis y
enseguida formuló sus conocidos planteamientos sobre la conducta en la
administración. La ciencia administrativa conductualista propuso la
construcción de categorías validadas por la investigación empírica, como
requisito de la formulación de principios con aspiración de vigencia
universal (Simon, 1947).
La ostentación de principios no es una vanidad privativa de la
administración pública, porque para cualquier disciplina una de las
evidencias más firmes de su validez científica radica en su rango de
generalización, esto es, que sus conceptos básicos tengan aspiraciones
“universales”. Es decir, que el conocimiento producido en un locus sea

3
Fue de tal modo como Bonnin dio vida a la ciencia administrativa, que es la base sobre
la cual establece los cuatro principios de la administración pública: que la
administración nació con la asociación o comunidad; que la conservación de ésta es el
principio de la administración; que la administración es el gobierno de la comunidad;
que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de leyes de interés
general (Bonnin, 1829: 14).

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utilizable, en grado y medida, en otro locus. Esto sólo es posible si esos


conceptos adquieren la condición de “principio”, o sea, una cualidad
“universal” en el tiempo y el espacio
Noción de “principios”
Como es observable, el desarrollo doctrinario de la administración
pública comenzó a ser más intenso a partir de los trabajos
epistemológicos realizados en la década de 1930, cuando su estatuto
científico llamó la atención de los estudiosos de la administración pública
en el ambiente general que se estaba formando en el mundo. Dentro del
despertar científico de la administración pública muchos autores no se
ocuparon de precisar la noción “principios”, sino simplemente la usaron,
evidenciando que la comunidad académica había asumido como suyo ese
concepto. Por ejemplo, Harvey Walker utilizó el término “principios” sin
definirlo ni explicarlo, como cuando afirma que “los principios de la
administración pública derivan de la técnica más exitosa usada en el
gobierno o en la empresas privada” (Walker, 1933: 15-19). Esta
contribución produjo los debidos créditos a su autor, cuando se le
reconoció sin reservas haber formulado tres principios de la
administración pública: primero, que las tareas administrativas pueden ser
organizadas con la máxima eficacia sobre la base de funciones; segundo,
que se considere, cuando se crea y pone en marcha un mecanismo
administrativo en la democracia, que todo funcionario debe ser
responsable ante el pueblo. Tercero, que las actividades de Estado mayor
y línea estén separadas, y que las primeras sean situadas bajo el control
inmediato del más alto funcionario del Estado (Waldo, 1947: 164).
Como es observable en el ideario de Walker, la noción “principio”
como prescripción impera en la mente de ciertos administradores
públicos, algunos de ellos de robusta inteligencia y destacada trayectoria.
Es el caso de Luther Gulick, quien formuló el principio de “alcance de
control” enunciado de la siguiente forma: la eficacia administrativa
aumenta cuando se organizan los miembros de un grupo, conforme a una
determinada jerarquía de autoridad (Gulick, 1937: 7).
Sin embargo, en administración pública los principios suelen significar
no sólo una “regla”, sino también “guía de acción” y “teoría causal”. Por
cuanto regla, sólo las más generales pueden ser denominadas principios si
se considera la amplitud del modo de la declaración. Cuando los
principios establecen reglas, éstas suelen tener un carácter normativo y
prescriptivo. En administración pública el uso de principio como una

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“guía de la acción” tiene su base en el sentir generalizado entre los


administrativistas de que esa administración debe hacer cosas, y hacerlas
bien.4 Una modalidad usual de las guías de acción son aquellas de índole
moral llamadas “consejos prudenciales”, frecuentemente derivadas de
experiencias singulares de funcionarios públicos profesionales que son
propuestas como ejemplares.
En fin, en una forma más trascendente, los principios pueden llegar a
establecer “relaciones causales”, que son las relativas a las condiciones
necesarias y suficientes, o necesarias o suficientes para la aparición de
determinados fenómenos (Meehan, 1965: 116-117). Aunque este tipo de
principios han sido formulados más frecuentemente en las ciencias
naturales, existen desarrollos en las ciencias sociales, sobre todo en el
campo de la administración pública, como lo podremos constatar.
El principio como regla
En efecto, el concepto principios ha tenido un gran uso en la administración
pública, donde se han enunciado, patrocinado y compuesto muchos de
ellos en una gran cantidad de escritos, y son numerosas las obras donde se
ha expuesto que no sólo existen, sino que son cognoscibles y válidos
(Waldo, 1947: 162). Por lo tanto, el problema latente radica en la pregunta:
dónde surgió tal concepto y qué significado ha tenido para los
administrativistas, así como cuál es el sentido que tienen los principios de
la administración pública por cuanto que existen, que son verdaderos y
válidos; y cuáles son reglas prescriptivas y cuáles las leyes descriptivas.
Como lo hicimos saber páginas antes, la invocación de principios
como reglas prescriptivas incluye a conspicuos pensadores
administrativos, cuya talla intelectual ha obrado en favor de la elevación
de la administración pública como ciencia. De modo que la formulación
del principio y la mente que lo fragua van ligadas, y de tal manera conviene
que lo tratemos.
Uno de los más conocidos escritores que dieron preeminencia a los
principios desde el ángulo de regla prescriptiva fue W. F. Willoughby,
quien fijó su postura y limitó su aportación al conocimiento de la
administración pública. Hay que enfatizar que su libro más relevante lleva

