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siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.


CERRO DEl AGUA 248, DELEGACIÓN COYOACÁN, 04310 MÉXICO. D.F.

siglo veintiuno de españa editores, s.a.


~(!. ~3J9éJ.5
CALLE Pli\ZA S, 28043 MADRID. ESPAÑA

V.'·-----···) 9
e
A MANERA DE PRÓLOGO

r.l ----··-··-..·-- ...... ~ / ........


Q~!~~ PRESIDJ;;1iQIAL.-____.. ~ 12
l. Características, 12; 2. Antecedentes, 15; 3. En Amé- \
rica Latina, 16 Jii<·. ·
/
JI. !~.IJOMINIO DEL PODER EJECUTIVO 19
l. Las . causas, 19; 2. En· México, 23; 3. La visión que
se tiene de la presidencia, 26; 4. Dos_<:oncepciones, 28
ct.•-t•,s. UI. MÉXICO: ESIDENCIALISMO-~ 29

"\'&\.\0~"-t . . . l. Opiniones mexicano, 29;


2. Supuestos matices parlamentarios, 31; 3. El refren-
'i• do, 33; 4. Los informes de los secretarios de estado,
36; 5. Otros casos, 38

IV. FUENTES DE ~ENCIALISMO M~ 41


l. Fuentes, 41 ; 43

V. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I 45


l. Ejecutivo unitario, 45; 2. Elección directa, 49; 3.
J.tequisitos par~ ser presidente, 50; 4. El principio de no
reelección, 55; 5. El período presidencial, 61

VI. ORGANIZACIÓN DJl.L EJECUTIVO. 11 63


l. La sustitución presidencial, 63; 2. La administración
:~
~# pública federal, 69; 3. Los secretarios de estado y los
1 jefes de departamento administrativo, 70; 4. El gabinete,
edición al cuidado del autor
76; 5. La oficina del presidente, 78; 6. Los presidentes\
primera edición, 1978 de México, 78 . · ···
decimotercera edición, 1996
©siglo xxi editores, s.a de c.v. VII. FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LE·
isbn 968-23-0283-8
GISLATIVO 82
derechos reservados conforme a la ley l. Las facultades presidenciales, 82; 2. La iniciativa le-
Ímpreso y hecho en méxico/printed and made in mexico gislativa, ~3; 3. El veto, 85; 4. La publicación, 92; 5.
La ejecución, 94
[5]
6
VIII.
ÍNDICE
iNDICE 7
FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
99 l. Los organismos descentralizados y empresas de parti-
1. Los casos en los cuales el presidente puede legislar,
99; 2. Las situaciones de emergencia, 100; 3. Las medi- cipación estatal mayoritaria, 151; 2. En materia agra-
ria, 154; 3. En materia de expropiación, 156; 4. Expul-
das de salubridad, 104; 4. Los tratados internacionales,
105; 5. La facultad reglamentaria, 105; 6. La regula- sión de extranjeros, 156; 5. En materia laboral, 157
.
ción económica, 108
. (XIV. FACULTADES EN EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL,, EN
IX. " MATERIA EDUCATIVA Y RESPECTO A LOS MEDIOS MASivOS
ASPECTO:; DE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJE-
CUTIVO Y LEGISLATIVO DE COMUNICACIÓN, AL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL Y
110 AL PROCEDIMIENTO ELECTORAL 159
1. Período ordinario de sesiones del congreso, 110; 2.
l. El procurador general de la república y el ejercicio de
La convocatoria a sesiones extraordinarias, 111 ; 3. El
privilegio ejecutivo, 112; 4. -~Ljl}[o.rme ..p~esi~~ns!eJ
1
la acción penal, 159; 2. En materia educativa, 162; 3.
113; 5. La independencia del legislativo, 115 ~ Medios masivos de comunicación, 164; 4. El gobierno
del distrito federal, 166; 5. En el procedimiento electoral,
X. FACULTADES DE NOMBRAMIENTO, DECLARACIÓN DE GUERRA
168
Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
117 XV. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE Y SUS
1. Las facultades constitucionales de nombramiento, RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL 170
117; 2. Las facultades metaconstitucionales de nombra-
miento, 120; 3. La declaración y conducción de la gue- l. Facultades jurisdiccionales del presidente, 170; 2. La
rra, 121;4. El envío de tropas al exterior, 124; 5. ¿For- independencia del poder judicial federal, 177; 3. Las
ma parte el presidente de las fuerzas armadas?, 125; \ garantías judiciales, 181; 4. Las labores de aux:ilio al po-
6. Declaración de neutralidad y suspensión de relacio- der dudicial, 187; 5. La facultad de indulto, 188
1
nes comerciales, .125; 7. La preservación de la seguridad 1.-
interior, 126 ( XVI. FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE 190
l. Jefatura real del PRI, 190; 2. Designación de su suce-
~XI. sor, 191; 3. Designación de los gobernadores, 197; 4.
FACULTADES EN MATERIA DE RELACIONES EXTERIORES
129 Remoción de los gobernadores, 198
1. Cuestiones de terminología, 129; 2. Principales atri-
buciones en materia de relaciones exteriores, 131; 3.
El tratado anticonstitucional, 133 XVII. EL ASPECTO PERSONAL EN LA PRESIDENCIA Y LOS PODERES
POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE 200
.,_XII. FACULTADES DE CARÁCTER ECONÓMICO Y HACENDARIO l. Funciones ceremoniales del presidente, 200; 2. La
135 influencia del cargo en el presidente, y viceversa, 201;
1. Intervención del ejecutivo en el proceso económico:
producción, distribución y consumo, 135; 2. Política 3. El poder de persuasión, 203; 4. Los poderes políticos
monetaria, 137; 3. Los empréstitos, 141; 4. Inversiones del presidente entrante, 204
públicas, habilitación de puertos e inversiones extranje-
XVIII. LAS LIMITACIONES AL PODER DEL PRESIDENTE ·2Q9
ras, 142; 5. La ley de ingresos, 143; 6. El presupuesto
de egresos, 146; 7. La cuenta pública, 148 l. El juicio político de responsabilidad, 209; 2. P9sibles
controles del congreso sobre el presidente, 214, 3. Algu-
XIII. FACULTADES RESPECTO A LOS ORGANISMOS DESCENTRALI- nas limitaciones al poder del presidente, 217
ZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORI-
RECAPITULACIÓN 220
TARIA Y, EN MATERIA AGRARIA, DE EXPROPIACIÓN, EXPUL-
SIÓN DE EXTRANJEROS Y LABORAL BIBLIOGRAFÍA 230
151
A MANERA DE PRóLOGO

A
Escogí como tema de este ensayo el¿istema presidencial mexi~~ por-
RUB.tN BONIFAZ NURO que su existencia constituye, con la de un gartido polí~co predo!!!i-
YA nante-t una de las dos piezas más im ortantes aer sistema político
·me~sa~o, el que, con to os sus efectos, cieíóSeTri]USticiaS,~liadado~
H.tCTOR FIX-ZAMUDIO a--nuestro país varios decenios de estabilidad política, un gobierno
civil, cierto número de libertades y algunas posibilidades para la rea-
lización personal.
Pese a que el presidencialismo mexicano ha ejercido atracción para
los estudiosos del derecho, de la ciencia política y de la historia, ha
sido poco investigado. Encontramos escasas monografías al respecto;
algunos artículos y capítulos específicos en las obras de derecho cons-
titucional y en las que examinan nuestro sistema político, que tam-
. poco son abundantes.
He querido esbozar un panorama general de qué es el presidencia-
lismo mexicanó, cuáles son las facultades constitucionales y metacons-
titucionales del presidente, cómo se ejercen éstas, y, a pesar de su
gran poder, las limitaciones que el titular del ejecutivo encuentra fren-
te a sí, es decir, aquello que no puede realizar el presidente, aunque
quiera.
Del análisis de las diversas y numerosas facultades que posee el
presidente y de sus relaciones con los .poderes legislativo y judicial,
surgen las causas de ·por qué contamos con un ejecutivo muy fuerte
y con atribuciones tan amplias que le dan un amplio margen de de-:-
cisión. Sus .decisiones sólo tienén el límite determinado r'por la exis-
tencia de unos cuantos factores de poder.
.. Ciertamente, la ley fundamental estructura un ejecutivo poderoso,

k ás. M~reoeupación no es la existencia de un P.residente, con todo


l·a·· pra.'.·c· ti·c.. a·. c.on.cr.e. ta.· ·.del sis. tem
..a·. p. o. l.íu.·c...o mexi.ca.no lo. fo·r.ta.lece aún
e cúmulo de facultades, sino que actúe de acuerdo con la consti~
¡ ~~!~~~~ .9~t!. ;~·~":m~rco_ g~-é!~C:~9!1.~~~·.1~~.c~Ef~~- §~~~~;·~~~~~~~~~~-··
J..!>el¡g~en, .!~JJk~.!t~<! ..rJ~-~~~!:1!2.~~2~.~~...L!:'~".~~2!!<1:!!t~LC!~LI?~.~~·-
Asimismo, necesario es que operen los controles legislativos que la
--. ;f

constitución establece para lograr un equilibrio entre los poderes


· ,

ejecutivo y legislativo:;Cuando la ley fundamental supone, para el


ejercicio de una atribución, la participación del congreso, ésta debe
ser real y no virtual; estas dos voluntades deben armonizarse y no
[9]
-~

10 A MANERA DE PRÓLOGO
lo MANERA DE PRÓLOGO 11
subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta participación·
real por parte del congreso, se dejan manos libres a] presidente para constitucional son problemas de poder; son, en última instancia, cues-
e] ejercicio de múltiples facultades, y se tolera o auspicia un ré.., . tiones políticas que deben encauzarse dentro de los marcos del orden
gimen autoritario. jurídico. En consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio
.=Un ·verdadero sistema demq<;r!tico implica necesariamente la ind_~:: de la teoría general del derecho, pero también de la ciencia políti-
. ca, de la sociología, de la historia, de la economía. Por ello, en este
pendencia de los poderes legislativo y judicial, para que ambos ejerzan
con plenitud las atribuciones que la constitución les confiere y, al ensayo recurrimos a datos que nos aportan esas disciplinas. No hemosl
hacerías efectivas, (:!vit~n q~e un país de más de sesenta millones realizado un estudio jurídicamente puro, no intentamos hacerlo, no~ ~",.,•
de habitantes se rija casi por Ja voluntad de un hombre, así fuera lo haremos, porque hay que confrontar la norma con la realidad,}
alguien que poseyera cualidades excepcionales. La ·lucha-del consti- con la vida; describir y buscar el deber ser. /
tucionalismo, y en ~ua la del mexicano, es impulsada por el anhelo Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano,
por lograr un gobierno de leyes y no de hombres, de principio~ gene- debemos realizar estudios útiles que nos permitan quitar el velo que
rales y no de actos discrecionales; un gobierno a] servicio del hombre cubre nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstácul9s
libre, que ayude a fortalecer su dignidad y que asegure económica, so- y ayudar a crear conciencia de nuestros problemas sociales, políticos
cial y pqlíticamente su existencia y su realización como persona hu- y jurídicos, para resolverlos, para tratar de crear un México mejor.
mana. No es hora de estudios de gabinete para el gabinete. No es hora
de estudios emanados de las torres de marfil. Estamos comprometi-
Así, en los casos en que el presidente mexicano ha usurpado fun-.
ciones que pertenecen al pueblo y al poder legislativo, hay, con ur..: dos con nuestra época, con nuestro l\1éxico, con nuestros problemas,
gencia, que regresárselas a éstos, porque de lo contrario se están con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras
propiciando enfrentamientos estériles y luchas fratricidas para conse- miserias. Todo ello está estrechamente vinculado con el derecho cons-
guir que puedan retornar las atribuciones a quien de acuerdo con la , titucional, tal 'y como lo entendemos: el conjunto de normas que
constitución las posee. < tratan de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De aquí que
si en otras disciplinas jurídicas son posibles -no me interesa saberlo--
Y conste, no propugno por un ejecutivo débil; soy consciente de '
los estudios jurídicos puros, en el derecho constitucional no lo son
:;::que una nación como México, agobiada de graves problemas, necesitar
un presidente fuerte, pero dentro de los marcos constitucionales. El · · porque en él se manifiesta la confrontación del hombre con su época
presidente debe ejercer plenamente los poderes que le otorga la ley' y persigue subordinarle las estructuras estatales que el propio hom-
fundamental, pero ningún otro; su actuación debe estar subordinada bre ha construido para su servicio y beneficio, y nunca, pero nunca,
'a la .carta magna, debe existir un eqúilibrio entre los dos poderes al contrario.
' políticos, y el judicial debe actuar realmente con independencia. De la concepción anterior se deriva la metodología que he seguido
~sta es mi tesis, ésta es mi utopía. en este ensayo: descripción de la norma jurídica, de sus antecedentes
y confrontación de ella con la realidad en que se aplica. Si este
Tesis y utopía que se conjugan en el anhelo de tener un sistema
más democrático y justo, donde no existan varios Méxicos con graves tipo de estudios disgusta a una clase de juristas, peor para ellos. El
desigualdades económicas, sociales y culturales entre sus habitantes, hombre que no vive su época, está perdido.
sino un solo México, en el cual todos los mexicanos podamos llevar Una aclaración última: cuando .se cita un artículo y no se men-
una vida digna. ciona a qué cuerpo legal pertenece, lo es de la constitución mexicana
Y bien, éste es un estudio jurídico, realizado con el instrumental vigente.
de! derecho constitucional, pero además contiene datos históricos, so-
ciológicos y económicos que nos ayudan a precisar qué es el sistema En la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes de mar-
presidencia] mexicano, ya que sin dichos elementos, el ensayo estaría zo de 1978.
incompleto y no presentaría lo que realmente es entre nosotros el
presidencialismo.
El derecho constitucional es el reflejo de una época y del estilo
de vida que lleva una nación. Los problemas que examina el derecho l.;1 illl'orlllaci<Ín que contiene este libro está actualizada al30 de mayo de
1<¡¡~¡.
-.,
/
CARACTERÍSTICAS
13

l. SISTEMA PRESIDENCIAL presentación de iniciativas de ley y en la preparación del presupuesto.


Se espera que el presidente sea el líder de su pueblo, y es éste quien
lo elige.3 ·
En la obra RegÍmJ!nes.políticost;onJf!.~npgr.áneos se enuncian las si-_..
guientes rcaracteríM\Gas del sistema presidencial: a] el presidente es ?
~· p~ódicamente P'i1.t s;l gu~!;>lo y no por el poder legislativo; ·
b] el presidente designa a los ministros, quienes no son responsables
l. CARACTERÍSTICAS
ante el poder legislativo y por tanto no pueden ser destituidos por f!$'J
éste; e] entre el presidente y el legislativo no existen la colaboración
Hoy. en día ":~~!Í-~,r,i,~~ip~~~en~~·~S ,~s.~~~¡ob1'e,t;
t-l ,!!~ e ., _ i .· -.....:~. . ~ Cada uno aeeííos tiene sus
.., ni los medios de acción recíprocos -voto de censura, disolución-
que se dan en el sistema parlamentario y, d] el régimen de partidos,
c_D caractei·1sticas p[smia.s... que son las que nos ayudan a definir el sis-
ya sea ést.e pipai'fidista o pluripartidista, influye en el gobierno pre-
tema de los diversos países, carac~erística.1 CJ!!.e ·cambian. y st modi- \. sidenci~lL y .~!!. p'l.lede agregar que también influirá grandemente en
~ se ~n o se debi~de acuerdo con el sistema pol!tkp \
~1 país en cuestión. T<nll.bién ~ países cuyos sistemas coq,tienen "
, él un sistema de partido único..~. ! .._
¡_ - Para Tomás Rodríguez Zamora, la esencia del régimen presiden-
~.tanto del sist~ma p~esidencial. comr., ~el pariaroentario 2 ,Esto\
cial se encuentra en que: a] el presidente ~efe de estado y jefe d~
._2:eec~i:Je de una ser~e de c1rcunstanc1as polít~cas y obedece al anhelo
·, ~; b] es auxiliado por un gabinete con funciones consultivaS:. c.'-\
de contar COir"\lfl. sistema de gobierno que sea instrumento adecuado
"y e] ni el presidente ni su. gobierno son responsables ante el poder l
dentro del panorama político-social que viven -los estados. ·
Los tratadistas han procurado precisar cuáles son los aspectos que legislativo al cual no asisten. 5_
En opinión de Maurice Duverger,--elsistema presidencial se carac-¡
configuran un sistema presidencial. Veamos algunos intentos al res-
.teriza por el princ1.>io de separagQg de poderg en donde el presi-'-:¡ r_,_,
1pecto, para despu,és indicar nuestra opinión acerca del mismo pro-
dente es ~~~- por Jiufragioc: Y.n!vers~l, nombra y remueve a sus ; '"'

/
L blema.
/ . Joseoh LaPalomhara....afirma que en un ~istema presidencial, t:iLE..!!.::
sideñ'Íe, quien es jefe de estado y de gobierno a la vez, e.~-.!!!2~~!!­ .
ministros y éstos :ru2..sgn I;.~S.Ronsables ante el parlamento.
En mi opin~ · ~~· =e~: :ás
! . ' que configurai•;efdencial)es contrastando sus notas con
6

clat,a de captar iits. &aracterísticaL


·

/() gi~11te •del poder legislativo y por ·tanto ..IUJ depend~ mayor ni . con-
las ~1 sistema parlame~tario y en esta forma voy a proceder.
.J tinuamente de éste para su existencia o sobrevivencia; los poperes
-LaS caractensbcas gj.[ §i§tÍ:,r;Q¡Lparlamentario son las siguientes:
. lt:gi¡¡lative y ejeGU.tiw• §gp...jntt;r2s:J?epdieo,tes: el legislativo no está
. .:Jiikmbros d~ gabinete. ~oBÍFfP:9i:~r ej~~ son;~
-mieiñoros 'aer -ru:rámeñto ,~:üder. IeJ:~ativo'}":::;;,::;:;:
obligado a aprobar los proyectos de ley que provienen del ejecutivo,
el presidente puede vetar las leyes del legislativo; e!.presidente tiene la ~·"~··*+.<><. .JA,l?J....,z••~--q¡;;¡ .., ..~.J:t. . . a,~_ . -~>""~"'"·· , •
facultad de realizar nombramientos, el legislativo tiene la facultad gabinete ~~a._~g!~CI~~~.- . ~?~.•.J~:. u~· R&ruao maYQ[l\ª
d.e autorizar o no recursos económicos; el ejecuti;o puede apelar di- l()SJ~h~,d~ los P~,_.,.a~~P.Q~,coaiTCiÓn (<J.!!U~:!.U~.,lW~Xn
rectamente al pueblo a través de plebiscitos y refe_rendos, el legislativo Jecut,1vo ¡s <¡lobl,~. =....~Jfi.~tt;:~ ,un j:ie de est¡d,o"que tiene
puede juzgar y remover al presidente. -El presidente tiene una 'gran tte· funciones de_ representac10n y protocolo, Y- un ,jefe d/b,
injerencia en la designación de los miembros del gabinete, en la
• Josepll LaPafombara, Politics within nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall,
• Se puede entender por sistema de gobierno, tal y como ya anteriormente 1974, pp. 198-199.
lo hemos asentado, la. existenCia de dos o más detentadores del poder, cada ' Servido Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes polí-
uno de ellos con cgmP.etencia otorgada constitucionalmente y que al actuar ticos cóntempordneos. Curso de formación politipi, Barcelona, Ed. Bosch, 1958,
tienen la obligación de cooperar con el otro u otros en la constitución de la ~ /

unidad del estado qu'e se manifiesta en la estructura real del poder polftico • Tomás Zamora Rodríguez, El poder. ejecutivo en Francia, en Revista Ge-
en un país. Véase Jorge Carpizo, La constitución mexicana de 1917, México, neral de Legislación y jurisprudencia, año cxu, t. XLVIII, núm. 6, Madrid, Ins-
Universidad Nacional Autónoma de México, 1973, p. 345. tituto Editorial Reus, 1964, p. 90Ji.
• Jorge Carpizo, Lineamientos constitucionales de la Commonwealth; México, • Maurice Duverger, Instituciones politicas y derecho constitucional, Barcelo·
Universidad Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 66-73. na, Ed. Ariel, 1962, P· 319.

[ 12]
~,

I4 .15
SISTEMA PRESIDENCIAL

~bi~.qu.e e.s. q.ui.. e···n l!eva la administración. ~ el..gobiernQ._~ismo._f se trata de realizar un deslinde tajante entre los poderes eje-
d] · .JL ~J ..gªJun,~!e .existe una persona 9!:!~, ~aepct &upre~ílG!LY a' y, legislativo, y de que miembros de uno de ellos no sean al '·
, "e ___ .;.,,.., V
quien se suele deno!!!.m_a.r_ ¡dmer ministro'oo!:' · tiempo miembros del otro.
e] El ~ab~~e s u . siempre y c~ndo cuente co11 el apoyo <!,e
la ~<;!D~ · laJiit;~ ·
fJ La adlll" )st¡:ación.~públi~a está ~:soudíM!a iil! g;;~~ pero
:\ éste se eñcúimtra somett o a a e~~ :Ugs,rxjsión,...q~lll&'~ll!U%~to.;:_ ;,;~·{:ANTECEDENTES
'·· g] Existe entre, ea!'lamept<> y gobierne¡_un -~~tuo cpnt{flJr El par- . '''·';~/
'~ lamento puede exigir responsabilidad política aF
g6tierno, ya.. sea a Él rimer sistema presidenci 1 que existió lo encontramos en la cons-
uno de sus miembros o al gabinete como unidad.•Además el _parla- (~tuciOn orteamen~ana> .. 5> 7¡i_Esa ley f~nda~ental c?nfi~uró un
mento puede negar un voto de confianza u otorgar un-·voto de nuevo t1po e ·· - es entre Íos poderes ejecutivo y legislatiVo, que
censura al gabinete, con lo cual éste se ve obligado a dimitir; pero dio por resultado el régimen presidencial; por esta razón, se ha con-
el gobierno no se encuentra desarmado frente al parlame~to, pues ~¡iderado que la ~g~~!it!:'SiéP: !_lOrteame.ricanª. estruct~ra . . el .. si_stenm
tiene la atribución de pedirle al jefe de estado; quien generalmente .Jmi.d.,f!i1Cial cl~si¡::?; ·puro .O .por antonoma~ia.·. . .
accederá, que disuelva el parlamento. Y en las nuevas elecciones es . _Los antecedentes y fuen!es de los constttuyentes norteamencanos
el pueblo quien decide quién poseía la razón: si el parlamento o el · ·• fueron: 1··-
gobierno. 7 ·
_a] El derecho público ingl_és,. ya que en parte trataron de imitar,
~'Las característ~cas ?el istfsm~ ,.p_~es!J¡;m;W son _las siguientes: . 'aunque deformándolo, el sistema monárquico de Inglaterra, pero en
i a] El ES'.9.~;d~!e?MJil~'?"'~'~'"'YP:I~a~Id:· sta depo~1~ado en ~n.E~~s~­ +-' jygar de un jefe de estado hereditario, querían uno de elección po-
~que es, al m1smo tiempo, I,e]e d~ SW:~ y dG{fi,Q~ &QWem'k J2!1lar, con funciones limitadas en el tiempo.
: b] El p¿~~ililell!.e,!!s :tD_J>?.~..,el.,J~M:~PlO ,Y ,no por el pgger le~ '· p] La constitución de NU@.lra..,York de 1777 .:¡ en menor medida la
tJVo, lo que le da mdepenaencm frente a este. . · cle, Massachusetts · de 1 780, que configuraron ejecutivos indepe,n-
e] El ~ente WA!b,¡,~.Y .remY'EY~~ libremente.'l~. •!cC:SSe!<Pj,qr,.. -~ con los rasgos principales que después estructuraron la pre-
--!1 ado · · · • ' · · · ·· · ~~
.~.~f~t1I estado.,jQ,n~.JWlíticameute
sidencia norteamericana. A su vez, ·descartaron los modelos de las
presiden..te ni J.os secretarios. de constituciones de Carolina del Norte y Rhode Island donde existían
Jesponsabks <!Ete el congreso . . legislativos sin mayores frenos. 9
e] Ni el _rue~-~9c:_nte...,.lli !,Qs sf:cretªrios .de. estado p'~ede:q.. -~ miem- ·• _,lsJ Las obras de Locke, Montesquieu y B!ackJ~toneJ en las cuales·- /~
bros del .con,greso. · ~ ~ :_•!el poder ejecutivo. no está delinea.delenté~ri.os de suspicacia o
f]. ·El ¡?residente IJ,Yede...estl\! afiliado a un partido políticcuJi~rente }aversión" .10 ;, ..
al ge la mayoría del congreso;·· \ t,Estos elementos fueron los que a~daron a crear el sistemaen cues-
'\J • g] El _j)residente no _puede disolver el copgreso, pero el congreso,...
no pue_g~_ darle un votCUie censura 8- .

Claro está que no todas estas notas se dan en todos los sistemas
.
. ti'ón y todo parece' indicar que ~~-~--~
. -,
. ~unque no puede.
"';;, presidenciales y mucho menos en forma ·pura; pero establecer sus 1~rarse ''qtitt,JS'éüñ:stitúyeñtes~de:Fifadelfia déseaban alejarse del
1 ...

~.
. :\:•principios nos . s.irve.P_ a.ra pode.r Si un ~recisar. sis~ema.
e. S. pr•e.·S
o parlamentano, o s1 es predommantemente pres1denctal con matices
id.en.~ial ~tenía ~anárquico inglés, no obstant.e que naturalmente los haya

· . í Jie parlamentarió o viceversa. En principio,. m!',un simma~~FJresi;eDCial ··;;-~ Clinton Rossiter, The American presidency, Nueva Yo~k, Harvest Book,
\ . lb. separación de poq~~s debe s~~ ,clªr¿~.. diáfanª ~ pmtJ1~, :- · 1960, p. 75.
•·~· Edward S. Corwin, El poder ejecutivo. Función y poaeres. 1787-1957, Bue-
Air~. Ed. Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8. Al respecto se puede con-
Esta enunciación e~tá basada en la que realiza Karl Loewenstein, T .
7
., Maurice Duverger, op. cit., p. 322, y Servicio Español del Profesorado s ,
de la constitución, Barcelona, Ed. Ariel, 1965, pp. 105-107. ·•
Enseñanza Superior, op. cit., pp. 169-171. ·
• Jorge Carpizo, De-recho constitucional, en Las humanidades en el sig1 Paolo Biscaretti di Ruffia, Introd1.tcción al derecho constitucional cbm-
El derecho, México, 'Universidad Nacional Autónoma de México, 1976, p J . lll1il-rnri~ México, Fondo de Cultura Económic~, 1975, p. 92;'"" ·.;. -
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16 SISTEMA PRESIDENCIAL

influido ya que lo conocían y era el del país más poderoso de aquella


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enciales en América Latina se basaron
época. . norte ero~ profundas diferencias entre un .U rico y ~
Cuando se ha creado una nueva figura política, no siempre se ha . esarrollado y países.!:!!_ vía de desarrollQa_hacen que ha,yan~
perseguido ese fin, sino que, al tratar de precisar o alcanzar ciertos · ,e,ignadº en Í91'1Ra diferente, En América Latina .!10 existe una verda~
objetivos, se ha conseguido la precisión o la creación de una insti- f.· ra s~.RªIación de poderes y, éñ"Ja mayoría de los países que la in-
tución nueva. . ~. los poderes legislativos .se han súhordinado al ejecutivo.=
~1 g:án problema ha consistido por una parte en que d presi-

3.
/ .· · >Pente debe contar con las facultades que se requieren en un país
. · jo· vías de desarroll~, por la otra, en que han de serie señaladas
EN AMÉRICA LATINA í' '\{imitaciones para que no caiga en la arbitrarie~ad y se respeten las
~- 'Ji6ertades de los individuos. Se ha intentado, más que limitar el poder
ltos siStemas presidenciales se h~!Lin§P-irado en el modelo ll()J!e~me­ del presidente a través de un equilibrio con el poder legislativo, po-
•riéa"ngjporque en Estados Unidos se creó, porque. ahí ha funcio- p.erle límites en el tiempo. 19
.· ,nado, y bien. {§.in embargo, no hay que desconocer que e1· ~égime11. ;/J~ ha. definido a los siste~~ presidenciales ~n. Améri .~!la1r,
".::Presidencial~ sólo una ieza dentro del sistema olí · o !lm"!.~e-:
¡;haciendo resaltar las caractensncas de un es;.¡; . . ·. ~J!lm!!.l.B,,JJ.e .: ·
~ y no es posible hacer un iagnóstico sobre él si no se le '/ presidf?JJC y Un f?qJ?el fl.olíti~ jmpo&tUDte ~:tJ.tC/Jg¡. ~l. cjé~~"N
relaciona· c~g ·los Eoge,res legi~}a&ivo y ¡u,Sic¡aL.,.eón el ,§Íl!te~­ trqu~ ha llevado a la doctrma a hablar de u~ eo . o /
~' con el federalismg, es decir, con las otras piezas que lo . 'cuyos ras ,. . ,.. ··' .. "
relevantes son la existencia de un' ·--~Ie ~t
configuran./ . • ,fa, col!centración de las atribuciones legislativas y éjecu~~:ér'pre:
~nipero,-el éxito del régimen presidencial norteamericano hay sident~ y la ~~c:m!inªción del legislativo al ejecutivo; difereñc11m-
. ·también que relacionarlo con factores extrajurídicos, como son 1~­ dolo de la autocracia .Por la existencia de procedimientos consti-
1 . d~cia de recu~, la influencia. de la ~ca y el alto nivel tucionales~ -
~ · de ecJ,~Jcación, P,.c¡,>lí~. Loewenstein se sorprendeae que el presiden-
.¡ Las notas antt;riores no se dan con la misma intensidad en todos los
cialismo norteamericano haya resistido crisi§.somo la guerra civil, 'países latinoamericanos, porque entre ellos. hay desemejanzas, tanto
lás depresiones económicas y las dos guerras mundiales, ya que si- .si los analizamos desde el punto de vista jurídico como desde el
guiendo a Bryce opina que es "lento y difícil de manejD¡r. Spgprrpso", y ·punto ·de vista económico,· político y social, y por ello ~!:nstein
tiende más a la seguridad que'a la rapidez, a pesar de lo cual ha •~--::jcl.!&fic<):~ sistemas presidenciales en Amé!ica Latina en tres cllw:s.~
logrado un buen ritmo de estabilidad política.12 ,,,a,¡,:sa}?er.
/-- --
.;.; Pero ese sistema trasladado a un
p~cto lSICO como moral
·o · -·t al .. J>te~~qell~iaJiS.WP JlYI8_, aquellos que tienen las caracterí~
os señalado como distintivas del sistema. Aquí colocó a
en Nort,eam~~incluso, afirma Loewenstein, ha sido un fracaso o
·\.Ci . b] Er~!~:;llct~]:i~~~}~!t:n~~~o, donde elJ;!.~~~.ti~~~~ ~"
su resultatio ñb ha sido muy brillante según la ~ente E?! e! presidente y' sus· ministros, quienes están organizados
Biscaretti di Ruffia, 13 y es el ' iJl!.en residencial ha ~ a11 , ·i"'?Ino ~e~..,y . ·
~>lizarlo en la ~rspe~tiva ¡urídico-político-"socia §el país en cuéSt!~
,_}\ Así1>or ejempo, si exaJ:I!!J:!á.rliJ!!QsJ.q¡¡ sistemas presidencial~ africanos,
..
, '., ·-;;(;J_ aquellos ~onde se, ha tratádo de ~~~}~}a J~fl!:Ie!J.cia. ~~! !:!J~~
tendríamos que tener en cuenta, entre otrqs elementos, el problema·
•· L fñr~' _ya, s~a mcorp~randole elementos parl.amentanos o adm1tlendo-
, L}, :e ejecutiVO colegmdo. 1~ . .
·tribal, la pobreza, la, ignorancia, la enfermedad, la inercia y el
~.!f. A su vez, Gómez se refiere a los ejecutivos latinoamericanos, dis-
tema de partido único.14
12 Karl Loewenstein, La ·"presidencia" fuera de los Estados Unidos, en Bo·
América Laiina, Barcelona:, Ed. Ariel, 1970, pp. 54-58,
letin del Instituto de Derecho Comparado de México, año u, núm. 5, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, ·1949, p. 20. Paolo Biscaretti di Ruffla, op. cit., p. 103. • _
13 Pao1o Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 103,'
1~ S. A. de Smith, The new Commonwealth and its constitutions, Londres,
Karl Loewenstein, La. "presidencJa" fuera de los Estados V nidos, op. cit.,
Stevens and Sons, 1964, pp. 236-237 y 240.
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18

n: PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO

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LAS CAUSAS
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~-~rística l~s 1S~!er;n.u ~fiUiltti~~~J}.~-es_el ~<:=--- ~


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de W!lliÚ.GQi
mimo .d~"·Ni2,g.g...,el$c~t~,v~ S.ºb;~tJ9~*"'qtJQ.i~-W sobre los. ...meca- ""
;~§ffiOS de eCISlOn pohtiCá en el estado. Esta afirmación resulta cierta ) \} ~
_ lo mismo en los países capitalistas que en los socialistas o comunis- \ ~ 0
tas. Esta afirmación resulta cierta igual en los sistemas presidenciales '\ .(Y
que en los cuasi presjdepciales, parlamentarios, de gabinete o de go-
• ~J.,;'-\1... f ~
· .biemo congres10 _. ~Las acu1tad es d e d-~cision .. , s~
h -4Ul.!_
:...J_
concen~
.trando .t!.n..,el~P-P<Jer e"ec ·• en este sentido la asever~---
va 1 a· . ara rejnev como para Carter, para Castro como
Dentro de este esquema sé encuentra p~ra Geisel, para Beguin como para Sadat.
sistema presidencial en México.= :.,._;;.;.:~¿o;_ CJ:!:!:-. 9!J.ª~-teriza__!J-l gobie~no contemporáneo es 1~ ~~i~_C::i!l de~
·~~~J_~cu . . __ e•.. MacGregor Burns afirma que los
·: 'siglos VI y XVJL.se distinguieron en el muRdo occidental por el go-
7 .bierno . e ll!Qnarcas :g;my podwosos que centralizaron el poder, que
_

.:q~Í-· siglo ~;yn-¡f_u_e la ép?ca_ ~e las asambleas_ pppulares y las -le~i~l~tu­


.•.!:fas, que y los prmcipiOs del xx se senalan por la formac10n de
-·-~Tos l!.artid , y se pregunta si actualmente, en todo el mundo, esta-
o1fu:os entr;hdo en una etapa de gobierno ejecotivo. 1
Jl ;; 'Ahora bien, debemos inquirir c.y?.les son los factores que han _con-
. •rad-2 en todas partes del munao, Sln que Importe el SIStema poJí-
·;~tlCO y de gobierno,~ll. ejecutivo fuerte ~ es el centro del sistema
d~- olí_yco. =:.
1" •· -
~" -..
¡...-
--~ de entrar a contemplar el probleJila expuesto, citemos a .He-
quien, en El federalista, diáfana~~!.~ expuso: "l)n ejecutivo
.significa una_ ejecución débil del gobierno.~a ejecución débil
es sino otra manera de designar una ejecuc10n mala; y un go- . -;~
que ejecuta. ma1, sea 1o que f uere en teona, , en•1a practica
,. ~('í)
que resultar un mal gobier~ p.¡tDdn por supuesto, por gmsJ.~· HC \
•• R. A. Gomez, Govemment and politics in Latín America, Nueva York, ~I-~q~~2~ l?~c~-P.Jru_ ~~~~m~S:~~u2rá?,.S;n gu~-~s V" ~Qt·
Random House, 1965, pp. 90-98. ~~ e~ecutiV-W't!Wr~ H~leam.eAte falta uwestJgar que mc-red;eJl (,~ • \
20 André Hauriou,. Derecho constitucional e instituciones políticas, Barcelona,

Ed. Ariel, 1971, p. 839.


