El equilibrio puntuado: una lente para entender los cambios en la política energética y

ambiental

Punctuating the equilibrium: A lens to understand energy and environmental policy

changes

Por: Michaud, Gilbert

INTERNATIONAL JOURNAL OF ENERGY RESEARCH

Volumen: 43 Número: 8 Páginas: 3053-3057 Fecha de publicación: JUN 25 2019

1 | INTRODUCTION

Las políticas energéticas se refieren al conjunto de acciones gubernamentales que abordan

los problemas de planificación, generación y consumo en torno a elementos como la
electricidad, el transporte y la eficiencia. Estas decisiones a veces son políticamente
polémicas, dadas las complejidades e intereses de varios lados del pasillo de las partes
interesadas. Las entidades gubernamentales a menudo promulgan diversos incentivos
financieros, estrategias de impuestos, tácticas de conservación y muchas otras políticas para
desarrollar mejor las soluciones para el futuro energético y ambiental de la sociedad. Sin
embargo, estas soluciones a veces requieren choques masivos para cambiar el status quo
histórico y generar estrategias para energías más nuevas y sostenibles que tienen menores
costos ambientales y sociales. Muchas escuelas de pensamiento ilustran cómo los eventos
clave son los estímulos para innovaciones de cambio científico hacia fuentes de energía
alternativas. A lo largo de los años, la disciplina de la política pública ha desarrollado
específicamente una serie de teorías para comprender mejor los cambios y este tipo de
procesos de toma de decisiones gubernamentales. Tales marcos teóricos incluyen la Teoría
de la difusión de la innovación de Rogers, la Teoría de las corrientes múltiples de Kingdon,
el Incrementalismo de Lindblom y la Teoría del equilibrio puntuado (PET) de Baumgartner
y Jones, entre otros. El concepto del Ciclo de Atención de Problemas de Downs también es
relevante como un medio para entender la atención del público a un problema y cómo eso
estimula el cambio. Generaciones de académicos anteriores han utilizado estas teorías de
política tanto en investigación cuantitativa como cualitativa. La Teoría de la Difusión de la
Innovación de Rogers, más tarde denominada por los estudiosos como “difusión de
políticas”, es un enfoque ampliamente utilizado y relevante para la adopción y el cambio de
políticas ambientales y de la energía. Esta teoría se centra en cómo las políticas se replican
y difunden (es decir, las mejores prácticas) en áreas geográficas (por ejemplo, los estados
de los Estados Unidos). Rogers clasificó los diferentes niveles de adoptadores de
innovación como innovadores, adoptadores tempranos, mayoría temprana, mayoría
posterior y rezagados. Dicha difusión de innovación ocurre con el tiempo, lo que significa
que hay varios aspectos (por ejemplo, los medios) que pueden acelerar o retardar la
difusión.
El enfoque de múltiples flujos de Kingdon explica los cambios en la agenda a través de tres
"flujos" de oleadas de actividades separadas y simultáneas: problemas, políticas y política.
La explicación de Kingdon del cambio de política acomoda algunos elementos del
racionalismo y el incrementalismo, que se relacionan con el marco de Lindblom, que
discutió el cambio de política como evolutivo más que revolucionario (es decir, pequeños
cambios incrementales en lugar de algunos cambios sustanciales). Otras teorías en este
ámbito incluyen Coaliciones de defensa y Teoría de la conciencia de la elección, entre
otras. Estos marcos y conceptos han demostrado ser útiles para revelar temas para acciones
de ciudadanos, grupos y gobiernos, aunque su valor varía según el ámbito de la política y la
situación.