4
Un buen ejemplo de este talante es la idea de que “la administración se define
ordinariamente como el arte de conseguir que se hagan las cosas” (Simon, 1947: 1).

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en su título la voz “principios” (Principles of Public Administration), y que su


orientación se encamina precisamente a avanzar hacia el desarrollo de
estatuto científico de la administración pública. Desde el punto de vista de
los principios como regla, está orientado a elevar el desempeño de la
administración pública. Porque precisamente en la medida en que
contribuyen a ese propósito, los principios obran en favor de su
definición de ciencia. Willoughby tomó una posición clara a este respecto
cuando apuntó que, tratándose de definir la administración pública como
disciplina científica, habría de comenzarse por conceptuar la noción de
ciencia en sí (Willoughby, 1927). De modo que el primer planteamiento
consiste en declarar que en administración pública existen principios
fundamentales de aplicación general, que son análogos a los que
caracterizan a toda ciencia, los cuales deben ser observados si el fin de la
administración, su funcionamiento “efectivo”, puede ser asegurado.
En segundo lugar, los principios pueden tener significación convertida
en conocimiento sólo mediante la aplicación rigurosa del método
científico. Hay que recalcar que, dentro del discurso de Willoughby,
resulta inexcusable que la eficiencia de operación de la administración
pública sea garantizada, pues yacen aquí las objeciones respecto a la
categoría de sus principios, que son de tal modo instrumentalmente
concebidos (Willoughby, 1937: 39). Por lo tanto, los principios
verdaderos, para ser fijados con firmeza, deben ser inculcados a los
responsables de la acción del gobierno para derivar de aquí el
perfeccionamiento de la dirección de los asuntos públicos. Por ende, la
regla no sólo debe ser efectiva sino ética.
Una vez definido el carácter de los principios, deben ser definidos. El
paso siguiente es la diferenciación entre las actividades funcionales de la
administración pública —cuyo propósito es dirigir la realización del
trabajo que es el objeto vital de la administración pública—, y las actividades
institucionales, es decir, aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y
operación de la administración pública como organismo (Willoughby,
1927: 45-48). Ambos tipos de actividades deben ser separados
nítidamente, pues el estatuto científico de la administración pública se
encuentra en las segundas, no en las primeras, porque una ciencia de la
administración, debidamente construida, tiene poco o nada que hacer con
las actividades funcionales (Willoughby, 1937: 44-45). Las actividades
funcionales son inviables como principios por ser su índole de dirección,
no de administración, que son la materia propiamente administrativa.
Además, en tanto las actividades institucionales ostentan un carácter