21 Véase Jorge Carpizo, Lineamientos .•. , op. cit., pp. 63-64 y André Hauriou,

op. cit., p. 838.


22 Karl Loewenstein, La "presidencia" ••• , op. cit., p. 64. MacGregor Burns, Gobierno presidencial, México, Ed. Limusa Wiley,
' pp. 416-417.

[ 19]
~,

21
Pa_ra Héctor ~Fix-Zamudio, los elementos que fortalecen la supre-
xnada del ejecutivo son: a] los factores ~s que se manifies_tan
.· . ;~ la planeación de los aspectos económtCÓs~aru:iem.L.LQ~ ~_egu-
:... .Jfda_d social, y b] los factores sociopolítico~ que se manifiestan en la
': pe~esidad de asegurar la ~~a concentración de
· fácultades para resolver con energía y diligencia los problemas na-
clonales.5
. ~} Joseph LaPalombara indica que la concentración de poderes en
'· ei ejecutivo se debe principalmente a: a] las emergencias naCionales,
- .l!l] Jos poderes de emergencia que las constituciones depositan en el
é]ecutivo, e] las reformas cot~stituciova,Jes que han alterado la distri-
bución de ccimpetencias entre el ejecutivo y el legislativo, d] el <;re~
Ciente número y la complejidad de la política y los problemas del
gobierno,·e] el aumento de la intervención gubernamental, f] la incli-
nación ide()Jógica a un concepto de ejecutivo fue~:te y centralizado
· ·y g] el arraigado impulso humano para otorgarle liderazgo a una
sola persona. 6
.-César Enrique Romero afirma ~que los principales_ factores para
_ el crecimiento del poder ejecutivo son: a] la frecuencia.de los estados
4
,. de emergenci.a, b] las atribuciones. militares, e] la dirección de .las
r~QJles ipten:i"aciona~, d] la política y los p~gr'ijWí¡,§ de IJ[Of!ll§O
·e-:p;)im y sg'lial.,. e] la gireccióq burocrá~a, f] la delegación~de
J~cultades legislativas, g] la crisis del parlamento y de los partidos
políticos, h] la decadencia del federalismo, i] la lucha contra los gru-

· quien salva a un país no es ni el parlamento ni los jueces sino la minoría


q.~;~e actúa, decide, manda y gobierna.
· ..... "En segundo lugar, la función dj,plomáL~, ya sea su fin evitar la guerra,
.•j;preparar la paz, el desarme o el gobierno supranacional supone un complejo
2
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El federalista, México, ·<~e Begociaciones y dedsigneg en el exterigr. Pues bien, quien representa al
.1<. ~stado en sus relaciones inter~acionales es el jefe del ejecutivo; ante él acredi-
Fondo de Cultura Económica, 1957, pp. 297-298.
3
André Hauriou, op. cit., pp. 677-678. . tan las potencias extranjeras sus embajadores, y en su nombre se negocian y
• Antonio Carro Martínez, La primada del poder ejecutivo en el estado i.rman tratados..• puede provocar la guerra ordenando a sus ejércitos invadir
contemporáneo, en Revista de Estudios Políticos, núm. 98, Madrid, Instituto 'orio enemigo y, frente al hecho internacional consumado sería difícil

de Estudios Políticos, 1958, pp. 114-II6. Textualmente afirma: "Obsérvese, la acción bélica con explicaciones de que la constitución no otorga
simplemente, cómo se ha robustecido el ejecutivo a través de tres tipos de tan amplias al ejecutivo. · .~
funciones durante las últimas décadas. . ha querido dejar en tercer .y último lugar aTa fundóo de plí!J!JÍÜ&i,iÁDr
f' .
"En primer lugar, la .fl!nción ..militar es una incumbencia del estado desde sm duda, la palanca más importante para que en los últimos tiempos se
encumbrado el ejecutivo. . . La planificación supone concentración del
que los primitivos dejaron de ver;"obiigados a llevar continuamente armas
-según afirmaba Tucídides- porque de su defensa personal se encargó la y esta concentración se produce en el tronco medular del
comunidad. La función militar es, pues, tan antigua como las mismas orga- que es el ejecutivo. El poder económico no puede diluir sus compe·
nizaciones políticas y en todo momento histórico el poder político ha tenido pues precisa de mucha agilidad y pocas trabas."
que tener siempre respaldada su autoridad moral por la fuerza militar... Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo en el -derecho constitucional
pero las dos guerras totales del siglo que vivimos han provocado el nacimiento en Comunicaciones mexicanas al VII Congreso Internacional de De-
de un correspondiente poder total y nadie más caracterizado para su mante- Comparado, Cuadernos de Derecho Comparado, núm. 6, México, Univer-
nimiento que el ejecutivo. En todo caso está demostrado que la función de Nacional Autónoma de Méxi~, 1967, pp. 176-177.
defensa nacional es típica del ejecutivo, y es que en los momentos difíciles Joseph LaPalombara, op. cit., p. 211.
1
_/

\....,
22 PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO
MÉXICO 23
pos_de presión, j) el liderazgo y la jefatura del estado, k] el progreso asambleas populares, en su constitución de 1958, después ·del
técnico y científico, 1] la masificación e industrialización de la socie- 'título sobre "La soberanía", se norma lo relacionado con el poder
dad contemporánea y m] la planificación,7 - . ejecutivo y posteriormente se regula a} poder legislativo. 10
Para F. Jorge Gaxiola, dos han sido la~ causas del crecimiento del · Dentro de este panorama, no debemos olvidarnos de un dato in-
ejecutivo: a] la planificación y el intervencionismo en materia eco- teresante en el contexto de América Latina: José Miranda realizó
nómica y b] los graves peligros internacionales. 8 un estudio sobre las Reformas y tendencias constitúcionales recientes
Corwin, refiriéndose a los Estados U nidos de América, manifiesta de la América Latina (1945-1956) 11 y en él se refiere al debi!ita-
que la presidencia actual es el resultado de : a] ),¡ ac;entªfiélP ~~~ ~-l!,_constricción u.ue el ejecufivo .suf¡;ió su:l9~".!!'&i.ses ge s,ta
QS la.idea..d9·rW!ft-el~ool$1Bft;;~- ~-(~~,Jefosmj,gky.,~g,.,un
r.mión_d.!;!I,~I].,ts;.la.A,é~~<!';lw~~~lli!j~, y que fueron las principales
si; le rotec lt,.,A,Ii,~-ord~;p,~~s;jW.. ..bt....el derrumbe del fede- armas en la lucha contra el caudillismo. 12 Miranda llegó a la ante-
ra ísrrio legislativo, e] el derrumbe del principio de la división de rior conclusión,-po7c¡utt'a'1g~~p.ti'ses" Tatinoamericanos introdujeron
:wadtw:A, como definición de la relación que debe existir entre el con- el principio de no reelección sucesiva, fijando sanciones si se infringía
greso y el ejecutivo en la creación de las leyes, d] el derrumbe del . dicha norma; además, en ellos se ampliaron los casos de inelegibilidad
principio de que el poder legislativo no puede delegar sus facultades,
para ocupar la presidencia y la vicepresidencia; se concedió al con-
e] el efecto de las dos guerras mundiales sobre las atribuciones del
·. greso la facultad de convocar a sesiones extraordinarias, facultad que
presidente como comandante en jefe y de su papel en las relaciones
internacionales. 9 antes de la reforma sólo poseía el presidente de la república; se
\,¡Ahora ~ien, 1ii= p~~~· ~J~~--..···~ - ' suprirp.ió . la atribución presidencial de aplazar y prorrogar las se-
·~, dive?saJ de aC e ll<ll'lr>n Pl'r>nr>YT111'<1 nn- ;r;nes de las cámaras; se concedió al legislativo el señalamiento de
Ii ca, social, cultural; las funciones de los ministerios, y se estableció un mayor control de los
i luido en · í es en el fenómeno contemporáneo de ministros y de algunos aspectos económicos y hacendarios por parte
poder.¡j¡wtivo predominante ~~problemas eCODÓUiiC:::QS.Lsgcia}es del legislativó. 13
y de plane(!..ción; los problemas dedefensa y militares; su papel en cf" Qué cier.!a resulta la afirmación de Lambert de que la primacía
las relacioru:s.intertul<;ÍQga,}e§; la deleiáCion déJ¡¡sultades.legislativa.s, ,, · , del_ poder _ejecutivo no lJ~ s.u! buscar!~ úrtL~~~~~~~-
y el control de la opinión pública a través de los medios masivos~ Se
:. \ . .,..i J.;U,CioPeS, · SIPO _en )a . naturaleza lií §p;;da~ }' .en loS prgblem3¡1Y) ~.·
· de información'.~~ . }~Jaolític~s aue copfrontj¡r ya que en A_!!lérica Latina, aparte de las
El preqomini~~er ejecutivo se ref~eja hasta en la colocación . ¡¡eformas y cambios de constitución que han acontecido desde 1956,
ue seJe_ da en las mmtjtw:iQaw~ ha sido tradicional que los artícu- .;¡;os factores económicos y políticos otorgan ~L~je¡:~ti:V? _-~~ . gré}~
los que se refieren al poder Íegislativo, como el primero de los po-
:Juerza y lo colocan por ez:.cima de todos los poderes o grupos eón·:;::
deres, como el representante de la soberanía popular, antecedan a
·.~
aquellos que estructuran al ejecutivo. Empero hasta esto se está mo- ""~ ,..
'

dificando. En Francia, el país forjador de la idea de soberanía y de


7
César Enrique Romero, El poder ejecutivo en la realidad política contem-
MÉXICO
poránea,,. en jurisprudencia Argentina, año x~y, núm. 1393, Buenos Aires,
1962•. p. 2.
8 Jorge F. Gaxiola, La presidencia de.[a república, en Revista de la Facultad
sin . lugé}J.' a ninguna duda, ew~~i<k,nte es la pieza
de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, Universidad Nacional Autó-
noma de México, 1963, p. 48. respecto puede consultarse Tomás Zamora Rodríguez, op. cit., pp.
• Edward S. Corwin, op. cit., p. 358. Interesante es el listado que de los
poderes que han hecho una fuerza independiente de tremendo impacto al por el Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Na-
presidente norteamericano, realiza Herman Finer, The presidency: crisis and Autónoma de México, México, 1957, 309 pp.
regeneration, Chicago, The University of Chicago Press, 1974, p. 118. Paolo , José Miranda, op. cit., p. 278.
Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 104, presenta los elementos. que han reforzado · José Miranda, ibid., pp. 279, 282-283,
.al poder ejecutivo en América Latina. Jacques Lambert, op. cit., p. 567.

~
C; 1
~
,,
t.- ~
24
t) :
PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO 25
dave de} sistema político. y".Jiene. un en(lrme J~-~9gminio sobre los

- :- :
Andrés Serra Rojas toda la . vida política d~. México gira al-
.e;~. .ele~~JP~-RQ!Wc~s> que configuran~a:t:pt:opro~;i!§i~m.r~=-· "-· ·. ___:..presidente por las siguTeñtes causas: 'a[la .inefic.a.cia~gel
- En opüpon de A~!\lr?.~Q()nz~le!~ Cosía, las causas d~un maxpr o~_onerse..a laL~oJaciones de:Ía .ley. J:ea:Iizadas
--? 1
¡>óq,er en él ejecutivo mexicano son de índole 4 diversa, a saber: la agministración pública,$] concentración de todas las cuestiones
z:t,; Ea eStfll~turª aelp~rt.Ido ohcial; del que el presidente de la desee eónocer.....sLel.ejerciciO pe atribuciones constitucionales muy

rL
. repúbli~ ,~s_jde_i,ngi~c~JiQJe: ., e importantes y d{el ejercicio de actos más allá de la cons-
~ '2."': El de9.ilitamiento de. los caciques locales y r ionales. y que inciden eñ'Toda la ·vida del estado. 18 ··:::::..
r} 3. La qpidad burocrática de las centrales ca esinas "y obreras. lV!anu~l Camacho indica que las func:;iones que hacen tan poderoso
y: .·
4. El debilitamiento del ejército como instrumf.to político de sus
Jefes. ·
presidente mexicano son: . J;l:Lej~E~er .. ~!:IS poderes constitucionales,
el jefe de la clase política, é] ser. árbitro de las pug.I:@s_ mayores
5. La creciente centralización impositiva en a uñtbs. fiscales. casi todas las fuerzas que participan. en la contienda política,
~ 6. El aumento de medios y vías de comunicácfón. -ser eÍ vértice de la transmisión de poder y ~ tener un amplio
(j 7. El crecimiento hipertrófico de la capital.''·{¡;· sobre el proceso de distrjbución de los recursos públicos. 19
Daniel _Moreno afirma que el pam~! precl,dmin~nte del ejecutivo mi criterio, las causas del predmninio del presidente Inexica-. ~
. -:..~ mexkan? s; debe:~ ?os tradici~nes de.,:..gra~·utori rismo;......eL:,
, ' Jt~''>¡f mundo mdtgena y ~obiemo colomal"'t:sp,anol, J las. facultades : ~l kf~~c!ei.aa:;-~::;;:~~-·;artid:·~ue.esta··;:te~::~:- ~
l!¡ ~ \ extracoii'stitucionales que tiene y®- la t;~istenci de n partido, I·IN~~~graDOeS Centrales obreraS; ~ampeSjnaS Y profesionales.
:.l • · ¡ semioficiaJ.16 , '~ ...- _.
~~~~..,,!;\~),.~~.M;¡~~h:~2>, ya que la gran mayoría
l. Lambert m~nifiesta que en los países qu;t1enen el sist ma de p~r- Íegisladon!s son miembros del partido predominante y saben
j tid~ úrllcC: o de partido oficial y el presidente es'\1 jefe/ del partido, que si se oponen ~al presidente las posibilidades de éxito. q~e tienen
ya no es necesario buscar otra razón . para la preponderancia pre- s,Q..n casi nulas _y que seguramente est~n así frustrando su carrera
.:=:- sidencial. y, al exponer el caso de, ,M~xico, indica '~ómo_,}a mtffl <política. · '
de los mte:rnbros del con reso . . ertenecen al..PJU;.. art.Ido ue,_es omi-
~,·:@La ip&&g¡~iQn. en buena parte, d~~.~¡;¡¡~~ C::9+~~9t.j,l!~.:
""ita o por e PWSietJ.t.. 'La Situación de los diputad6s de la mayoría fo~!tt por elemeptos políticos que qo se oponen a lo~ asuntos en los
presenta cierta analogia con la de los miembros de l~cámara de IQs 1
';cuales· el presidente está interes<;tdo. 1

comunes inglesa, frente al. primer ministro, con la diferencia de que


auténtica ooosición que . cuente con una f
~La Il1arcada !pJL\,ya¡c~ ~e.f.~~}~,a través ~e los mecanis-
. )!,lPS del banco central, de los OJXa.~os descentra s y ·de las
e álca~zar, algúnili;:et •,, •·i~mpresas de ·'Participación estatal,' así como las amplias facultades
; / que tiene en Illateria económica. -
•• Arturo González Cosío, Notas para un estudio sobre el estado mexicano, ·· '1_ ..1_' d;, ~a )~!jl~~ona¡~~-
.e ~~~<>,~~Jy~s .jefes de~enden dML.
en México: cuatro ensayos de sociología política, México, Universidad Nacional
Autónoma de México, 1972, p. 139.
~~ Í'' .· a f';l,.,«:~.~~.iilii.¡¡;L\JBJ!i!zRl!WL.~-a. traves ~e
los con-
j ,, I:Jl s y facultades que tiene respecto a los mediOs masivos de co-.
18
Daniel Moreno, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Pax-Méxic~-
1972, pp. 402-403. ~unicaciót;;.>~ . ' . e - o\1\
.. •• Jacques Lambert, op. cit., pp. 552-553. Al respecto puede consultarse
Manuel Moreno Sánchez, Crisis política de México, México, Ed. Extemporáneos, ~.~escenttalizados y de las empresas de participación estatal. Todo ese irnpre-
1970, pp. 42-43, quién encuentra que el sistema político rnexirc1n tiene corno '"SIOnante volumen de funcionarios y empleados, depende del presidente de la
notas relevantes: "Uñ instituto político corno único partido, t: n presidente de él los designa y los -remueve, les ordena y les determina los medios
: la república cómojc:fe supremo del partido y del gol~icrn , han sido las para su ~cción.. ,"
i formas acabadas de 1a·-..centralización político-administi. th·a que presenta Serra Rojas, La función constitucional deL presidente de la re-
nuestro desarrollo. El presidente' ílo·.só]f) designa a los funcionarios. del go- en El pensamiento juridico de México en el derecho administmtivo,
bierno federal, sino que señala a los que-deben ser postulados como candi- Lib. Manuel Porrúa, 1952, pp. 225-227.
datr s para los demás poderes de la fed'eraci&l;~at::!o,_los gobiernos locales y. Camacho, Los nudos históricos del .sistema político mexicano, en
aun para los municipales. A esa fuerza, constituida por··funcionarios guberna- crisis· en el sistema político mexicano (1928-1977), México, El Colegio de
mentales,· se fue uniendo posteriormente la de los dirigentes\de los organismos 1977. p. 184.
,
1k LA VISIÓN QUE SE TIENE DE LA PRESIDENCIA 27
PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO
como una figura potente, que desempeña la parte principal en
¡ yja preparación de las leyes, con los congresistas como ayudantes y los
· gobernadores y alcaldes como subordinados. Los niños tienen ideas
. respecto al puesto, no nada más respecto al hombre. Existía, infor-
- roan los citados autores, una línea básica de expectaciones sobre la
conducta .y calificaciones del hombre que la ocupa o trata de ocu-
21

Otro estud'10, rea1'xza·do tamb''


. parla." ·-
xen con nmos de pnmana,
· · en 1962,
reveló que una gran mayoría ye al presidente como omnisapiente, om-
. nipotente e infalible. 22 Y esta concepción de los niños perdura en
muchos adultos.
Este siglo ha conocido ejecutivos muy fuertes, entre los que pode-
mos mencionar a los dos Roosevelt, Nixon, Stalin, Franco, Churchill,
€ __
Indira Gandhi, Mao Tse-tung, Perón, De Gaulle. Este último ya desde
1946 pugnaba por un presidente capaz de lograr que por encima
"de las contingencias políticas sea establecido un arbitraje nacional
3. LA VISIÓN QUE SE TIENE DE LA PRESIDENCIA
.que' haga valer la continuidad en medio de las combinaciones ..." 23
J.QQn F Kenne~ escribió24 que la presidencia americana es una ins-
El fortalecimiento del ejecutivo suscita, según B. Mirkine-Guetzevitch
titución formidable, expuesta y 'misteriosa. Afirmó que es formidable
con ·quien estoy de acuerdo, el problema de la supremacía política
y no constitucional del ejecutivo~ ejecutivo fuerte no es en sí porque es el punto de decisión último en el sistema político norteame-
antidemocrático, siempre y cuando esté controlado,f esté subordinado ricano; que es expuesta porque la decisión no se puede tomar en el
7al sufragio universal, 20 y sus actos estén enmarcados dentro de la/ vacío, ya que la presidencia s á en el centro del "ue o de los inte-
ley fundament~ . i r~e~ presiones--;;- i eas y es el torbellino en el cual los elementos
Hemos ~reci~ dentro de regímenes de ejecutivos fuertes. Desde de las decisiones nacionales son tomadas, y que es misteriosa porque
que nacemos hemos ido captando la existencia de un presidente po- la esencia de la decisión última permanece impel)etrable para el ob-
deroso, que pensamos que lo puede todo o casi todo. Es un ser muy servador y a menudo incluso para quien la tomó.
/lejano a l,!;no, de carácter que casi podría considerarse mítico y de Así, dos grandes presidentes han creído en la grandeza de la ins-
quien dep.;:nde, en una buena parte, lo que le acontezca al país y titución presidencial, en el prestigio y la fuerza de la misma, y mucho
auno~'· hicieron en sus respectivos países por el fortalecimiento del cargo.
stados Unidos de Améri~se han realizado estudios muy in-
teresantes sobre ra actxtud de los niños respecto al presidente de la 21
Citado en James MacGregor Bums, op. cit., pp. 394-395. Al respecto,
república. En el realizado por Hess y Easton, con niños de prima-
muy interesante es la obra de Rafael Segovia, La politización del niño me-
ria, se encontró que l~J;!.Q_Lfiguras más importantes en la coJ}cep- xicano, México, El Colegio de México, 1975, 164 pp. -
ción . política del niño son el poli~ía ·local_ y el_ pr~.s~e, y hacia 21
Citado en James MacGregor Burns, op: cit., pp. 394-395.
este --üifiñio-rasactltudes son -muy idealizadas, ya que "lo conside- 22
Theodore C. Sorensen, Watchmen in the night. Presidential accountabi-
raban mucho más trabajador que la mayoría de los hombres; más lity after Watergate, Cambridge, Massachusetts, The MIT Press, 1975, p. 140.
"' Juan J. Trías, Las concepciones del general De Gaulle sobre la presidencia
honrado, teniendo más simpatía para la gente y sabiendo mucho de la república, en Revista de Estudios Políticos, núm. 141-142, Madrid, lns-
·más que todos. Como persona era el mejor del mundo para el 61% .. tituto de Estudios Políticos, 1965, pp.· 102-111. Al respecto, consúltese Marcel
de los niños de segundo año; y .tanto el mejor del mundo como ', Waline, Le parlement, le pouvoir exécutif et les partis politiques en fonction
·; d~ la démocratie, en Revue lnternationale de Droit Comparé, año séptimo,
bueno para todos ellos a excepción de una minoría ínfima .. Lo veían ,· num. 2, París, 1955, pp. 396-397. · -
... En el . prólogo de la obra de Theodore C. Sorensen, Decision-making in
"" B. Mirkine-Guetzevitch, Modernas tendencias del derecho constitucional, White House, Nueva York, Columbia University Press, 1963, p. XI.
Madrid, Ed. Reus, 1934, PP• 199-208.

5
~--

28 PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO


~' ";
4. DOS CONCEPCIONES
-~-"'-"i 111. MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO
__,. ~heodore E,gosevelt creó la llamada tem:la.-de .la administr~ción, en -<.:..
la cual afirmó que el .Bf!9e~~e halla limitaoo solamente
por restricciones y prohibiciones específicas contenidas en la consti- ;..
tución o impuestas por el poder legislativo sobre sus poderes consti-
tlidon~ Es decir, que ~LJm~gQ.ente puede actuar con gran libertad
¡_runplitud., -~....n1.~11os que se encuentre expresamente con una restric- OPINIONES SOBRE EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
ció.!LQ_.p.rohibieión. Roosevelt agregó que el presidente no sólo tiene
éÍ~también. el deber de h<..!:~~LJodo aquello que re- _ constitución mexicana estruetura un-~-sistema presidenc;iaL_q~n
quieran .. !<!§...necesidades de la _nación, a menos que existiese alguna · :e,;.!~ , las características que conforman a éste y que ya hemos enun-
prohibición; y sobre esta base declaró que no había usurpado .el po" ·ciado, y podemos calificarlo de uro
der, sino que había ampliado notablemente el uso del poder eje-
cutivo.25
mati~. · . a y como mas _aae!ante ana11za-
reñiós. Antes de comenzar el exa en de por qué. en Méxie&·C<mtamps
"'(\ William. H. Taft tuvo una concepción diferent'e¡t- {:Ontraria a la· . con un siste!lll1 p~esid~;r:¡ci;¡t} puro,, repasemos algunas opiniones que
del primer Roosevelt, ya que para .Iaft-.el presidente no'·puede ejer- · se han vertido sobre el presidencialismo mexicano: ~-
cer ninguna facuhad que n.Q._p~()Ceqª· -~'justa Y. razonablell!~tt;...de aJ Lós ·especialistas: Daniel MnreJlg encuentra en nuestro ejecutivo
algunª· concesión..Jk .. RQ.Qer o se e_IJ,¡:;uentre debidamente im_p!!~iJa ..e 'una reminiscencia· prehispánica, con poderes casi mágicos, adhirién-
incl~ como adecuada y necesaria; en üria'C:oríce'sl6n-expresa". 26 , dose a la afirmación de que en México tenemos un emperador se-
- Respecto a _México no .es aplicable la. teoría de Roosevelt, porque Xj"tal.1 ~ --···· --------··-
la constituciÓn mexicana se basa en el princi io de que hay ue dis- • Para Daniel CQsÍo Villegas el poder del presidente aumenta mu-
. nte.... ... o ·eres constitu¡ os,__ ul~ cho por la creencia, general 'entre los mexic;anos de cualquier clase
/1 con faculta es limita a'
poder social, de que ¡¡ueds; re!j.qlvet, .. ~lsu~ta: p~a "con sólo querer
:S ar mas a á de las facultades que otorgan : ~.Proponérselo". Afirma que México es la única república del mundo
1

' .
la ley fundamental y las leyes; no puede salirse de este marco .de
referencia, y si lo hace su actuación es inconstitucional o ilegal.
~.2'obernada gg_r una. ~¡u,;g,u~~k:.2:1~: ci:~unstancia
"Y -la
que para ser pres1 ente sea preczso pertenecer a la fam1ha revolu-
-~--
(.-- ··:·· \. ~_-~ ..:e.<lcJ._e~e,~-- t!j.ecutiv.o, _ _ le_ _ gislati'C_º_Y_judici~l so_ n poderes con facul-.
i'- _.naria. ?~!le~a~o- al _c:omeJ1t¡tris~~~~o~a~~ero a afina:~lrlefini-J.~
' 1 .. ades Hmitadas.. La constitución los crea, los organiza y les otorga e~r _ _ -~~«:I~t:~2g....9.H!L~~-"J!:ª!iLJ!~ ..l.!!!~:~~ill<:lnarqUia absoluta
U:s' atribuciones, y no pueden aétuar sin fundamento constitucional ~~rutaría en línea transversal." .\l
·· · o legal. Es· m~s, este prin~ipio constituye en el orden jurídico mexi- -MontanoeTj)res1oeiite e.~Pr-;
cano una garantía individual. f
~- '

25
Citado por Edward S. Corwm, op. cit., p. 166. México, Universidad
"" Citado por Edward S. Corwin, op. cit., p. 166.
"" William Howard Taft, The president and his powers, Nueva York,
lumbia University Press, 1967, pp. 139·140.

( ~~) [ 2!1 J
SUPUESTOS MATICES PARLAMENTARIOS 33
30 MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO

taciones que forman el complicado sistema de frenos y contrapesos raQQr azteca, mil veces más intocable que la familia r ti'~
ideado por el federalismo, por el parlamentarismo, por la división . álirma que ~éxic.o Miv.e....la.~mocmria m.ªli-.Q~~tatori ~ ~
de poderes y por el régimen de partidos. E!l las manos del presi- concebirse. 9 ___,

dente están todos los bienes y todos los males de la nación, y por · Para Jacques Lambert, México ha vivido un régimen ae pn::p""'~
ello~ w) pm;b)a lo espera todo de él y todo lo puede temer de derancia presidencialista estable, que es muy autorit::~,rio, pero que
1
él. A él se le pide la solución de los grandes problemas nacionales · está lejos de ser un régimen de espíritu dictatorial o totalitario. 10
y el remedio de. los más pequeños defectos municipales, y a él se Para James L. Busey, el presidente mexiCano es cl....liiumu
uoJJ-·
atribuyen el mérito de todos los éxitos y la culpa de todos los fra- ~tico d~'" toda la re~~lzlica y, en un sentido político, ~~~~~.,§.!!.
casos. De aquí la radical i~nortancia del sistema que se establezca hacien<:I:~;.-El presidente 'representa la imagen del padre. y eL jefe
p~:;Lla....designacifuulelpr~ide~eJa x.~~IJlica, pues este-siStema .;ara todos los habitantes del país.U
tiene todo el valor de una ley de sucesión aCtroñO en un estado. :Óe las opiniones anteriores6,e_J:J~coge la idea de un p¡:esi~€lf1~8 muy: .
• monárquico." 4 -- po~QS..<LX~-fY~!.t~..__q':!~.J!~lle múlti12les facultades y que casi todo__Lo
U. Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard y Carmen Vázquez asien- :¡J~e.; q~ su~_poderes son.-GaSiilimitados.*4Ue- su_figunL.ªdquiere
~ tan que tanto en los juristas, los politólogos y~sociólogos, parece do~· ún carácter ' · tratar de tener una idea más precisa de qué
~ minar la idea de que erpresidente es una especie de monarca abso- rse SIStema presi encia1 mexicano, qué puede, dónde puede y qué
--. luto, cuando no un dictador constitucional.5 no puede hacer un presidente en México, se dedica la atención en
En la revista Anátisíi'P"alítico se afirma que el presidencialismo ··este trabajo, para procurar llegar a conclusiones que nos permitan
m,e;(:icano tiene cuatro 'bases: la constitucional, la militar, la del con- , •acercarnos a qué es realmente el régimen presidencial mexicano en
trol político .y la-económica. 6 =· 'nuestros días.
b] Los no especialistas: Para Octavio Paz, ~presidente es dueño
del PRI y de los medios de información, y tiene f~ultades casi. ili"
~ para· ~~)os fondos federales;: "Lo extraordinario es que 2. S'!JPUESTOS MATICES P~l{_LAME:NTARIOS
con semejantes poderes nuestros presidentes no hayan sido ni Ca-
lígulas, ni Nerones. La razón reside, quizá, en los largos años de .::: ~ constitución mexicana de 1'917 estructura. un sistema residencial
disciplina y adiestramiento que el PRI impone a sus fieles. Aparece · 'fto'·~~in ningún matiz parlamentario. Sin embargo, varios autores
de nuevo la relación orgánica entre la institución presidencial y el , an pretendido que nuestro régimen presidencial, desde el ángulo
partido. Desde su origen fueron y son realidades complemeñtarias." 7 ~', constitucienal y jurídico, contiene algunos elementos parlamentarios.!;~
P,ara Carlos Fue~s, en la .cima del sistema se encuentra el presi- ~lipe Tena. Ramírez, distinguido constitucionalista y autor de un
dente de la república, ue es institución más ue hom e, y sacerdote .t inuy importante tratado sobre la materia, también encuentra dichos
de un rito más que instituc10n, él asume con e cargo una tradición .i!!_<(tices parlamentarios, aunque .é:l,firma que son puraiPente formales,
0

que proviene de los emperadores aztecas,pde a~uerdo con la miti- "''' "no alteran en nada el sistema presidencial asentado en la ley
ficación popular. s
Neruda, Confieso que he vzvido. Memorias, México, Seix Barra!,
V ' o s extr:anjeros: Para Pablo Neruda el presidente es un empe- pp. 230-231.
Jacques Lambert, op. cit., p. 533.
• Alberto G. Salceda, La elección del presidente de la república, en Re- James L. Buscy, Latin America: política[ institutions and processes, Nueva
vista de la Facultad de Derecho de México, t. u, núm. 6, México, Universidad Random House, 1964, p. 29.
Nacional Autónoma de México, 1952, p. 35. ' ue González Flores, Manual de derecho constitucional, México, Tex-
. • Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vázquez, El presiden- rsitarios; 1965, pp. 149-150; Arturo Gonzálet Cosío, op. cit., pp. 137
cialismo mexicano como fábula política, en Estudios Políticos, vol. 1, núm. 3-4, Evangelina A. Castro, Estructura y funciones del ejecutivo guberna-
México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p: 34. mexicano, en Revista del Instituto Técnico Administrativo del Trabajo,
_ • El presidencialismo mexicano, en Análisis Político, vol. 5, núm. 25, México, 20·21, México, 1963, p. 76. En cambio, Héctor Fix-Zamudio, op. cit., p. 136,
Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1976, p. 195. de la Madrid Hurtado, Estudios de derecha constitucional, México,
• Octavio Paz, Posdata, Méxicq, Siglo XXI, 1970, p. 55. Nacional Autónoma de México, l977, p. Hl, afirman que México
• Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1971, p. 70. un sistema presidencial puro.
~
1

~ MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO


EL REFRENDO 33
32
fundamental; en ningunq. de esos matices el ejecutivo queda subor-¡
dinado al legislativo. 1S $ · '
En principio es irrelevante si la constitución admite algunos ele-: .¿OS matices_ parlamentarioJ que .los autores encuentran .en. nuestra
mentas parlamentarios o no, si el resultado político · del sistema es constitución, los localizan principalmente en los artículos 92, 93, 29, ;!-.;
una c911centraci,ón de facultades e}(erejecufiVo, romJ!!~ºdose rl_~qui­ ~ y 85, y 71. Exarilinémoslos,:j
librio _EPn el oder legislativo claudicando ést ··d SlLÍI,lnt::ión de
control hacia e ejecutivo; a pesar de ello, desde el punto de vista
\' j¡ '
'\~
.
teórlcOOebe tenerse una idea precisa de la estructyración jurídicp-
constitucional, ya que ésta, llegado el momento, puede influir en la
~~~
"~~··,
:F;;;llO l
realidad; pero aunque así no fuera, el jurista no debe confundir los ~rlÍ&WQ.o~,,ge la constitucwn construye la institución denominada
elementos teóricos. Por ello vamos a examinar los supuestos matices
tefu:Edo, y a 1~ letra dic:e;; 'f'!~~sJe~"~~~~!~~entos, decretos~y ór-
parlamentarios en el régimen presidencial mexicano, ejercicio que ya ··
¡ .. (fe~es d~l p~es1,ciem~, d~!J~.ran estar f1JJllaCl:os por el se,creta:r10_ ~.el
en otra ocasión hemos efectuado.14 tV ~~~~.?!~~ncar~a,do del.ramo ..3. C}U~ el asunto . ~qrrespg_n.~a,y sm
Durante este siglo, en México, en varias ocasiones se ha querido Q este requisit(J no :~-~f.~g,QJ:)edeci~os. Los reglamentos, decretos y ór-
oscilar hacia .el sistema parlamentario,. quizá, porqu~~ S.!C.~h~ conside- ·· denes del presidente relativos al gobierno del Distrit() Federal y a los
~ J;ado...r-inocente-;ente- quti él l!YY!:l'ªrá a que el juego politico se · departamentos administrativos, serán enviados directamente por el
~\ ag:¡:gue más a un cÓncepto de dewoéw:ia- .En el propio constiHI-
yéñie de 1916-1917 encontramos iniciativas en· este sentido/ y·
5 .presidente al gobernador del Distrito y al jefe del departamento
respectivo." ,
posteriormente se insistió en la idea.16 Parece ser que se ha visto en El refrendo, en cuanto formalidad de cancillería, tiene. su origen 1

