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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Roca, Magdalena c. Provincia de Buenos Aires. • 16/05/1995

Cita Fallos Corte: 318:992

HECHOS

La actora, quien invoca su carácter de ciudadana argentina, educadora ambiental, y


asesora de empresas en temas ecológicos, deduce demanda contra la provincia de
Buenos Aires, en instancia originaria de la Corte Suprema, con el fin de que se declare
la inconstitucionalidad de la ley provincial 11.366, que homologa un convenio
celebrado entre el Estado local y una empresa para construir una muralla sobre el Río
de la Plata, en cuanto vulnera --según dice-- el "Tratado del Río de la Plata y su Frente
Marítimo", celebrado con la República Oriental del Uruguay. El Tribunal declaró que la
causa no era de su competencia originaria.

TEXTO COMPLETO:

Dictamen de la Procuradora Fiscal

I. Magdalena Roca, quien invoca su carácter de ciudadana argentina, educadora


ambiental, y asesora de empresas en temas ecológicos, deduce la presente demanda
contra la provincia de Buenos Aires, a fin de obtener la declaración de
inconstitucionalidad de la ley provincial 11.366, sancionada el 17 de diciembre de
1992.

Dicha norma homologa un convenio celebrado entre el Estado local demandado y la


empresa Corporación Defensa Costera --Codeco--, para construir una muralla de 30 Km
sobre el Río de la Plata, desde Arroyo Sarandí --partido de Avellaneda-- hasta la
divisoria de los partidos de Berazategui y Ensenada, con el propósito de recuperar y
sanear dicha franja de tierra y preservarla de las sudestadas.

La actora resalta el estupor que ha causado su sanción en medios científicos a pesar de


los informes negativos de organismos oficiales y colegiados que se manifestaron
contrarios al proyecto por el impacto ambiental que originaría (v. especialmente fs. 59,
60 y 61).

Cuestiona la validez de la ley local, toda vez que vulnera --según dice-- el "Tratado del
Río de la Plata y su Frente Marítimo", celebrado con la República Oriental del Uruguay
--ratificado por la ley nacional 20.645--, en tanto permite alterar y modificar los límites
de la costa argentina, sin respetar lo prescripto por los arts. 17 y 22 de dicho acuerdo
internacional, que someten cualquier decisión al respecto a la Comisión
Administradora Mixta --formada por miembros de ambos países-- violándose así, a su
entender, el art. 31 de la Constitución Nacional.

Sostiene que la norma provincial atacada, al permitir modificar los limites de la


provincia de Buenos Aires a través de las obras a ganar al río, se ha arrogado para sí
facultades privativas del Congreso Nacional, que tiene a su cargo según el art. 67 inc.
14, de la Carta Magna, la facultad de fijar los límites del territorio nacional y de los
estados provinciales.

Agrega que, dada la importancia que la prevención del daño ambiental reviste en la
actualidad, es necesario ampliar la legitimación procesal a los ciudadanos --como la
actora-- y a las entidades no gubernamentales, para que tengan acceso a la jurisdicción
en los casos de intereses simples o difusos, sin requerir la producción de un daño
concreto y cierto, ni acreditar la afectación de un derecho individual; a todo ello, a
efectos de evitar que no se modifique, destruya o altere su hábitat.

En este contexto, V. E. corre vista a fs. 69 y 72 vta. a fin de que se dictamine si en el


"sub lite" se da alguno de los supuestos que determinan la competencia originaria del
tribunal.

II. Cabe recordar, ante todo, que la Corte en reiteradas oportunidades ha dicho que su
competencia originaria en razón de la materia procede en la medida en que la acción
entablada se funde directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de
carácter nacional, en leyes del Congreso o en tratados con las naciones extranjeras, de
tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos: 115: 167;
122: 244; 292:625 --La Ley, 1976-A, 267--y sus citas; 311:1588; 1812 y 2154; 313:548,
entre muchos otros).

En el "sub lite", según los términos de la demanda --a cuya exposición de los hechos
corresponde atender de modo principal para determinar la competencia, según el art.
4° del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 306:1056;
308:229; 312:808; 314:417 y 668-- la actora ha puesto en tela de juicio la ley 11.366 de
la provincia de Buenos Aires porque --a su modo de ver-- sería contraria de cláusulas
constitucionales --arts. 31 y 67 inc. 14-- y de convenio internacional --el "Tratado del
Río de la Plata y su Frente Marítimo", ratificado por la ley nacional 20.645--. Por ello,
entiendo que cabe asignar manifiesto contenido federal a la materia del pleito, toda
vez que la causa se encuentra entre las especialmente regidas por la Constitución
Nacional a las que alude el art. 2° inc. 1° de la ley 48 (Fallos: 311:1900 y 2154).