2 | TEORÍA DEL EQUILIBRIO PUNTUADO

La historia es quizás el aspecto más importante para comprender la formulación de políticas

energéticas y ambientales (por ejemplo, ciertos eventos han provocado un cambio o
adopción de políticas), y la PET de Baumgartner y Jones ofrece el recurso más sólido para
una narrativa tan histórica. Además, proporciona el conjunto más robusto de frases
predefinidas (por ejemplo, racionalidad limitada, atención desproporcionada, estructura,
monopolios de políticas, etc.) que ayudan a describir cómo se produce el cambio en el
complejo ámbito de la política energética y ambiental. En general, el PET puede ser un
marco útil debido a los cambios radicalmente históricos en la adopción de políticas (por
ejemplo, los Estándares de Cartera Renovable del estado de EE. UU.) Y el hecho de que
Estados Unidos, por ejemplo, puede estar al comienzo de otro cambio radical en la
adopción de políticas. Para más energías renovables. Esta teoría también destaca el poder
político y cómo las instituciones (y los actores, como las empresas eléctricas) a menudo
buscan un statu quo de la política energética (es decir, la puntuación / adopción de políticas
puede suceder, pero solo a través del conjunto adecuado de circunstancias). Esta teoría
altamente investigada es única y valiosa para el estudio de la política energética y
ambiental, particularmente en los países industrializados.

La frase "equilibrio puntuado" en las ciencias de la política pública se inspiró en su

aplicación original en las ciencias naturales para describir cambios dramáticos en lugar de
un progreso incremental en la evolución. En la disciplina de la política pública, el equilibrio
(es decir, el equilibrio o la estabilidad) es el resultado del dominio dentro de las estructuras
gubernamentales para mantener el status quo. Por lo tanto, la puntuación se refiere a un
cambio o cambio en la política pública real utilizando datos o puntos de vista para alterar
las decisiones de los responsables políticos.

3 | IMAGENES Y LUGARES

En Agendas e inestabilidad en la política estadounidense, los académicos Frank

Baumgartner y Bryan Jones desarrollaron el PET como un marco para comprender la
estabilidad de las políticas y el cambio. Argumentaron que los largos períodos de
estabilidad de las políticas, complementados por cortos períodos de cambios intensos,
pueden explicarse por la importante interacción de las "imágenes de políticas" con los
"espacios de políticas". El concepto de "imágenes de políticas" se refiere a cómo se
discuten y se entienden las políticas. por el público y las élites / expertos en políticas (es
decir, se refieren a las diversas perspectivas que uno puede tener sobre un tema de política
pública). En contraste, los "lugares de políticas" se refieren a los establecimientos que
literalmente toman decisiones de políticas públicas, como las legislaturas estatales sobre
incentivos a las energías renovables. Dado que las políticas públicas afectan a los
individuos de maneras diferentes, el público tiene diversas imágenes, tanto positivas como
negativas, de la misma política. En otras palabras, hay varias formas en que se entiende y se
discute una política. Como parte de este proceso, el concepto de enmarcado ayuda a
explicar la forma en que dichas imágenes de políticas pueden organizarse para que
parezcan técnicas y relevantes solo para expertos, o vinculadas a valores sociales más
amplios para aumentar la participación. Por ejemplo, para atraer el interés en los Estados
Unidos, las personas a menudo vinculan ideas con los valores ampliamente aceptados de
independencia, patriotismo y crecimiento económico. Como parte del desarrollo de la
imagen de la política, el encuadre es "una mezcla de información empírica y llamamientos
emotivos". 2 La mayoría de los problemas de política pública son multifacéticos y, por lo
tanto, pueden controlar una amplia gama de imágenes de política. Por ejemplo, la política
energética puede enmarcarse en términos de salud pública, molestias (por ejemplo, ruido de
parques eólicos o parpadeo), empleo, impuestos, el papel de las corporaciones, las
libertades civiles y los derechos humanos, entre muchos otros. Sin embargo, aunque existen
varias formas de enmarcar el mismo problema, también hay un tiempo y una vitalidad
limitados para dedicarse a los problemas. En consecuencia, los asuntos altamente
complejos a menudo se simplifican, con muy pocos problemas enfocados en un momento
dado a expensas de todo el resto.

