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Alejandra Silva Ramos

A00306352 | 2019-1
Procesal IV | Primer Módulo

IV. LAS ACCIONES O MEDIOS DE CONTROL PROPIAMENTE DE LA JURISDICCIÓN


CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
A. EL CONTENCIOSO OBJETIVO DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD

1. LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD (MEDIO DE CONTROL DE


NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD)
Si se involucran cargos propios de la simple ilegalidad, el medio de control sería el de nulidad, que tiene
tratamiento diferente, así en la misma se hubieren argumentado cargos de inconstitucionalidad control el acto
correspondiente.
Al Consejo de Estado le asiste la carga de la verificación absoluta de la constitucionalidad de la norma
impugnada, tanto por el cargo formulado o por cualquier otro que de oficio la corporación encuentre
configurado dentro del proceso. El constituyente confió al CE la guarda de la integridad de la Constitución
respecto de un conjunto de actos jurídicos, no precisados, pero que se determinan por exclusión, ya que
corresponden a aquellos respecto de los cuales no resulta competente la Corte Constitucional.
ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier
tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter
general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los
términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa
disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en
la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación
de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.
2. LA ACCIÓN DE NULIDAD (MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD)
Características: naturaleza objetiva, pública, popular, intemporal, general e indesistible. Cualquier persona
podrá solicitar directamente o por medio de su representante, ante la JCA, que un AA incurso en algunas de
las causales establecidas en la ley pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial de nulidad en beneficio
del ordenamiento jurídico y la legalidad.
Naturaleza objetiva: a través de su ejercicio solo se puede pretender la preservación del ordenamiento
jurídico y el principio de legalidad. Implica el desarrollo de una pretensión de carácter general dirigida a
restablecer la juridicidad en interés de la comunidad y el Estado de derecho. De allí que se predique su carácter
de pública y popular, en la medida en que la preservación del ordenamiento jurídico no puede ser
exclusivamente del interés de unos pocos o una carga funcional privativa de las autoridades.
Puede ser intentada por cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de derecho público, privado
o internacional. Lo importante es que el conflicto entre el AA y el ordenamiento jurídico sea de conocimiento
de la JCA.
Se trata de una norma superior que se argumenta transgredida o violentada y un AA al cual se le atribuye la
infortunada virtud de ser el causante de la transgresión o violación. De esa confrontación debe salir una
decisión declarativa de la existencia o no de la violación del ordenamiento jurídico, en caso afirmativo,
sancionando la manifestación de voluntad de la administración con nulidad.
No le corresponde al juez contencioso administrativo hacer un pronunciamiento distinto, ni mucho menos
producir declaración alguna respecto de la situación de las personas sobre las cuales el acto declarado nulo
produjo efectos jurídicos.
ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare
la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante
falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió…
1. Como se observa, la generalidad de la redacción del legislador permite deducir sin mayores
esfuerzos que se incorpora en esa descripción la totalidad de la base normativa y conceptual de principios y
valores aplicables a cada AA en el derecho colombiano, lo que implica necesariamente que dentro de ella
queden incorporadas las normas constitucionales que son la base y esencia del sistema.
2. El análisis de las competencias administrativas para el juez contencioso involucra necesariamente
las que el constituyente hubiera establecido para las autoridades en cada caso concreto; el simple
desconocimiento de una regla de competencia administrativa lleva de por sí una ruptura constitucional.
3. Irregularidad que puede provenir del desconocimiento de los parámetros establecidos en la
Constitución Política. Se trata de la vulneración de las exigencias que están de por medio los artículos 121 y
123 inciso 2° de la Carta que son perentorios en la determinación de que los poderes y funciones de las
autoridades deben ejercerse en los estrictos términos señalados en las disposiciones constitucionales.
4 – 5. Estudio del debido proceso como causal de nulidad de los AA en el derecho colombiano, causales
que deben ser analizadas y entendidas conforme a lo dispuesto en el art. 29 CP., que obliga al respeto y