Asimismo, es doctrina reiterada del tribunal que la inconstitucionalidad de las leyes y


decretos provinciales constituye una típica cuestión de esa especie (Fallos: 211: 1162 --
La Ley, 52-282--; 303:1418; y sentencias "in re" "Francisco E. Cugliani v. Provincia de
Salta" y "Ramón Andrés Castro v. Provincia de Salta", pronunciamientos del 19 de
mayo y 25 de octubre de 1988, publicados en Fallos 311:810 y 2154).
En tales condiciones y, al ser demandada una provincia, opino que, cualquiera que sea
la vecindad o nacionalidad de la contraria (Fallos: 310:697 --La Ley, 1987-E, 475--;
311:810, 1812 y 2154; 313:127, entre otros), el caso corresponde a la competencia
originaria del tribunal según los art. 100 y 101 de la Constitución Nacional y 24 inc. 1°
del dec.-ley 1285/58 (t. o. según la ley 21.708).

Ellos, sin abrir juicio --por el momento-- respecto del cumplimiento, en la especie, de
los presupuestos de viabilidad de la acción que se intenta (art. 322, Cód. Procesal). --
Julio 26 de 1994. -- María Graciela Reiriz.

Buenos Aires, mayo 16 de 1995.

Considerando 1. Que a fs. 50/66 Magdalena Roca, en su carácter de ciudadana


argentina, educadora ambiental y asesora de empresas en temas ecológicos, inicia
demanda contra la provincia de Buenos Aires a fin de que se declarare la
inconstitucionalidad de la ley provincial 11.366, por medio de la cual la demandada
homologó un convenio celebrado entre el entonces gobernador de la Provincia y la
empresa "Corporación Defensa Costera --Codeco--", con el fin de que se construyese
una muralla de 30 kilómetros sobre el Río de la Plata desde el arroyo Zarandi hasta la
divisoria de los partidos de Berazategui y Ensenada. Dicha construcción, según se
expresa tiene el propósito de recuperar y sanear dicha fracción de tierra y preservarla
de las sudestadas.

Según sostiene, la medida ha sido adoptada a pesar de los informes negativos de


organismos oficiales y colegiados, los que se manifestaron en contra del proyecto en
virtud del impacto ambiental que originaría.

Asimismo denuncia que la ley local, cuya inconstitucionalidad propone, vulnera el


"Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo", celebrado con la República Oriental
del Uruguay y ratificando por nuestro país por la ley nacional 20.645, en tanto altera y
modifica los límites de la costa argentina, y viola los arts. 17 y 21 del referido acuerdo
internacional que prevén la necesaria participación de una "Comisión Administradora"
en los casos en que una de las partes "proyecte la construcción de nuevos canales, la
modificación o alteración significativa de los ya existentes o la realización de cualquier
otra cosa...".

2. Que el presente no corresponde a la competencia originaria de esta Corte, prevista


en los art. 116 y 117 de la Constitución Nacional.

3. Que en hipótesis como la del "sub lite", en las que se pone en tela de juicio
cuestiones concernientes al derecho público local, el litigio no debe ventilarse en la
instancia originaria de este tribunal, ya que el respeto de las autonomías provinciales
requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y decisión de las causas que, "en
lo sustancial", versan sobre aspectos propios del derecho provincial, dictado en uso de
las facultades reservadas de la provincias (arts. 121, 122 y 124, actual Constitución
Nacional).

4. Que resulta propicio recordar que la materia y las personas constituyen dos
categorías distintas de casos cuyo conocimiento atribuye la Constitución Nacional a la
justicia federal. En uno y otro supuesto dicha jurisdicción no responde a un mismo
concepto o fundamento. En el primero lleva el propósito de afirmar atribuciones del
gobierno federal en las causas relacionadas con la Constitución, tratados y leyes
nacionales, así como las concernientes a almirantazgo y jurisdicción marítima. En el
segundo procura asegurar, esencialmente, la imparcialidad de la decisión, la armonía
nacional y las buenas relaciones con los países extranjeros (arts. 116, 117 y 127,
Constitución Nacional, confr. Fallos: 311: 489 --La Ley, 1988-E, 61--).

5. Que el hecho de que la actora sostenga que la ley provincial 11.366 es


inconstitucional en tanto vulnera el "Tratado del Río de la Plata y su frente marítimo",
no funda la competencia originaria de este tribunal en razón de la materia, pues esta
jurisdicción procede tan sólo cuando la acción entablada se basa "directas y
exclusivamente" en prescripciones constitucionales de carácter nacional, ley del
Congreso o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la
causa (Fallos: 97:177; 183:160; 271:244 --La Ley, 14-68; 132-123-- y sus citas), pero no
cuando, como sucede en la especie, se incluyen temas de índole local y de
competencia de los poderes locales (Fallos: 240:210; 249:165 --La Ley, 94-367; 105-
590--; 259:343; 277:365; 291:232 --La Ley, 1975-B, 610--; 292:625) como son los
concernientes a la protección ambiental.