Declaración de novedad Este artículo, titulado "Puntuar el equilibrio: una lente para
comprender los cambios de la política energética y ambiental", es una pieza de perspectiva
única que detalla una teoría de política pública clave utilizando una lente energética /
ambiental. El objetivo de este documento es describir los atributos comunes del cambio de
políticas, como se destaca en los términos e interacciones clave. Los lectores pueden usar
esta pieza para comprender y planear estrategias para futuras modificaciones de la política
energética y ambiental.

Por el contrario, los lugares de política son conjuntos de instituciones o actores

gubernamentales donde se toman decisiones autorizadas sobre la política. Los ejemplos
relevantes de lugares de políticas incluyen el poder ejecutivo federal (en los Estados
Unidos), el Congreso (Estados Unidos) / el Parlamento (Reino Unido), los tribunales y los
niveles más bajos de gobierno, como las jurisdicciones estatales / provinciales y locales.
Baumgartner y Jones argumentan que los cambios en la imagen de una política pueden
producir cambios en el lugar de la política y, recíprocamente, los cambios en la ubicación
pueden facilitar los cambios de imagen. La interacción entre lugares e imágenes puede
resultar en largos períodos de estabilidad o, en algunos casos, cortos períodos de cambios
intensos.

4 | UN EJEMPLO DE ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE

Una ilustración de una interacción de imagen y lugar es el caso de la Ley Nacional de

Protección del Medio Ambiente (NEPA), que se promulgó en 1969 en los Estados Unidos.
Alrededor de ese tiempo, hubo una creciente preocupación por las tecnologías de energía
nuclear por parte de los ciudadanos de mayor envergadura como consecuencia de la
Segunda Guerra Mundial, y las preocupaciones nucleares continuaron en los decenios de
1950, 1960 y 1970. 3 Los grupos ecologistas estaban especialmente preocupados por la
energía nuclear y la energía nuclear. decisiones regulatorias tomadas por el gobierno
federal de los EE. UU., por lo que apelaron a miembros del Congreso que anteriormente no
estaban involucrados. El Congreso se volvió más comprensivo con esta nueva imagen de la
política ambiental y aprobó una legislación para regular los negocios y ayudar a desarrollar
la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA), que era más coherente con la nueva
imagen de la política. Esta imagen fue promovida en la opinión pública por el accidente de
la planta de energía nuclear en Three Mile Island, ya que muchos perdieron la confianza en
la industria nuclear.4 En esencia, la oposición persistente de los grupos ambientales, así
como un evento clave de activación / enfoque, cambió. La imagen política de la energía
nuclear de una positiva a una abrumadoramente negativa, causando cambios políticos y
programáticos.

Estos cambios se acumularon en otros desarrollos. Por ejemplo, en 1977, el Departamento

de Energía de los Estados Unidos se formó como una agencia centrada en las políticas
energéticas y ambientales y en la seguridad en el manejo de materiales nucleares.5 En
1986, un evento en la Unión Soviética en Chernobyl también condujo a la disminución
relativa de la energía nuclear La industria y estas imágenes políticas cambiantes. En
consecuencia, los años 80 y 90 vieron un mayor enfoque, tanto a través de políticas y
programas, en tecnologías de energía renovable como el hidrógeno, la energía solar y la
eólica. El derrame de petróleo de Exxon Valdez en 1989 se sumó a los crecientes cambios
de imagen de las tecnologías de combustibles fósiles y nucleares hacia una mayor
exploración de fuentes de energía alternativas y políticas ambientales más estrictas.6 En
conjunto, los últimos 40 a 50 años en los EE.UU. energía y medio ambiente Las políticas
han visto cambios dramáticos en la atención y las emociones de imagen de la política,
estimulando cambios intensos. A menudo, las crisis como los desastres ambientales sirven
como un evento desencadenante, enfocando a los medios de comunicación, el gobierno y la
atención pública a un tema que anteriormente era menor (o inexistente) en la agenda de la
política. Tales eventos de activación o enfoque también pueden actuar como símbolos
dramáticos de problemas que ya están recibiendo mayor atención. Esta inclinación a prestar
atención desproporcionada a los desastres durante eventos más rutinarios brinda a los
activistas la oportunidad de impulsar sus demandas de larga data. A veces, estas partes
etiquetan los problemas como una crisis "para plantear una inquietud cuando se enfrenta a
un entorno sobrecargado de reclamaciones concurrentes". 7