el fun,.doríamiento del parlamentarismo un mayor margen de expre- en las antiguas :nionarqy¡as asiáticas, y lo que persiguió fue" autenti-
si(>_n política y tal vez un debilitamiento en el papel que juega el
fíca_r el_ sello del monarca y qu~, la ~~--~~.~.-ex~r,~~i§.P
ejecutw~ sin meditarse que el lugar del ejecutivo en el sistema po-
E.b;t,rar!.~.~':!~.•R9Q~!-.P.St;§.2Q-ª'1t7 . - -~~~
lítico sé debe a causas políticas, económicas, sociales, por medio de Más' cercanos en el tiempo, los antecedentes de nuestro ~
as cu'ªles_~l me.c.l'!nismo jurídico de las relaciones entre los poderes son la CC?nstitución francesa del 3 de -septiembre de 1791 y la española
.se puede ver rebasado. En otras palabras, no se es más o menos de ~En estas constituciones los ministros no podían ser miem-
democrático porque se tenga un sistema-,p¡;esiae~ O:pai:lámentario, ~ bros del poder legislativo, lo que ya implicaba un distanciamiento
ron el sistema parlamentario. Además, la constitución francesa asentó
~---. que el rey gobierna con sus ministros, es decir, no gobierna solo, y
@Felipe Tena Ramlrez, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. es únicamente el rey quien los nombra y quien .los puede sustituir,
rrua, 1972, pp. 249 y 257. dependiendo los ministros por tanto sólo de él.l 8
10 Jorge Carpizo, La constitución ••• op. cit., pp. 352-358.
15 Diario de los debates del congreso constituyente, 1916-1917, México,
El refrendo pasó al derecho constitucional mexicano y no tenemos
dones de la comisión nacional para la celebración del sesquicentenario de la mayores antecedentes de lo que se persiguió con su establecimiento,
proclamadón de la independencia nacional y del cincuentenario de la revo- aunque lo podamos deducir, porque a pesar de que quedó plasmado
lución mexicana, 1960, t. n, pp. 60~ y 609.
10 Daniel Cosío Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un
~.. . en el artículoJL ~el ~~~.~9~, no hubo mayor de-
grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] presentó en • bate sobre él. Fue José María Luis Mor~ quien solicitó que el re-
la cámara una iniciativa para reformar la constitución de modo de instaurar ._,{t~,pdo quedara en el acta, ya que el artículo del proyecto ·de acta
en México un régimen parlamentario de gobierno. Según ella, el presidente que lo consagraba había sido súspendido y éste era una figura ju-
de la república seguiría siendo electo popularmente; pero el 'primer II1inistro'
y los secretarios de estado serían designados por el congreso de ternas que 17
•• 1\laurice Hauriou, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto
para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918, Editorial Reus, s. f., p. 448.
en ocasión de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanzó todo '"
18
Antonio Martínez Báez, El ejecutivo y su gabinete, en Revista de la Fa·
un programa que debían aceptar y sostener sus candidatos a diputados y f_Ullad de Derecho de México, t. u, núm. 6, México, lJniversidad Nacional
senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del régimen parlamentario Autónoma de México, 1952, pp. 59-62.
de gobierno"
----.::.+~
1 1

1:.
34 MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO
EL REFRENDO
rídica importante "porque es una salvaguardia de las leyes y una 35
traba al poder ejecutivo al no poder éste expedir órdenes o decretos
sin la: firma del secretario respectivo". Zavala, Cañedo y Bustamante
apoyaron a Mora.l 9 En los debates de la constitución de 1824, tam-
poco se suscitó mayor discusión al respecto. 20
Ahora bien, ¿qué papel juega el refrendo en el sistema presiden-
cial mexicano?
Gabino.Fraga: ha realizado un serio y bien documentado estudio
sobre esta institución. Dice el tratadista citado que a primera vista
en un régimen presidencial, ~por mi~J§~uJi­
cid~-~' y que e_sta _s~pc;sición se ve reforzada ,
por dos argumentos: aLq.ue el goce y ejerciCiO de todas las facultades .
e~cutivas las posee el presidente y b] que el presidente puede nom~
brar y remover .libr~rn~te. a los. secretarios de ~tado.
Sin embargo, señala la existencia de argumenJos en contra del
punto asentado en el párrafo anterior: 1] que el refrenooviene de la
constitución de Cádiz, donde se quiso limitar el poder del monarca, y .
que tal idea parece ser la que inspiró al constituyente de Querétaro;
n] que si la función del secretario .de .estado fuera exclusivamente
cer.tifi!;ante, no se encontraría la razón por la cual se excluye a los
jefes de departamentos administrativos; m] que la constitución es-
tablece prácticamente la irresponsabilidad del presidente (artículo
lQ~Q.rdena que durante el tiempo de su mandato únicamente pue-
de ser acusado por traición a la patria y por delitos graves del orden ,
c,gn;uJ.n) y,· por tanto, que la responsabilidad del ejercicio de las /
facultades del poder ejecutivo recae en los secretarios de estado~iAsí, i
el mencionado funcionario para evitar caer en la responsabilidad de ,
refrendar una ley anticonstitucional, debe negarse a solidarizarse con ·
esa norma.
F}'aga concluye que: "Las funciones del refrendo dentro
tra legislación, se asemejan a las que desempeña dentro del régimen .Jf,..L~umvnu1u~ 1.""1uvt:uos noremente. PoL~aDt()., jurídicamente, el re-
parlamentario, puesto que además de constituir una limitación ma- . Jl hendo entre nosotros cump e so o una .f~Jl rmal _de carácter
terial a la voluntad del presidente. es la base de la responsabilidad .~ica,.t,ivoJsin desconocerse -que .puede adquirir sentt.. o po~i
núnisterial. Sin embargo, ambas funciones las realiza de modo im- un secretario de estado renuncia por_ negarse a refrendar,· y s.u~ ra-
perfecto, puesto que la falta de conformidad de un secretario no :.~ones son. de P!<~g. En este caso el efecto dependerá en mucho de
impide al presidente que lleve a cabo su determinacíón, pues ,con la · las circunstancias y personalidad política del renunciante, así como
facultad que tiene para remover libremente a; sus secretarios, "' Gabino Fraga, Derecho administrativo, México, Ed. Porrúa, 1962, pp.
'184-186.
' ~

10 Crónicas del acta constitutiva de la federació1J, México, Comisión para la


: "" Felipe Tena· Ramfrez, op. cit., p. 251. Consúltese su interesante teoría
conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario Sobre el refrendo en las pp. 249-254.
de la restauraci?n del senado, cámara de diputados, 1974, p. 586. · "' Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Porrúa,
"' Crónicas. de la constitución fedéral de. 1824, México, Comisión para la p. 868.
conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario Moreno, Síntesis del derecho... op. cit., pp. 375-376. Sobre el
de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, pp. 626 y 771. puede consultarse Alexander T. Edelmann, Latin Ame, ii:an govern-
and po/itics, Homewood, Illinois, The Dorsey Press, 1969, p. 435.
~

1<;:· INFORMES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO 37


MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO
36
puede envía~ a los _secretarios ~ las c~maras_ o éstos asistir cuando
del eco que logre en la opinión pública .. Claro está que el secretario
quisieren e mtervemr en las sesiOnes si se discute un asunto de su
de estado que escogiera este camino, conoce que lo más probable
competencia.
es que simultáneamente se está suicidando políticamente.
Así, la facultad del congreso de llamar a los secretarios de estado
... No necesitan refrendo ni deben llevarlo los decretos promulgato-
cuando se discutía un asunto de su competencia, no se encontraba
rios de las leyes aprobadas por el congreso, porque no son actos
en la constitución de 1857 sino en el citado reglamento del con-
propios del presidente y éste, de acuerdo con nuestra constitución,
greso. Lerdo de Tejada, en. la circ11lar del 14 de agosto de 1?67,
está obligado a promulgar (publicar) las leyes. Además, por el do-
proponía reformar la constitución pa1a que los informes del presi-
minio que el presidente tiene sobre los secretarios de estado, fácil
dente o de los secretarios se hicierl;\11 por escrito· y no verbalm~nte,
le sería violar su obligación constitucional de promulgar las leyes, con
sugerencia que las reformas de 1874 no recogieron; pero el consti-
sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos que no refren-
tuyente de 1917 aprobó exactamente lo contrario de lo que había
den. La práctica de que los secretarios de estado refrenden el decreto
propuesto Lerdo de Tejada. 26
presidencial promulgatorio de leyes es más que superflua, es viciosa
......._ ,Los secretarios de estado informan
.· y debe desaparecer. · · - dePe~dencia a trars~mémorja; misma que el

~
..~ ;'-sí,_por lo .exp.·u·.e.sto.'...eJ . ~~(r.e~.~..P·c en~re nosotros es _una si~gle, cer:: te!iza en SY iBfefffle ael 1° Be Seflti8m.b¡:e 27
tificaciO,P,.S.~-U~
~JL
¡,~4W!: VJ,~•... ~atlz
-... -~., . . . . . ·- ""·~·~·,~---· .
parlamentano.
·:r~-"- "·"--·"'·.~e-,.-•-.-. El segundo párrafo de este artículo~93" fue adicionado en 1974,
ya que el precepto original sólo se refería a los secreta¡¿ios,."de"'estado
c~ncionarios que podían ser citados por eTCOñgr..§!!._Sin em-
bargo, ·Ja costumbre constitucional era que no se les citara. Ert Jos
4. LOS INFORMES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
últimos años ha sido normal ver a los secretarios de estado y a
otros funcionarios importantes ser interrogados por el congreso so-
r..n t;:I .a:ruseuo #1.? se ha querido encontrar otro matiz. parlamentario.
bre pro.yectoª d!! leyes de su competencia. Como ejemplos podemos
·Eos ~os primeros párrafos de dicho artículo dicen: ~'Los s~.t,arios
recordar al licenciado Mario Moya Palencia, secretario de goberna-
' del desija.....~~<?. v los jefes. de los deafrtam.entos . administrativo ·
~~.~te ahl~t;;' .;! :::=::t''a1l' sE! Ji'i®:¡ü:='"~~ ·&· -
ción, defendiendo la ley general de población, y al ingeniero. Víctor
Bravo Ahuja, secretario de educación pública, la ley orgánica de la
~jJ;¡¡~~-~~,¡i$1diU~~~~~~~ ..~.~....,.;4~.·~xn~.d~;iquiera
sécretarios de estado y a los jefes
Universidad Autónoma Metropolitana. 28
de los departamentos administrativos, así como a los directores y tados Unidos Mexicanos, en sus artículos 53 y 54, dispone que: "Artículo
53. Los secretarios del despacho asistirán a las sesiones siempre que fueren
administq~,dor:es de los organismos descentralizados federales o de las em·iados por el presidente de la república o llamados por acuerdo de la
empresas de participación estataLmayoritaria, para que informen cámara, en los términos que dispone la segunda parte del artículo 93 de la
cuando se discuta una ley o· se e~tudie un negocio ~,:oncerniente a sus constitución; sin perjuicio de la libertad que' tienen de asistir cuando quisie-
respectivos ..J::aroo.Lo activídadesJ ren a las sesiones y, si se discute un asunto de su secretaría, tomar parte en
Este precepto tiene su antecedente en la norma 108 del regla- el debate.
mento para el gobierno interior del congreso general de 23 de marzo "Artículo 54. Cuando un secretario del despacho sea llamado al mismo
·tiempo por ambas cámaras, el presidente de la república podrá acordar que
de 1824, que disponía que "cuando los secretarios_ fueren llamados concurra primero a la que sea más necesaria o conveniente, y después a la
por las cámaras o enviados por el gobierno, para asistir a alguna otra." Sobre estos puntos, véase Antonio Martfnez Báez, El presidencialismo
discusión, podrán pedir el expediente para instruirse", y podían los mexicano en el siglo xix, sobretíro de la Revista Historia de América, núm.
secretarios informar a las cámaras lo que creyeran prudente, antes ". 63-64, México, 1967, pp. 70-71.
que empezara la discusión y exponiendo los fundamentos de su pen~ "' Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 256.
"' Al respecto se puede consultar Ignacio Burgoa, op. cit., pp. 869-870; y
sar. El reglamento citado fue der.o.gado por el de ~l8~?,, pero este Serafín Ortiz Ramírez, Derecho const.itucional mexicano, México, Ed. Cul-
último casi reprodujo las disposiciones de 1824 al respecto. El actual tura, 1961, p. 463.
reglamento es muy amplio sobre- este punto, yendo más allá de las "" Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: 1950-1975, en Evolución de la
.disposiciones constitucionales,25 ya que dispone que el presidente organización político-constitucional en América Latina, México, Universidad
Nacional Autónoma de México," 1978, pp. 89-90.
"" El reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-
~

38 MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO


OTROS CASOS 39
, ~ora bien, se ha afirmado que .este articulo nos podría llevar a b] El ~egtmdo p~r~:af() del a.,rtículo 66. ~onstitucional que establece~·..
un sistema. parlamentario si el pr~sidente, ante críticas excesivas del que: "~i.Jas dos cámaras no estuvieran de acuerdo para.. poner tér- m
congreso a un secretario, le pidiera .la renu:~ 9 No estoy de acuer- mino a las sesiones antes de la fecha indicada, resolverá el presi-
; do"éon esta afirmación, porque ~1 presiden e es completamente libre dente de la república." '
de hacer caso o no de las críticas que el congreso pueda hacer de Se ha afirmado que con criteri.o s~til podría decirse que esta dis-
\ uno de sus secretarios, ya .. que éstos sólo son resp 0nsables política- posición equivale a una especie de · disolución del coJ!greso por el
¡ mente ante el presidente y no ·ante elcongreso. En la realidad me- ejecutivo. La verdad es que tal afirmación no se puede sostener, por- .
lJcicana, éí congreso no acostumbra hacer crític ecretarios de que cosas muy diferentes son la disolución del parlamento y el
~E ~e~emo del lic~nciado Díaz Orda.-, eLiice~cia~o U ru- . precepto transcritoW~l presidente pudiera disolver al congreso, tell:-
churtu fue ratificado como Jefe del departamento del distnto fede- dáamos que conclmr que en México no existe un sistema de gobier:p,o
ral para su tercer período, y presentó su renuncia después de críticas· '. presidencialista. Y en los regímenes donde el ejecutivo puede disolver
que recibió en la cámara de ' diputados por actuaciones que antes ' ál. congreso, los ministros son responsables ante el legislativo, pues
había realizado con cierta frecuencia: claro fue que la cámara de én. cua.!g_uier sistema parlamentario ese control político tiene..,su.. co-
diputados· no había actuado de motu proprio, y que ése había sido rrelativ~ ,
el camino que el presidente había escogido para eliminar a un po- En nuestro sistema, s" residente se atre · :
~? lítico importante y de prestigio. greso, lo que realiza es un golpe e esta o, situaciqn_qu.e _desgracia-
-·~ Así, repito,. !f! artíc~~-~.nitlgJÍil.~.ti.z. E!rlamentario d~..ha.-aeenteeido-·en--varias..-.acasio.ne.s . eiL!!Uestra historia; in- ,/
~a que los ~!!.c~taq.o "§.Q!!.Jmicamente responsables ante el· cluso en el actual siglo, Victoriano Huerta orden6 disolver-la cámara
,\ Pf!:~j~~~!~'''"'· . ····~·•··.·· c,,,,k, ,. · .e·• ,. M'.,..,,,,,,.,.,
de diputados por la fuerza pública.
e] Los artículos 84 y 85 establecen que cuando existe falta abso-
U!ª'-·· del presidente, el congreso nombra a. !@i.I!Il, Qebe .:remp!aZarlo.
Pero en esos preceptos tampocosé..pueden encontrar visos de par-
5. OTROS CASOS
lamentarismo,. pues por ning(m motivo la persona nombrada es
r~spon~ ante quien la designó, o sea anun:l coñg:reso. De este
También encuentrfl,n los autores elementos parlamentarios en: pfOmema sobre sustitución presidencial nos vamos a ocupar con todo
-8t] El ~rtículq. 2~Lconstitucional que se n:fiere ..a.lásuspensión..de detalle en otro capítulo.
)garantías individuaks y a las facultad~ extraordinarias para legis~-o. ·.JJ'
d] Por último, el artículo 71 otorga aLpresjdente de la rep4.blica
l\Ias
adelante me refiero a estos interesan tés problemas; ahora sól;-
º
le es d.ecrtlºª-·-.e omo el régimen presidenc.ial

~
me preocupa subrayar que el presidente,. antes de solicitar. al~,eongreso a~ultad para ,inici~~.
la s~spensió.n de garantías. individuales, deberá teru=:r ..1!1 acuerdo del
-es-er
lásict;> ~orteamericano y como ~~--~J]g!tución de ese país !!2-
...Q!Qrga ¿!_ejecutivo esa atribución -aunque en la práctica..-sí' la
consejo de ministros, expresjón que únicamente encontramos en la
. tiene a través de dos medios: ya sea pcir conducto de. un JegisJador
constitución en esa ocasi<)n y que no representa .ning{¡1,1 toque. par-
.~ amigo a quien le pida el servicio o de proyectos que ane.xa.al in-
lamentário, ya que el llamado consejo de ministros no es responsable
forme anual que presenta al congreso-- se ha pensado que es
ante· t;l congreso de la actitud . que adopte, y a l()S secretarios de
· una faceta parlamentaria la disposición del artículo 71. Pero lo que_
estado que se nieguen a aprobar tal medida el presidente los puede
~contece es que únicamente es otro aspecto de la cooperación de
remo~er libremente dado que respecto a todos los integrantes de tal
funciones: Y bueno es que el presidente posea la facultad de iniciar
consejo tiene dicha facultad.30
leyes o decretos, ya que por contar con un alto aparato técnicoF"Se
"" Francisco Ramírez Fonseca Manual de derecho constitucional, México, ¡~upone que es él quien puede presentar las mejores· iniciativas de
Ed. Porrúa, 1967, p. 306. ' . ~yes.
30 El artículo '69 de la "Ley orgánica de la administración pública federal"
En conclusión: ~nguno de los aspectos que se han mencionado
dispone que: "Para los efectos del artículo 29 de la constitución política de
los Estados Unidos Mexicanos, el consejo de ministros se integrará con los .
· rador general de la república, .presidido por el presWente de los Estados
.secretarios de estado, los jefes de departamentos administrativos y el procu- ·Unidos Mexicanos." ·

0\
40 MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PVRO

"-~ 'implica matiz parlamentario en el sistel1la presidencial mexicano,"' IV. FUENTES DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
¡p ya que en nínguno de los' casos en cUestión elpresi9enttt,g_el secre,..
~ ~--A.~.estado ~~-~espon~abi~; Pe>líticaméñf«t a11~~ .•ciL~1o, es·
dem; ,~S?!!!. ¡¡o los pn~de remove~.. De. aqui qu. eJnuestra le>:"/
fiJ· fund~ental confi~a ~~ ststema presidencial puro. : t-
~
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~íl;L- "'- 4./ \{'.-· "


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·y·f:-v"':a -rw

:1
1

./

..._..., -~---..·• ---~...-:~· redactó en inglés un proy~cto


- --e:::> mexicana, en el cual mezcló .__. ele-
~~:::.s~~~~~~- citadas en el párrafo anterior.
_ Austin propuso ·el s stemá resi y estableció que ..J.e., podría
\} rempver al presiden~ o · ladón a la constitución
Ó la~Jeyes, por malos manejos de fondos o por crímenes... ~~. ..xtrai-
ción. En el proyecto se creaban las secretarías de estado y del des-
pacho, como colaboradoras del ejecutivo. En dicho proyecto se asentó
que se deberían~ copiar de la constituci6h de Cádiz de 1812, los ar-
tí~ulos 133 al 139 -formación de las leyes--, los 225, 226 y 227
-relativos a los secretarios de estado- y del 246 al 281 -respecto a
Ja administración de justicia.1
Posteriormente, ~ redactó otro proyecto de constitución en
el que reiteró el sistema presidencial, pero del cual ~cluyó lo con-
cerniente a los preceptos de la constitución de Cá~~ este trabajo
se lo ,t.ntregó a Ramo~ Arizpe ~$inspiro en él: "Al-
gunas· de sus";lemejanzas verbales nos lo revelan; pero también es
cierto que esas semejanzas pueden explicarse por la inspiración común
, que ambos tuvieron en la constituciÓtl.- de los Estados Unidos de
Norteamérica. Como afirma Barker, el compilador del archivo de
Austin y además su mejor biógrafo, el carácter de Ramos Arizpe
-._j

1
Jorge F. Gaxiola, Or{genes del sistema presidencial. (Génesis del acta cons·
titutiva de 1824), en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. n, núm.
6, .México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 27.

[ 41]
1
42 FUENTES DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO 43
11
era demasiado enérgico para aceptar plaO: sin someterlo a su propio
análisis." 2 · ·· · · ·

":. ~ influencia J;:§.~~iíola se !!!~P.JJest6 en el refrendo de los secre- -


~ tiifos de estad0 para autentificar las leyes, reglamentos... y actos del , , f
ejecutivo, así come en las relaciones entre éste y el congreso y en \'
algu~as f~ciones ael' artículo que numera las atribuciones del _j
presidente. ·
~Andrés erra Rojas está de acuerdo con las afirmaciones hechas,
ya que en un estudio que realizó sobre el texto original de la cons-
\ / tituc,i.fuJ.J.Ile~cana 'de ·1857, hizo notar el parecido entr~ ios artícu-
~ lo 75 a 8~ con el artículo n, sección 1 a IV de 'lá. constit,ueién...n.or..--
~· ~---- , y así como otros artículos mexican'?s ~e el poder
ejeCU VO tienen también, aunque COn sello propio, SU antece~te
en la constitución del vecino del,norte, los artíéúlos 86 y.l~ hallan
su inspiración 'en el capítulO("~~ artículos 222 ~ientes-ae. la 2. EL CONS'l;'ITUYENTE DE QUERÉTARO
ley fundamental de 1812~Sin embargo, en los tratadistas no hay
unanimidad al respecto. Mario de la Cueva ha escrito que nuestro -:::\En el constituyente de Q~er~j:aro. quedó . claro que. se.~dotaba....cons-
sistema de gobierno en 1824 siguió el establecido en la constitución tii:uciopalmente de amplias facultades al ejecutivo. 7 Algum>s·die_u-
de Cádiz, ya que se fijaron escrupulosamente las facultades del con-' <:Y'" ~~~~~-aE~!.lla~.?~- que se h~bía~ limitado las at~i~~~~s ~e!:l~gisla- ·
greso y dél presidente. Es decir, este tratadista afirma que el sistema ~IV() y__<l;~.Eli-ª:!:19 tas:-d~l· eJeCUtr\fo;-y-·que:-e~t':'S~o se pr()Jl~Q,!ÜLé! ,que
mexicano en 1824 ng fue presidencial ni parlamentario, sino que · ~..é,!).kJ~•...ID!~i!!E~.. ~-?.~':~E!ir ..~n ·1m· c:liCtó¡!.gg¡,.i;.Récórdemos únicamente
'-.- se estructurg ~rme a los mecanismos de gobierno establecidos dos intervenciones que se realizaron en la sesión de la tarde del 18
~ en la constitución española de 1812, que estuvo vigente en Mé~ico de enero de 1917. ·
"- LY ~?e por tanto fue conocida. 5 Él diputado Manjarrez declaró que: " ...La revok(cfó;, señore~
·3 A ~~~o niego la influencia de la constitución española, pero en forma diputad.os, debe entenderse bien que se hizo, y cuan. do.o. ssee...:r.e·.·fi···ere·. a. 1laa / .
desapasionada tampoco es~osible negar la ·influencia norteameric<_t- parte política, en contra del poder ejecutivo, ~,.~i~.(). en_ C()~.
na, ya que salta a la vist~ . del poder: ..l!:gisla.tW,o, ..~··· como. una razórt voy a d~cil' .a usteclés·: lo :
<:'f'·
El sistema presidencial 'configurado en 1824 subsiste en buena . sig~Ú:t~-~supG.ngamos .que cualquier revoluciona,rio. ene. ntrara a ,pn )
parte hasta nuestros días, dado que entre los sistemas de· gobierno díputado de los quecsirvier:9P. iLforfirio .Úíru: o' aHu a:;··c~ap.d():más j
asentados en las cpnstituciones mexicanas de 1824 y)9J1 hay ·múl- lo~.iné.~~~í,~,-~.l<l;:!;.4r~eL~,.tb.·l~s- pocos ·crra~'-ya··c·:·~;I;; IiB~~¡.!p.er? a i1 •
tiples coincidenciaS.Se puede ahrmar que los dos SISte~as se apro- !_()!:ºr~~.P~.<l.~' YI~!.qnano Huer~é': () ~\l~lql}I,er_ otr() ~()~e~9ante o J~fe 1 _
:: ximan en los puntos principales respecto a la estructuración del polí~!co de .. a<J.'!ellos tief!Ipos,_, i.~.ª-'!dablemente q~~- ~~~~for.mada7-+~
~~po er ejec·u· t.ivo, siendo las g;¡jncidencja¡; ma.' s notorias las siguientes: . /'

... ~ ~-Mi~~ciª-,.d~••Y~$.,0 comQ,-Íe,"uJtrul delpr.e~ ,,¡}'' . • Jorge Carpizo, La estructura del gobierno en la constitución ~24, en
;
' 1 ,.¡; •• :...1:...1~
'•'~~W.~~io Qi,,~.-
d , . V
y'l La constitución federal de 1824, México, Universidad Naciona - Útónoma de
México, 1976, pp. 67-68. Véase Antonio Martínez Báez l presidencialis-
• Jorge F. Gaxiola, ibid., p. 31. mo ••. , op. cit., p~. 6.9;70; y ~arcos Armando Hardy.. teoríaArel ejecutivo
Antonio Martínez Báez, El ejecutivo... , op. cit., pp. 54-55.
3 ·fuerte y la constztucwn mexzcana de 1824, en zsta de·.-fci--Facultad de
• Andrés Serra Rojas, La estructura del poder ejecutivo en el texto original Ciencias Políticas y Sociales, año vm, núm. 28 éxico, Universidad Nacional
de la constitución de 1857, en Boletín de Información judicial, año xu, núm. Autónoma de México, 1962, pp. 230, 237 240.
7
liS, México, Asociación Nacional de Funcionarios Judiciales, 1957, pp. Respecto a las ideas de Carranza sobte este punto, véase José María Cal-
367-368. derón, ·Génesis del presidencialismo ~n México, México, Ed. El Caballito, ·~.