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general, las funcionales son de una variedad casi infinita que no son
susceptibles de proyectarse a través de principios generales. De aquí que
una de las funciones primarias de la ciencia de la administración es
determinar cuáles son estos principios y la manera como pueden ser
aplicados en condiciones variables. En suma: “la administración
constituye una ciencia en el sentido en que es un objeto que ha de ser
investigado con espíritu científico, y comprende principios
fundamentales que sólo pueden ser establecidos cuando se estudian con
base en el procedimiento científico” (Willoughby, 1937: 57).
Aunque la expresión principio suele usarse en administración pública
como sinónimo de “regla”, ambos términos difieren. Su disparidad reside
en el alcance de las declaraciones: la locución principios se aplica a las
declaraciones amplias y generales, en tanto que la voz reglas implica las
guías de la conducta humana más limitadas y concretas, como las aquí
referidas. Esto explica por qué, como contraste, tiempo después
surgieron esfuerzos por tratar de un modo consciente, minucioso y crítico
la concepción de principios por sí mismos.
El principio como guía de acción
Uno de los activos intelectuales más destacados, Herman Finer, antiguo
docente de administración pública en la Universidad de Londres, ha
desarrollado uno de los análisis más finos del concepto “principios”. En
efecto, preparó un trabajo sobre los principios que conducen la gerencia
cuando profesaba cátedra en la Universidad de Chicago.5 Según lo
observa, existen dos tipos de principios: el primero significa una objetiva
relación científica entre causa y efecto, en tanto que el segundo implica
una norma, un precepto moral que entraña la relación de valores y
proyectos orientados hacia un designio final. Ambos están relacionados
habida cuenta de que el primero está basado parcialmente en el segundo,
toda vez que la vida cotidiana no está guiada sólo por aquello que
deseamos, sino también por el dictado de lo posible. Esto explica por qué
el ser humano ajusta sus deseos y valores a lo posible. Finer añade que esta
idea de “principio causal” no debe ser necesariamente definido con el
mismo rigor que una ley física, porque se trata de lineamientos del

5
No nos ha sido posible, hasta ahora, acceder al artículo de Herman Finer (“Principles
as a Guide to Management”, publicado en 1933). De modo que tomamos como base
la reseña hecha por Waldo (1948: 168-170).

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comportamiento, lo mismo que una indicación de la causa y el efecto que


proceden de las enseñanzas acumuladas de la experiencia. Como el saber
crece con el paso de la experiencia, es incontrovertible que en el campo
gerencial existe un fondo de sabiduría relativo a causas y efectos que
adiestra al manager para realizar sus tareas. Incluso, en algunos casos, es
posible generalizar con certeza que dado X, se producirá Y. Pero,
ciertamente, aún cuando esa precisión no es general, el estudio de los
principios revela las “probabilidades” que pueden ser utilizadas en la
administración pública (Waldo, 1948: 168).
En la época en la cual W. F. Willoughby desarrollaba sus actividades
académicas, también comenzaba su trabajo Leonard White. De hecho,
ambos son columnas epistemológicas firmes donde se ha cimentado el
desarrollo de la administración pública en los Estados Unidos. White,
como Willoughby, ha preparado un escrito expresamente dedicado al
estudio de los principios. Tomando como base los diccionarios, White
descubrió entre los significados de principios que hay uno muy sencillo
que constituye un criterio aceptado como guía de la acción (White, 1936).
Observó que los estudiosos estadounidenses son hombres de acción par
ex cel lence, más que buscadores de verdades o proposiciones
fundamentales, lo que explica por qué en su país los principios son
preferentemente entendidos como guías de la acción. El tema de su
trabajo estriba en la exploración de tales principios, a los que encuentra
fundados en un patrón de consistencia, con base en el cual trabaja el
administrador público. De modo que, como la administración pública es
consistente, no caprichosa, el administrador tiene puestos sus ojos
permanentemente en los intereses del Estado. Ningún administrador
consciente, por lo tanto, puede omitir el insistir suficientemente que se
gobierne con base en principios. White desarrolló la idea acerca de que los
principios de la administración pública deben estar basados en la ley, pero
añadiendo que en la administración más que la ley, es necesario “descubrir y
aplicar los principios en un sentido diferente y más perspicaz” (White,
1936: 13-14).
Consiguientemente, “un principio, considerado como una hipótesis
examinada y aplicada a la luz de su propio marco de referencia es tan útil
como guía de acción en la administración pública de Rusia como de
Inglaterra, de Iraq o de los Estados Unidos”. Por extensión, White se
inquiere si no sería conveniente restringir el uso del término “principio”
para significar específicamente una hipótesis o una proposición
debidamente probada por observación y/o por la experimentación, de tal