5 | RELACIONES GRUPO-A-GOBIERNO

La compra de lugares es la frase y la estrategia que se utiliza para describir esta situación de
las imágenes de políticas y la búsqueda de lugares de políticas simpáticas. De acuerdo con
Baumgartner y Jones, esta táctica implica la manipulación de imágenes políticas para
impulsar los debates políticos hacia lugares favorables. En otras palabras, aquellos que no
hayan tenido éxito en los debates sobre políticas buscarán partidarios en lugares
alternativos, como comités del Congreso, tribunales o incluso agencias gubernamentales
estatales. En esta búsqueda, la manipulación de imágenes de políticas explica por qué un
tema se discute en un lugar en particular y atrae el interés de los miembros de dicho lugar.
Hay técnicas comunes de compras en el lugar. Por ejemplo, las compras en lugares
normalmente funcionan para atraer a un público más amplio, de modo que los participantes
más participativos se involucren en el debate. Además, los ataques a las políticas actuales
por parte de los tomadores de decisiones ocurren en otros lugares con el objetivo de
extender sus propias jurisdicciones políticas. El estudio de las relaciones de grupo a
gobierno ha modelado numerosos enfoques y una gran cantidad de términos para describir
esta relación, como el pluralismo competitivo, el corporativismo del estado, el subgobierno,
los remolinos de políticas y los triángulos de hierro. Un enfoque intrigante es la discusión
de comunidades de políticas y redes de políticas tal como se deliberó en PET. Baumgartner
y Jones describieron a las comunidades políticas como sistemas de participación limitada
que contienen grupos de interés y personas con conocimiento de un ámbito político
particular. Esto sugiere una relación estable, cercana y típicamente concurrente entre un
pequeño número de grupos y el gobierno. En contraste, las redes de políticas representan un
conjunto más amplio de asociaciones entre grupos de interés y gobiernos, que contiene
menos estabilidad y acuerdo. Estos conceptos se ilustran en la Tabla 1. Como se describe
en la Tabla 1, las comunidades de políticas generalmente están protegidas del proceso
político más amplio. Esto sucede porque las políticas públicas se analizan y analizan a un
nivel en el que un número limitado de actores tienen el tiempo o los recursos para
involucrarse. Estas comunidades de políticas se componen de relaciones estables entre
funcionarios públicos y grupos de interés influyentes. Estas relaciones se mantienen, ya que
los participantes comparten un acuerdo general o experiencia sobre un tema de política y, a
veces, intentan restringir a otros interesados en el tema. Además, las personas involucradas
en las comunidades de políticas entienden que, si bien no todos pueden estar de acuerdo
con cada decisión tomada, sigue siendo preferible actuar de esta manera en lugar de buscar
redes más grandes que puedan disminuir su poder. De hecho, tales comunidades de
políticas a menudo son de naturaleza monopolística, ya que son estructuras institucionales
que desarrollan decisiones de políticas al tiempo que limitan el ingreso de otros
participantes. A su vez, el control monopolístico sobre los lugares de política dificulta los
cambios en las imágenes de política, lo que debilita las posibilidades de cambio de política.
La preservación del monopolio de la política requiere un acuerdo con la misma imagen de
la política y la capacidad de excluir a los grupos que no estén de acuerdo. Un problema de
política a menudo se presenta como aburrido, para minimizar el interés externo, o como
técnico, que requiere un cierto nivel de experiencia, específicamente para dejar de lado a
otros. En consecuencia, la formulación de políticas a menudo es incremental y se basa en
acuerdos previos entre un pequeño número de individuos.