5 Mario de la Cueva, La constitución del 5 de febrero de 1857, en El com- - 1972. pp. 95-96, 103, 107, 218 y 236-237; y el discurso inaugural de Carranza
titucionalismo a mediados del siglo xix, México, Universidad Nacional Autó- en el q:mgreso constituyente de 1916-1917, en Diario de los debates del con-
noma de México, 1957, t. u, p. 1246. greso constituyente 1916-1917, op. cit., t. 1, pp. 385 ss.

\
44 FUENTES DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

juicio sumario y se les colgaría. Pero, ya repito, señores, que en vez ~~~~ANIZ:~~~~~-~~~ ~JECU'fivp~-~ i:!
de venir a limitar las funcionét:del ejecutivo TilffiOS a ampliarlas -------------~------~·~·-·· .. --'"'....__. h---~. .. ---- _,_., ¡

~uanto más sea posible y v~ a ~atar ~.J~_ghlativo. Y bien, 'v

señores: ya al 'legislativo Te hemos quitado muchas facultades; ya


con ese veto presidencial le va a ser casi imposible legislar amplia-
mente hasta donde los preceptos consideren que sean aprobados, y
poniendo al legislativo en condiciones de que no pueda ser ni con
mucho un peligro; en cambio, eJ. ejecutivo tiene toda clase de fª-
cultades; tenemos esta constitución llena de facultades para el eje-
cutivo, y ~st~ ¿qué quiere decir? Que yamos a hacer legalmente
~.!.J~!:esidente de la rep{Jblicac-Un .. dictador, ~to no debe ser.n-s:"..:-
El diputado Pastrana Jaimes aseguró que: " ... hemos maniatado
al poder legislativo a tal grado que no será posible de hoy en ade-
lante que ese poder legislativo pueda estar agresivo contra el pre-
sidente de la república o contra cualquier otro poder; pero esto no
quiere decir que el absolutismo que tienen las cámaras lo vayamos
a depositar en una sola persona; no quiere decir que porque no que-
remos dic~P,qres, queramos un solo dictador. Lo que hemos hecho
aquí al maniatar al poder legislativo, quedará ··incompleto .si nó
procuramos también oponer una restricción, una barrera, un límite
al pod_el' .ejecutivo. lll..~':':&Y!2. tal como lo dejamos en nuestra
constitución, no es un poder absoluto, y a través de nuestra historia
y conocimientos bien sabemos todos, y está en nuestra conciencia,
que un p~~"~~-~~!?~pl~~o-~s};!I!.l?~l:l!. ~ébil, porque es un poder odioso,
porque
. ,_
no descansa en la conciencia de. !os ciudadanos •.. " o

·, ~-,,Jf"'•

~ R~vfl_~<l f' 0'(.__


"J- \rl"·,\:r V

ryP'
"~~~

,,_,;

. p<l kr·c.'-C'; 1
Véase Benjamín Villegas Basavilbaso, El poder ejecutivo.' Valoración y aná-
lisis. Su práctica, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
ov~·""""' 1\ año v, núm. 1, Montevideo, 1954, p. 20.
f\\'fo) ~~,,er(l'\. l\ l """"' \.er~_,.b • Véase Héctor Gros Espie1, El ejecutivo colegiado en el Uruguay, en
Revista de Estudios Políticos, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, núm.
133, 1964, pp. 164-167. Respecto al ejecutivo colegiado del Sudán, estructurado
en la constitución provisional de 1956, véase Miguel Herrero de Miñón,
e Diario de los debates del congreso constituyente 1916-191i, op. cit., p. 603. Xacionalismo y constitucionalismo. El derecho constitucional de los nuevos
• Ibid., p. 604. estados, Madrid, Ed. Tecnos, 1971, p. 134.

[ 4.~ l '!
i. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I
EJECUTIVO UNI"J"ARIO ,.... 47
}{-.
<

46 encuentra asen1lado que el e'ecutivo lural tiende a disimular las


guían era debilitar este poder. Actualmente, tal discusión ha sido. · fait;--y a destruir la res pnsa dad así como el riesgo de que
11

superada en nuestro país. Se acepta el ejecutivo unitario y por d'Tfieraii os m1embros del cuerpo coleg.iado con las consecuentes emu-
décadas ha dejado de discutirse este problema. Empero, en otros laciones y aun animosidad personales. 6 l1
países, en los años inmediatos anteriores se ha vuelto a plantear En México, la unidad o colegialidad del ejecutivo se discutió am-
la posibilidad del ;jecutivo colegiado: e!L.E§tarlo~.JI:r;¡,idgs de Amé- pliamente en el constituyente de !823-1824 al debatirse los artículos
rica, Tuchman propuso un directorio .de seis miembros cuya pre- ' del acta constitutiva de 1824. ·
sidencia sería rotatoria, y Lerner la creación de un consejo de estado
• 3
al que el presidente estaría obligado a consultar. Lo anterior de-
Vamos a exponer los pasajes más importantes sobre este punto: una
temas, como en Los espectros de lbsen, suelen . buena_.... pa···r.te. d.e los diput~dos c~~~~~Y~J~S.~ ~!;J~cli~~ }?o~::_que el po~ ~,.
~ der_(:!Jecut~~~,!yera gs!;g!l!!!s .. y as1 pensaban Jm,Eedlr que se cayera en ·
de la discusión política. j ff'~tY Íatiranía y en la precipitación en la toma de_ decisiones La comisión
"jlrr"puso la aprobación del ejecutivo unipersonal. Rejón lo objetó.

~fEiS~dT":.f~u~i-
Bustamante (D. C.) apoyó a la comisión afirmando que en el pro-
yecto se evitaba la "morosidad en la ejecución, que es el defecto del
, gobierno de muchos aunque éste tiene la ventaja de la multiplica-
como ejemplos pódémos señalar: la regencia de lturbide, O'Donojú,- ción de luces ..." Romero también apoyó el proyecto de la comisión,
V elásquez de León, Yáñez y de la Bárcena en los albores de nuestra '-J alegando que las circunstancias ·por las cuales á.travesaba:"'"México
independencia, y el "supremo poder ejecutivo'; integrado por Pedro O demandaban energía en el gobierno, y esto se lograba depositándolo
Celestino Negrete, Nicolás Bravo· y Guadalupe Victoria a la caída en una sola persona. 7 ·
del imperio de Iturbide, y que gobernó del 30 de marzo de 1823 En la sesión del 2 ~e enero de 18.2::1:, Rodríguez apoyó el ejecu-
1 ·de octubre de 1824. Jw Iturriaga seiia.la,....'fy.e-s9Fl"·-siete-~

i
tivo colegiado porque '"tiene más luces, más constancia, y es muy
siorre5 -err qm~··Méxtc<r·ha-sitl.t'l~gebemado-por"tln""t!jenrtivo~iado.
4
remoto que todos sus individuos se coludan contra la patria". 81 (
En los principios de nuestro constitucionalismo,. tal y como afir- l\1<>rales también apoyó la integración plural del ejecutivo, con los
mábamos, éste fue un tema muy importante: unidad o pluralidad siguientes argumentos: que si uno se enferma. hay otros dos para el
~el ei::;~o. En la propia convención de Filadelfia se propuso .li" despacho; que· siendo tres los. partidos, pueden transigir y lograr .\
que cuando menos un hombre de su <;onfianza quede en el ejecutivo . 1
existencia de un ejecutivo múltiple, no siendo muy claras las razones
por las cuales no prosperó dicha idea, 5 aunque en El féderalisllt:.,se plural; y que el secreto se aventura tanto en el ejecutivo uniper-
sonal como en el plural, porque en el primero, el presidente de todas
3
Arthur M. Schlesinger, Jr., The imjJerial presidency, Boston, Houghton _ maneras no puede hacer todo por sí mismo. 9
Mifflin, ¡973, p. 382. . , El proyecto de la comisión sobre el ejecutivo único fue puesto
' José Iturriaga, Los presidentes y las elecciones en México, en Revista a votación y resultó rechazado. Entonces, los diputados presentaron
de la Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales, año IV, núm. 11 y 12,
Méxlco, Universidad Nacional Autónoma de México, 1958, p: 12. Esas siete tres proyectos proponiendo un ejecutivo colegiado, :¡
':
~m.etrio del _Castillo propuso que el ejecut,iyo se depositara ·en
ocasiones son:
a. la "junta provisional gubernativa" emanada de los tratados de Iguala tres individuos que se llamarían .re idep.te .. :l(Í.c,:e residente . des_i -
j
y Córdoba; se integró con 38 personas, nado; El d~~i&n.ll:9:o sustituiría~~, _r~st ent~ Cll~:q o este,_cql,"l(; u,yera
b. la "regencia del imperio" que se integró con 5 personas,
]
c. el triunvirato que se formó a la caída de Iturbide,
j su gestión,· y el vicepresidente. cuancJ.o se ~~f~rynar<t o. estuviese im-
~ d. el triunvirato de finales· del año de 1829,
e. el triunvirato de septiembre de 1847, que se formó cuando Santa Anna
L \ p~d(\j)or hi: ley. El vicepJ"esiden~e y el designado. ~t~!eP;.,~? . ~
C()J1SUlttvo en todos los asuntos, y s1 se per<:ataban de que elJli"est- 1f'
abandonó la ciudad de México por la proximidad de las tropas invasoras, .~ente estaba atentando cori.ír~·las'libértá.d~i pa1:iias, lo pondrían ·en \
f. la "junta suprema de gobierno", "que asumió los poderes durante tres
0
días a la entrada de las tropas francesas a esta capital", y Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 299-301.
g. la junta anterior designó a la "regencia del iinperio" que góbernó casi ' Crónicas del acta~ constitutiva de la federación, o p. cit., -p. 436.
un año. ~
• Herman Finer, Teoría y jJráctica · del gobierno moderno, Madrid, Ed.
• lb id., p. 437.
• lbid., p. 438.
Tecnos, 1964, p. 815. \ . \ ,, tl
~ , i,v y-\\JÓ V"'-\~" ".
JfN' 1.f' .A-
~-~
,
~1$:>L'
,~,r;)'li c,b\tJJ.,"-.Ú'·-'V"
' · /
t)

¡ .·.-.
r--;
, ···"" ~
48 ORGANIZ.o\CIÓN DEL EJECUTIVO. 1
49
conocimient~ del .congreso, convirtiéndose así en fj~~ªles qel pr~::.si- de la ley fundamental <!~mediados del siglo pasado, esgrimió los"'
4~.:!0'Heriera }'Lassocomenta que ·1a. comisión benevolentemente 'árgm:pentos siguientes a favor del ejecutivo unjtario: Ja ejecución de_"
rechazó ese absurdo de continuismo, tutela y espionaje.U ·la ley debe ser pronta y eficaz, ya-""""'ffi_g-_.)¡Ifye:r;¡t discutible dejaría,.
El segundo proyecto fue de 'iil'tit: el ej~cutivo se integraría con dé ser ejecución; en la J2ºlítica debe haber unidad de p~sTien~o
4

tres personas .y cada año se cambiaría a· uno de esos tres individuos.


·· Guiidi Alcocer propuso que el poder ejecutivo se depositara en
y .dirección de los-iiegocms públicos,. y esto iteces1ta um
politica entre 1"' pueblo• tiene un <arácter de ""«eto y
a:
=•
yi"·
que .
dos individuos con sus dos supientes, y uno de los suplentes sería sería realizable si no se le confiara a un presidente unitarió.u ·
quien dirimiría las discordias y controversias de los dos depositarios
del poder ejecutivo. Afirmó Guridi que se inspiraba en el sistema
romano de los dos cónsules. 12 2. ELECCIÓN DIRECTA
La comisión insistió en un e_fu~utivo unipersonal y presentó _un
rm_evo proyecto de artículo. Ramos 1rtzee explicó por qué el nuevo- \
proyecto, encuadrado en el sistema de toda la constitución, aseguraba ~~~~~~~~-~Ce~
~~~~~~~~~~~
..

la libertad nacional: " ... pone al presidente un contrapeso mayor


que el contenido' en las repetidas prop()siciones: pues que según dic-
tamen, el presidente debe ser nombrado por los estados: sus decretos
y órdenes no han de ser obedecidas si no fueren autorizadas respec-
tivamente por los secretarios del despacho, los cuales son responsa-
bles; y sobre todo se le da un consejo de gobierno compuesto de la
mitad de los senadores, esto es, uno de cada ·estado con el cargo
de dar su dictamen al presidente cuando sea consultado por éste..." 13
Todavía se esgrimieron argumentos en favor y en contra de la
unidad y la pluralidad del poder ejecutivo. Mier propuso que este
problema se resolviera en la constitución,--ya que no había 1,1rgencia
en fijar el número de individuos que integrarían tal poder. De
acuerdo con .el pensamiento de._~en la sesi6n del 30 de enero .,
('i
~¡IJ!
se puso a discusión y fue aprobado el artículo 15 del acta, redac-
tad? en la formati~!~;;~~~~F.I¿;u~r_eiD9 po~e_r :-e~cuti":.o.~;._je_Esi-
tam RjrJLg;¡Jl5J ~mdwiduo.. ~o...•m<!iY!.gJ!~~- ,!l!JJL.d~ .,

-i'ii!J.e.!' --
LÓS debates anteriores y el hecho de que el problema no haya
podido ser resuelto en el acta, nos enseñan que los constituyentes
te~I~I,l. miedo de cualquier ~Ol;l:!- .q1.1e pudier:a degenerar .en. tirªnía:
d"uando el artículo 74 de la constitución se puso a consideración
del congreso constituyente, aún 14 diputados votaron en contra del ;¡
id.'
li
ejecutivo unipersonal. 1' '
José María del Castillo Velasco, uno de los principales exégetas ,. José María del Castillo Velasm, Apuntamientos para el estudio del de- 1

1·echo constitucional mexicano, México, Imprenta del gobierno, en palacio, '


1871, pp. 166, 177-178. Véase Pradier Fodéré, Elementos de derecho público,
lbid., pp. 440-441.
1

México, Imprenta del Comercio, de Dublán y Compañía, 1879, pp. 44-4ó.
Manuel Herrera y Lasso, Centralismo y fedemlismo (1814-1843), en De-
11 15
Emilio Rabasa, La constitución y la dictadura, México, Ed. Porrúa,
rechos del pueblo mexicano. México a tmvés de sus constituciones, México, 1956, p. 94.
16
C;ímara de Diputados, 1967, t. 1,. p. 607.
Véase Maurice Dm·erger, op. cit., p. 330; y Edward S. Corwin, op. cit.,
12 Cróuicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., pp. 448-450. p. 51.
13
lbid., pp. 534-535. " André Hauriou, op. cit., pp. 456-457.

~~~~~,
'~ 7_ . \ __,
-,

~
+- 50
ORGANJZACIÓ~ DEL EJECUTIVO •. 1 REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE 51

eligiéndose presidente al que lograra la mayoría de los votos; pero gue no sean los de México., t:omo podría acontecer si antes se ha
si ninguno conseguía el 40% de ellos, habría una segunda vuelta 'ten'ido otra nacic:"iálid.i'd.
entre los dos candidatos que hubieran logrado los mayores porcen- Pero además hay otro requerimiento: s«ar hijo .de padres I,!!SJQ-
cano~or nacimiento. Esta parte de la fracción·, es umi . novedad
tajes.18 <fet"'éonstituyente de 1917. Se trató de evitar q!Je una persona "ex~.:
1 El único peligro que podría tener la elección directa es que se
· at~ras a la presidencia y que alguien tranjerizante" pudiera llegar a la presid~ncia: es probable que se .1!
/propiciaran ' tiples
haya tenido en mente impedir que alguien.como José !ves Limantour,
/ saliera electo prest ente contando con un porcentaje pequeño de
los votos. Realmente éste es un problema q~resentado
a quien se le consideraba afrancesado, estuviera en condiciones de
en México, pero que además está ligado al sistema de partidos alcanzar esa representación. 20
políticos y a su reglamentación para evitar la existencia de partidos Tena Ramírez critica esta parte de la fracción por considerar que
11,)
que no aseguren que tienen un mínimo de representatividad. Cree- se trata de un nacionalismo excesivo y no justificable porque "nunca
mos que este problema no nos debe preocupar; quizá lo único que se ha dado el caso de ·que a través de un presidente, hijo de padres
se podría proponer es que el presidente debe ser electo por un por- extranjeros, ejerza influencia en los destinos de México el país de
centaje mínimo, que pudiera ser del 50<J'o, y en caso de que nin- origen de los padres". 21 Y Moreno ~~nchez abogó por la supresión
guno de los candidatos lograra dicho porcentaje, se procedería a de esta limitación, argumentando que hemos recioldo'y continuamos
una segunda vuelta en.tre los dos que hubieran logrado los porcen- recibiendo migraciones de importancia, y porque el país es muy libre 1
ta~ más altos, tal y como ya ocurre en diversos países. y generoso. 22
:::: ~ra un sistema político . no hay mucha diferencia entre que la Este requisit() no debe suprimirse . para abrirle las.. puertas de la
J,,t
elección sea realizada en forma directa e> indirecta, aunque pensa- presidencia de la repúbiic~ .a una persona determinada, porque
mos que es superior la elección directa, por la simple razón de que aparte" del poco respeto que se demostraría una vez más por la cons- '
titución, lesionaría a la: propia persona que así llegara a ser presi- ·f
en eila la elección de presidente necesariamente recae en quien ha ''1\·
conseguido la mayoría de los sufragi~ ..
den~e, r~nd<¡>s~ J!Ji!~!!~4 ~ ws~~ ...x,.JiltJJle~gQ,.A~i:­
~cion de la préSldencta: ·'
...,_ '} ~·~¡;;~"7 una reforma constitucional para suprimir
el requisito de ser hijo de padres mexicanos por nacimiento, sólo
1 debería hacerse si existiera consenso nacional al respecto y única-
mente al principio de un sexenio, para que no fuera a existir la más
....,_¡, É~tos están .contenidos en
,,s<,>n las siguientes:
·-~- 1. Ser ciudadano Wté.Vfrl""" 1"" ··-· ....
er;;hos, e hijo de adres mexicanós
diversas fracciones que


nacimientfh·- o primero
- mínima duda de que no se trata de una razón personalista .

~na eoao en la cual la constttucton JW>.9nt;UlHt:,Jt~,~e'!l.Ia


>ha ak<J,tg~flCI JéJ."_J!la!lurez . de _c¡iterí«QSólo en·. este caso y en.· el de'
que se exige es ser ciudadano mexicano, lo cual es muy natural ya los ministros de' la suprema oorte- d~ justicia se solicita esta. edad,
que, conforme a la fracción n d~l artículo 35 constitucional, es pre- que es la máxima que la ley fundamental llega ~ pedir. 23 Por la
rrogativa del ciudadano p<;>der ser votado para·-.tqgQS los cargos de redacción del artículo, un partido puede postular como candidato f
elección popular, y para poder desempeñar ese cargo nece"sifr1afuente
tiene que estar en pleno goce de sus derechos. 20
·Cartas de Rosendo Pineda a ]osé Ives Limantour, en Trimestre Político,
Además, se pide ser ciudadano mexicano por nacimiento, pues se núm. 2, México, Fondo de Cultura Económica, 1975, p. 136.
supone que así se es más adicto a la patria que los que son mexicanos "' Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 440.
22
Excelsior, 17 de agosto de 1977.
por simple naturalización ;19 se .trata de eyitar que se sigan intereses
~~ "" " '"' Antes de la reforma constitucional de febrero de 1972 para ser senador
también se requería tener. 35 años cumplidos el día de la elección; actual-
18 Revista Time, 4 de mayo de 1970, p. 16. mente sólo se exigen 30 años.. Al respecto se puede consultar Jorge Carpizo,
Genaro García, Nociones de derecho constitucional ajustadas a la cons-
19
El sistema representalwo t'u México, en Revista jurídica f'eracruzana., t.
titución de 1917, México, Sociedad de Edición y Librería Franco Americana,
xxm, núm. 2, Xalapa, \'eracruz, 1972, pp. 17-20.
1925, p. 108.

1 ¿_)
·:..\
-...:-o

* 52

años incluso el día de la elección.


ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

a una persona de. 34. años, y se satisfará el requisito si cumple los 35.
-~ "" .. .. . . . .....
REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE

que declaró nula la ley


sostuvo la guerra contra
fundamental mexicana. El clero pagó y
la constitución de 1857. El arzoBispo· de
53

, 111. H_aber_residido e1t .el país 4want~'"~ctdo el gño anterior al día: ,.. México se declaró por el plan de Tacubaya, y .el presbítero Valdo-
-~.fe 'de ttecüí . ~ste requisitó ·obedece primordialmente ·a que la · vinos lo bendecía.26 ·
;r persona que va a ocupar la presidencia ..9~1:>~ .\eX,J,er.JJn am%lio . cono- .~· No estar en servicio activo, en caL? de pertenecer, al ~jér~ito. '·~
~imiento. de, Ja realidªd, U<l.."~~!~~~uW!ª' ·aji-·tos · próbleiriaa: · SVzs :Zeses antes del día de lg· elección , l 1111·-
,raci,q,n_al,~.;!~ En México esta permanencia es corta, pues se reduce a
a constitución norteamericana solicita catorce años de
-:;¡v;: !f.o s~.r~.!~~r~tario o subs~c~etari? de e$_fado, je e o secr!!_tario
general . de de parlamento admznzstratwo, (lrocurador gen"erá e . e"

residencia previa en el país. república, ni gobernador de algún_ eiiado a menos de gue se SJI.J!.are
Respecto a la exigencia de haber residido en el país todo el año "3e su puesto setimeses anter del día (le[;¡-iilección. Estas dos frac=
anterior, la. constitución no hace· ninguna excepción como sí existe C'iO"nes persigúén .que las personas a quienes menciona se retiren de
para los diputados y senadores, dado que en la fracción 111 del ar- • sus cargos, dentro del término que se indica, p~ra que . no· v~yan a. _ .
tículo 5!? se dispone que: "La vecindad no se pierde por ausencia aprovecharse de la influencia de sus ca.rgos e inclinar la elec.~~·ó.·\
en el ·aesempeño de cargos públicos de elecóón popular"; luego, a su favor. Es decir, se busca la im .arciali en 1 el · · )
al no hacerse la excepción, el intérprete no la puede realizar. Ade- Ahora bien, los requisitos del articul se re teren al preside e
más no son sinónimos los términos de vecindad y residencia. de la república, sin hacerse ninguna diferencia entre el electo po-
Sin embargo, el ingeniero Pascual_ Qrtiz Rubio fue candidato a pularmente y el designado por el poder legislativo. Empero, se ha
la presidencia de la república sin . haber residido en el país el año afirmado que las fracciones v y VI sólo son aplicables al presidente lt1'
anterior al día de las elecciones, ya que en ·ese año anterior desem~ · electo popularmente, -ya qué la separación del cargo debe ser antes ,l.
peñó el cargo de embajador de México en Brasil, y había estado del día de la elección, y el noi'nbramiento que hace el poder legisla- :¡,

ausente del país. por ocho años. 24 tivo de un presidente intefino, su§titl!tP o prgxi§io,qal.....no .~ ,JWa "i
Para justificar que sí pudiera 'ser presidente, se adujo' la.Íicción ej~s,_~. Ésta fue la base sobre la cual Emilio Portes Gil pudo ser
de la extratérritorialidad. Creemos que ella no opera porque: a] sería designado presidente interino y el general Abelardo L. Rodríguez
necesllrio ·que asÍ lo dijera expresamente la constitución; b) .no puede presidente sustihito, ya que fungían como secretarios de estado in-
hacerse una extensión analógica con la fracción 111 del artículo 55, mediatamente antes de su designación.
pues mientras dicha fracción se refiere a cargos de elección popular, Con todo acierto Tena Ramírez afirma que siguiéndose este cri-
los diplomáticos son nombramientos del presidente, y e] la finalidad terio se podría sostener que el presidente "no. necesita tener treinta
que persigue esta fracción, que ya hemos...expuesto... y cinco años cumplidos al tiempo de la elección ~i. haber residido
La interpretación indebida que se le dio a la comentada fracción en el país durante todo el año anterior al día de la elección el presi-
25
en el caso de Ortiz Rubio, fue de carácter político. dente nombrado por el congreso. En verdad es ésta una interpre-
• ~--IY· No erte ·· o eclesi' · tacióv_forzada, pues aparte de que la palabra 'elección', puede gra-
'Vfl:t' '~ Esta disposición táinbién se encuentra en el noveno párrafo maticalmente aplicarse al acto de designación por el ·pueblo y al
··¡,
'del artículo 130; en el que claramente se ordena que los ministros que lleva a cabo una asamblea, las razones que inspiraron los requi-
de los .cultos no tienen voto activo ni pasivo. La razón es clara: J~
sacerdotes de enden de un poder extraño al . · obe- ,
s_ito~ del arúcl''º 82 yalen por igual para todos los presidentes, cual-
. quiera que sea su origen. Especialmente los motivos de imparcialidad,
t
deciendo a un jefe e esta o extranjero. Baste recordar que en 1857, de impedir el abuso del poder, que se tuvieron en cuenta para erigir, :1
1
al promulgarse la constitución, el clero acató el mandato del papa las condiciones de las fracciones v y vr, son más destacados cuándo
1

24 Emilio Portes Gil, AutQbiografia de la revolución mexicana, México, "" Justo Sierra, ]uárez. Su obra y su tiempo, México, Universidad Nacional
Instituto Mexicano de Cultura, 1964, pp. 448-455. Autónoma de México, 1956, p. 119. Al respecto puede consultarse. Jorge Car-
"" Jorge Carpizo y Héctor Fix-Zamudio, Algunas reflexiones sobre la in- pizo, La constitución ••• , op. ·cit., pp. 311-1J26; Emilio Portes Gil, La lucha
terpretación constitucional en el oraenamiento mexicano, en La interpre- entre el poder civil y el clero, México, s. e., 1934, 113 pp.; y Alfonso Toro,
tación constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México, La iglesia y el estado en México, México, Archivo General de la Nación,
1975, p. 53. 1927, 501 pp.