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manera que pueda tomarse como guía de la acción o como un medio


entendimiento. Incluso, sin esperar una verificación experimental o de
laboratorio como condición sine qua non, White vuelve a preguntarse si no
sería conveniente entender que un principio implica lo siguiente: a) una
hipótesis orig i nal; b) una verificación satisfactoria; y c)
consiguientemente, la formulación de una proposición que posea la
cualidad de generalidad, conforme a la verdad, al menos en un sentido
pragmático. En tal sentido, un principio sería una guía segura que
estudiosos y líderes de la administración pública podrían seguir como
regla de acción (White, 1936: 18-20).
Sin embargo, White está consciente de que puede surgir una objeción
acerca de si es posible determinar un grado suficiente de verificación
mediante la observación, para darle a una proposición el carácter de
principio. Esto obedece a que con la voz “principios” se han forjado
demasiadas esperanzas, afirmaciones y opiniones, y en contraste, son muy
escasas las hipótesis sometidas a comprobación consciente. Y aunque
Waldo se resiste a aceptar su conclusión sobre la idea de principio, no
podemos dejar de rendirle el crédito que merece por haberlo formulado.
Los principios como relaciones causales
La administración pública es una de las materias sociales que más ha
inspirado el desarrollo de los principios causales, los cuales suelen
alcanzar un rango de disertación filosófica e incluso de filosofía de la
historia. El principio causal no entraña un problema simple, de modo que
la “causalidad” ha sido fuente de discusión permanente entre filósofos y
científicos en diversos terrenos del saber, entre ellos la administración
pública. Sin embargo, los principios causales han brindado grandes
créditos a los pensadores que los han desarrollado. De este talante son los
trabajos de Max Weber sobre la burocratización universal (1921), la
revolución managerial profetizada por James Burnham (1941) y la
revolución organizativa de Kenneth Boullding (1968), todas ellas
suficientemente conocidas para obviarlas aquí. De modo que nos
remitimos a los escritos de Edwin Stene sobre la ciencia de la
administración pública y a Karl Wittfogel sobre la sociedad hidráulica, así
como al principio de la complejidad de la acción conjunta de Jeffrey
Pressman y Aaron Wildawsky.
Stene es autor de un trabajo sobre la ciencia de la administración
pública, en el cual realiza una formulación precisa de sus principios. En su
escrito culminan y se ensamblan dos tendencias que están relacionadas, la

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primera de las cuales es el esfuerzo que se extendió a lo largo de más de


medio siglo con el propósito de fijar los principios científicos de la
administración pública; la segunda es el intento de delinear una teoría pura
de la organización (Waldo, 1948: 170). En cuanto al primero, el análisis de
Stene destila precisión y rigor; en lo tocante a la teoría de la organización,
se ocupó de construir su trabajo con base en las contribuciones más
destacadas en la materia, con el objeto de formular generalizaciones y
enunciar sus datos como relaciones causales irreducibles (Stene, 1940:
1121-1137). Pero esas proposiciones no establecen distinción alguna
entre la organización pública y la organización privada. Stene observa que
los profesantes de la administración pública han dado una gran
importancia a la posibilidad de formular principios científicos en el campo
de la disciplina, pero pocos de ellos trataron de establecer sus premisas
básicas. Cuando enuncian un principio, con frecuencia se limitan al
nombre, sin procurar referir relaciones causales concretas que pueden ser
verificadas y servir como bases adecuadas para posteriores
razonamientos.6 Consiguientemente, Stene fue más allá al fijar postulados
fundamentales que sirvan para interpretar las montañas de datos
administrativos empíricos, así como una base de nuevas formulaciones
teóricas (Stene, 1940: 1124).
Para realizar su trabajo científico, Stene recurre a definiciones, axiomas y
proposiciones, al más puro estilo fijados por los cánones de la metodología.
El concepto fundamental formulado como primera definición es
organización, a la que interpreta como el género del cual la administración es
una especie. Hay que comenzar, consiguientemente, con los elementos
primarios de toda organización social que son las personas, los esfuerzos
combinados, y el propósito o tarea común que se ha de realizar. Con tales
fundamentos formula la siguiente definición: “Una organización formal
consiste en un número de per so nas quienes sistemática y
conscientemente combinan sus esfuerzos individuales para la realización
de una tarea común” (Stene, 1940: 1127-1128). Como complemento de la
definición, explica que la efectividad de una organización se mide por la
eficacia en el cumplimiento de su finalidad. El grado en que una

6
Uno de los autores más criticados es James Mooney, quien concibe el principio en
términos de su universalidad sin explicarlo como una relación causal. Por ejemplo,
sencillamente afirma que la organización es un arte y como tal debe tener técnicas
basadas en principios. Véase Mooney (1931: 4).