La estructura monopolística de una comunidad política solo puede modificarse cuando

nuevos participantes con intereses opuestos ingresan a la comunidad. Los excluidos de los
monopolios políticos intentarán cambiar el debate cuestionando el enfoque existente y
apelando a los funcionarios públicos. Los nuevos entendimientos de las cuestiones de
política pública atraen a nuevos participantes al proceso de políticas, que a veces puede
debilitar el poder de los monopolios de políticas. Una vez más, un ejemplo de esto ocurrió
cuando las imágenes negativas que rodean a la energía nuclear ayudaron a disminuir el
poderoso monopolio político de la época. Los defensores del medio ambiente plantearon el
tema en varios ámbitos, y un mayor número de personas se vieron inmersas en la
formulación de políticas nucleares, lo que provocó el colapso del monopolio de la política
anterior. Baumgartner y Jones reconocieron que los cambiantes entornos institucionales y
políticos pueden influir en el cambio de la política pública, así como estimular el cambio en
la política a través de estructuras gubernamentales centralizadas. Por ejemplo, el Congreso
en los Estados Unidos puede ser una fuente de estabilidad de políticas o un promotor de
cambio; Puede funcionar para mantener o destruir comunidades políticas. Cuando el
Congreso presta más atención a un tema de política en particular en respuesta a las
solicitudes, los grupos de interés o las agencias ejecutivas pueden forzar un cambio en el
comportamiento del Congreso hacia esos temas. Los miembros del Congreso pueden
vincular sus intereses con los de personas ajenas al Congreso para trasladar el tema a un
lugar político diferente. Este marco también es aplicable en las legislaturas estatales y otras
formas de gobierno, dependiendo de la estructura.

6 | AJUSTE DE LA AGENDA

Las nociones de establecimiento de agenda y racionalidad limitada también son

componentes fundamentales de PET. Dado que los tomadores de decisiones clave no
pueden considerar todos los problemas en todo momento, ignoran la mayoría y consideran
solo algunos de los principales en su agenda particular. Además, algunos problemas de
política pública son mucho más urgentes que otros, mientras que otros requieren acciones
rápidas. Por ejemplo, los problemas económicos (por ejemplo, el desempleo) a menudo
siguen ocupando un lugar destacado en la agenda política, mientras que los eventos
catastróficos (por ejemplo, los desastres naturales) exigen una respuesta inmediata. Sin
embargo, dado que la atención de las audiencias es limitada y el número de temas de
política parece ser ilimitado, la importancia de cada tema está abierta a diversos análisis y
deliberaciones. Más específicamente, la configuración de la agenda se refiere a la aptitud de
los responsables de la formulación de políticas para centrarse en un tema de política sin
tener en cuenta otros. La falta de atención a la mayoría de las cuestiones de política explica
por qué numerosas políticas públicas no cambian, mientras que los períodos concentrados
de atención a otras cuestiones de política pueden estimular formas alternativas de enmarcar
y resolver tales problemas. El concepto de racionalidad limitada sugiere que la capacidad
de los responsables de la formulación de políticas para implementar decisiones es
inseparable de sus objetivos (es decir, la verdadera racionalidad no existe). Por lo tanto,
incluso los individuos que intentan tomar decisiones racionales están obligados a tomar
decisiones satisfactorias en estos complejos entornos de formulación de políticas. Todos
estos entornos políticos de cambio de política pública apuntan al concepto clave de PET de
que los sistemas políticos pueden caracterizarse como estables y dinámicos. La mayoría de
las políticas públicas permanecen igual durante largos períodos, mientras que otras cambian
muy rápida y dramáticamente. Alternativamente, el cambio de política pública en un área
determinada puede ser incremental por varios años, pero seguido por cambios abrumadores
que establecen una dirección completamente nueva para el (los) problema (s) en el futuro.
El objetivo de la PET es explicar estos largos períodos de estabilidad de políticas marcados
por períodos cortos pero intensos de cambios, considerados en una escala de tiempo y
evolución, como se ilustra en la Figura 1.8.
FIGURA 1 Marco de equilibrio puntuado. Nota. Largos períodos de estabilidad y cortos episodios de cambio,
provocados por eventos de enfoque. Figura de O'Neil (2012) [La figura de color se puede ver en
wileyonlinelibrary.com]

