MENEMISMO Y REFORMA: REVISANDO EL MODELO DE DEMOCRACIA DELEGATIVA ENRIQUE PERUZZOTTI En fa actual discusién sobre los problemas de consolidacién institucional, el diagndstico de O'Donnell acerca del cardcter delegativo de las presentes democracias ha logrado amplia aceptacién, Las nuevas democracias latinoamericanas, se sostiene repetidamente, han exhibido un pobre récord institucionalizante. Términos como delegativa, frégil, inestable, etc. son frecuentemente elegidos con e! fin de resaltar el cardcter no institucionalizado de 1a mayor parte de los regimenes democriticos de la regién. El objetivo del presente trabajo es cuestionar dicho diagndstico a través del andlisis de un caso paradigmético de delegativismo: la presi- dencia de Menem. Segtin O'Donnell, el estilo delegativo de Menem es continuador de un estilo politico populista que socava cualquier intento de institucionalizacién politica y econémica. Este trabajo presenta una inter- pretacién alternativa acerca del fenémeno menemista. El estilo delegativo de Menem, sostengo, no esta enraizado en las tradiciones politicas del po- pulismo sino que es un fenémeno politico novedoso que esté intrinsica- mente relacionado con la situacién de emergencia econémica que sacudis a la sociedad argentina a rafz de la crisis hiperinflacionaria que afecté a la administracién del presidente Alfons{n en 1989. El delegativismo presi- dencial fue parte de un intento exitoso de restauracién de la capacidad re- gulatoria de un estado que se encontraba en una situacién de indefencién frente a la dindmica salvaje del pretorianismo econémico. El éxito de la estrategia presidencial puede ser explicado a partir del andlisis de cémo la dramética experiencia hiperinflacionaria represent6 un punto de inflexién164 LUA NOVA N? 45 — 98 en la historia argentina contempordnea que puso fin a la cultura econémi- ca pretoriana que habfa dominado las dindmicas sociales por décadas. Através del andlisis del periodo menemfsta el trabajo cuestiona dos premisas del argumento de O'Donnell. La primera, que tanto el menemis- mo como el apoyo electoral al mismo han estado determinados por la supervivencia de una cultura politica populista-delegativa que alimenta un circulo vicioso de pretorianismo y desinstitucionalizaci6n, mas bien, el apoyo electoral al proceso de reformas indica el surguimiento de una cul- tura politica de autolimitacién econémica que contribuy6 al éxito del plan de reformas; segundo, que el liderazgo delegativo que caracterizé al pro- ceso de reforma econémica operé en una situacién de vacio institucional. ELARGUMENTO SOBRE LA DEMOCRACIA DELEGATIVA {Cudl es el récord institucionalizante de la nueva ola democrati- zante en América Latina? ;Se encuentran las democracias latinoameri- canas en vias de consolidacién o simplemente estamos presenciando sin nuevo capitulo del movimiento pendular entre democracia y autoritarismo que ha caracterizado la vida politica de gran parte de la regi6n? En caso de que la respuesta a la primera parte de la pregunta fuera afirmativa, ,que tipo de democracia se esté consolidando? Los problemas y desaffos que confrontan los actuales procesos de democratizacién han generado un vasto corpus de estudios dirigidos a desentrafiar tanto Ia naturaleza como los prospectos de las emergentes democracias latinoamericanas. Gradualmente la “transitologia” ha sido desplazada por la “consolidologfa” (Schmitter 1995): el interés sobre las condiciones que Mevan al quiebre institucional fue sustituido por el andlisis acerca de las posibilidades de reconstruccién institucional. Dicho giro analitico ha estado acompaiiado por un generalizado cambio animico: el optimismo inicial que caracteriza- baa la literatura sobre transiciones democraticas ha sido reemplazado por diagnésticos prospectivos sombrios acerca de las posibilidades de consoli- dacién democritica en la regign. El actual desaliento no es fruto, como en el pasado, del temor a una regresién autoritaria. En realidad, los analistas politicos estan sor- prendidos por la inusual fortaleza de las administraciones democraticas. Al menos en este aspecto, la reciente ola democratizante se diferencia de anteriores transiciones continentales. El movimiento pendular entre democracia y autoritarismo que ha caracterizado buena parte de la histo- tia politica contemporénea de América Latina pareciera haberseMENEMISMO Y REFORMA: REVISANDO EL MODELO DE DEMOCRACIA DELEGATIVA 165 detenido: no se atisban nubarrones autoritarios en el horizonte politico latinoamericano. La regién habria alcanzado una meseta democratica. La detencién del péndulo democracia-autoritarismo no ha Ievado, sin embargo, a la soluci6n del crénico déficit institucional que ha caracteri- zado a la vida politica de buena parte del continente. Los recientes andli- sis sobre consolidaciones democraticas han llamado la atencién sobre el pobre desempefio institucionalizante de las nuevas democracias (Alberti 1991; O'Donnell 1993, 1994; Schmitter 1995; Torre 1993, 1994; Weffort 1993,1992; Whitehead 1993). La debilidad institucional contintia siendo, en opini6n de la literatura sobre democratizacién, un rasgo patolégico de la vida politica latinoamericana. Guillermo O’Donnell ha caracterizado a esta combinacién pecu- liar de regimenes duraderos pero no institucionalizados como democracias delegativas’ !. El concepto de democracia delegativa resucita una vieja pre- ocupacién huntingtoniana acerca del bajo nivel de institucionalizacién Politica de las sociedades latinoamericanas. Huntington consideraba al subdesarrollo institucional como el principal problema del patrén de desar- rollo latinoamericano (Huntington 1968). Esto tltimo se traducfa en un proceso de modernizacién aquejado por recurrentes crisis de ingobernabi- lidad, fruto de un proceso de mobiizacién politica que no se vefa cor- respondido por un simultdneo proceso de desarrollo institucional. En ausencia de un tejido institucional adecuado para el procesamiento y mediacién de los conflictos sociales y politicos, los distintos sectores de la sociedad se enfrentaban unos a otros de manera abierta y generalmente vio- lenta. El resultado era la emergencia de sociedades pretorianas, es decir, de sociedades complejas y diferenciadas que sin embargo no lograban estabi- izarse institucionalmente?. En fa actualidad, sin embargo, la subinstitu- cionalizacién politica que O'Donnell describe no ha Ilevado al escenario pretoriano descripto por Huntington sino que pareciera haber dado origen a un tipo distintivo de democracia cuya integracién y supervivencia depende més de las habilidades exhibidas por ciertos Iideres politicos que de! funcionamiento de mecanismos constitucionales (O'Donnell 1994). El cemento que da coherencia a dicha forma de democracia, a ojos de ' Aunque la presente seccién se concentra en el andlisis de O*Donnell, un diagnéstico simi- lar puede ser encontrado en Ja mayor parte de Ja literatura sobre democratizacién. Algunos ejemplos relevantes son Alberti 1991; Botana 1994; Corradi 1992; Nun 1994; Schmitter 1995; Weffort 1993, 1992; Whitehead 1993. 2 He anatizado el argumento de Huntington en Peruzzotti 1997¢