acatamiento del concepto sustancial del debido proceso como presupuesto para la expedición de cualquier
decisión de quienes ejercen funciones administrativas. Control estricto de constitucionalidad.
6. Nos encontramos ante la institucionalización del abuso del poder en materia administrativa como
mecanismo perturbador del orden jurídico, principalmente del orden constitucional del Estado, en cuanto
atenta contra los propósitos y finalidades del mismo. El desvío o abuso del poder implican actuaciones
subjetivas de los servidores públicos en beneficio de sus propios intereses, es decir, desconocer la objetividad
que debe reinar en toda actuación pública y el consecuente al interés general.
3. LA ACCIÓN ELECTORAL (MEDIO DE CONTROL ELECTORAL)
ARTÍCULO 139. NULIDAD ELECTORAL. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección
por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y
autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer
vacantes en las corporaciones públicas.
En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre
reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto
que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las
irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.
En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la
utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.
Su naturaleza es objetiva, pública, popular, general, indesistible y, a diferencia de la simple nulidad, de
carácter temporal, sujeta a término de caducidad para su ejercicio.
Procede contra actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales; de nombramiento que efectúen
las autoridades, o contra los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.
Procede por razones de inhabilidad o inelegibilidad, también por previa configuración de alguna de las
causales de nulidad de actas de escrutinio de los jurados de votación o de cualquier corporación electoral.
En elecciones por voto popular: las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre
reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el
acto que declara la elección. El demandante debe expresar en qué etapas o registro electorales se presentan las
irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.
Es una acción objetiva y general, busca el restablecimiento del ordenamiento jurídico eleccionario, la pureza
del sufragio y el sistema democrático y no propiamente la satisfacción o restablecimiento de un derecho
político particular del accionante. Cualquier persona acude a la JCA para solicitar la nulidad de los actos
electorales producidos bajo esas circunstancias. Es un control constitucional porque su objetivo es garantizar
el respeto al sistema democrático y representativo.
4. EL CONTROL OBJETIVO DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD SOBRE LOS ACTOS
DEPARTAMENTALES Y LOCALES
Mecanismos procesales de protección constitucional: Acciones de revisión de proyectos de ordenanzas y
de revisión de actos de los concejos de los alcaldes municipales y de los proyectos de acuerdo.
1. Art. 305 – 9 CP. Asigna al gobernador del departamento la obligación de revisar la constitucionalidad,
la legalidad y conveniencia de los proyectos de ordenanzas aprobados por las asambleas
departamentales y si encuentra que los mismos son violatorios de la CP o la ley o son inconvenientes,
los remite a la Honorable Asamblea para que efectúe las correcciones pertinentes. Cuando el asunto es
de constitucionalidad y la Asamblea insiste, se debe remitir al tribunal administrativo departamental
para que resuelva en única instancia sobre la exequibilidad en procedimiento sumario. Contra esa
decisión solo procede recurso extraordinario de revisión.
2. Acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes está establecida en el art.
305 – 10 CP. El gobernador del departamento debe revisar los acuerdos de los consejos y los decretos
de los alcaldes de su jurisdicción y si son violatorios de la CP o la ley, debe enviarlos al tribunal
adminsitrativo correspondiente para que decida sobre su validez, a traves de un trámite sumario se
produce un fallo que hace tránsito a cosa juzgada. Contra esta decisión no procede recurso alguno.
Pero igual se puede ejercer la acción de simple nulidad por razones distintas a las que el tribunal revisó.
3. La acción de revisión de los proyectos de acuerdo Art. 315 – 6 CP. Los alcaldes deben sancionar y
promulgar los acuerdos municipales y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al orden
jurídico. Las objeciones se trasladan la Honorable Concejo Municipal para que las resuelva. Si el
Concejo no las admite o rechaza las de constitucionalidad o legalidad, el proyeco se envía al Tribunal
Administrativo. Si es fundada: se archiva proyecto; si es infundada: alcalde sanciona el proyecto; si
parcialmente fundada: concejo reconsidera proyecto y reenvía al Tribunal para que decida
definitivamente.