(:)( l, 0)
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1-
54
ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 1 F.L PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN
59

la influencia política se emplea para inclinar la voluntad de una Telll!. Ramírez.., concluye que en nuestro país ha sido necesario
27 establecer un principio antidemocrático -el de no reelección- •con
asamblea reducida, como es el congreso de la unión." Tena tiene
toda la razón. La interpretación que se ha hecho de las fracciones ht finalidad de proteger a nuestra incipiente democracia, 36 y Daniel
Moreno se pregunta por qué se ha de impedir que se reelija un
v- y VI es errónea.
Ahora bien, el problema que se presentará, si en el futuro se hi- presidente que se ha desempeñado con eficacia y patriotismo, si es
ciera necesario que el congreso o la comisión permanente designara el- propio pueblo quien así lo decide. Y se contesta diciendo que
a un presidente de acuerdo con los artíCulos 84 y 85, es que por una para permitir la reelecció,11, primero debe existir una libre elección,
· parte existen los precedentes de los casos de Porte~ Gil y Abelardo porque si no ¿quién va a calificar la eficacia y el patriotismo de un
L. Rodríguez, y por la otra la recta interpretación de las fracciones presidente? 37 ;---
_.---/
v y vr. Pero fácil es ver que lo más probable es que se sigan los· Los principios en abstracto no siempre son aplicables a la reali,., -
precedentes, ya que los que están imposibilitados son los personajes· dad. En México, el principio de_ no reelección, durante 'la ·vigencia
polítlcós más fuertes y conocidos del momento, y es difícil que se de la actual constitución, se derrumbó al existir el caudillo con la
designe a alguien pasando por encima de los secretarios y subsecre- fuerza suficiente para abolirlo; sin embargo, con todas las fallas
tarios de estado, los jefes y secretarios generales de departamento, del sistema, México se ha ido institucionalizando y el principio de
los gobernadores y el procurador general de la república. no reelección ha operado: a partir de la última reforma al artículo
Así, las opciones reales del congreso o de la comisión permanente 83, se han dado ocho sucesiones presidenciales: cada uno de esos
se restringirían al pr'o~urador de justicia· del'"~distrito federal, Íos presidentes ha sido muy poderoso, y a pesar de los corrillos y ru-
directores de los principales organismos y em resas deseen !izadas mores, ninguno se atrevió a reformar la constitución y lograr la re-
como !_'E.ME& IMSS, rsssTE, eFE, ferrocarn es, etc., de oficiales ma- elección. Dentro del contexto político que vivimos, el principio de
yores hacia ab:i'ji)f el ~deñÍe- del "partido revolucionario institu- no ,.reelección es una de las principales reglas de juego del sistema:
cional. Sin. embargo, generalmente el presidente sale del círculo de Ía ]imitación al pn;sidente en el tiempo; si esta regla se alterara se
los secretarios de estado. modificaría el equilibrio sobre el cual se sustentan las bases consti-
Por tanto, debe adicionarse _I_a fracción VI para es~-
ecificar que nb tucionales y extraconstitucionales de nuestro sistema político, siendo
se aplica en los supuestos .de l()S artículos 84 y 85.1Y. no preocupa muy difícil de precisar cuáles serían las consecuencias.
especialmente que_ los secretarios ·-y lo~ otros funcionarios puedan En sí, el p.tinciJi1io,,g<r !!9.r,r~m~ DQ,~s ~d.sw~o; esta
presionar al congreso en estos casos, porque los varios candidatos afirmación sólo se puede dar respecto a un concepto ideal de demo-
servirán de equilibrio entre ellos, y el congreso tendrá varias op- cracia, ya que estos prin_<;ipios ,se van ajustando de acuerdo con las
necesidades de uri país determinado, y estas medidas se dan, en la
4-·establecida
cionet:\ _ .
vn. N o estar com rendido en al una de las causas de inca acidad
en eraftú:ulo 83. Lo que esta:bleté- er artículo ~f!~ ___ es .el
m~yorÍa de los casos, precisamente e~~'~'~!~~r".~J}~t,ilJCip~ente,,g~J;IIO­
cracia o p:3:ra re~fi~ar JJ,P pl¡;,r;¡9 ,~~stt;ma democt;Mi~{). Creemos que
f {~J}i~~pi_o ~-~--- no r~~leSCWllt•.•,El
original artí~ulo 82 ?ontenía una frac-
-c1on vn que decía: "N o haber figurado dzrecta o mdirectamente""'__en_:>
Er'aiirma.éi6n" ante;iór ~dqui~re ~u justo valor si repasamos lo que
ha acontecido en Estados Unidos, en donde también alguna vez exis.
alguna asonada, motín o cuartelazo." Esta fracción fue suprimida · tió la idea de que no debía haber ninguna prohibición que impi-
en enero de 1927.2 8 diera a la nación la utilización de sus propios ciudadanos en la
En las elecciones de 1920, Obregón obtuvo 1131 751 votos, y • forma que más conviniera a las exigencias y circunstancias de la
Robles Domínguez 47 442. Empero se presentó petición a la cámara nación. 38
de diputados para que declarara ilegal la candidatura de Obregón, Pues bien, Washington, al no haber aceptado reelegirse para un
basándose pres;isamente en la entonces fracción vn del artículo 82, y tercer período; estableció una costumbre constitucional· que se res-
acusando a Obregón de haber participado en un levantamiento, petó hasta que Franklin D. Roosevelt logró reelegirse no sólo para
27 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 442. Consúltese Miguel Lanz Dmet,
Felipe Tena Ramirez, op. cit., p. 444.
36
Derecho constitucional mexicano, México, ::-<orgis Editores, 1959, pp. 224-22!í. 37
"" Véase Felipe Téna Ramírez, J.· ;es fundamentales de México. 1808-1964, Daniel Moreno, Derecho constitucional••. op. cit., p. 391.
"" Hamilton, Madison y jay, op. cit., pp. 291 y '310.
México, Ed. Porrúa, 1964, p. 910.
rt---
(\~)
V
60 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 1 EL PERÍODO PRESIDENCIAL 61

un tercero sino para un cuarto período. La reacción subsiguiente Ahora bien, el principio de no reelección no admite simulaciones,
fue que se reformó la constitución a través de la .eDJilienda 21-Jlaro ·~como sería que el presidente escogiera a su sucesor con el ánimo de
limitar a dos los períodos del presidente norteamerica11Q. ¿Es la .· . . continuar gobern. ando; ése p. u. diera ser el caso si el sucesor fu. era su.
e~a 22 antideurOcíltica? Desde luego que no, sino que obede- ' esposa, un hijo o una perso!l.él con ·características similares. Lª~-~~::"
ció a momentos y circunstancias especiales, como especiales fueron .; . r · i rincipio de no reelección exige que éste sea r~
las circunstancias --graves problemas ecmiómicos y la segunda guerra ' pleno y no permite ningún .falseamie11to; SI es~ás allá
mundial- que hicieron posible que Roosevelt pudiera quebrar esa ~tido gramatical de la ley fundamental, se estaría violentando
costumbre constitucional. el significado real y político del principio de no reelecció11 en el
Pero todavía hay más: en varias épocas se ha sugerido en Norte- sistema mexicano. ;::::::
américa <}!!!Ld presidente únicamente debe ocupar el cargo durante
u~__§Q!g período de cuatro. seis o siete años.: en este sentido se han
pronunciado los presidentes Andrew Jackson, Andrew Johnson, Rayes
y Taft, y Lyndon Johnson y Nixon no vieron con desagrado tal 5. EL PERÍODO PRESIDENCIAL
posibilidad. 39 ,
Los senadores Mike Mansfield y George Aiken también se pro- (. El ya citado. y transcrito artículo 83 dispone que .el presidente dura
nunciamn por un solo período de seis años, considerando que esto en el ~El original artículo 83 indicaba que la duración
colocaría al presidente por encima de las políticas partidistas ;40 del cargo presidencial era de cuatro años, pero el ;:;fQdo se amplió
desde luego que han existido críticas a esas proposiciones, 41 tal y como en dos años por medio de la reforma cop;titucioÍÜÍLde :~ero:::ar­
también se le han hecho a la enmienda 22.42 Es decir, las proposi- .19~~con el argumento de que los lapsos de agitación electoral n,q
ciones en N orteamérica han sido muy parecidas al actual sistema debenan ser tan cercanos. 44
mexicano, y desde luego aquí ha operado, cuando menos a partir El propio artículo 83 dice que el presidente entra a ejercer su fun-
de 1933 y hasta ahora. Nosotros consideramos que debe seguir Oj*!- ción el..J.2 de Qici~re, y el artículo 87 norma que al tomar pose-
rando ya que su derogación puede ser muy grave; no ignoramos que sión del cargo deberá prestar ante el congreso de la unión, o ante
err el propio congreso constituyente de 1916-1917 se expresó que el la com~sión permanente, en los recesos de aquél, la protesta si-
guient~ i .t.f¡,otesto guardar y hacer guardar la constitución política
1
principio de no reelección podía caer ante un presidente de gran
talla política y acerca de cuya reelección todos estuviéramos cohven- 'ele los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen y
cidos de que es saludable. 43 desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente de la repú-
blica que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien
"" Arthur M. Schlesinger, Jr., op. cit., pp. 386-387; William Howard Taft,
op. cit., p. 4, Edward S. Corwin, op. cit., p. 39'. y prosperidad de la unión; y si así no lo hiciere, que la nación
'" Arthur M. Schlesinger, Jr., op. cit., p. 386;
me lo dema~ ·,
41
Theodore C. Sorensen, Watchmen ... , op. cit., p. 77. Debemos reguntarnos cuál es la naturaleza de dicha protesta.
•• Theodore C. Sorensen, ibid., p. 27.
"' Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. 11,
¿Es que mientras no se la rinde no es todavía presidente de la re-
p. 593. El diputado Martínez de Escobar al ¡·especto, manifestó que: "Si se pública? ¿En quién recaen las facultades ejecutivas a partir del
presenta un presidente de gran talla política, que todos nosotros estemos primer segundo del día 1Q de diciembre hasta la rendición de la
convencidos de que debe volver a la presidencia de la república, yo digo que protesta? ¿En caso de una emergencia, quién decide en el lapso
un artículo de ésos no tiene vida perpetua. Todos sabemos que siempre,
además de los poderes ejecutivo, legislath·o y judicial, en el fondo existe señalado? Si por enfermedad no se rindiera la protesta, ¿cuál sería
un poder constituyente y lo llamo poder constituyente cuando reforma un
la situación?
artículo constitucional, es decir, que el congreso nacional puede hacer la La protesta, sé ha afirmado, constituye un acto del más alto con-
modificación. De manera que no existe ese temor de que un hombre de gran
talla. política no pueda ser presidente de la república por segunda vez; sí tenido cívico que sustituyó al juramento de carácter religioso que se
podrá serlo porque ese artículo podrá modificarse para ese caso; de manera usaba en México y todávía se utilizó en la jura de la ley funda-
que sí debe dejarse aquí, como protesta a todo lo malo que hemos tenido
en nuestra historia, la palabra 'nunca'." '' José Iturriaga, op. cit., p. 12.
l ! 1

ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 1


62
mental de 1857.45 Las dudas y discusiones se acabarían si el presi- VI. ORGANIZACióN. DEL EJECUTIVO. 11 ('

·~ ~ 1 i
dente rindiera la protesta el día 30 de noviembre, tal y como lo hizo
en su tiempo el presidente Lázaro Cárdenas.46 Sin embargo, las du-
das subsisten para aquellos presidentes que protestan el 1Q de di- 1 í
ciembre o días después. 1

En Norteamérica, se señala el caso de que la ley del }Q de


marzo de 1792 supone que Washington asumió la presidencia el 4 l. LA ~~lL.r~.§.!.Qf.;l'"pl~L
de marzo de 1789, pero no prestó el juramento sino hasta el 30 de
abril, y se manifiesta que un caso paralelo se encuentra en el jura- Un problewa di!icitJ~-~OJ:!ttQY~f,lÍ..c;!g,,e~,.Ja forma de sustituir al pre.:
mento de coronación del monarca británico, ya que dicho juramento Y §idente electo o al presidente cuando éste falta antes de tomár
a veces ha sido pospuesto por años después que el heredero ha ocu- U posesión del cargo o antes de la tenninación del período. El derecho
pado el trono. 47 De lo anterior," Corwin concluye que el presidente
ya se encuentra en posesión del cargo cuando rinde su protesta, y
que "el primer deber oficial del presidente es prestar el juramento
e·f:constitucional' mexicano ha empleado varios sistemas que en síntesis
son: 1 en ~ el presidente era sustituido por el vicepresidente, que
era quien, en la elección, le había seguido en número de votos. En
1
1 .,

mencionado, siendo su negativa a realizarlo una violación de la tons- J lil.3fi, al p.residentt: interino lo designaba el senado entre la terna que 11'
i 1'
titución".48 , · le presentaba la cámara de diputados, y en las faltas temporales del
~nuestra opit;tión1!.pr?tes~ no constituye el cargo porque con presidente de la república lo suplía el presidente del consejo. En
o sm ella, el presidente esta obhgado a guardar y hacer guardar la /íJal, durante las faltas menores de quince días !g___sustituía el presi- 1:
'¡f
onstitución y además sería poner la protesta por encima de las d dente del consejo, y para las f~ltas mayores que ese lapso lo_ sustituía l'.r.
propias elecciones La ro de carácter formal, aunque im- U~f!ersona nombrada por el senado. En 1847, la cámara de dipu-
portante, porqu es la _P.anifestació.n públi91- de la subordinación d~l ti'dos designaba . al intermo, y si no estaba reunida, se encargaban
l!fl
residente al orden ·urídico Desde este punto oe vista, y con base de la presidencia el presidente de la suprema corte y dos personas
Jiil
en os artículos 83 y 85, el presidente lo es desde que comienza el electas por el consejo de gobierno. En 1857, era el presidente de la ll
• día 1Q de diciembre. suprema co!'te de justicia quien sustituía al presidente de la república. j¡ill
1¡'
Desde luego el presidente debe prestar la protesta lo antes posi- En 1882 eran el presidente del senado '() el de la ~permanente en ili'l
ble. Por el~ reiteramos la conveniencia de que lo haga el 30 de su caso. En 1896, la sustitución recaía en el secretario de relacione§; '¡.t,l¡·
iil
noviembre. ~. un presidente no rinde la protesta y pasan así varios o en el de gobernación mientras el congreso realizaba la elección.
-7 días, el congreso le debe solicitar que lo haga, y si no accediera, En 1904, se regresó al sistema vicepresidenciªl, pero siendo electo
sería causa de responsabilidad del president9 por el pueblo el vicepresidente al mismo tiempo que el presidente.
Los anteriores sistemas han sido, en una forma o en otra, muy
criticados, y varios de ellos propiciaron ~blemas polí~.s muy
graves. D~ ellos, los p~ores. sistemas fuerolkií · .

~
@El d.s 1824 que se_i!!spiró en la original constitución norte-
.·~~ artÍCulo 2, sección I, cláusula 3; pero cuando la' consti-
tución mexicana se inspiró en la norteamericana, ya en los Estados
U nidos no subsistía ese sistema porque había sido modificado en
1804 a través de la enmienda número 12. 2
"' Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, Mexicano: ésta es tu constitución,
Este si~ma propició que el v.icepresidente ,r::-.rival gel pre§idente-
México, Cámara de Diputados, 1968, p. 232.
•• Enrique González Flores, op. cit., p. 143. 1
1

47 S~nate, The constitution of the United Stales o/ America. Analysis and Una exposición de los mismos se encuentra en Felipe Tima Ramírez,
interjJ,retation, Washington, U. S. Govcrnment Printing Office, 1964, pp- ojJ. cit., pp. 447--148.
2
Bruce y· Esther Findlay, Your rugged constitution, California, Stanford
437-438.
•• Edward S. Corwin, op. cit., p. 56. University Prcss, 1969, p. 222.

[ 63]
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64 . LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL 65

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--~--~--~-L~LE~i_me!~Y.i<:~residente, .
~~r·· i]_ e_nn escn~tinjo_ se···~re_t~--. y.. p.. o~_ lll_ay()rÍa . .a!Js<:>I.u!~. ele yot.-.º~.·-_ n~mbr:.,ayá.: ___ ___
reszdente znt rzno s1 la falta absoluta del resídente <ItffJ\
1 í1

N!eslá&-llFiillY:S• J~ravo se rebeló contra Victoria,)l.dhiriéndose al pla'n · ~ repúbÍica ocurr~ ~~)o~ do~ ptimeros ·a:nos e epirJQw;~ Eii ~ste ~-­
-de_'Montaño qve había sido proclamado en 9ttímba el 23 de diciem- caso, dentro OeJOs dleZ atas Slgmentes al de la des1gnac10n, el con-
bre1:le 1827. El 7 de enero de 1828, B!:avó fue derrotado por don greso debe expedir la convocatoria para la elección del presidente
Vicente Guerrero en Tulé);ncingo y sÍéSÍerrado por decreto del con- que deba concluir el período,' "debiendo mediar, entre la fecha de la
greso. Elsundo residente fue Vitente Guerrero y el vicepresidente convocatoria y la que señale para la verificación de las elecciones,
fue Anastasia Bust ante quieli' aceptó la mvitación que le hizo un plªkº no.o.m~_I!9_r_de _9JQI:~e.....!ill!~Ai IDl!.Y()r ele. _c:l!e~i()¡::hg'~. Tam-
el ejército de re rva para que encabezara la rebelión contra Gue- bién se nomhxa.rá_ un r~ci.7JJ.ai:rw si la elección no estuviere
~--.rrero, quien a inal de cue~s rehusó la lucpá>El congreso resolvió hecha' .. y declarada el i Q e 1c1em re, o s~ al c,mgen¡~J;;.Jl'l,lil,;~,í,o,d<t,
destituirlo alegando que tenía iffipQ,sibilida~1>ara gobernar y otorgán- e- · iona se resentare ~1 residente electo procectieriaóSe
d~ el cargo a, Bustamante. s / ~onlo oon la> mi,m., ,.g¡., .,ña!á<l.,
on oire párrafo. •

~
~El ~que co11vertía l'!!_.preshlencia de la suprema corte _de
justicia en un Óargo político, habiépdose dado el caso de que José
María Iglesias~residente de la s~prema corte, efectuando un golpe
••. ·~rJ¿t:t:t::~~QS<?~.J:~.§l?.~~liY~
i! n ":. '"

deberá co.ncluir éste.


g; u., si la fa,J.~&..El~J r~g~ocurre ~
pttsidcnté sushtuto J!f 1
1. ').
de estado, sx autodesign~r~. pre~ente de la r~pública. . (í'bf);i el congreso ng s~ _encontrar.e.:en..sesiones, ~i§iQQ per&~;" :Í 1
@El d~ que postbthtó,¡ante las renunctas de Madero y Pmo ~ un~ fjsqf« 4p[r¡ijriSJit y deberá c~nvocar . a ~ !1
Suarez, que ocupara la presidencia e~~' secretario de s10nes extraordmanasÍiÍ congreso para -que nombre un reszdente
relacio:qes exteriores, quien iuró, aproximadamente 'Cl§f~~inco \ interzno o sustztuto, tomando en cuenta si la falta se ha pro uc1 o
IPinutos como presidente, y/cuyo único acto de gobierno fue"'designar ~ro de 1~ Cios primeros o los cuatro últimos años del período
se · ·' ' r · erta, r~1;1unciando él de presidencial. '
inmed" p y abriéndole fSÍ
a Hu-erta, en forma exreditá, e~- ' .· @!onforme al artículo 79 fracción VI, la comisión permanente ~-- '''"·
de 1 residencia. ! / ·--- _-:._,..puede 5;.9nceger licensia . al. ¡¡residw.te de la república h~
. anterior fue la rausa d~O\Tiifiie!ltO social mexicano ~~ 4i.ias y rrombrar el interino que va a suplir e~1ál'ta;-c~n-
antipatía por íl _:_.. . . e. . .' ,pOr forme al artículo 73 fracción XXVI, el ~!_'lg!(!SO puede conceder · li-
n f y en su proyecto ·de constituttión
1
no la men- ,.. cencia al presidente de la república, designando -de acuerdo con
cionó. Tena Ramírei opina que se atribuyeron a es te sistema, y no ei-aiticulo 85- un presidente interino para que lo supla. Hay que
a ca u as· históricas ¡bien definibles, la reivindicación maderista y el hacer notar que para el presidente interino que designa el congreso
ascens de Huerta, al poder. 5 para suplir las faltas temporales del presidente, la cons1titución no
Ah a bien, el sistema actual trata de desvincular la sustitución del
presid nte de culj:lquier persona de quien ya de antemano se conozca
que s· aquél '{alta, será su sucesor. t:Lsistema, aunque tiene ~tece-.
marca un máximo de tiempo como sí lo hace respecto al interino
designado por la permanente.
Los dos últimos párrafos del artículo 85, terminan diciendo que:
~~.'
¡1
¡j
dente en nuestra h~storia consti~u~ional tal y c~~o se ~sprende "C{iarido la falta del presidente sea por más de treinta días y el ¡;J¡:
del b eve relato reahzado, conforma un ordeh-disJmto... ª
us ante- congreso de la unión no estuviese reunido, la comisión permanente 1

i
cesare y con características muy propias. convocará a sesiones extraordinaria.s del congreso para que éste re-
· Son los artícults3 fracción XXVI, 79 fracción VI, 84 y .85 los. suelva sobre la licencia y nombre en su caso, al presidente interino.
que configuran el a ··al sistema, que implica diversas denominaci.ones Si la falta, de temporal, se convierte en absoluta, se procederá como 1

y cuyas notas son s sig~ie_ntes de acue~do con los artículos~~5: dispone el artículo anteriór".
¡"a]) ~:I g>ng,re~o, constltmdo en colegiO electoral; ~ un qtiorum . Podemos
. hacer al sistema mexicaBe-de sustitución presidencial los
-~ .
j'
~sistencia de las c!<>s_ ter~:eras pa:~tes del.n4!llero total de sus miem- Siguientes comentanos: ·
a] Se considera al congresó como si formara una sola cámara, es
3 Manuel Herrera y Lasso, op. cit., pp. 609-610.
ir, el senado y la cámara de diputados actúan como un solo y
• Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, op. cit., p. 228.
5 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 448.
ico. cuerpo colegiad(). Consecuentemente;__por la desigualdad en el
ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 11
66
LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL 67
nú~ de las dos cámaras tendrá un mayor peso la ~~ sistema actual de sustitución presidencial ha recibido críticas:
dé""diputados, ya que por· cada senador hay aproximadamente cua- Danfél Morerió lo califica de complicado y poco afortunado, aunque
tro diputados. . no explica la razón de su afirmación. 7 Ramírez Fonseca hace una
bJ Se requiere "l.\.D. quórum de asistencia que para el senado consti- serie de aseveraciones que no revisten mayor importancia, 8 y el
tuy~_normal, 'pero que para, la cámara de diputados-es - maestro Tena Ramírez encuentra en él varios defectos; en mi opi-
calificado. nión, sólo es de tomarse en cuenta su observación en el sentido de
~l~uórum de vot~ción es la ¡;egla general de la may~~:- que d sistema actual, al~rir el voto de la ·mayoría absolutl;\
soluta de- votos. _. -~s, incurre en una omisión que no cometió la ley
,¡¡
~ d] Es una gerantía y seguridad de libertad para los legisladores que fundamental de 1824: no prever el caso w que ninguno de__jos !li
se ordene que el yoto sea · ca_ndidatos logre reWJir el m',mero de. votOSJ':Xigj¡jo 9 Noso~ros pen-
l ~be durar un_plazo muy breve_, y
l
6
e] El preside samos que en caso tal, el poder ejecutivo no debe quedar acéfalo,
de acuer o con el artículo 83 nunca podrá volver a ocupar _la...._Ere- sino que es necesario dar cuantas rondas de votación sean necesarias
~ bajo ninguna .,genomi~ón. Igual consideración se puede hasta lograr la designación de su titular. ·¡',1
nacer respecto .al presidente interino designado para supljx faltas Hay que reconocer que Tena acepta el sistema actual y le parece
1
1

temporales. Hasta 1933, la constitución permitía que el congreso el más idóneo de los que México ha ·conocido a través de su historia.
pudiera designar al presidente provisional como sustituto o interino, Estamos de acuerdo con ese parecer, amén de que en la realidad '1\
según el caso. , el sistema ha operado, aunque no diáfanamente por no haberse res-
f] La partición del período en dos años para la designación . de petado los requisitos que marca el artículo 82, tal y como ya hemos
un presidente interi».o, y de los cuatr~ restantes para la designaciQn señalado.
de un P!esidente sustituto, sólo nOsÍa podemos explicar como una re- Portes Gil fue nombrado .presidente interino por el congreso, ya
miniscencia de cuando el período presidencial era de cuatro años; que el presidente electo Obregón fue asesinado, y gobernó hasta
No fue sino hasta la reforma del ~Q~de abril de 1933 cuando se el 4 de febrero de 1930. Conforme a la convocatoria para elecciones,
modificó el precepto~a adecuarlo ~~~bt~Cicti<lose·'tüs""cuatrü""'alros fue electo popularmente Qrtiz Rubio para terminar el período que
para el'preS'i'élentesustJtuto- con la reforma de 1928 que amplió comenzó el 19 de diciembre de 1928. Es decir, el_ primer períQQQ_
el período presidencial a 6 años. de seis años iba a ser el de Obregón: 1928-1934. Ortiz Rubio ,E.Q.-
g] Para ser congruentes con la intención~.
de e- el residente pro- tepninó ·el período para el cual fue electo, dado que presentó su
visional dure en su función un tiemj)LY~fíuy corto~ ~e debió ~_í2alar renuncia: gobernó del 5 dé febrero de 1930 al 3 de septiembre de
el término máximo dentro del cual l¡j..__C. · · 'n er anente debía 1932.
~r al congreso a sesiones extraordinarias.. ----~ Y aquí se dio una situación peculiar: cuando se reformó en enero
7f1:. Los artículos en cuestión no resuelven una gama de problemas que de J..~ artículo 83 para ,&m.pliE....t;.L P:!!~o 2fgiskúL~,ª"'~s
se pueden presentar, como los casos de enfermedad, incapacidad o '!~os, no se alteró el artículo 84 que contmu6 ordenando que se
inhabilidad mental del presidente, a los cuales nos referiremos pos- nombraría un presidente interino si la falta ocurría dentro de los dos
teriormente. primeros años, y un presidente sustituto si ocurría en los dos últimos
años del período. La falta de presidente a causa de la renuncia de
• En el Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit.,
t. n, p. 476, se lee: "Por la gravedad de la situación en que queda el país Ortiz Rubio ocurrió después de los dos primeros y antes de los dos
a la falta del presidente y la trascendencia de la elección de dicho funcio- últimos años. Empero, el congreso designó al general Abelardo L.
nario, la comisión ha creído necesario np dejar a lw oomisién -u~nente . la~ Rodríguez como presidente sustituto para terminar el período, ha-
~~ ~.
elección d_efu1it!,,·a..sus~j.tu~<?,¡, .~jno. ,s.o!ame,m,c;,,,~~ des~~
.•• n·.t· e·._
~~xw.~~..~!gQJkL.~.~ Esta mo 1 !!=ación biendo fungido con tal carácter del 3 de septiembre de 1932 al
~ece- a la consideración de qu;;';~(l~Cido numero de miembros 30 de noviembre de 1934.
de la comisión permanente, podría suceder que el presidente de la república,
nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quizá para todo un período, 7
·Daniel Moreno, 0j1. cit., p. 393.
fuera electo por diez o doce personas, con 1-iesgo de la aceptación por e\ pueblo • Francisco Ramírez l'onseca, op. ci't., pp. 285-286.
de tal designación y del prestigio del presidente de la república." '' Felipe Tena Ramírcz, op. cit., pp. 449-450.

.,
LA AI>MINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 69
ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 1l
68 Respecto a la incapacidad o la inhabilidad, no queda más re-
Esta incongruencia constitucional afortunadamente se superó con médio que dejar que sea el congreso quien la calífique. 11
la refoirna del 29 de abril de 1933; pero en 1932, pensamos que si
bien el congreso violó la letra de la constitución, se ciñó al sentido

~;
de la ampliación del período y tan fue así, que pocos meses después
se modificó el artículo para adecuarlo al reformado artículo 83. L~.MM!NlSIBAGJ;Q~ l'lÍ~J;.IGA~.Ii;Ji:J>E~I.
Ahora bien, en la situación anterior era muy complicado convocar
a elecciones porque entonces, ¿quién sería el presidente, si mientras · """poder ejecutivo es unitario; sólo en el presidente de la república
tanto, de acuerdo con la constitución, no se podía nombrar a un recae el poder ejecutivo. Sin embargo, para manejar aspectos tan
presidente interino o sustituto? 10 Por tanto, {geemos que el congreso , disímbolos, numerosos e importantes, el presiClente de la república
no tuvo otra alternativa que obrar como lo hizo designando a un í cuenta con una serie de colaboradores, órganos y mecanismo~ Po-
demos dividir este vasto mühdó qúe ~depende y dt:@x:tlii!L del Pre4---
presidente sustitut~ · ·
U na observación adicional: creemos que el artículo 85 no debió
haber equiparado la no presentación del presidente electo, a la si-
tuación de la elección no declarada el 1Q de diciembre; supongamos 6 sidente de la república, en dos campos: el de las instituciones admi-
nistrat!y:i~.5-~ll~ttli~~~9.~~ r.el d~ las i1}S!!t,ll~~~~~.,s,,§i~t.~~S':~'1~" •/,
.. L,as m§llh:'§!PP.~.t-~IDUI!míW;~;!}.§ FCRlFiJrHdas son:

l
que dicha declaración se pudiera hacer 12, 15, 20 o 30 días después a presidencia de la república. -
del 1Q de diciembre, entonces, realmente ya no es posible efectuarla as secretarías de estado.
porque ya existe un presidente interino y ya se ha convocado para os departamentos administrativos.
elecciones populares. Así, a través de esta disposición, se derr\lmba ·•· a procurnduda gen..al de la repúbli<a y la promaduda ge-
todo el proceso electoral y se prefiere al presidente designado por neral de justicia del distrito federal. .
el congreso al electo popularmente. Creemos que hay que superar esta {1éf)Los órganos agrarios. 13
situación, precisando el artículo correspondiente. '!:as instituciones paraestatales son:
Ahora, debemos preguntarnos quién sustituye al~-~~ en caso . @LOs organismos descenfrahzados.
de enfermedad o cuando sale al extrañjero, o qué acontece en caso } ~as empresas de participación ~~!C~;tal, instituciones nacionales
de SJl- incapacidad o inhabilidad. Creemos que, entre otras, en casos de crédito, organizaciones auxiliares nacio!!<~.les_ ge cr~dito e institu-
de ~fermedad e§iá la disposición constitucional del nombramiento ciones nacionales de seguros y de fianzas.
de -~ presidente interino pa,ra.Jal.tas temporales; sin embargo, es-ie e] Los fideicomisos. 14
pfeZepto no se ha empleadoY pensamos que el problema está en N os vamos a referir a algunos de los II1~.S. importantes y cercanos
manos del presidente, pues será únicamente él quien <k_cida si su cglahoradoi'@S del pFesideBte de la Fepú.blica, como soB los secreta-
enfermedad IJler~~ o no la aplicación del precepto, ya que tendría rios .de..estado---y--les--jefes--tie-1es--departament-os-administ!'ativos.---··
que ser él quien solicitara. el nombramiento del presidente interino,
manifestando el tiempo que cree puede durar la enfermedad. En
caso de salidas al extrar;k_ro_¿_a_p.QQ~_o ha operado el !!~§iem~J!~ •
~ mismo que también ~.que solicitar el propio presi-

--dente. Creemos que las comunicaciones modernas hacen que aun en


el extranjero, el presidente puede dar con rapidez y agilidad sus
indicaciones, por lo que realmente no es necesaria sustitución alg~J!,;\
1
~ Véase André Hauriou, op. cit., pp. 459-460, y John . D. Feerick, The
problem of presidential inability-Will congress ever solve it?, en Fordham
Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University
School of Law, vol. xxxu, núm. l. 1963, pp. 76, 100, 101, IIO, 120-123 y 126.
En el caso de la visita de López Portillo a España, la prensa in- 12
Véase Andrés Serra Rojas, La función constitucional• .. , op. cit., pp.
formó, el 7 de octubre de 1977, que el presidente tomaría las deci- 22i-230.
io Véase y compárese con Manual de organización del gobierno federal
siones donde se encontrara mediante un sistema de comunicación 19i3, México, Secretaría de la Presidencia, 1973, pp. 465-493. · ·
directa. u Esta clasificación la realiza así el artículo tercero de la ley orgánica de
la administración pública federal.
10 Véase Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., P· 105.
' ""'
r 70 O~GANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 11 SECllTA~IOS DE ESTADO Y .JEFES DE DEPA~TAMENTO 71
3. LOS SECRETARIOS DE ESTADO Y LOS JEFES DE DEPARTAMENTO secretadas de esta<io; Paulina Machorro y Narváez, presidente de la
ADMINISTRATIVO segunda comisión de constitución, presentó un voto particular en el
sentido de que fuera, la ley secundaria la que determinara el nú-
~~--La constitución. denomina. s;¡cretari~ .del4~spacbn a ~o~ecretariQS.... mero de las secretarías de estado. 18
~.de estado.._ a qu1enes se. suele conocer tamb1en como m1mstros, deno- La comisión de constitución del congreso constituyente propuso una
. rríiñación que la ley. fundamental emplea sólo una vez, en el artículo novedad para el derecho constitucional mexicano:· la creación de los
29, al referirse al consejo de ministros. En la Rráctica, generalmente departamentos administrativos~ En la respectiva exposición de mo-
se les conoce como secretarios de estado, aiuiqú:e antes de 1917 los tivos asentó que: "Para el desempeño de las labores del ejecutivo,
.rerfu.iiios de secretario y ministro se usaban indistintamente. Al res- necesita éste de diversos órganos que se entiendan cada uno con los -
pecto, se expidió el 16 de septiembre de 1877 una circular de la diversos r~mos dela administración. Estgs ~anos del ;poder eje.cytivo
secretaría de hacienda, en la que se aclaró: "5? La constitución son de dos clases, según la doblé función de dicho poder, el cual