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organización lleva a cabo su tarea depende de tres factores primarios, a


saber, la actividad de los individuos que la integran, su número y la
coordinación de los esfuerzos individuales. El primero de esos factores
brinda la efectividad (poder potencial) a la organización, porque representa
la energía consumida por ella; en tanto que el tercero es el factor que
determina la eficiencia de la organización. En efecto: la eficiencia de la
organización es el resultado de la coordinación, en tanto que su efectividad
es el resultado del poder humano y el desempeño individual.
Habida cuenta de que todas las cosas que contribuyen al logro de los
objetivos de la organización operan a través de la coordinación, el principio
de coordinación, que Stene enuncia como una relación causal, es el primer
axioma de una teoría relacional de la administración: “axioma I: El grado
en que una organización dada se acerca a la consecución plena de sus
objetivos, tiende a variar en proporción directa con la coordinación de los
esfuerzos individuales en el seno de dicha organización”. Una vez que
estableció el axioma básico, Stene examina los factores que facilitan o
impiden la coordinación. Se debe subrayar que rechaza al principio del
liderazgo y el mando como el siguiente en importancia al principio de
coordinación, porque omite el hecho de que la coordinación de los
trabajos rutinarios se realiza una organización estable sin necesidad de
dirección. Pues “la organización ha adquirido un hábito de coordinación”
(Stene, 1940: 1128-1129). La coordinación supone elementos esenciales,
entre los cuales destacan el nexo de las actividades individuales con la
tarea común; la omisión de actividades individuales que se interfieran o se
anulen entre sí; la realización de actividades necesarias para que el
desempeño individual contribuya al propósito común; y la fijación en el
tiempo y en el espacio de las actividades individuales en una relación
mutua tal que permita llevar a cabo el propósito común.
En efecto, ningún “esfuerzo consciente” de dirección es necesario
porque los miembros de la organización han aprendido a realizar sus
tareas en función de los demás, relacionando unas con otras, debido a que
la coordinación es un proceso continuo, y que, como su efecto, la rutina
de las interacciones se ha establecido con base en la experiencia y en
decisiones pasadas. Stene se ha propuesto no sólo formular axiomas, sino
recurrir a definiciones, procedimiento por el cual explica que “rutina de la
organización es aquella parte de las actividades de una organización que
ha hecho habitual debido a la repetición, la cual se sigue regularmente sin
directrices específicas ni supervisión detallada por cualquier miembro de
la organización” (Stene, 1940: 1129). Una vez desenvuelto el axioma y la

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definición, sigue la proposición número 1: la coordinación de actividades en


el seno de una organización tiende a variar en proporción directa con el
grado en el cual las funciones esenciales y recurrentes se han convertido
en parte de la rutina de la organización.
Los planteamientos de Stene hacen resonar como un eco el más
célebre de los libros de Chester Barnard, quien no sólo recupera los
conceptos de eficiencia y efectividad, sino que dedica uno de sus capítulos
a los “principios de la acción cooperativa”.7
Una de las formulaciones más representativas del principio causal fue
formulada por Karl Wittfogel en su obra más conocida, que trata del
despotismo oriental (Wittfogel, 1957). Su tesis parte del supuesto de que
el Estado hidráulico, por cuanto organización política despótica, se
caracteriza como absolutista y autocrático. Es decir, el poder en el
despotismo hidráulico es concebido como incontrolado, pero al mismo
tiempo como incapaz de actuar en todos los ámbitos. En efecto, la vida de
la mayoría de los individuos no está enteramente controlada por el
Estado, lo mismo que muchas aldeas y unidades sociales. La pregunta
necesaria, por consiguiente, se refiere a ¿qué es lo que evita que el poder
despótico ejerza su cabal autoridad en todas las esferas de la vida oriental?
Wittfogel responde, modificando una fórmula clave de la economía
clásica, que los gobernantes del régimen hidráulico actúan o dejan de
actuar bajo el influjo de la ley de disminución del rendimiento administrativo (law of
diminishing administrative returns).8 Es decir, la naturaleza, objeto y alcance
del Estado administrativo oriental están sujetos a leyes formuladas con
base en la investigación científica.
La ley mencionada es un aspecto singular de la ley del cambio del
rendimiento administrativo (law of changing administrative returns). A saber: que
un cambio de esfuerzos produce una alteración de resultados en una
economía basada en la propiedad privada, como en una empresa

7
Barnard asegura que la efectividad de la cooperación consiste en el logro de los
objetivos previstos por la acción cooperativa. Tomado como un “principio”, esto
significaría que el grado de cumplimiento indica el grado de efectividad de la acción
cooperativa (Barnard, 1938: 19 y 55).
8
Wittfogel afirma que la ley de la disminución del rendimiento fue estudiada por John
Bates Clark, aunque en relación con la economía privada. Una idea sintética sobre
este tema puede consultarse en Stavenhagen (1959: 233-234).