Son los jueces provinciales quienes deben expedirse al respecto, ya que es imposible
examinar el planteo efectuado sin pronunciarse sobre cada una de las disposiciones en
virtud de las cuales el poder legislativo provincial aprobó el acuerdo al que se hace
referencia (arg. Fallos: 122:242; 306:1310; 311:1588).

6. Que a pesar del intento efectuado por la actora para justificar la jurisdicción
originaria de esta Corte, sobre la base de la cuestión federal que propone, resulta claro
que no es esa la predominante en la causa, sino la ambiental al que en forma extensa
desarrolla en los capítulos 3 y siguientes del escrito inicial. En efecto, es la misma
interesada la que expone que el objetivo para interponer esta acción no es otro que "el
imperio de la ley, y dentro de ella la defensa de la vida, su orden natural y su evolución
constante que siendo "universales y absolutos" no admiten ser transgredidos a
voluntad de intereses sectarios" (ver fs. 51 vta.); para más adelante agregar que "se
han comenzado a cometer y se cometerán, severas alteraciones sustanciales del
ecosistema imperante en la Ribera Bonaerense y demás zonas lindantes y confluentes,
que conforme se describirán en más, burlan elementales derechos de los
conciudadanos que viven y pululan en la zona demarcada por el plan a desarrollar por
el proyecto aprobado por la ley 11.366" (fs. 51 vta. quinto párrafo).
7. Que ello trae aparejado que sean las autoridades administrativas y judiciales del
Estado de la provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada
afecta aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo concerniente a
la protección del medio ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las
autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que
consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan,
como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en
ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión cabe
extraerla de la propia Constitución, la que, si bien establece que le cabe a la Nación
"dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección", reconoce
expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas
(art. 41, párr. 3°, Constitución Nacional).

8. Que la solución propuesta tiene respaldo en el respeto de las autonomías


provinciales, el que requiere que se reserve a sus jueces las causas que "en lo
sustancial del litigo" versan sobre aspectos propios de jurisdicción local; sin perjuicio,
claro está, de que las cuestiones federales que también puedan comprender estos
pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por vía del recurso extraordinario (Fallos:
180:87; 255:256; 258:116 --La Ley, 9-133; 111-665; 117-275--; 259:343; 283:429 --La
Ley, 151-215--, entre otros).

9. Que, si por vía intentada, se le reconociera a la jurisdicción originaria de esta Corte


la extensión que se le atribuye, la justicia nacional habría realizado por su facultad de
examen y el imperio de sus decisiones, la absorción completa de los atributos
primordiales del gobierno de los estados (arg. Fallos: 141:271).

10. Que tampoco surge en el caso la competencia en razón de las personas, ya que --
más allá de la dudosa legitimación que invoca la actora y que ella misma pone en tela
de juicio (ver fs. 51 tercer párrafo)--, este tribunal intepretando la Constitución
Nacional... ha respetado el admirable sistema representativo federal que es la base de
nuestro gobierno, pues si bien ha hecho justiciable a las provincias ante la Nación en
los casos en que por tratarse de un extranjero, o de un vecino de otra provincia, es
necesario, por imperio de la jurisdicción nacional, eliminar la más lejana sospecha de
parcialidad o de afectar las relaciones exteriores conforme a los enunciados del
Preámbulo, jamás ha descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades
políticas por cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos, y
cuyas facultades están claramente consignadas en los arts. 67 inc. 11 y 104 y sigtes. de
la Carta Fundamental de la República. Si, so capa de un derecho lesionado, o no
suficientemente tutelado o garantido, la Corte pudiera traer a juicio a sus estrados, a
todos los actos administrativos, legislativos o judiciales de las provincias, según el
régimen unitario el imperante y no el federal que menciona el art. 1° (arg. Fallos:
236:559 --La Ley, 87-326--).
11. Que, en su caso, el art. 14 de la ley 48 consolidará la verdadera extensión de la
jurisdicción provincial y preservará el singular carácter de la intervención de este
tribunal, reservada para después de agotada la instancia local (arg. Fallos: 311:2478).

Por ello y oído la Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar la incompetencia de esta


Corte para conocer en instancia originaria. -- Eduardo Moliné O'Connor. -- Carlos S.
Fayt. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi. -- Gustavo A. Bossert.