JJl;;~~~~~~~~~s_d~i1 ;:;:Ka~~-fe ay 1~u!~~eci~~~~~s d~tiéc:~~j;~;~ _t~- ejerce atribuciones meramente política_§., como cuando convoca al
congreso a sesiones, promulga una ley, etc., o_ meramente adminis-
~enommac10n de mznzstros, que con frecuenc1a se les da, es Im- tmtiuas, referentes a un servicio público que nada tiene que ver
propia, tanto porque no se usa por la constitución, cuanto porque con la política, tales como los ramos de correos, telégrafos, salubridad,
ella es más usada respecto de los funcionarios que desempeñan esas la educación popular, que por régimen federal depende sólo del
atribuciones en las monarquías y gobiernos- imperiales." 15 ejecutivo de la unión en lo relativo al distrito y territorios. De este
La instituciQn...de las -secretarías de estado--es- \:lfla deJas má.lJ!-IJ.!i- doble p_unto.. .de vista result~~-n:poi .._de éFgaHGS- del ejec'!t~va,_ $-;
_/ ~ gua;- del México independiente. Don Miguel H_idalgo. y Costilla de- y son unos aquellos que e¡ercen atnbucwnes meramente p9J~ \. .
signó dos secretarios: de estado y del despacho, y de gracia y jus- .e.._ cuando menos, a ~políticas.. y administrativas; son los otros ~
ticia. La constitución de Apatzingán creó tres secretarías: de guerra,
de hacienda y de gobierno.
los que adminis~
n~a tie;e 'J:Y~:;e;
::!'1: =~~ ~úblico que en sy_ funcionamiento.-
eeft Ja ;íit;;;; ;:, más todavÍa, es muy perniciOSO
Tal y como afirma Fraga, nuestras constituciones centralistas nu- que la política se mezcle en estos servü;_ios, porque los desvía de
meraron las secretarías; en cambio, las constituciones federalistas su Objetivo na_tural, que es la prestación al público de un buen
dejaron dicha enunciación a las leyes secundarias. 16 Empero, en los servicio en el ramo que se les encomienda, y nada más; ·cuando la .
congresos constituyentes federales también existió la tendencia a política se mezcla· en estos asuntos, desde el alto personal O.e los ser-
nombrar las secretarías de estado en la constitución. Así, la comisión vicios públicos, que no se escoge ya según la competencia, sino según
de constitución del constituyente de 1824, presentó el proyecto del sus relaciones políticas, hasta el funcionamiento mi~mo del sistema
artículo 34 creando cuatro secretarías:· -de relaciones interiores y administrativo ofrece grandes dificultades~ . . 'N .grupo de órganos l....iv\
exteriores; de guerra y marina; de hacienda, y de justicia y negocios y/ p~Iíticos o político-administrativos pertenecen las secretarías de esta.,. ~
édesiásticos. La comisión :retiró dicho artículo después que el_<;ongreso jg... que conservan én el proyecto de la comisión los mismos linea-
se. pronunció en contra, afirmándose que "en_ ~constitución no se mientos ge..n__er_a_l_es que tenían en la constitución de 1857 .. TA ___ 1 _ .ssee.gund_.~
debía fijar el número de secretarías sino d~se {wicamente ~e las ~o de ~ttt¡~S del ejecutivo, o sea a los meramente ~,a~Fh: ,
ha.hfá para el aespacoo &Jos-·a:suntos _Ad-poder ejecutivo y quesu 'tjy,?s~ correwoJl<ie)a.. crea~i9n,,:d,¡¡,t.ma nueva cl<J.se.de.entidades gue ~
ri' · cías r~mentarias se establ@ce.cin_.:pv;-
s~. Ilam¡u:An ,',dJ~R.~rtªmentos apwinisq;ativos', cuyas funcion_ es·_ en nin~ ,
decrete sepa1 ado" .H gun caso estarán ligadas con la política,.••sino que se dedicax;,án...únici _
De igual forma, el artículo 90 que ~e puso a· consideración del
Y exclusivamente al o..•.de.4 q~.odi\-~J!nP~ Ae""" _los servicios
congreso constituyente de 1916-1917 por parte de la comisión de
E._ú. _Icos,. dependerán ,.dire!':t:!W)eJlte Q-¡::;1-~:iefe-~del ~~..."""no refren-
aonstitución, se alejaba del proyecto de Carranza y ~a siete
darán los reglamentos y acuerdos relativos a su ramo, no tienen obli-
1sStephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 173. gación ni facultad de concurrir a las cámaras a informar ni se les
16Gabino Fraga, op. cit., p. 191, y Arturo González Cosío, op. cit., pp. 143-
144. . '" Diat·io de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,
1 7 Crónicas de la constitución federal rle 1824, oj1. cit., p. 623. pp. 480-48L

0~~
~

4- 72
ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 11 SECRETARIOS DE ESTADO Y. JEFES DE DEPARTAMENTO 73
1
',

exigen constitucionalmente cualidades determinadas para poder ser Es muy difícil poder sostener que una secretaría de estado es más
nombrados; el presidente, quétiene la facultad de nombrarlos, queda: impo.rtante o se ocupa de materias más importantes que un depar-
cori e[deiécho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente tamento administrativo. Téngase sólo en cuenta al departamento del
distrito federal y se verá que indudablemente es más importante
de carácter profesional y técnico ..." 19
-t ¡--: En es~a forma se trata~a. de qividir a los. colaboradores inmedia~os que mucpas secretarías de estado, y, desde luego, que el jefe de
ese departamento se ocupa de cuestiones políticas.
del presidente de la repubhca: lo§ secretanos de estado con !~1!9~­
n_es políticas x,,'ª9mWst,~3tiv,as,,,;-<:on facultad de refrendo y óbiíga- Así, las.diferencias entre los secretarios d~do y los jefes dd-
CiÓn iÍe concurnr a las camaras para informar-, y lq§ jefes dtJl!!:, J2iJ.rtamento son :
artamento administrativo con funciones exclusivamente adminis- a] Los r~meros tienen la facultad de refrendo; los se uf!do~..no.~.
b] Los pnmeros son "altos unc10nanos , y como .tales gozan d~-S:>
nitivas. :::
El proyecto de artículo 90 que presentaba la comisión, en su parte :oL..Yson sujetos de} juieie ele respeasabilidad política~-~J,
final indicaba la existencia de los departamentos administrativos; pero 'üñaos no.
como este artículo se retiró por la oposición que existió para que se ~éfA 1o7'Primeros se les fijan requisitos constirucional
numeraran las secretarías de estado, el artículo ·90 que se aprobq fue er nombrados; a los segundos...nD-c--
el del proyecto de Carranza que para nada se refería a los depar- - El artículo 91 constitucional dispone que: "Para ser secretario del
tamentos administrativos, quedando únicamente alusión a ellos en eA ..despacho se requiere: ser ciudadano .mexicano por nacimiento, estar
i el artículo 92 por un descuido del constituyente; acertadamente se en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos." Clara-
ha dicho que la constitución, en el artículo 92, supone su existencia, mente se ve que se piden tres requisitos que permiten casi completa
pero no la impone. libertad al presidente para nombrar a sus secretarios. Quizá sólo
Ahora bien, Tena Ramírez afirma que la ley secundaria no puede quepa comentar que la nacionalidad por nacimiento, que ha sido
equiparar a los jefes de departamento administrativo con los secre- justificada por la teoría, 22 es requisito que no se exige en otros paí-
tarios de estado en cuanto: a] al refrendo, b] al fuero y e] a la in- ses, y que el hecho de no exigirlo ha dado en ellos result<d~s po-
tegración del gabinete; pero como el dictamen de la comisión quedó sitivos. Recordemos el caso de Henry Kissinger como jefe. del depar-
insubsistente, no hay impedimento constitucional para que se ocuperi tamento de estado norteamericano; pero claro que puede resultar
también de cuestiones políticas.20 preferible no correr riesgos y exigir la nacionalidad por nacimiento.
Para Ignacio Burgoa, la situación de los jefes de departamento Podemos concluir que la situación administrativa y política de los
no es sustancialmente diferente de la que guardan los secretarios de secretarios de estado y los jefes de departamento administrativo son
estado, ya que unos y otros son simples colaboradores del presidente similares, pues las diferencias entre ellos no son. IDI.JY, gr.~,ll9!s, amén
de la re ' r · nombra remueve libr · Burgoa de que incluso constitucionalmente se les está aproximando, como
a urna que se suele argumentar que las secretarías se ocupan de cues~ lo indica la reforma al segundo párrafo del artículo 93 para que los
21
tiones más importantes que los departamentos de estado. jefes de departamento administrativo y otros funcionarios puedan
Respecto a las anteriores opiniones de dos distinguidos constitu- ser citados por cualquiera de las cámaras, a fin de que informen
cionalistas, hay que tener en cuenta que el consejo de ministros no ·cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a su
es lo mismo que el gabinete, porque el primero sólo existe para un actividad.
~aso espe~ífico.lra. constitución,. ~1 no me?~~onar a los integran~es El artículo 10 de la. ley orgánica de· la administración pública
del consejo de fttt~Istros y permitir su preclSlon a la ley secundana, federal dispone que: "Las secretarías de estado v los departamentos
deja amplio margen para legislar y leg~lmente se ha acostumbrado administrativos tendrán!
incluir en el consejo a los jefes de departamento administrativo y
al procurador general de la república, lo que en nuestra opinión es re las secretanas· ele estado actu
completamente constitucion3!} rarquía; ·situación diferente fue cuando la propia constitución de
1857 estableció que las faltas absolutas o temporales del presidente
19 !bid., PP· 477·478.
20 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 453. 02
Serafín Ortíz Ramírez, op. cit., p. 455.
21 Ignacio Burgoa, op. cit., pp. 871·872.
74 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 11

de la república debían ser suplidas por el secretario de. relaciones


exteriores, y si éste no existía o estaba impedido, por los otros secre~·­
SECRETARIOS DE ESTADO Y JEFES DE DEPARTAMENTO

verría ocurrieron cambios importantes en las secretarías y departa-


mentos de estado. Por ejemplo: uno de los hombres públicos más
7!1 r 1

tarios .en el orden que estableciera la ley respectiva. En realidad, importantes al comienzo de ese sexenio era Alfonso Martínez Do-
existen algunas secretarías que son muy importantes. Stephen Spencer mínguez, jefe del departamento del distrito federal, quien presentó
Goodspeed opina que, a partir de 1917, las secretarías más jm- su renuncia como consecuencia del problema del 10 de junio de 1971,
portantes son las de guerra, hacienda y gobernación. 23 En la prác-. fecha en la que estudiantes fueron atacados por un grupo armado
·.. tica, durante varios sexenios la secretaría de gobernación, por la denominado "los halcones" quienes al parecer cobraban en las nó-
índole de su propia competencia, ha tenido una especial fuerza, y el minas del departamento. En esta forma -se opin~ el presidente
1
secretario de gobernación ha actuado como jefe del gabinete o como se deshacía de un personaje importante y poderoso fuera de su
segundo hombre fuerte del país, después del presidente de la re- grupo, y ligado con el licenciado Díaz Ordaz. 2 7
pública. Cuando el secretario de hacienda y crédito público, Lic. Hugo B.
En algunos países se admite la figura del ministro sin cartera, o Margáin, presentó su renuncia, se opinó que esa renuncia se debía
sea, de quien teniendo el nombramiento de ñifnistro no está a car: a que el licenciado Margáin no estaba de acuerdo con la política
go de ningún ministerio_._, ~ auxilia ·al-presidente a establecer la hacendaria del presidente; éste le restó importancia a la renuncia
orientación política general del país. 24 En México actualmente nQ. al declarar: "de todas maneras, las finanzas del país se manejan
se conoce dicha figura. Empero, en la ley de secretarías y departa- desde la presidencia de la república".
mentos de estado de 1946 se admitía la existencia de hasta dos se- Hay que asentar que algunos secretarios de estado repiten en el car-
cretarios sin cartera con el objeto de que auxiliaran al presidente go o en otra secretaría de estado. Hasta 1934, más del 50% de
de la república; esa disposición se derogó porque trajo consigo pro- los secretarios de estado habían servido en ese nivel con otros pre-
blemas políticos. 25
sidentes. D~ los 17 secretarios y jefes del general Abelardo L. Ro-
Entre las cuestiones que se han planteado respecto a los secretarios
de estado y jefes de departamento, se encuentra la de si deben presen- dríguez, 15 ya lo habían sido con alguno de los presidentes anterio-
tar su renuncia o si cesan automáticamente en sus cargos al término res. Esta situación fue cambiada por Cárdenas al romper con Calles
del correspondiente sexenio. 26 Esa alternativa no tiene mayor impor- y modificar su gabinete. 28 De los gabinetes a partir de 1920, en los
tancia, dado que el presidente nombra y remueve libremente a los primeros\cuatro; repitieron en promedio un 60%, y en los siguientes il
s2etarios de estado y jefes de departamento. Generalmente presen- el promedio es de 16%.29 11

tarán su renuncia al presidente que los nombró; pero si alguno no Peter H. Smith en un estudio que realizó, puso de relieve que :'
lo hiciere, al nombrarse el nuevo secretario o jefe, el anterior cesará durante el período de 1946-1971, de 137 designaciones de secreta-
automáticamente en sus funciones. rios de estado, 36 fueron hechas a personas que ya ocupaban un
:§1 presidente de la república en cualquier momento pne<k...l;le-' cargo de ese nivel; 31 formaban parte del subgabinete; 21 eran
dirle a un secretario de estado o jefe de departamento que present~~· burócratas de la federación; 13 eran gobernadores; 11 eran sena-
su renuncia, y así se ha hecha en muchas ocasiones: a la ruptura dores; 8 eran dirigentes centrales del PRI; 5 eran directores de
deCárdenas con Calles, Cárdenas reestructuró su gabinete para sacar empresas oficiales o semioficiales; 2 eran burócratas locales; 2 eran
a los elementos callistas. En ocasiones, se quedan personas del anti- líderes sindicales, y 6 a personas en otros puestos públicos. También
guo régimen que no son de todo el agrado del presidente y éstos, se dan las cifras siguientes: 875 novicios laboraron con un único
en el transcurso del sexenio, presentan su renuncia como aconteció
con U ruchurtu en la época de Díaz Ordaz.
Más cerca en el tiempo, durante el período del presidente Eche- "" Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo .•. , op. cil., pp. 87-88.
"" Ensayo elaborado en la Universidad de Warwick, Inglaterra: El sistema
23
Stephen Spencer Goodspeed, op. Cit., p. 69. Poi/lito mexicano: análisis de los gabinetes de 1920 a la fecha, Secretaría
"' Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho constitucional, Madrid, Ed. Tecnos, de! Patriinonio :>.'acional, 1973. Para estos cálculos consideró como gabinete
1965, p. 458. i
a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos
"" Evangelina A. Castro, op. cit., p. 78. estatales como J'F!\IF.X e. tsssTE, y al regente del distrito federal.
1

"" Ibid., p. 79. ~~ !bid.


1
- ~~~-~-

SI<
76 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 11

presidente; 294 pudieron mantenerse con el siguiente; 122 con tres,


y sólo uno logró sobrevivir cori siete presidentes. 30
EL GABINETE

república decida solicitar al congreso de la unión la suspensión de


77
*
Entre algunos de los casos de personas que repitieron como secre- garantías individuales, y su integración está especificada en el ar-
tarios de estado o jefes de departamento, podemos mencionar a ticulo 6 de la ley orgánica de la administración pública federal: los
Eduardo Suárez, Marte R. Gómez, Ezequiel. Padilla, Emilio Portes secretarios de estado, los jefes de departamento administrativo y el
Gil, Antonio Ortiz Mena y Ernesto P. Uruchurtu. procurador general de la república, presididos por el presidente d~
la misma.
, 'En cambio, e~ suele reunirse periódicamente para exami-
n~r asuntos gén~eS:Hneas políticas y asuntos partícula~~-· la
.,_4 EL agenda del gabinete la determina, como ya decíamos, el presidente .
_r.,;.,.'""~"··',""~
............ ~~ ·'<«f:K~
Su integración no está determinada en ninguna ley ni reglamento,
~-Méxic&;"·al~igtíal· qo:é·'"eñ.'''Grate~Bretaña··Y..,EsJ;l;!.dos.,.l.lJililos de p~r tanto, el presidente tiene libertad para determinar su compo- 41#- 1

sición y así lo. ha hecho en la r~alidad ; ~general~ente se, co_m,pone


--~loor~"':~:!~'
11 ¡l:
t \,.

·~I(J!OIXP"::~~~~:¡
~ ~e·""ell'Cttentta'Mr · lmñ'enfli'Ctlr~y.JÑmlam&ntal,~ . mnguna de los ·.~Sf&~.?S, .?.«? .t:st~Q, lo~ Jefes d,e ?evartanien.!J? ~!~!s\1:.~ ·
~o, el. proc1urá.dor ,g~ .~!:_ !a,.. repu~.IJ~ y gt,;g& . f~tonar~
Calles incluyo af procurador general dé JUstú:ia del distrito federal;
D;;;;a=g~i'Está m~el 'ji;
en presidente convocar o Ortiz Rubio, a su secretario particular.33 .!
' .
no al gabinete. El pr::ente puede optar por escuchar las opinio- _También se puede hablár del abinet sentido amplio o "ga- ¡''
11

nes de sus más cercanos colaboradores en forma separada. Empe- ~ que i~cluye al gabinete, más una serie de funcionari9_~_ . e i 1

ro, algunos presidentes mexicanos sí han acostumbrado reunir al ., los principales organism.gs GE!S€E!ntralizados y empresas de partici- ~~
gabinete con cierta periodicidad o para asuntos de especial impor- ~n esta.!al como PEMEX, IMss, comisión feoeraT-ae·--electricidad; t1
~1
tancia. Por ejemplo, Cár4enas, ante la negativa de las empresas
petroleras para cumplir con el laudo y el fallo de la suprema corte
que las obligaba a aumentar los salarios a sus trabajadores, citó al
-rsssTE, etc.' La fotografía oficiaL que se acostumbra tomar con el
presidente ·de la república al inicio del ·sexenio, es del gabinete en
sentido amplio; es decir, incluye a los funcionarios que no integran
l
11
,¡ l

1 \

gabinete para conocer sus opiniones sobre las medidas que debían el gabinete en ·sentido estricto.
realizarse si las empresas persistían en no querer acatar ese laudo. 31 La composición de los gabinetes ha ido cambiando. De 1920 a
Se ha opinado que realmente el presidente mexicano no tiene ga- 1940, el 39% de sus miembros tenía algún rango militar. En el
binete, lo que redunda en· poca coordinación entre los organismos gabinete de 0bregón había doce generales, y de los restantes once, la
federales, haciéndose muy difícil conseguir la unidad de acción entre mil:yoría tenía alguna experiencia castrense. A partir de 1940, los
aquellos que deben formular la política en un determinado, campo. 32 militares1 son asignados a secretarías "profesionales" como la de la de-
Tal afirmación no es completamente cierta, puesto que ha sido cada fensa, marina, o el ex departamento de la industria militar. De 1946
presidente el que decide si trabaja o ~ coñ el gabinete. y mu~ a nuestros días, sólo un general ha ocupado un cargo "no profe-
sí han utilizado esta institución. sional", y éste fue Alfonso Corona del Rosal, en el departamento
Ya asentamos que gabinete no @S sinónimo de consejo de mmJs- del distrito federai.3 4 /

!Jlli. Este. último sólo funciona en caso de que el president~-dé la En la integración de los gabinetes han tenido predominio en pri-
IJ'ler lugar los abogados, y después los ingenieros.
30
Peter H. Smith, La movilidad política en el México contemporáneo, en
Lecturas de política mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pp •. 143
y 147.
31
Lázaro Cárdenas, Obras. !-Apuntes I91J-1940, México, Universidad Na- 1;1

cional Autónoma de México, 1972, .t. 1, p. 387. ';11

,!
32 Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrum.entos de la planeación de
México, en Bases para la planeación económica y social de México, México, ~' Stephen Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 92, 105 y 1i5.
Siglo XXI, 1974, p. 63. '" El sistema fJolítico mexicano: andlisis de los gabinetes de 1920 a la .fecha,
,. op. cit., sin numeración.

·'h
J
""1

¡1\ 1··
):OS PRES:DE:I:TES DE MÉXICO 79
íS ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. IÍ
y hasta el sexenio del presidente Ruiz Cortines, en esos 137 años
5. LA OFICINA DEL PRESIDENTE dos meses y tres días, se registraron 112 cambios gubernamentales,
habiendo tenido cada gobierno una duración promedio de un año
El presidente cuenta con auxiliares directos que son un¡¡. esp~cie de y tres mesesjt
"estado mayor civil" .35 1f.n sólo.59 años y fracción, hubo 95 cambios del titular del poder
4 EnJ.!ll.Q.'lo que podemos llamar I~del president!LO, como ejecutivo; así, a cada uno de esos gobernantes le corresponde en
oficialmente se le denomina,; la presid~nci;~é-nr·r-epúblic~ estaba ·
promedio un lapso aproximado de siete meses. En 18 ocasiones hemos
integrada por: Ía] ~~!~Jli'&l!9.ª~· .Ql-§l<~[eta_l:í.a <ll:ixiliar,, e] ~s!~ tenido dos gobernantes simultáneos, y cada uno de ellos se ha os-
mayor, presi?en~ 1 ~L.direcci(m. genei;al de administración y e] d!~~f::;
tentado como _el legítim~éxico, a partir de su independen~ia, ~a 4----'
cion' gener~l de difusión y relaciones p\í,.blica1.1Estas ofiCinas contaban t:e-nido.s?,o
g~~s~d:~s.g}x a gunos de ellos han ocupado la presidencia
con · 36 funcion:rrios cuyos nombres se lisiaban en el docull!ento
en vanas ocasiOnes.
oficial. 36 )
En i973, en el Manual de organización del gobierno federal~37 la
ofid'na del presidente se integraba con la secretaría privada, el estado.
La siguiente lista de los presidentes de México, está tomada de Mexicano:
mayor presidencial y la dirección general de administración, ¡-·s·e ésta es tu constitución, op. cit., pp. 217-221:
listaban en ella 28 funci()narips)En el propio 1.\1anual se específiéa~·· Guadalupe Victoria (10 de octubre de. 1824 - 1\l de abril de 1829) ,A-_,_
biil"'éúále!teran las funciones···ae esas dependencias. Vicente Guerrero (1\l de abril de 1829 - 17 de diciembre de 1829); José
El artículo 8 de la ley orgánica de la ad,111inistraeión pública Jede- María Bocanegra (18 de diciembre de 1829 - 23 de diciembre de 1829);
dispone que: "J>ara estudiar_ y dar forma a los _acuerdos presi- Pedro Vélez a~ciado de Lucas Alamán y Luis Quintalló!r.. (23 de di-
~ciales, compilar las l-=:Y~lAecr~!fl! promulgat!os, los n~glam~rltos, ciembre de 1829 - 31 de diciembre de 1829); ~nastasio Bustamante
, acuerdos y res~l~ucigpes~~~ po~~-~_l~))resid~llte_ _ge___la __repú~ (vicepresidente en funciones) (1\l de enero de 1830 - 13 de agosto de
· --- · deban hacerse 1832)_, (19 de abril de 1837 - 17 de marzo de 1839), (11 de julio
de 1839- 22 de septiembre de 1841); Melchor Múzquiz (14 de agosto de
1832 ~ 26 de diciembre de 1832); Manuel Gómez Pedraza (24 de diciem·
bre de 1832 - 31 de marzo de 1833); \W.entín Gómez Faría~ (1Q de 'i
el titular del poder ejecutivo federal contara con las unidades res- abril de 1833 - 15 de mayo de 1833), (2 de junio de 1833 - 17 de junio 1

pectivas, además de aquellas de asesoría y apoyo técnico y de coor- de 1833), (6 de julio de 1833 - 27 de octubre de 1833), (5 de diciem·
dinación en áreas prioritarias que el propio ejecutivo determine, de bre de 1833 - 23 de abril de 1834), (24 de diciembre de 1846 - 20
acuerdo con el presupuesto asignado a la presidencia de la repú- de /marzo de 1847) ; Antonio López de Santa Anna (16 de mayo
de 1833 ;_ 2 de junio. de 1833)' (18 ae junio de 1833 - 6
blica." de julio de 1833r, (28 de octubre de 1833 - 4 de diciembre de

~~~
1833), (24 de abril de 1834 - 27 de enero qe 1835), (18 de marzo 1

de 1839 - 9 ~e julio 'de 1839), (10 de octubre de 1841 - 25 de octu-


bre de 1842), (5 de marzo_ de 1843 - 3 de octubre· de 1843) , (4 de junio
¡~J
Q. LOS PRESIDENTES DE MÉXICO de 1844 - 12 de septiembre de 1844), (21 de marzo de 1847 - 31 de
marzo de 1847)' (20 de mayo de 1847 - 15 de septiembre de 1847). '¡
i
- J o s é lturriaga en un interesante ensayo no~ proporciona algunos- (20 de abril de 1853 - 9 de agosto de 1855); Miguel Barragán (28 de
· datos?_!! sobre los presidentes de nuestro país: desde la independencia enero de 1835 - 2 de noviembre de 1835)' (3 aenoviem6re - 1\l
de marzo de 1836); osé usto Corro (2 de marzo de 1836 - 18 de
"" Manuel Garda-Pelayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revis- abril de 1837) ; "!'iicolás Bravo e julio de 1839 - 17 de julio
ta de Occidente, 1964, p. 373. Véase Maurice Duverger, op. cit., pp. 330-331, y_ de 1839), (26 de octubre de 1842 - 5 de marzo de 1843), (29 de ju-
Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del lio de 1846 - 6 de agosto de 1846) ; F cisco avier Echeverría (22
presidente norteamericano. .de septiembre de 1841 - JO de octubre de 1841) ; ntín Canalizo
" 6 ¿_¡\<lanual de organización del gobierno federal. 1969-1970, México, Secre- (4 de octubre de 1843 - 3 de junio de 1844) ; José Joaquín de Herre¡;
taría de la Presidencia, 1969, pp. 157-159. (12 de septiembre de 1844 - 20 de septiembre áe 1844), (6 de diciem-
"' !bid., pp. 135-139. bre de 1844 - 30 de diciembre de 1845), (2 de junio de 1848 - 15
•• José Iturriaga, op. cit., pp. 3-5.
lmLIOTEC¡l. CENTRAL
U. N. A· M.
-- - -- - - - - ---- . ----

80 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. 11 LOS PRESIDENTES DE MfXICO


81
de enero de 1851); Mariano Paredes de Auillaga (3 de enero de 1846 9
~jz Cortine~ (1 de diciembre de 1952 - !10 de noviembre de 1958);
- 29 de julio de 1846); José Mariano Salas (6 de agosto de 1846 - Ad_olfo López MateQs (19 de diciembre de 1958 - !10 de noviembre de
23 de diciembre de 1846); Pedro Maria An¡cya. (2 de abril de 1847 1964); Gustavo Diaz Ordaz (19 de diciembre de 1964 - 30 de noviem-
- 20 de mayo de 1847), (14 de noviembre de 1847 - 7 de enero de bre de 1!170); Luis Echeverría Alvarez (19 de diciembre de 1970 -
1848); Manuel de la Peña y Peña (22 de septiembre de 1847 - 12 30 de noviembre:de 1976); Losé I.ópez ll&rtillo... (19 de diciembre de
de noviembre de 1847)' (8 de enero de 1848 - 3 de junio de 1848); 1976-). •
Maria~o Arista (15 de enero de 1851 - 4 de enero de 1853) ; Juan
Biluti;~ Cevaims (5 de enero de 1853 - 7 de febrero de 1853); Ma-
nuel M. Lombardini (7 de febrero de 1853 - 20 de abril de 1853) ;
~a (14Cie agosto de 1855 - 12 de septiembre de 1855);
~z ~e la Vega (12 de septiembre de 1855 - 3 de octubre de 1
1855); J~ de octubre de 1855 - 10 de diciembre de 1855);
Ig!!iLCio Comnnfort (11 de diciembre de 1855 - 30 de noviembre de
1857), (19 de diciembre de 1857- 20 de enero de 1858)~ez.
1,:
(19 de enero de 1858 - 18 de julio de 1872); Eélix Zu üe
enero de 1858 - 24 de diciembre de 1858), (24 de enero de 1859 -
2 de febrero de 1859), (9 de mayo de 1860 - 10 de mayo de 1860);
•. Mam!rl_ Robles Pezuela (23 de diciembre de 1858 - 21 de enero de ¡
1859); ~el Miramón (2 de febrero de 1859 - 12 de agosto de 1860) •.
(15 de agosto de 1860 :.. 24 de diciembre de 1860); J. Igaacio Pavón 1
(13 de agosto de 1860 - 14 de agosto de 1860); fu;bastián Lerdo ae :
~ (19 de julio de 1872- 20 de noviembre de 1876); ~ ~1
~(28 de octubre de 1876- 1877); Porfirio Díaz (23 de noviembre !-! 1
de 1876 - 11 de diciembre de 1876), (16 de febrero de 1877 - 4 de
1
mayo de, 1877), (5 de mayo de 1877 - 30 de noviembre de 1880), (1Q
de diciembre de 1884 - 25 de mayo de 1911); Juan N. Méndet;, (6 de ~\
diciembre de 1876 - 17 de febrero de 1877); Manuel González (1Q il
de diciembre de 1880 - 30 de noviembre de 1884); ~cisco 1 eón de 11
-la--Baua (25 de mayo de 1911 - 6 de noviembre de 19ll) ;~ism i¡¡
1

1. Madero (6 de noviembre de 1911 - 19 de febrero de 1913) ¡ Pedro


Lascuráiñ (19 de febrero de 1913 - de las 10.30 p. m. a las 11.00 p.-m.);
Victoriano Hue~ (19 de febrero de 1913 - 15 de julio de 1914); ~
~jano CarranZJ!. (26 de marzo de 1913 - 30 de abril de 1917), (19 de
mayo de 1917 - 21 de mayo de 1920); F¿ancisco Carbajal (15 de julio
de 1914 - 13 de agosto de 1914); Eulalio Gudérrez (3....,.de noviembre de
1914 - 16 de enero de 1915); ~oque González Garza (16 de enero
de 1915 - 10 de junio de 1915); FranciM:Q Lagos Cháza!o (10 de junio
de 1915- 14 de octubre de 1915) ;""A~ (19 de junio -
30 de noviembre de 1920); 1h'aro Qhregó¡I (19. de diciembre de 1920
-30 de noviembre de 1924); Plutarco EUas Calles (1 9 de diciembre
de 1924 - 30. de noviembre de 1928) ; :Emilie pgrres Gj.l (1 9 de diciem-
bre de 1928 - 5 de febrero de 1930); ~cual Ortiz Ruh~ (5 de febrero
de 1930- 2 de septiembre de 1932); ~z (3 de sep-
tiembre de· 1932 - 30 de noviembre de 1934) ; }ázaroS;írdenas.,_ (1 9 de" 11

diciembre de 1934 - 30 de noviembre de 1940); ~


(19 de diciembre de 1940- 30 de noviembre de 1946); ~
~ (IQ de diciembre de 19·46 - 30 de noviembre de 1952); ~ 1 1
--~~~~· ---- -----·~----------- ----···· -"""

sk 4
INICIATIVA LEGISLATIVA 8!1
VII. FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL gobierno federal. ::El estado moderno, se ha dicho, es un estado
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO de funcionarios, y la importancia de la burocracia estriba en que si
bien su objetivo no es gobernar, sin ella es casi imposible hacerlo.s
Fraga indica que "la situación del ejecutivo como poder adminis-
trativo se define por la relación con la ley que ha de aplicar a
casos concretos" 4 no controvertidos.
. - En los tiempos actuales creemos que hay dos géneros def:t~n~ipn~s
l. LAS FACULTADES PRESIDENCIALES
muy importantes que realiza el ejecutivo, y que ya no es posible\
encuadrar simplemente como funciones administrativas; se trata de \
las funciones económicas y las sociales. En manos del presidente de la

~
presidente. mexicano tiene múltiples fa·c•·ultades, y .éstas proviepen
tres grandes fuentes: la copstituc!éa, las leyes ordjnar.@s y el república está, en gran parte, la regulación de la economía a. través,
tema pp1'' 'JI~
~ = . .. . _ .,
entre otros elementos, cop1o examinaremos, del gasto t la· inversi()n
,--c Como ejemplo de facultades J:Qnstituéionales podemos men~ público~ la política fisca,h el el!.caje. bancaño, la d~terminíÍc1Ón de
medio circulañte,_ los estímulos o restrÍcCÍories a !as importaciones y

!n
' uar: la de .nombramiento, las que ejerce en Jfiatéri'l- intepaciAAal y
'J' i.¡~
·• a§. .. Vniciativa ~lgaci{m y ejeG~~Gi9A de lás leyes, _ - exportaciones, y los créd1t~~... AsliD1smo, el presidente tiene funciones
sociales de especial trascendencia para los hábitantes del país, como
.· En!re las fa.c.Pltades ~?e provienen ~e _ler¡§ eRJiR2tin§p~~os _ ,. ~Ón las de educación, de seguridad social, del agro y laboral.
' ¡· .· men~~~-n~!i . su mtervenc1on en los or amsmos descentra 1z~dos ,;~"-
, . . resas d ac10n e a s mtrom1s1on en os memo rna~- '¡) En esta forma. oodemos afirmar aue laS!! fundo
e cqmymcac1on' e e tenerse en cuenta que hay facultades•que se
encuentran t . o en la constitución como en leyes secundarias; por
ejemplo, es muy importante la facultad del presidente p_ara desig-
nar a sus más cercanos- colaboradores, atribución cuyo fundamento- ¡

es el a~ículo 89. constitudonat' Sin embargo, le_y~.rQjnarias wn-


IJ
bién le conceden facultades de nombramiento, tal y como _acontece
con divf:!rsás clases de magistrados· y jtte'teit; ási ·COiñó:":¿()fí~funei~;;;;r;;s Ji
de organismos descentralizados y- empresas de participación estatal. 11

En materia económica, sus facultades.derivan también tanto de la ¡j


11
, cqllst!JYJ::ióp .como. de lá ley ordinaria.
~ Como ejemplos -~e facultades ~ue provienen del sistema ~ 2 LA INICIATIVA LEGISLATIVA 11

W"" J , poclemos mencionar": · su..:PªBeL.. comrp jefu del PRL l~:aesyi;t~.;!<h! :


~de su sucesor y de los gobernad01:es. 1 (~1 presidente de la república ÍQ.te!Yiene en d frocedimiento para la...... ·\j
·~ Los trata.d.istas han. )u;o.stumbrado (J¡vidir las .funcioru:s •3!'1-J29,de.t:. le~.
"iiirm···.a·ción.. de . la.s J.Xª~~.
es.;¡:.a . inicia~va
311:\ tres actos: la de ley,~)¡ ,:¡·
· ~~-!acuitad de vetr/ y ~a pro11_1u .gac10n · ·' y.. s os ~- ¡'¡'
15.,.~~8.ieD poH~ ~ 'i'rl~i~ .,Como. órganft_gili!ico.,se
2
F
~ncarga \; las re kiañes - íéS:ñtTOs poderes, Ta representaclOn a os caen en ro e o a orac10n que os po- · ·.
internacional, las relaciones con las organizaciones políticas y el des- deres se deben prestar entre ell01_~ i
arrollo del sistema político en geneta!J Como ~gano ~dministratiyo . De acuerdo con el artículo:· 7_!)c;:on~titucional, el presidente....d,!; la 1

república tiPne el derecho de iniciar leyes y decretos, y en la reali-


se encarga de dar unidad a toda la burocracia, dependiendo de él,
que es la cúspide de la pirámide, los funciona~ios y empleados del 3
César Enrique Romero, op. cit., p. !1.
' Gabino Fraga, op. cit.? p. 64.
1 Manuel Bartlett, El sistema presidencialista mexicano, en Pensamiento • Robert A. Horn, The Warren court and the discretionary power of the
Político, vol. u, núm. 5, México, 1909 p. 25. . executive, en·Minnesota Law Review, vol. 44, núm. 4, Minneapolis, Minnesota,
• Mariano Coronado, Elementos de de1·echo constitucional mexicano, Méxi- 1960 p. 669.
co, Lib. ·de Ch. Bouret, 1~, p. 170, y Gabino Fraga, op. cit. pp. 178-179. • Véase Jorge Carpizo, La constitución ... , op. cit., pp. 248-253.