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gubernamental. Este hecho afecta decisivamente, y por igual, a la


economía política y al control estatal en la sociedad hidráulica. Por lo
tanto, es el desempeño administrativo del Estado lo que define el grado de
libertad de hombres y comunidades, y para nuestro caso, es la explicación
teórica de su naturaleza por tratar acerca de las condiciones en las que basa
su existencia. Por cuanto a la naturaleza propia de la agricultura hidráulica,
la ley de aumento del rendimiento administrativo enuncia que, en un paisaje
caracterizado por una aridez completa, la agricultura constante sólo es
posible si, y cuando, una acción social coordinada traslada un suministro
de agua abundante y accesible desde su localización originaria hasta un
suelo potencialmente fértil. Cuando esto se hace la empresa hidráulica
dirigida por el Estado se identifica con la creación de la vida agrícola.
Wittfogel llama a este momento primario y determinante: punto de creación
administrativa. Una vez que hay acceso a tierra arable y agua de riego, la
sociedad hidráulica primigenia tiende a establecer formas de control
público estatales, con base en un presupuesto económico unilateralmente
aplicado y que está sujeto a la planificación central. Esto estimula que los
nuevos proyectos se emprendan en una escala crecientemente mayor, y de
ser necesario, sin concesión alguna a las fuerzas no gubernamentales.
Realizadas exitosamente las nuevas empresas, ellas infieren
sucedáneamente un gasto adicional relativamente pequeño, así como un
gran incentivo para una acción gubernamental posterior.
Luego emerge un punto medio que Wittfogel explica a través de la ley de
rendimiento administrativo equilibrado (law of balanced administrative returns), que
afirma lo siguiente: la expansión de la empresa hidráulica dirigida por el
gobierno tiende a debilitarse cuando el gasto administrativo se empata
con el beneficio administrativo. El movimiento ascendente ha alcanzado
el punto de saturación ascendente (A). Es decir: más allá de este punto, la
expansión puede aún producir recompensas adicionales más o menos
proporcionales al esfuerzo administrativo adicional. Pero cuando se agota
el potencial principal de suministro del agua, así como el suelo y la
locación, la curva alcanza el punto de saturación descendente (D). Wittfogel
denomina ley de rendimiento administrativo equilibrado a la zona entre los
puntos ascendente y descendente. La ley de disminución del rendimiento
administrativo (law of diminishing administrative returns) enuncia que si los
puntos de saturación A y B están muy juntos, o muy separados, o si ellos
coinciden, todo movimiento más allá de esta zona de rendimiento
equilibrado lleva la acción del hombre a un área de discrepancia
descorazonadora. Es decir: que esfuerzos administrativos semejantes, o

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Omar Guerrero Orozco. La formulación de principios en la administración pública

incluso incrementados, cuestan más de lo que producen. Estas


condiciones se rigen por los efectos de la ley de disminución del rendimiento
administrativo, la cual señala que el movimiento descendente queda
completado cuando un gasto adicional no produce recompensa adicional
alguna. Entonces se alcanza el punto absoluto de frustración administrativa.
En fin, Wittfogel describe la curva ideal y realidad de la variación de rendimiento,
la cual indica esquemáticamente los puntos críticos por los que pasa toda
empresa hidráulica, si se mueve firmemente por todas las zonas de
aumento y disminución de rendimiento.
La teoría del rendimiento administrativo de Wittfogel se puede acoger
o rechazar. Pero esto no es lo relevante, sino el hecho de que existe una
investigación cuyos resultados potencialmente válidos para una época,
formulados como principios, pueden contribuir a ensanchar el horizonte
científico de la administración pública contemporánea.
La aplicación del principio causal en administración pública es
adecuada para tratar problemas de implementación, los cuales están
relacionados directamente con el problema de la efectividad, es decir, la
producción de resultados, y que hoy en día están signados por contextos
de incertidumbre y complejidad. En otras palabras, ello obedece a que la
efectividad administrativa está determinada por la capacidad de resolver el
viejo problema de la coordinación de un número creciente de actores en
los procesos de implementación (Naim, 1979: 7-33). La administración
pública se mueve en un espacio ignoto y en perpetuo movimiento, que
desafía su operación cotidiana. Existe incertidumbre latente en el proceso
de implementación, como algo inherente e inevitable a la complejidad de
la conversión de los objetivos en resultados. El grado de complejidad
determina la capacidad de la administración pública para lograr resultados
a partir de una variedad de opciones, así como anticipar la diversidad de
implicaciones de los posibles efectos.
Hay complejidad, asimismo, en los contextos en los cuales se
desempeñan las organizaciones que obstruye su actividad como
movimiento racional. Son ambientes de turbulencia y ámbitos de
confusión que producen prescripciones confusas y contradictorias
emanadas de la complejidad. De modo que la complejidad determina la
fragmentación, diversidad y diferenciación de las organizaciones a cuyo
cargo está la implementación en administración pública, en tanto que la
incertidumbre es causa de la multiplicación de organizaciones y objetivos,
así como consecuencia de la complejidad resultante de esa multiplicidad.