4. ACCIÓN DE NULIDAD DE CARTAS DE NATURALEZA Y DE LAS AUTORIDADES DE


INSCRIPCIÓN (MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD DE CARTAS DE NATURALEZA Y DE
LAS AUTORIZACIONES DE INSCRIPCIÓN)
Otro ejemplo de acción de nulidad contra actos de contenido individual por razones de interés general,
reconocido a los actos que crean situación jurídico-administrativa en la persona que resuelve optar por la
nacionalidad colombiana. Pueden ser demandados por cualdquier persona ante la Justicia contencioso
administrativa.
ARTÍCULO 1471. NULIDAD DE LAS CARTAS DE NATURALEZA Y DE LAS RESOLUCIONES DE
AUTORIZACIÓN DE INSCRIPCIÓN. Cualquier persona podrá pedir que se declare la nulidad de cartas de
naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción dentro de la oportunidad y por las causales prescritas
en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993. (…)
ARTÍCULO 202. DE LA NULIDAD DE LAS CARTAS DE NATURALEZA Y DE LAS
RESOLUCIONES DE AUTORIZACIÓN. Las Cartas de Naturaleza o Resoluciones de Autorización
expedidas por el Presidente de la República o el Ministro de Relaciones Exteriores por delegación, están sujetas
al proceso de nulidad ante la autoridad judicial competente, en los siguientes casos:
a) Si se han expedido en virtud de pruebas o documentos viciados de falsedad.
b) Si el extranjero nacionalizado hubiese cometido algún delito en otro país antes de radicarse en Colombia y
que éste dé lugar a la extradición.
En ambos casos la acción tendrá un término de caducidad de 10 años, contados a partir de la fecha de
expedición.

1
CPACA
2
Ley 43 de 1993
B. EL CONTENCIOSO SUBJETIVO DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD
Aquellas que buscan algún tipo de reparación o restablecimiento por parte de los asociados frente al Estado.
1. LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (MEDIO DE CONTROL
DE NULIDAD RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO)
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada
en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del
derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular
por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes
a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se
contará a partir de la notificación de aquel.
Es de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a traves de la cual la persona que se cree
lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica como efecto de la vigencia de un acto administrativo
de contenido individual, concreto y específico, expreso o presunto, viciado de nulidad, podrá solicitar por
medio de su representante, ante la JCA, que se declare su nulidad, esto es, pierde su fuerza ejecutoria por
declaración judicial en benedicio personal y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el
daño.
Objeto: protección directa de los derechos subjetivos de la persona amparados en una norma jurídica y
desconocidos por el acto administrativo. Le corresponde a quien considere vulnerado sus derechos, no solo
exponer las razones de la incogruencia entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico, sino también
la forma como su derecho resulta vulnerado a partir del desconocimiento del principio de legalidad, para que
se pueda deducir el tipo de reparación que le corresponda, con cargo a la administración.
Lo que se le pide al juz (petitum) resulta complejo, pues no solo implica un juicio de legalidad, sino también
de reparación para restablecer los derechos vulnerados. En la práctica se combinan pretensiones declarativas
y condenatorias.
Declarativas: respecto del juicio de constitucionalidad y legalidad. Condenatorias: en lo correspondiente al
restablecimiento del derecho.
La sentencia produce efectos inter partes, es decir, tan solo aprovechará a quien hubiere intervenido en el
proceso y obtenido la declaración pretendida.
Subjetiva: implica la presencia de una persona determinada que se considere lesionada en sus derechos, es
decir, exige una legitimación precisa o concreta, de ahí que se indique efectos exclusivamente frente a lo
pedido respecto de los derechos vulnerados a un sujeto determinado. A diferencia del control de nulidad, la
pretensión en este tipo de procesos conlleva consecuencias jurídicas específicas.
Se puede pretender la nulidad del AA general y solicitar el restablecimiento del derecho directamente violado
por este al particular demandante, o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre
y cuando la demanda se presente en tiempo, es decir, dentro de los 4 mese siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir
de la notificación de aquel.
2. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA)
ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la
persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u
omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho,
una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de
un particular o de otra entidad pública.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la
sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia
causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.
Es de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a traves de la cual la persona que se crea
lesionada o afecta por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente de un inmueble por causa de trabajo público o por cualquier otra causa, que le hubiere ocasionado
un daño antijurídico, podrá solicitar directamente ante la JCA que previa la impugnación del mismo a una
entidad pública estatal o particular que ejerza funciones públicas en los términos de la CP., o hay obrado
siguiendo expresa instrucción de la misma, se repare el daño antirídico ocasionado y se le reconozca las demás
indemnizaciones que correspendan, es decir, sin reclamación previa a la administración o mediando petición
de nulidad, como en el caso de la acción de restablecimiento del derecho.
Es una reparación integral de los daños antijurídicos ocasionados a los administrados y que cabe atribuir e
imputar su responsabilidad (extracontractual) al Estado, por las actividades mencionadas, que excluyen de
entrada el AA.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas,
en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta
la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.
Objetivo: alcanzar la reparación integral de los daños antijuídicos ocasionados a los administrados y que cabe
atribuir e imputar su responsabilidad (extracontractual) al Estado, en razón de las actividades anteriormente
indicadas, que excluyen de entrada el AA como objeto de debate jurídico, sin perjuico de que a partir de un
AA revestido del principio de legalidad se pueda producir, como consecuencia de su aplicación o ejecución,
daño antijurídico alguno.
La responsabilidad de la administración es una garantía de los ciudadanos. Referentes normativos de la
reparación directa:
- Estructuración de un daño antijudíco
- Que pueda ser imputado a partir de un juicio normativo de atribución al Estado.