[ 82]
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" lr
84 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 85

dad es él quien envía la gran mayoría de las iniciativas que poste- 3. EL VETO
~· riormente se convierten el1 ley.lEn mt{chas ocasiones, los proyectos
·. Conforme al inciso b] del artícu /:.7:fjl presidente puede,hac~r-~_
presidenciales se aprueban sin mayor discusión, situación que en los
últimos años ha cambiado algo en virtud de lo que -se denominó
"diputados (}e . partido" y que permitió una mayor representación
para los partidos de oposición, principalmente para el PAN. 7 .
En 1935, 1937 y 1941, todos los proyectos de ley enviaoos por el
.
g ervaciones e -té envíe el con reso, dentr~
d¡ez ms a 1 es postenores a ague en que os . esta figura
urídica se_le ha denominado ~ yetg significa la acción de pro- ..,_
hibir :12 1ya los romanos conocieron esta mstitución: los tribunos del
ejecutivo fueron aprobados por unanimidad en la cámara de diputa- ~enían el derecho de vetar los proyectos de ley que lesionaran
dos. En 1943, fue aprobado por unanimidad el 92% de los proyec- la independencia del estado o que vulneraran sus derechos o inte-
. tos; en 1947, el 74%; en 1949, el 77%; en 1953, el 59%; en 1955, reses, y a su ejercicio se le denominó intercessio. 13
el 62%, y en 1959 el 95%. · ·~ fW¡!;l,iQ¡Q~ del yeto son: ._
En contra de los proyectos votaron en 1943 el 4% de los diputa- ¡ a] Evitar1 la precipitaGiÓA ea el preeese }@gi•lativo, tratándose de
dos; en 1947, el 3%; en 1949, el 3%; en 1953, el 3%; err-t955,;-el qpedir la apu;¡hación de leyes inconvenientes o que tengan v:i~ios
,fi.~; y en 1959, el 4%.s , onstitucionales.
Durante el período de Obregón, inás del 98% de las leyes apro- ·- b] C_aEcitar al ejecutivo para qúe se defienda -'~CQ:OlrªJa_invasión
badas por el congreso fueron iniciativas presidenciales.9 .!~posición del legislati~". 14
El hecho de que el ejecutivo inicie la gran mayoría de los pro- e] Aprovechar la experiencia y la responsabilidad del poder ejp-
yectos legislativos no es una situación privativa de México. En Gran uJivo en el procedimiento .legislativo. ·
Bretaña, en el período 1959-1963, el 90% de las leyes ( public gen- ~1 veto es una instit1,1Ción conocida del derecho constitucional .JilC::.
eral acts of parliament) fueron iniciativa de los ministros, y en ----~~. pues estuvo reÍdamentado en la constitución de Cádiz. ( ar-
Francia, en el período 1962-1967, el 80% de las iniciativas legisla- tículos 144-150), en la de Apatzingán (artículos 128 y 129), en la
tivas fueron del gobiemo. 1o -- de 1824 (artículos 55 y 56j·, en la de. 1836 (artículos 35, 36 y 37 de
Ahora bien, en México, algunas iniciativas del presidente no han la ley tercera) y en la de 1857 (artículo 71).
prosperado; quizá la principal razón para ello, sea que el propio ELartículo" 55 de la consiítud6n federal de 1824 ordenó que los
presidente perdió interés en tales iniciatjvas; Como ejemplos podemos proyectos de ley pasaran al presidente, quien tenía diez dias para
mencionar el proyecto de reforma constitucional que Calles remitió hacerles observaciones. Si el presidente ··devolvía un pro{ecto dentro
en noviembre de 1926 y que recogía las proposiciones de la primera de esos d'iez. días, éste se discutía de nuevo en las dos cámaras, y
convención nacional fiscal, y el proyecto de reforma constitucional para devolvérselo al presidente, antes debía ser aprobado por las dos
que Cárdenas envió en 1936 y que contenía también proposiciones terceras partes de los legislaqores presentes.. Si no se lograba esa vo-
tación, no se podía volver a proponer el proyecto sino hasta el ,año
de carácter fiscal. 11
siguiente.
En la constitución de 1857, dentro del procedimiento para la for-
• Jorge Carpizo, El sistema representativo••. , op. cit., pp. 26·30, y Jorge
mación de la ley, el artículo 70 indicaba que una vez que se hubiera
Carpizo, La elec;ción y la 1representación de lós diputados y senadores, en discutido el dictamen de la comisión respectiva, se enviaría al pre-
Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de diputados, XLVUI legislatura, sidente una copia del expediente para que, en el término de siete
1973; p. 92. días, manifestara su opinión o expresara que no iba a hacer uso
8 Pablo Gonzá1ez Casanova, La democracia en México, México, Ed. Era,
de esta facultad. Si la opinión del ejecutivo era de conformidad, se
1965, p. 17.
• Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 74. pasaba a votación de la ley, pero si su opinión discrepaba en todo
10 Samuel E. Finer, Great Britain, en Modern política[ systems: Europe, o en parte, se turnaba el expediente a la comisión respectiva y sobre
Englewood Cliffs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1968, p. ll3, y Roy C. Macridis,
France, en el mismo volumen citado .en esta nota, pp. 265-266.' Andrés sena Rojas, La estructura del poder• •• , op. cit., p. 370.
10
18
11 Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, en Los sistemas federale~ del Ignacio Burgoa, op. cit., p. 849.
continente americano, México, Universidad Nacional Autónoma de México " Véase Emilio Rabasa, op. cit., p. 174, y Hamilton, Madison y Jay, op.
y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 493. cit., p. 313.
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86 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 87
EL VETO

el nuevo dictamen se realizaba otra discusión; concluida ésta, se que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la federación
procedía a votar. El artículo 71 señalaba que en caso de urgencia· por delitos oficiales.
notoria, calificada por el .voto de dos tercios de los diputados pre- · Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones ex-
sentes, el congreso podía estrechar o dispensar los trámites estableci- traordinarias que expida la comisión permanente."
dos en el artículo 70. En esta forma, el. presi4mte no contaba en Tal parece que todo aquello que no menciona el inciso j] sí es
185_7 son la facultad de veto, sino sólo de opil}ión dentro del proceso susceptible de ser vetado. Sin embargo no ·es así, porque la regla
legislativo; incluso esta opinión podía ser omitida en los términos sobre qué puede vetar el presidente de la república se refiere única-
del citado artículo 71. mente a la materia del propio artículo 72; las leyes o decretos "cuya
Por medio de las reformas del 13 de noviembre de. 1874, se conce- , resol1Jción no. sea exclusiva de alguna de las cámaras", es decir, cual-
dió el veto al presidente; pero el veto podía ser superado. por la quier otro acto. del congreso no es susceptible de ser vetado-As[,
_J1layoría de los votos de los Jegisladores presentes. cificando, el presidente Wl-tjcge facultad d; Xft~ -~~M·~ ~ ·
Emilio Rab~sa, entre las críticas que realizó a la constitución de ,._as tacultades exclusivas' ae cada una de las cftmaras.
~. se refirió a la simple mayoría para superar el veto, ya que era Las 1ac.ulta4f;~..de"< ,la~;;~i~i6n ·peffi¡¡¡nente~----· · '--- .. -· · ·
partidario de que el veto sólo se pudiera superar por los dos tercios m-asJªcultades.'élei" éongre'sü_Qde_algun~tae las cámaras actuan-
~os. Rabasa afii=""mó-que: t'La diferencia entre la simple mayoría do coiD_Q ~.!u:rp.Q_~lectoral~ de jurado o ~j~rcitando"<.acusacióri~ ·
y .dºli"Jercios de votos es considerable y hacía decir en aquella época j@)Las facultades del congreso reu_. n.id() ~n asªm_h_l~a. Úlli.~a_.
que serviría para despojar al congreso de la facultad legislativa.'·EI li)Y confonne con Ia._ref.onna de J9We~Lartículo .70 se señalª
privilegio del_ veto no tiene tal poder. porque es simplement~-

+.
que ta__m¡wc.cLtiene laJaC"had de veto respecto a la ley _que regl!l~_
''=·"' la facultad de ;mped;~ no de kgi>lar; y romo una ley="" la. estructura y funcionamiento internos __deLcongreso.
· trae la modificación d o existente la acción del veto al im edirla, Herrera y Lasso opina, con toda razón, que el inciso j] del artícu-
no ace sino mantener algo que ya está en la vida de la-sociedad~_!:l lo 72 es totalmente inútil, por absolutamente inoperante: "sin él,
valor de los dos tercios de votos no puede calcularse simplemente quedaría purgada lá constitución de un precepto baldío y contradic-
por la .aritmética, como ha hecho observar un escritor, porque es torio, propicio a la confusión y al error". 18 En esta forma, el camino
preciso agregar a los números la influencia moral del presidente en más fácil para conocer qué se uede vetar lo · como hemos
elánimo de cada una de las cámaras, que tienen, hasta en los malós dicho párrafo de por me 10, el encabeza o del artículo 72: J~sc.l~):es~
tiempos, una minorÍa de hombres . . sensatos, capaces de sobreponer
a, los sentimientos comunes el juicio superior del bien público." 1 5 '
y _decretos ue no sean com ~tencia.. de algul'!a ae
Esta regla -general auXI ia para aclarar e tema, y so o
Jas c4roaras.
a
::;::oa::El veto en México puede ser total o pareja!,. Lo anterior es con~ discutir si en ella también encuadra el supuesto de cuando el con-
/j:cuencia de lo prescrito en el inciso e] del artículo 72, que dice: greso actúa en asamblea única y existe un presidente provisional: los
~~p~oyecto de ley o ~ecreto desechado en to~o o en. parte por el· casos de los artículos 84 y 85 que se refieren, como ya hemos estú-
eJecutivo..." Se ha opmado que el veto parc1al acreCJenta 'los po- diado, a cuand() el congreso designa a un presidente interino o
deres del presidente en la labor legislativa~ y que es un medio más sustituto. Creemos que la regla general si abarca támbién este caso,
completo y flexible que el que establecen_aguellos sistemas qlJ!_~ porque el encabezado se refiere a leyes y decretos que se discuten
tienen el veto totaP 6 como en Norteamérica.U - sucesivamente en ambas cámaras.
'""-!ríñclso_fl."d~l artículo 72 establece que: "El ejecutivo de la unión. Hay que precisar que e~~jdente oo posee la facultad de vet&
re~tg ee Jas FeÍ9FHia& GQQStitncjonales porque:
no puede hacer observaciones a las resoluciones del congreso o de
alguna de las cámaras cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral -a] el artículo 72 se refiere únicamente. a•. las leyes o decretos de
o de jurado, lo mismo que cuando la cámara de diputados declare carácter federal, es decir, aquellas en que interviene el congreso
dé~ la umón, .,-·
16
Emilio Rabasa, op. cit., pp. 177-178. _"'o] las reformas constitucionales son obra del poder revisor de la
18
André Hauriou, op. cit., p. 841, y Jacques Lambert, op. cit., pp. 541-542.
17
Wiliiam Howard Taft, op. cit., p. 14. Con~ú1tese también Arthur M. 18
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, .segunda serie, México,
Sch1esinger, Jr., op. cit., pp. 2.39-240, y Edward S. Convin, op. cit., pp. 314-316. Ed. Jus, 1964, p. 96.
88
l
FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 89
EL VETO.
senstitución, .ó~aQQ_ de jerarquía superior al congres~ ya que se Estoy de acuerdo con Herrera y Lasso en que el inciso e] del ar-
encuentra ubiCado entre el poder constituyente y los poderes consti-- - tículo 72 se refiere a las dos terceras partes del número total de
tuidos -legislativo, ejecutivo y judicial-, y no puede el _presidente los presentes, por las siguientes razones:
vetar la resolución de un órgano superi~r.. . a] el antecedente del veto en la constitución federal de 1824,
S1 un proyecto vetado es confirmado, dice el inciso e] del citado bJ los precedentes del artículo 37 de la tercera ley de la consti-
artículo 72, por las dos teu;eras partes ,de1 -número total de votos, en- tución de 1836 y el artículo 58 de las bases orgánicas de 1843; en el
tonces ese proyecto se convierte en ley. contexto de esos cuerpos legislativos, se entendía que se referían
Aquí el problema es.t.riba en saber si para superar el veto presi- a las dos terceras partes de los legisladores presentes,
dencial son necesarias las dos. terceras partes del número total de vo- e] el párrafo citado de Emilio Rabasa, que se está refiriendo en
tos de los legisladores en cada cámara o las dos terc'has partes de los su comparación a las dos terceras partes de los legisladores presentes,
legislaqores presentes; el problema. se complica porque la redacción d] el argumento aducido por el propio Manuel Herrera y Lasso,
no es del todo correcta y no lo ha sido de mucho tiempo atrás. e] el dictamen de la segunda comisión de constitución del con-
Como ejemplos veamos varios párrafos de El federalista, refirién- greso constituyente de 1916-1917, que expresó lo siguiente: "Esto
dose al veto: 19 lo corrige el inciso e] del artículo 72 del proyecto, en donde las ob- 1
" ...y los proyectos devueltos se convertirán en' ley si, al ser recon- servaciones que haga el ejecutivo a un proyecto de ley o decreto, \1
siderados, resultan ·aprobados por los dos tercios de ambas cá- provoca una segunda discusión en ambas cámaras y requiere una
maras..."
" ... con la consecuencia de que en esa forma impedirá que se con-
viertan en leyes, a menos de que sean confirmadas posteriormente
nueva aprobación por dos tercios de votos de los individuos presentes
en cada cámara, para que deba promulgarse por el ejecutivo, sin
excusa." 21 Y hay que recordar que el artículo 72 se aprobó sin dis-
i
¡1.

por las dos terceras partes de cada una de las ramas que integran cusión ni modificación, .salvo una adición al inciso j],
el cuerpo legislativo..."
"Hay motivos para esperar que no será muy frecuente el que ulla
f] la jurisprudencia norteamericana, que en el caso de Missouri P.
R. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableció que: "el voto de dos ter- 1
proporción tan grande como es la de las dos terceras partes de ambas cios en cada c:;ámara requerido para dejar sin efecto un veto implica 1
ramas de la legislatura, se vea dominada simultáneamente por pro- el voto de dos tercios de los miembros presentes, cuya asistencia 1¡
pósitos indebidos, tanto más cuanto que tendrá en contra la in- constituye quórum, y no el voto de dos tercios de la totalidad de
fluencia del ejecutivo." !i1'
los miembros, presentes y ausentes", 22
Los párrafos anteriores parecen inclinarse por las dos terceras par- g] el precedente en la realidad mexicana, que aceptó que el veto i
''
tes del total de los legisladores en cada cámara. se supera con las dos terceras partes de los legisladores presentes. Así
Herrera y Lasso realizó un interesante ensayo sobre este tema, y se procedió' respecto al veto que el presidente interpuso con relación
del mismo concluyó que hay que interpretar el inciso e] deLalltÍgulo al proyecto de reformas \a una serie de artículos de la ley electoral
72 como las dos terceras partes de los legisladores presentes. Tex-
,.
federal en 1949. 2ll-..
tualmente afirmó que "dos terceras partes del número total de 'vo- (¡
- En virtud de la 'mencionada realidad mexicana, eLv:eto_..ruLha
tos' no son dos terceras partes de los congresistas que podrían votar
si estuvieran presentes, sino del número total de votantes".efectivos ¡, jugado .el papel que tiene reservado en el procedimiento legislativo:
en México es más bien el presidente quien realmente legisla, .,y el
-no virtuales- en un momento dado•. El quórum se forma con poder legislativo ejerce· una especie de derecho de veto respectQ a
personas y no con 'votos y la votación es acto que sólo pueden las _re(ormas que, sin ser importantes, realiza a los proyectos, wesi-
realiz<!.r los presentes. A los ausentes no puede .llamárseles 'votos'. / denciales:::5mpero, el presidente sí ha ejercido su facultad de veto en
De ahí que la fórmula constitucional, aunque deficiente desde el múltiples ocasiones y no sólo en dos como se ha afirmado. 24
punto de vista del buen lenguaje jurídico, aparezca como una clara
sinécdoque: el total de votos es el total de votantes y sólo son votantes 21 Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t.

los presentes!' 20 u, p. 312.


10 "" Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales ... , op. cit., pp. 130·131.
Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 292, 312 y 315. "' Ibid., p. 109.
"" Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121. ,.. Alexander T. Edelmann, op. cit., p. 424, y Robert E. S'cott, Mexican
,¡g_ 1~
sJr
90 FACULTADES DEL PRESIDENTE F.N EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EL VETO 91

~ JI
veto de bolsillo ( pocket veto) es una figura conocida po¡; ef gislatura concluya su período o empiece una etapa de vacaciones
derecho constitucional norteamencáno, y consiste en que ~ pasa!} dentro de ese término, y el presidente omita la firma del proyecto
l9s\ diez días fijaaos y el presidente no presenta observaciones, el' "olvidándolo e · ":25 Generalmente, se exponen las razones
proyecto se /convierte au!omáticamente en~ a menos que la le- por as cuales se hace uso del veto de bolsillo. Así, de los 260 vetos
de bolsillo que Roosevelt interpuso, en 258 se manifestaron las
government in transition, Urbana, University of Illinois Press, 1971, · p. 263. causas. Y de los 447 que se dieron de 1934 a 1963, sólo en cuatro
Respecto a cómo el presidente mexicano ha ejercido su facultad de veto, se omitieron los argumentos. 26
podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cámara de dipu- En México no es posible la existencia del veto de bolsillo. El in- t=-"
tados:
En .1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de
e~ artículo 72 es muy claro: "~t reputará ap~obado por ,el
ellos se referían a leyes convocando a .elecciones extraordinarias en diferentes. p~~r ejeqJtiy() t()do proyecto no devuelto con observaciones a la
distritos. En 1919 hubo seis vetos. cámara de. su orige~ dentro de diez días útiles; a no ser que, co-
De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los años 1920, 1923 y 1925.
En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 6; y en 1927, ll. ejecutivo no publicaba dicha ley, en 1936, se nombró una comisión para
En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos que se entrevistara con el secretario de g?bemación sobre este aspecto.
del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los años posteriores En 1937, se vetaron varios proyectos de ·decreto sobre pensiones.
también se encuentran múltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es En 1938, entre los provectos que se vetaron estuvo el que modificaba la
que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retiró sus obje" tarifa del impuesto general de importación.
dones, es decir, retiró su veto. En 1939, encontramos, de nuevo, vetos a proyectos de decretos sobre pen-
En 1929, el presidente vetó el decreto en que se le autorizaba para otorgar siones.
al ayuntamiento de San Cristóbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 000.00 En I!IW se vetaron, entre otros, el proyecto de decreto que obligaba a las
para iniciar las obras de canalizaCión, desazolve, etc., de las aguas del río empresas cinematográficas a exffi.bir películas nacionales, el proyecto para la
Amarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad creación del banco de ahorro y construcción, el proyecto para la compra
de $50 000.00 para la reparación de carreteras en ese estado, y el decreto del 51% de las acciones de la serie "A" del banco de la industria eléctrica,
para otorgar $3 000.00 para la construcción de una escuela en Aguascalient~s. .el proyecto de reforma al artículo 29 de la ley que creó el banco de Méxi-
En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones oo, el proyecto de reforma del artículo 16 de la ley general de pensiones civiles
y reformas dé los artículos ll3, 114 y llO de la ley orgánica de los tribu- de retiro y el proyecto de decreto exceptuando de impuestos la venta e impor-
nales del fuero común en el distrito y territorios federales. tación de libros, textos musicales, etcétera.
En 1931, los vetos se. refirieron a materias fiscales y de pensiones. •1
. De 1941 a 1976, el presidente no interpuso. ningún veto en los años 1944,
En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vetó la ley de ingresos del ...- 1945, 1953, 1955, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961, 1962. 1966, 1967, 1968, 1970,
erario federal y los presupuestos de egresos de ese año, la reforma del segundo 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976. .
párrafo del artículo 113 de la ley orgánica del distrito y territorios federales, E~se interpusieron 3 vetos; en 1942, 2; en 1943, 1; en 1946, 2; en
amén de una serie de decretos concediendo pensiones. 1947, 1; en 1948, 3; en 1949, lO; en 1950, 3; en 1951, 7; en 1952, 2; en 1954,
En 1933 entre los principales vetos podemos señalar el proyecto de ley 2; en 1956, 2; en 1963, 4; en 1964, 6; en 1965, 12; y en 1969, l.
sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, pro- De Jos vetos anteriores, quizás algunos de los más importantes hayan sido
yecto de reforma al artículo 12 de la ley constitutiva del banco de México, los siguientes: en 1943, a la reforma de la fracción x del articulo 326 de la
decreto por el que la nación cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde ley federal del trabajo; en 1954, al proyecto de ley orgánica de los tribunales
estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatlán, el decreto por de justicia del fuero com1'm del distrito y territorios federales y al proyecto de·
el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de código de procedimientos penales para el distrito y territorios federales; en
los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y 1964, al proyecto de vías generales de comunicación y medios de transporte
fósforos que ·se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el pro- y al proyecto de reformas y adiciones a la ley general de bienes nacionales, y
yecto de reformas de los artículos 1, ll,. 32, 33 y otros, de la ley de en 1969 al proyecto de decreto por el que se reformaban varios articulas
impuesto sobre minería. de la ley de crédito agrícola.
En 1933, el ejecutivo vetó diversos proyectos de decretos de pensiones, pero Luis Raúl González Pérez colaboró en la recopilación de los datos ante-
retiró sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones riores.
a algunas personas. "" Véase Manuel García Pelayo, op. cit., pp. 389-390; William Howard Taft,
En 1934, el ejecutivo retiró sus observaciones a las reformas de Jos ar- op. cit., p. 23; Edward S. Corwin, op. cit., p. 314; Arthur M. Schlesinger, Jr.,
tículos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería, y vetó op. cit., pp. 243-244 y 400; y Paolo Biscaretti di Ruffia, op cit., p. 97.
reformas al código penal. 28 Clement E. Vose, The memorandum pocket veto, en The ]ournal of
En 1935, el congreso superó el veto presidencial al proyecto de ley de ju- Polític,, vol. 26, núm. 2, Gainesville, Florida, Universidad de Florida, 1964,
bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el pp. 397-398.
.r 92 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO LA PUBLICACIÓk 93
~

rriendo este término, hubiere el congreso cerrado o suspendido sus que se satisficieron todas las formalidades y se llenaron .tQdos los re-
sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día quisitos que la constitución impone al poder legislativo en el proceso
útil en que el congreso esté reunido., (El subrayado es nuestro.) legislativo, así como la orden de p~p}j,s;tc,.ióiJ, .de_l~)ey~,29
Veamos algunos datos sobre el veto que ponen de manifiesto el pa- A mi juicio, esa .distinción no sólo es superflua sino que puede
pel que ese derecho le permite jugar al presidente en el proceso resultar peligrosa. Si el presidente considera que no se han satis-
legislativo, en países donde la realidad es conducida por la !)Orma fecho las foñmilidades del proceso legislativo, será una razón para
constitucional y viceversa. que interponga el veto, y si éste es superado, ·deberá prevalecer la
F. D. Roosevelt opuso 631 vetos a proyectos del congreso norte- opinión del legislativo. La constitución no da al presidente facultad
11
americano, y éste sólo pudo superarlos en diez ocasiones.27 para nuevas observaciones, pues sería un segundo veto; pero lo pe-
j
Un párrafo que en nuestra opinión pinta el panorama norteameri- ligroso de la distinción estriba en que -el presidente podría nulificar
cano sobre la eficacia del veto, es el siguiente: "En cuanto a la efi- todo el proceso legislativo, si amparado en que no se satisficieron
cacia real del veto del presidente como control sobre el congreso, los. requisitos de dicho proceso, no promulga la ley. En esta forma,
el testimonio de las estadísticas es terminante. Entre el comienzo el proceso legislativo quedaría completamente en sus manos, y tan
de la administración de George Washington y la segunda adminis- no es éste el sentido de nuestra constitución, que ella impone la
tración de F. D. Roosevelt, se vetaron 750 proyectos, de los cuales publicación romul aci{m en la terminolo ía del í o 89 como ~
483 eran proyectos privados. De estos 750 vetos sólo fueron anula-
dos 49, siendo seis de ellos vetos de proyectos privados. Es decir,
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el 16 por ciento de los vetos de proyectos públicos y el uno por ciento Jíublicar es dar a c?!~!}!}~""'!J~. ... : ~ í - ~aniffo' 1
n_ ,. ' . . .
festar desde cuan o· cormenza .§ii X' eneJa. La pullTicaciOn· ebe et · · · 1
'!':~~- trnv~s :~
más de vetos de proyectos privados fueron anulados. Esto tampoco
toma en consideración que quince de los cuarenta y tres vetos anu- a del medio en qi:J'e' saf;;g;· que se dan a conocer las /1
lados de proyectos públicos ocurrieron durante la 'vendetta' entre leyes, y que en México es el /J#í,z,w ·. f21is,i(ll: . 1 :!
Andrew Johnson y el congreso; ni aun los vetos de bolsillo, de los Repitamos: el presidente está obligado a publicar la ley.,..-X-~siJlo ~~ .1
cuales unos 330 se han producido durante el período comprendido lo hace esa ley no entra en vigor._ Ahora bien, la ley fundamental ,i 1
entre 1789 y 1936. Las últimas estadísticas se ajustan sustancialmente no dejó discrecionalidad al presidente sobre la publicación, .. sino i.¡ 1

a este patrón. Simultáneamente, parece justo decir que el veto del que :se la impuso com_o obligación, y las ,obligaciones no se p~eden 1 .·

presidente es normalmente efectivo en nueve casos de diez." 28 . eludir, hay que cu~phrlas. Entonces, ¿~.hacer ~nte un pre¡1dente ¡ J!
que se piega a pubhcar una ley? B. urgoa opma que el congreso.pue.de ¡¡··
publicar la ley,' y en esto estamos de acuerdo con él -y esta tesis ·
se corrobora pues en la reforma al artículo 70 en 1977, se indica ¡'
(t'"14. LA PUBLICACIÓN que laJey que regulará la estructura funcionamiento-internos. ,del ;'
congreso. no necesita . e promu gación del presidente para tene_¡ .
La fracción l d~L
artíc'{lo,, wm-.=~
............ ---- -:· -~ ~encia-; pero hay y t1ene que haber más: Burgoa afirma que esta
'i·
:tl
~liirtícülo
, h@iltades y obhgac10nes: a pnmei)¡ .Qe .ellas es rli! omisión presidencial no es¡' causa del juicio de responsabilidad po- ¡~
Nuestra constitución emplea el verbo promulgar 89, lítica,30 y nosotros creemos que sí lo es ..
pero en los incisos a] y e] del artículo 72 U,§a COIIl() l?inónimos .publi- La constitución no contiene declaraCiones sino preceptos jurídi-
car ..y promulgar. Por tanto, en nuestra opinión, el intérprete no cos, y la propia ley fundamental construye las garantías constitucio-
puede distinguir cuando la constitución no lo hace, amén de que nales, es decir los ins!J.:'!IIle!l.tºª·~PIQCesales que debe seguir el órgano
a nuestro criterio no hay razón real para hacer dicha distinción. Sin que señala la constfti.tción misma para que la disposición violada e
embargo, parte de la doctrina mexicana la hace, y entiende por 20
En este sentido Miguel Lanz Duret, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramírez,
promulgación la comprobación que el presidente debe realizar de op. cit., p. 455; Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 451; Andrés S'erra Rojas,
La función constitucional .•. , op. cit., p. 237. Daniel Moreno, también
27 André Hauriou, op. cit., pp. 464-465. acepta la distinción aunque le otorga diversa acepción, op. cit., p. 380.
30
28 Edward S. Corwin, ojJ. cit., p. 316. Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.