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Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, núm. 49, 2009, Universidad Autónoma del Estado de México

Como la complejidad es una fuente de incertidumbre y de opacidad en los


procesos administrativos, existe un terreno incógnito situado entre las
intenciones apetecidas y los resultados efectivos, un eslabón faltante que
interrumpe la explicación de por qué lo pensado no deriva en acciones
congruentes con el designio formulado: consiste en ese “eslabón
perdido” llamado implementación, un eslabón faltante entre los insumos
políticos y los resultados de policy (Berman, 1992: 281-321).
En este contexto brota el principio de la complejidad de la acción conjunta,
como condición por considerar en los problemas de implementación de
la administración pública. Dicho principio enuncia que existe una relación
directa entre el número de transacciones necesarias para implementar una
decisión y la probabilidad de producir un efecto, cualquiera que sea ese
efecto. En otras palabras, a mayor cantidad de participantes, así como de
portadores de poder de veto, más son las instancias de decisión y los
controles para asegurar la obediencia a la decisión asumida. Como
consecuencia, las condiciones de la implementación tienden más a
propiciar desviaciones y retardos en el despacho de los asuntos
administrativos públicos, y la necesidad de tutela de quienes están a cargo
de la implementación (Pressman y Wildawsky, 1973).
Como podemos observar, la administración pública tiene un
desarrollo consistente de principios, los cuales son precisamente sus
cimientos como ciencia.
Los principios como fundamento de la arquitectura espistemológica
de la administración pública
Los tipos de principios abordados no agotan todos los significados. Hay
más, por ejemplo, como la noción muy común de “principios” como
sinónimo de “elementos” o “rudimentos” de algo. De modo que existen
textos titulados como “principios de administración pública”, cuya
orientación es un escrito preliminar como es el libro introductorio de S. E.
Finer (Finer, 1950). En administración pública también hay perspectivas
sobre los principios que optan más trascendentemente su concepto, en
forma de declaraciones amplias y generales. En esa línea destaca el libro de
Richard Warner.
Con modestia, Warner se pregunta si existe algo que se pueda llamar
“principios de la administración pública”, o si más bien se trata de una
mera frase que es utilizada sin un adecuada justificación para hacer de su
objeto de estudio un campo de la labor científica. Es verdad que desde
antaño entre muchos pueblos no se ha negado que la administración

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Omar Guerrero Orozco. La formulación de principios en la administración pública