7 | CONCLUSIÓN

El enfoque PET sugiere que los actores políticos poderosos intentan controlar
estratégicamente las imágenes de políticas a través de la retórica y los símbolos de una
manera que favorece sus propios objetivos políticos. Las políticas siguen siendo las mismas
dentro de ciertas comunidades, ya que existe un interés externo limitado, o quizás una
capacidad limitada de terceros para participar. Las políticas cambian cuando un interés
externo adecuado, que a menudo se activa a través de eventos de enfoque clave (por
ejemplo, un derrame de petróleo), inicia el colapso de las comunidades de políticas. En este
escenario, la atención externa aumenta y los problemas se consideran en un entorno más
amplio, donde el poder se distribuye de manera más uniforme y los nuevos actores pueden
influir en la agenda. Si los niveles de presión externa ganan suficiente impulso, pueden
causar importantes puntuaciones de política, en oposición a los cambios menores de
política más comunes. La mayor atención y comunicación pueden hacer que se consideren
enfoques novedosos, que pueden provocar nuevos conflictos entre los actores políticos. En
general, con el PET, los cambios en la política energética y ambiental pueden explicarse
por un desafío exitoso a los monopolios políticos. Naturalmente, la mayoría de las políticas
públicas permanecen sin cambios durante largos períodos de tiempo, ya que los
responsables de la formulación de políticas son incapaces o renuentes a prestarles suficiente
atención. Sin embargo, los excluidos de los monopolios tienen interés en desafiar o
reformular la forma dominante de definir los problemas de políticas, que a menudo se
activan o se incorporan a la agenda al enfocar los eventos. La re-definición exitosa de un
problema de política provoca una afluencia de nuevos actores. Los grupos de interés
previamente excluidos pueden trabajar para atraer la atención de los tomadores de
decisiones en otros lugares a través de la definición de nuevas imágenes de políticas. Los
profesionales que trabajan en los ámbitos de la energía y el medio ambiente pueden usar
este marco y análisis para comprender cómo los cambios de políticas siguen una progresión
de mayor atención, compras en el lugar e imágenes de políticas cambiantes. A medida que
los individuos entienden la naturaleza de un problema de política de una manera diferente,
cada vez más se vuelven atentos e involucrados. Este crecimiento en la participación
externa ofrece una mayor probabilidad de un cambio adicional a una imagen de política, ya
que los nuevos participantes discuten nuevas ideas y proponen soluciones políticas (por
ejemplo, mandatos de energía renovable). Aunque la mayoría de los problemas de política
pública muestran estabilidad, y existen numerosas comunidades de políticas, se están
creando y destruyendo continuamente. Por lo tanto, cambiar las narrativas y considerar las
compras en el lugar puede ser un enfoque estratégico para promulgar futuras políticas
energéticas y medioambientales innovadoras. Si bien los desafíos permanecen en poderosos
equilibrios que mantienen el status quo, estrategias como la búsqueda de atención y la
participación pública pueden ayudar a alterar el equilibrio. Esto se incrementa en gran
medida con eventos de activación o enfoque dramáticos que pueden ser catalizadores para
estimular dicha puntuación. Este marco y fundamento histórico del cambio de política
ofrece una relevancia práctica considerable para aquellos interesados en temas de política
energética y ambiental en términos de cómo se pueden hacer modificaciones futuras.
REFERENCES

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University of Chicago Press; 1993:312.

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