A. ACCIONES CONSTITUCIONALES OBJETIVAS


3. ACCIÓN DE REPETICIÓN (MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN)
ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio
con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de
la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de
funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex
servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra
la entidad pública.
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público
que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el
proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.
Objeto: que el Estado recupere o repita contra los servidores (o exservidores) públicos, contra los particulares
que cumplan o ejerzan funciones públicas, por las sumas que en moneda de curso legal haya tenido que pagar
como consecuencia de las condenas impuestas con ocasión de una sentencia, auto de aprobación de
conciliación, o de cualquier otro mecanismo de solución de conflictos. Es un instrumento consagrado para
determinar la responsabilidad que se desprenda de las actuaciones realizadas por las personas naturales ligadas
o vinculadas al Estado, para proteger el patrimonio público y para estimular el ejercicio legal, transparente y
correcto de la función pública, procurando que no se produzca una actuación dolosa o gravemente culposa
que esté en contradicción con las normas constitucionales y legales, y los principios de la administración y la
función pública.
Requisitos de procedibilidad:
- La existencia de previa condena judicial contral el Estado
- Prueba del pago de la indemnización
Es autónoma e independiente y debe surtirse trámite ane la JCA. Hay una pretensión de conductas dolosas y
gravemente culposas a partir de las cuales la administración puede apoyar su pretensión de repetición contra
su (ex) servidor.
La Jurisprudencia del CE ha establecido los elementos de:
- Acreditación de la calidad de agente del Estado
- La existencia de la conducta judicial, una conciliación, transacción o cualquier otra forma de
terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado y
- El pago
Son elementos objetivos, al tiempo que:
- La cualificación de la conducta del agente como dolosa o gravenmente culposa
Refiere a un elemento de estricta valoración sustancial y/o material, donde cabe estructurar la acción
desplegada por el enjuiciado, su relevancia o entidad jurídica y la constatación sobre si ese proceder se
subsume dentro de las nociones de culpa grave o dolo o las presunciones establecidas en la ley.
B. ACCIONES CONSTITUCIONALES SUBJETIVAS
2. LA ACCIÓN DE GRUPO (MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS
CAUSADOS A UN GRUPO)
ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO. Cualquier
persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes
respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la
declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los
perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular3 afecte a veinte (20) o más personas individualmente
determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún
integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.
En contraposición a las acciones populares, las acciones de grupo, de clase o medio de control de “reparación
de los perjuicios causados a un grupo” constituyen el conjunto de pretensiones que por vía de acción
impetra, a traves de apoderado y en un solo escrito de demanda ante las autoridades judiciales, un número
plural de personas determinado por la ley, unidas bajo el común denominador, o condición uniforme,
de ser simple y llanamanete todas ellas afectadas por daño o daños comunes o colectivos.
Acción que se intenta en conjunto.
Objetivo: que se profiera una condena indemnizatoria con ocasión de los daños o perjuicios de que fue objeto
el colectivo, en los derechos e intereses individuales y subjetivos de sus miembros, a partir de la acción u
omisión de autoridades o particulares, independiemente de la posibilidad de reclamar los mismos a través de
acciones individuales.
Su naturaleza es especial, desistible, subjetiva, directa, sujeta a caducidad, que no atiende intereses o derechos
colecivos, sino que, por el contrario, se funda en intereses exclusivamente personales relacionados con los
derechos constitucionales o legales de cada uno de los interesados, vulnerados colectivamente por la acción u
omisión común, y que originan reclamación conjunta a través de una misma demanda, por razones de
economía, prontitud y eficacia, y en consecuencia con la vida de relación de las sociedades modernas e
industrializadas que reclaman tratamientos comunes para problemas colectivos.

3
Particulares o generales.