pública era un arte. Pero hoy en día, si sólo se trata de un mero arte, esto
mismo limita su proyección y resulta difícil que el desempeño individual
de un servidor público sea comunicable, si no se traduce en la forma de
principios. Para que la administración pública sea entendida como una
ciencia es necesario que exista un campo de conocimiento organizado,
capaz de formular un conjunto de principios con verdades principales y
con posibilidades de aplicación general. Sin embargo, cuando Warner
publicó su libro (1947) había pocos escritores en administración pública
comprometidos en establecer los principios de ésta (Warner, 1947: 12).
Como una excepción, destaca la la bor de algunos profesores
norteamericanos, principalmente Leonard White, quien escribió el
trabajo ya analizado sobre los principios en administración pública
(White, 1967).
Pero en la patria de Warner, Gran Bretaña, no había sido posible
diferenciar cuáles son los principios administrativos y cuáles no. Allí era
difícil pensar en una “ciencia” de la administración pública. De aquí la
necesidad de diferenciar entre “las máximas prudenciales” y los
“principios”, que buscan puntualizar la realidad de la administración
pública como un modo de conducta humana. En efecto, en el ámbito de la
política y la administración pública menudean guías de acción de
conducta moral llamadas “consejos prudenciales” diversos de los
principios, esencialmente porque aquellos consisten en una forma típica
de transmisión de sabiduría administrativa por parte de quienes dominan
un arte. Del mismo modo, los principios deben ser distinguidos de las
reglas de acción puntual que son implantadas en la administración de
negocios. Warner quiere ir más allá: los principios de la administración
pública que alcancen mayor importancia son aquellos que tienen
relevancia general para la estructura y la “fábrica” de los actos
administrativos, no tanto para detallar sus modos de desempeño. En
contraste con los principios de la conducta humana en general, o con la
sabiduría destilada de la ley, los principios deben tener una referencia
administrativa específica y no puede sino aplicarse al acontecer de la vida
administrativa. De modo que se debe formular, “de ser posible”, una serie
de declaraciones sumarias relativas al orden lógico del mundo
administrativo, que sirvan para puntualizar cuáles de los muchos objetos
en análisis pueden ser referidos por la explicación científica (Warner,
1947: 18). Hay que anotar, sin embargo, que no existen principios
“generales” de la administración pública.

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Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, núm. 49, 2009, Universidad Autónoma del Estado de México

Una vez que ha tomado posición acerca del concepto “principios”,


Warner se propone formular un conjunto de principios de la
administración pública que puedan servir a los propósitos de proveer un
esquema conceptual básico que facilite el objeto de su estudio. A saber:
principios de dirección política, de responsabilidad pública, de necesidad
social, de eficiencia, de organización, de relaciones públicas, de evolución
y progreso, y de investigación. Lo dicho por Warner no quiere decir que se
asuma un enfoque científico propio de “leyes” de las disciplinas físicas
que están basadas en la precisión y la predicción. Más bien, se propone
enunciar un cuerpo de conocimientos esencialmente humanístico
concebido como una formulación científica. No se trata de reglas de
conducta ni de guías para un credo político, ni tampoco de un programa
para la realización de los ideales del activista doctrinario. Más bien,
Warner piensa en los principios por los cuales los hechos de la
administración pública pueden ser convenientemente agrupados
(Warner, 1947: 16-17). Se refiere a declaraciones por las que exitosamente
cada tarea adquiere valor con el nombre de principio, porque ellas las
proveen de pruebas para las causas o los elementos del fenómeno que una
teoría de la acción social debe explicar.
Epílogo
Entre los administradores públicos han prosperado los ideales de los
principios como regla o como guía de acción, principalmente por el
imperativo contextual que demanda la producción de resultados
socialmente relevantes. De aquí que muchos de los trabajos relativos al
tema traten de los principios desde ese ángulo, y la administración pública
quede circunscrita a una visualización práctica y positivista. Naturalmente
esto le ha brindado prestigio, pero también ha limitado su proyección
epistemológica y apartado relativamente del estudio de los grandes
problemas que abordan la ciencia política, la sociología o la economía.
Gracias a las perspectivas del trabajo teórico desarrolladas en los planteles
de investigación, se ha conservado el espíritu científico que provee a la
disciplina de un ánimo constructivo hacia el desarrollo de principios
causales por los cuales la administración pública queda situada dentro de
los grandes debates epistemológicos de las ciencias sociales. En adelante,
junto con el siglo que recién comienza, resulta claro que el progreso de la
administración pública sólo será posible a través de su desarrollo
científico, sin que ello signifique el abandono de otras perspectivas que le
dieron su sello desde antaño.

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Omar Guerrero Orozco. La formulación de principios en la administración pública

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Omar Guerrero Orozco. La formulación de principios en la administración pública

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Omar Guerrero Orozco. Licenciado en Ciencias Políticas y


Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de
la Universidad Nacional Autónoma de México, y Doc tor en
Administración Pública por la misma Facultad. Actualmente es profesor
de tiempo completo en dicha Facultad, y es Investigador Nacional nivel
III en el Sistema Nacional de Investigadores, además de miembro de la
Academia Nacional de Ciencias y del Seminario de Cultura Mexicana. Su
campo de estudio comprende temas administrativos, políticos, así como
de administración de justicia. Su obra escrita incluye más de cien
publicaciones entre libros, artículos y opúsculos.

Envío a dictamen: 26 de noviembre de 2008.


Aprobación: 08 de enero de 2009.

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