L L1
f.' l-A EJECUCIÓN 95
FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
94
La ejecución de una ley -según Tena Ramírez-35 consiste ·en.
infringida sea resarcida, y el orden jurídico afectado sea reinte- realizar los actos necesarios para hacer efectiva, en casos ·· ~
grado.31 ~ le>;; expedida por e po er egtt~ttvo. __
Las garantías constitucionales que tiene nuestra. ley fundamental · ¿fuede el ejecutivo dejar de wlicar y ejecutar una ley por c.:;m-

*-
son seis ;32 estas garantías defienden a la propia carta magna, a los :siderarla anticonstitucional? . La jurisprudencia de la suprema corte
demás preceptos de la constitución. No es cierto que si algunas nor- d~ justicia establece que la constitucionalidad de una ley sólo puede
-~
mas constitucionales son violadas, no tengan sanción. ~a exammarla el poder judicial federal, por medio del juicio de am-
constitucional tiene sanción: ara ello están las ' stitu- paw.!!!-
cionales. En 1942, siendo Gabino Fraga ministro de la suprema corte de
En el caso de que el presidente no publique una ley, está incum- justicia, luchó para que se cambiara la jurisprudencia de la sala
pliendo una obligación constitucional, quebrando el principio de la administrativa. Fraga afirmó que si bien el ejecutivo está obligado
división de poderes y anulando al poder legislativo; en consecuencia, a ejecutar las leyes que expida el congreso, no es posible, por dos
está rompiendo el orden jurídico y, por tanto, tiene responsabilidad motivos, que esta obligación se refiera a leyes anticonstitucionales:
política que se le puede seguir a través de tm.jnicio de responsabi- primero, porque sería absurdo pensar que la propia constitución
lidad política \e .. ndo su omisión en el último árrafo del ar- obliga a ejecutar leyes que la contradigan y, segundo, porqtJe para
Q.culo 108, párrafo que estudio en e capítulo XVIU de este ensayo: poder desobedecer la ley fundamental por norma secundaria opuesta
¡ Los preceptos constitucionales no están para que el órgano de a ella, sería necesario en la constitución texto expreso que lo permi-
poder decida si los cumple o no: los tiene que cumplir, y en caso de tiera, lo que sería tanto como afirmar que ese orden jurídico no
que no lo haga, la propia ley fundamental se defiende y defiende existe y que el único poder que está obligado a respetar la consti-
a la persona a través de las garantías constitucionales. ,Cualquier otra tución es el legislativo, en tal forma que si éste no cumple, los otros
tesis convierte a la constitución en un mero ideal, 'e'n un conjunto poderes se encuentran exonerados de dicha obligación.
de declaraciones e intenciones, y no en el conjunto de normas ju-
Fraga también afirmó que el ejecutivo no es un agente mecánico, ·,
rídicas de carácter supremo, las cuales crean todas las otras normas un instrumento ciego de la voluntad del legislativo, sino ·que-tiene
o

de ese orden jurídico. discernimiento y voluntad para hacer que el acto de ejecución sea
un acto propio; y en la medida que sea necesario para el ejercicio
l'

de la facultad de ejecución, el ejecutivo debe decidir asuntos de
constitucionalidad. l
LA EJECUCIÓN Ahora bien, el ejecutivo no valora con el objeto de anular la ley
inconstitucional, y como lo realiza cuando aún no existe controversia
lj
constitucional, o sea cuando todavía no se ha pedido amparo, y como ¡,1\
el criterio del ejecutivo lo puede revisar el poder judicial federal, no li
se puede afirmar que el ejecutivo no posea competencia para el l!j
if¡
1'
problema planteado; estos mismos argumentos se pueden hacer valer 1¡

en el sentido de que esta actitud-del ejecutivo no implica ni desequi- d,.,


,,

librio ni invasiones de competencia respecto a los otros poderes.


31 Al respecto puede consultarse Héctor l'ix-Zamudio, Las garantias cons-
Fraga aclaró que sólo las autoridades administrativas que posean
titucionales. en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho, facultades de decisión pueden decidir las cuestiones constitucionales,
Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, t. I, núm. 3, 1~5, p. 179 ss.; y
Héctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitución, en la misma revista ci- 35
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 458.
tada en esta nota, pp. 159-160. 36
La suprema corte de justicia, respecto a esta jurisprudencia, sólo abre
32 Jorge Carpizo, La función de investigación de la suprema corte de jus- tímidamente la puerta a través de lo que Héctor Fix-Zamudio ha denominado
ticia, en El Foro, quinta época, núm. 28, México, 1972, pp. 65-66. el recurso de inconstitucionalidad en juicio de amparo, México, Ed. Porrúa,
"" Genaro Garda, op. cit., p. 107. 1964, p. 179.
" Maurice Hauriou, op. cit., p. 431.
LA EJECUCIÓN 97
FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
96 absoluta, y que el presidente de la república, como cualquier autori-
es decir, únicamente están facultados para ello el presidente de la dad, no está obligado a ejecutar una ley que juzgue inconstitucio-
república y un pequeño número de funcionarios. nal, si se dan los siguientes requisitos: x] que se trate de la contra-
Así, par~ las autoridades administrativas pueden valorar una
~sde éf punto"de vista constitucional, pero con
l!_fl.ué no exista controvers~·
"ª'ªºS
¡equisitos"
a · onstitucional o sea que no se haya
dicción a un precepto constitucional de contenido concreto y n] que
su ejecución e interpretación estén encomendadas al poder ejecutivo.
Otorga varios ejemplos en este sentido. Bástenos con uno: el artículo
,,. ~ mciado juicio de am ~; IJ ue no se pretenda reglar los actos
de los qtros poderes;~u .. esa interpretación tenga la posiOilidad
octaVt> constitucional expresa que "a toda petición deberá recaer un
acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido"; una ley
legal de ser revis~d;a por el po~dicial federal, y éJ)que tengan que ordenara no contestar las peticiones, puede y debe ser desobe-
facultades de declS1Ón. 37 - decida por el poder ejecutivo. Este autor asienta que la gran mayor1a ·
La tesis anterior dio origen a una controversh doctrinal de gran de los casos en que una ley se reputa anticonstitucional, no deriva
importancia en el derecho constitucional mexicano; de la cual nos del texto sino de la finalidad de. que sobre la interpretación del le-
hemos ocupado en otra ocasión ;38 ahora sólo nos referiremos al pen- gislador prevalezca la de quien va a aplicarla.40 ",.!.1

1
samiento de los maestros Martínez Báez y Carrillo Flores. Con anterioridad41 he manifestado que estoy de acuerdo con el
1

Antonio Martínez Báez declaró que el ejecutivo no puede realizar pensamiento de Carrillo Florés: 1~ autoridad administrativa no debe
1

el examen de constitucionalidad de Jas leyes, pues el titular de ese 1 i

dejar de ejecutar una ley por considerarla anticonstitucional, y _sólo ¡1


poder es sólo un magistrado que, ·si efectuara tal calificación, en- · como excepción lo podrá hacer respecto a aquellos artículos C_QllS-
traría en conflicto con el poder legislativo sin que existiera un árbi- tifiíéionales que tienen un contenido concreto, es decir, que son muy i ;,
tro que pudiera encontrar resolución jurídica al problema; por tanto, éláros, gue no admiten más que una interpretación y que son muy J,
la decisión sería política, y si se permitiera al ejecutivo no aplicar la ~ Y aun en estos casos, sólo podrían dejar de aplicar la ley las
ley por considerarla anticonstitucional se rompería el equilibrio entre ., l¡
autoridades con facultades de decisión, siendo también aplicables
los dos poderes. Además, se crearía una defensa constitucional con ·
efectos erga omnes, lo cual es ilógico pues ni siquiera las resoluciones
las otras tres restricciones apuntadas por Fraga. ll
39 Esta cuestión es muy interesante, y en México si la no aplicación 1:
del poder judicial poseen el mencionado efecto. de una ley por el ejecutivo lesiona los derechos de una persona, '1
Antonio Carrillo Flores piensa que el ejecutivo no puede dejar de ésta tiene el instrumento del juicio de amparo para resarcirse de j:
aplicar una ley por considerarla anticonstitucional, ya que el presi-
dente tiene un momento para opinar sobre la constitucionalidad de
dicha lesión.
Queremos terminar este capítulo con dos transcripciones de posi-
r
una ley: durante los días en que puede interponer el veto. Se podría ciones antagónicas que se manifestaron en el juicio político que se .11
objetar que si veta la ley, pero el congreso con la mayoría necesaria le siguió al presidente norteamericano Andrew Johnson en 1868. 1:
,1:¡
supera ese yeto, el ejecutivo no pudo detener esa ley inconstitucional Groesbeck, uno de los defensores del presidente, ante la pregunta ¡l'

1 y por tanto no está obligado a cumplirla. Esta interpretación es


incorrecta, pues el ejecutivo, a pesar de considerar la ley anticons-
titucional, tiene que publicarla, y no tendría objeto que la publicara
de si debía el presidente ejecutar todas las leyes, respondió: "No. Si
la suprema corte declara inconstitucional una ley, él no debería eje-
/1¡'
il
cutarla. Si la ley estuviera evidentemente en contradicción con las
si no va a cumplirla. simples provisiones expresas de la constitución, como si una ley i¡
Carrillo Flores a continuación afirma que la regla anterior nó es prohibiera al presidente conced~r indulto en cualquiet: caso o si
una ley declarara que no puede ser comandante en jefe, o si una ley
37 Gabino Fraga, ¡Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de 1 •

leyes, autoridades distintas, del poder judicial de la federación?, en Revista le impidiera participar en la concertación de un tratado, afirmo
de la Escuela Nacional de ]uri~rudencia, núms. 13-14, México 1942, pp. 139- · que el presidente, sin acudir a la suprema corte de los Estados Uni-
142. Jorge Carpizo, La interpretación del artículo JJJ constitucional, en Bo-
dos, para mantener la integridad de su departamento, que por el
1
38
letín Mexicano de Derecho Comparado, t. 11, núm. 4, México, Universidad .. Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionale~, en 1
Nacional Autónoma de México, 1969, pp. 29-32. Revista de la Escuela Nacional de jurisprudencia, núm. 15, México, 1942,
39
Antonio Martínez Báez, El indebido monopolio del poder judicial de la pp. 258-263. 1
1

federación para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en· Revista de 01


Jorge Carpizo, La interpretación del articulo JJJ ••• , op. cit., p. 31.
la Escuela Nacional de ]urispmdencia, núm. 15, México, 1942, pp. 249-253.
---- .·- :=-~--~

98 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

momento le ha sido confiada, no está obligado a ejecutarla; y sería VIII. FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
cobarde y falso hacia las responsabilidades de su cargo si las eje-
cutara."
Los acusadores de -Johnson, a través de uno de ellos, sostuvieron
la tesis contraria: "Si una ley es de hecho inconstitucional, puede
ser derogada por el congreso; o cuando un caso surge debidamente,
puede ser anulada en sus aspectos inconstitucionales por la suprema
corte de los Estados U nidos. La derogación de la ley es un acto le- l. LOS CASOS EN LOS CUALES EL PRESIDENTE PUEDE LEGISLAR

gislativo; la declaración de la corte de que es inconstitucional es un


acto judicial; pero la facultad de derogar, anular o rechazar una ley Hoy en día no causa ninguna sorpresa el hecho de que, en la in--
l mensa mayoría de los países, el ejecutivp Jesi~la. Sólo que esta ex-
de los Estados U nidos no es, de ninguna manera, una atribuCión
ejecutiva. El ejecutivo debe cuidar que las leyes sean fielmente eje- pi presión el ejecutivo legisla ti~fcÜnnotacionesa¿muy diversas de..awe.¡:..
cutadas, mandato totalmente incompatible con la teoría de que está do con el país de que se trate Así, algunos órdenes jurídicos aceptan
dentro del poder del ejecutivo derogar, anular o rechazar una ley la figura de leyes delegadas o de decretos legislativos en los cuales,
del país. Para el presidente, en el cumplimiento de sus deberes eje- .por diversas razones, el, legislador delega expresamente facultades
cutivos, todas las leyes son iguales. No puede inquirir acerca de su ·legislativas en el poder ejecutivo. Sin entrar en ninguna discusión
conveniencia o constitucionalidad. Se presume que todas las leyes doctrinal sobre este aspecto, que por cierto ha sido abundantemente il
son constitucionales, y si en realidad lo son o no, corresponde al discutido, 1 podemos decir que ,tep México· el po'der ejecutivo sólo
ejecutivo considerarlas así mientras tengan forma de ley." 42 tiene facultades legislativas en · · ·· ex resamente lo f~:- l!
fu ta para ello a constitución';" en-
otras pala:bra:s, .el" pooer"'legíslativo ·'
iío puede delegar alguna o algunas de sus atribuciones en el eje- 11
cutivo. ;1
El ·artículo 49 consagra el principio de la separación de poderes, ¡1l
diciendo que: "El supremo poder de la federación se divide, para ~
~

1
Ricardo Gómez-Acebo, El ejercicio de la función legislativa por el go-
bierno: Leyes delegadas y decretos - leyes, en Revista de Estudios Pollticos,
vol. XL, núm. 60, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1951, pp. 71-81.
La segunda comisión del congreso internacional de juristas sobre la ac-
ción del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado en Río de Ja-
neiro en 1962, manifestó: J
j
1 "Segunda comisión.-B. Fiscalización legis.lativa.
l. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegación
de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particular-
¡j

![j
mente si ·los requerimientos de una práctica equita.tiva hacen necesarias
modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder
legislatim atienda a los detalles técnicos.
2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas 11

habrán de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la !1


1!
vigencia de la legislación por delegación y. habrán de establecer el proce-
dimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de 11

ju1·istas sobre la acción del poder ejewtivo y el imperio de la ley, en l¡


Revistá del Colegio de Abogados del Distrito Federal, año xxv, núms. 123 '·'

Y 124, Caracas, Venezuela, 196!1, p. 212. .


Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime
Castro, Funciones del presidente de la república en Colombia, en Revi.sta de
la U11iversidad Externado de Colombia, vol. IX, núm. !1, Bogotá, Colombia,
12 Edward S. Corwin, np. cit., p. 60. 1968, p. 681.

[99]
~.;.;:: ;¡..--'~

SITUACIONES DE EMERGENCIA 101


FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
lOO . frente, rápida y fácilmente, a la sit~; pero deberá hacerlo por
su ejer.cicio, en legislativo, ejecutivo y judicial. ..", y otorga una pro- un tiempo limitado, por medio·deprevenciones generales y ~.~que
tección a dicho principio al ordenar: "No podrán reunirse dos o la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspen-
más ·de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depo- sión tuviese lugar hallándose el congreso reunido, éste concederá las
sitarse el legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades autorizacioneS' que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente
( extraordinarias al ejecutivo de la unión, confqrme a lo dispuesto
- a la situación. Si lá suspensión se verificase en tiempo de receso, se
en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el convocará sin demora al congreso para que las acuerde."
segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordi- El artículo 29 permite, pues, que en casos de emergencia o gra-
narias para legislar." ves el presidente, siguiendo el procedimiento señalado, solicite l!,l
Nótese que es el propio artículo el que de inmediato empieza a congreso o en su caso a la comisión permanente, que se suspendan
1
1
j
enunciar las excepciones a la protección del principio de la separa- las garantías -hay que entender que únicamente son las garantías
ción de poderes. . individuales. 2 El congreso y s(¡lo el co~g~es,o p()ql'á . también ~?~­ !
Por tanto, preguntémonos por qué razón el ejecutivo legisla.' Po- ceder .las JJ.Ut,orizaciones que estime necesarias para. que el . ejecu~ivo 1
demos contestar que las razones son varias y de diversa índole, pero
quizá las más importantes son:
hagti·¡;~~t~· ~ 'fa'"sit.1iació7i. En esta oraci6n,~~ encuentra la auto-
rizadón por medio de la cual el congreso puede dar al ejecutivo

a] en épocas de emergencia se necesitan decisiones rápidas, facultades extraordinarias para legislar durante la emergencia, con ¡
b] el ejecutivo es quien cuenta con personal competente en el as- la finalidad de "hacer frente rápida y fácilmente a la situación", o
sea que el ejecutivo federal sólo puede legislar sobre asuntos rela- i
pecto técnico y
e] los poderes legislativos se ocupan de las cuestiones generales, y cionados con tal emergencia.3 ·1
las leyes necesitan ser precisadas, por lo que se deja esta lab,or en E_,n otras palabras· zí.tJjcamcnte se pueden conceder al presidente
manos del ejecutivo ... de la república facultades extraordinarias para legislar. si antes se 1ti
En México, por mandato constitucional, el ejecutivo puede realizar hfo"Suspendido las garantías individuales por existir una emergenrii.. -.J Á !
fuii(~to~~s. Jegist~t~Yi\.~ en cinco supuestos:
._.;.. ,-raiJ;s. c,.M.Qs d~ ~gem:i~, según el artkulo .29;
La recta inter retación de ' osibilidad de' ue
el pres1 ente goce de facultades extraordinarias ara le islar en tiem- ~11
'" 1JI. <]])las riedidas. de silubridad, según ·la f~~cción xv1 del artícu-
!1
pps e paz.
lo 7~;
@)los tratados internacionales, según la fracción 1 del artículo
16 y la i del 8~; ,
Sin embargo, este. ªrtículo proviene-de la constitución de 1857,
y Juárez, Lerdo de Tejada, Manuel González y Porfirio Díaz, exce-
diendo los límites del artículo 29, legislaron en tiempos de paz,
- ·'1

. (dDla fa~l,lltad.regla!l!t;:n,ta..úª, según la Jracció.n 1 del artículo .8Q., y iniciándose así la costumbre -viciosa y anticonstitucional- de. que
•l:f' la regylación económica,. según el segundo párrafo del artícu-.
lo J.:H,,
el ejecutivo legislara fuera de los cauces constitucionales. Pero lo
más grave fue que la suprema corte casi ininterrumpidamente -sal- 1
¡!
~
Vamos a examinar cada uno de ellos. vo un pequeño paréntesis-- sostuvo la constitucionalidad Q.e dicha
práctica, tomando . prestado el argumento de que no se violaba el li
'~'
artículo que consagraba la separación de poderes, ya que "la reunión j
2. LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA
2
Jorge Carpizo, La constitución •.. , op. cit., p. 256.
Una explicación amplia. sobre los alcances de nuestro artículo 29 cons-

3

titucional se encuentra en Jorge Carpizo, La constitución ••• , op. cit., J.IP·


EL .artículo r29Jseñala que: "En los casos de invasión, perturbación 261-264. Consúltese también Ignacio Burgoa, Las garantias individuales, J:
grave de 'la paz pública o de cualquiera otro que ponga a la SQ::... México, Ed. Porrúa, 1965, p. 169 ss; José Aguilar y Maya, La suspensión i¡,
ciedad en grande peligro o cOn"flicto., solamente el presidente de de garantías, en la Revista de la Escuela Nacional de jurisprudencia, núms. ¡¡
la república mexicana, de acuerdo con el consejo de ministros y 25-26-27-28, México, 1945, p. 207; Antonio Martinez Báez, Concepto general
del estado de sitio, en la misma revista cita~a en esta nota, p. 103; Mario !1li
con aprg_ba.ción del congreso de la unión, y, en los recesos de éste, de la Cueva, La suspensión de garantías y la vuelta a la normalidad, en !a
de la 'Comisión permanente, R,c¡drá suspen~er en todo el país, o en misma revista citada en esta nota, p. 179. ir
lu~detemáHaes, las garantías que fuesen obstáculo para hacer
(2.E_~
FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
102 SITUACIONES DE EMERGENCIA 103
de poderes supone su confusión en uno solo, y esto no puede en- dérselas al ejecutivo pa¡:aJa marcha regular y el buen funcionamiento
tenderse sin la destrucción de uno de ellos, y la autorización que de la administración pública ... [!s facultades extraordinarias con-
nos ocupa no implica un depósito de todas las atribuciones del cedidas al jefe del ejecutivo por el poder legislativo limitadamente -A/
pod~ legislativo en una sola persona"; y más grave aún fue que y en cie,rtos campos no son anticonstitucionales, porque tal delegación ~
el anterior argumento fue expuesto por el juez Landa en el caso se considera como ayuda cooperativa de un poder a otro y no como
de la señora Bros, en el cual antes del otorgamiento de las facul- una abdicación de funciones por parte del poder legislativo!"'F
tades extraordinarias para legislar, sí se habían suspendido las ga- En 1938, el presidente Cárdenas, después de haber he~ uso-'-
rantías individuales.• prolijo de dicha facultad en tiempos de paz, haciend~ a un lado el
La constitución de 1917 volvió a la tesis correcta; pero a pesar supuesto del artículo 29, quiso salvar el propio artículo y regresar
de que Carranza había criticado el sistema de facultades extraordi- a la correcta interpretación del mismo: que sólo se podían conceder
narias seguido en las décadas anteriores, el 8 de mayo de 1917, siete facultades extraordinarias para legislar si antes se habían suspendido
días después de haber entrado en vigor la constitución de Querétaro, las garantías individuales por existir una emergencia; por tanto, pro-
él pidió y obtuvo facultades para legislar en el ramo. de hacienda. En . puso y logró una reforma constitucional, 7 adicionándose el artículo
esa autorización no se siguieron los supuestos ni el procedimiento · 49 con la frase: "En ningún otro caso se otorgarán al ejecutivo fa-
del artículo 29: fue el principio a partir del cual todos los presi- cultades extraordinarias para legislar." Este añadido repitió lo que
dentes de la "revolución", hasta 1938, legislaron en tiempos de paz ya el artículo implicaba, pero su importancia estribó en que se ma-
" - y legislaron sobre todas las materias, dejando a un lado al con- nifestó la voluntad de no continuar violando esos mandatos cons-
greso. titucionales. Esta peculiar situación -reformar un artículo para
Entre algunos de los principales cuerpos legales que en esos años que gramaticalmente exprese lo que de todos modos ya decía, pero
se expidieron, podemos mencionar: la ley orgánica de la Universidad con la intención de regresar al sentido correcto del precepto-- se ha
Autónoma de México de 1929, la ley general de comunicaciones, la dado en varias ·ocasiones en el derecho constitucional mexicano. 8
ley de las instituciones financieras y de crédito, las reformas al códi- En 1942, el presidente Ávila Camacho solicitó y obtuvo las fa-
go de comercio, la ley general de sociedades cooperativas, el código
cultades de emergencia que la constitución consagra. México en
de procedimientos civiles para el distrito federal y territorios, la ley
aquellos días estaba en guerra con las potencias del eje. El problema
orgánica de justicia federal, el código agrario, la creación de la
comisión federal de electricidad, la reforma de procedimiento de los que entonces se planteó, fue que el ejecutivo expidió una serie de
tribunales del distrito y territorios federales, el código fiscal y leyes leyes que no tenían nada que ver con la emergencia, como la ley
sobre marina mercante, obras públicas, educación, agricultura y de la lotería nacional, los decretos que crearon el colegio nacional,
sanidad pública. 5 el hospital infantil, el instituto nacional de cardiología, etcétera.9
La suprema corte, tal y como lo había hecho en el siglo pasado, ¡,,
• Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203. 1
sostuvo la facultad del presidente ·pru:a legislar en tiempos de paz.
¡~
1
Lázaro Cárdenas, op. cit., p. 377, escribió en su diario al respecto lo
En dos diversos casos manifestó: "Si bien es cierto que la facultad siguiente: "Hoy presenté al senado de la república proyecto de ley reti-
de expedir las leyes corresponde al poder legish1tivo, también lo es rando facultades extraordinarias al ejecutivo federal. Solamente en casos de
que, cuando por circu11stancias gra~~s~~o... especiales"'llO hace uso de guerra deberá solicitarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cí-
vicas."
esa facultad o de otras que le confiere la constitución, puede conce- 8
Jorge Carpizo, La interpretación constitucional en México, en Boletín 1
Mexicano de Derecho Comparado, año IV, núm. 12, México, Universidad
• La evolución legislativa y jurisprudencia! sobre este problema se puede N'acional Autónoma de México, 1971, pp. 393-395.
consultar en Jorge Carpizo, La constitución ••• , op. cit., pp. 254-258. Véase 9
Rosa Isabel Estrada, Facultades legislativas del presidente de la república
el importante estudio de Felipe Tena Ramírez, La suspensión de garantías en México, en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, Mé-
y las facultades extraordinarias en el derecho mexicano, en la misma revista xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 255, opina que
citada en la nota anterior. Avila Camacho, respecto a las facultades extraordinarias que se le otorgaron
• Stephen Spen~er Goodspecd, op. cit., pp. 106, 114 -y 134. También pueden para legislar, "no abusó de la facultad y legisló solamente en materia ad-
consultarse las pp. 65, 78, 100, 103, 115, 125, 157 y 200. Véase Alexander ministrativa, cuidándose de no regular materias que tuviesen gran tras-
T. Edelmann, op. cit., p. 425. cendencia política". Al respecto se puede consultar Luis M. Farías, El sis- 1

~
104 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDEN1'E
105
3. LAS MEDIDAS DE SALUBRIDAD 4. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
i

Estas medidas son de dos órden~: tí]'¡~ qur:n establece el CQn§ejo


de !i~hib_riciad general_ '1 @ya§.,·:gue ~filiiece la seétetáría de salu~
El artícul~2.·.6,"
tad del JL. .
~'. ·d· ·.~·.s.·p·
. r;.c_ción 1, y el 89, fra·c· ci_o. '.n.·... o.nen que es fac. ul-
_de la república ~.ebx;ar tratados internacionales/..._
~idad y f:!:Sistencia .. ' -· · con la rati(jcacióJ&.Q€:ls~.m~cio, y de acuerdo con el artículo 133,'los'-'
El artículo ~ fracción xvr, establece el consejo de salubridad tratados son parle del ordenjurídico n1exicano, es decir, son parte
general que depende directamente del presidente de la república, del derecho m terno, .segun preCISamos en el capÍtulo XI.
siendo sus disposiciones generales obligatorias en todo el país. Las ~Q que el presidente acuerda a través de los tratados -las reglas
medidas que el consejo ponga en vigor en lo que se refiere a la cam- generales que contienen- es eJe aplicación interna; luego, éste es
paña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan uno de los anale a través de los cuales el resi ente uede le-
• al individuo o degeneran la especie humana, y las expedidas para gis.l.at. y así lo ha reconoc1 o la doctrina.. Y a Coronado afirmaba
prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán posterior- que el ejecutivo hace de legislador en la formación de los tratados.
mente revisadas por el congreso en los casos que le competan. y convenciones,t 2 y en igual sentido se pronuncia la doctrina ex-
El haberle dado al mencionado consejo facultades legislativas en tranjera, precisando que el presidente también legisla para el mundo
todo el país -antes de la constitución actual únicamente tenía facul- interno cuando decide violar una ley internacional, derogar o de-
tades consultivas- se debió, según se afirmó en el constituyente de nunciar un tratado. 13
1916-1917, a que diversas pestes que asolaron a varias entidades
federativas no pudieron ser dominadas con los elementos de éstas,
sino que fue necesaria la intervención del consejo de salubridad ue
México.10 5. LA FACULTAD REGLAMENTARIA
El inciso 2Q de la fracción en cuestión, faculta al departamento
de salubridad -h~ secretaría ·de sa)uhrid.ae y asisteasia- .a que La tercera facultad que el artículo ~fracción
r, otorga al presi-
f[ caso de epidemias de carácter grave o de peligro de jpvasi§p. de dente de la república es la facultad reglamentaria, al señalar: ~ ~...
t vt~nf~rmedades exóticas en el país, dicte de inmediato las medidas veyendo en_ h esfera administrativa. a la exacta observancia de las ~
leyes.·· .....
~preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas J?Or
u• .• • • • • • . • • • •

el presidente de la repúblic8 · -r;a.s leyes fundamentales anteriores a la de 1857, con toda claridad,
Se ha discutido si el conseJO de salubridad general tiene facultades concedieron al presidente la función reglamentaria; ejemplo de lo
para legislar en ma.teria de salubridad general, o si únicamente anterior es la precisión con que fue redactada la fracción IV del
posee la atribución reglamentaria para completar y hacer efectivas artículo 87 de las bases orgánicas de 1843.14 Empero, en la consti-
las normas del código sanitario. 11 tución de 1857 ya no apareció un precepto que sin ninguna duda
En este trabajo, lo que interesa que quede claro, es que el con- atribuyera la facultad reglamentaria al presidente, pero tanto la
s~j_Q de salubridad general tiene facultades legislat·iY~s, y no vamos-·· jurisprudencia como la doctrina derivada de nuestra constitución de
a _entrar a discutir la naturaleza y alcances de esta función, ya mediados de siglo pasado, aceptaron que dicha facultad sí la poseía
que es diáfano este punto en nuestra constitución, mismo que se rei- el poder ejecutivo, y su base constitucional era la frase "pro~eyendo
tera en el artículo 10 del código sanitario de 1973: "Las disposiciones en la esfera administrativa a su exacta observancia".
generales del consejo serán obligatorias en todo el territorio na- La carta magna de 1917 siguió en este aspecto a su antecesora;
cional..." en consecuencia, la doctrina ha realizado el esfuerzo de tratar de
12
tcrru& presidencial en México, en Linea, núms. 28f29, México, Partido Revo- Mariano Coronado, op. cit., p. 131.
13
lucionario Institucional, 1977, pp. 95-96. Louis Henkin, Foreign affairs and the constitution, Nueva York, The
10 Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. u, Foundation Press, 1972, p. 56.
14
p. 617. La fracción IV del artículo 87 de las bases orgánicas de 1843, señaló que
11 José Quero Molares, El derecho sanitario mexicano, en Revista de la correspondía al presidente: "Expedir órdenes y dar los reglamentos nece-
Facultad de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, 1963, p. 161. sarios para la ejecución de -las leyes, sin alteradas ni modificarlas."

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106 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE FACULTAD kEGLAMEN'J' ARIA J(


107
explicar las razones por las cuales el presidente posee la facultad ta), o al menos esa facultad se puede derivar de un precepto cons-
reglamentaria. titucional. Este principio estructura la constitución mexicana al
Fraga recuerda que el sentido gramatical de la palabra "provéer" señalar la competencia de cada poder y otorgar el principio de auto-
es el de poner Jos medios adecuados para lograr un fin, y en este" ridad competente como una garantía individual.
caso el. fin es facilitar la ejecución de las leyes j pero no consiste Ahora bien, en la propia constitución se presupone la existencia de
en la ejecución misma, porque esta facultad ya está .concedida en la reglamentos expedidos por el presidente. Recordemos que el men-
propia fracción. . cionado artículo 92 comienza expresando que: "Todos los regla-
Así, para que las leyes tengan una exacta observancia, es necesa- mentos, decretos y órdenes del presidente..." En esta forma, de
rio, entre otras cosas, que se desarrollen los artículos de la ley, á la frase "proveyendo en la esfera administrativa a su exacta obser-
fin de que se ajusten a las situaciones en las cuales van a ser apli- vancia", sí se deriva -la facultad reglamentaria del presidente, por-:;;--
cados; las disposiciones que detallan la ley deben tener la misma que es una ·de las maneras como él logrará la exacta observancia de 1
naturaleza de ésta, porque se aplicarán a todos los supuestos que las leyes; porque la teoría, la jurisprudencia y la práctica constitu- '1
puedan presentarse y no a casos concretos como acontece en la -¡ ¡
cionales de más de cien años así lo confirman, y porque es un as- ¡'1
ejecución de las leyes. 15 pecto cuya discusión ha sido superada, ya que en la actualidad lj
Tena Ramírez afirma que Fraga basa su explicación en la tesis nadie cuestiona la facultad reglamentaria del presidente de la re-
de que "proveer en la esfera administrativa es una facultad diferente pública.
y autónoma, de las otras dos que contiene la fracción: promulgar
Podemos definir al reglamento como una norma de carácter ge:-
y ejecutar, empero la ley fundamental no utiliza el infinitivo 'pro- neral, abstraCtO e im ersonal, ex edida Or ernrP.!'.irlPntA rta i- __ ;;:.
veer', sino el gerundio proveyendo", y el gerupdio en el idioJl!a pÓ.b 1~;¡: -~n u o . e sus
castellano hace referencia a un verbo principal, fUyo significado mo-
difica, expresando modo, condición, motivo J circunstancia. Por
f~nalidad la mejor aplicaciól! . o:::-- =r·
El reglaménto tiene que respetar la ley, no puede contrariada,
tanto, de la redacción de la fracción 1 del 89 sólo se deduce una
aumentarla, modificarla o alterarla, sino únicamente desarrollar los
facultad: la ejecución de las leyes, "pues el resto de la expresión
principios que ella contiene. La· ley es al reglamento, lo que la cons-
no consigna sino el modo como debe hacerse uso. de dicha facultad,
titución es a la ley: su fundamento y su base de existencia. El
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia". reglamento se encuentra completamente subordinado a la ley y no
Este distinguido constitucionalista manifiesta que es preferible en-
puede salirse del marco que encuadra a la propia ley. En estos
tender que el congreso constituyente empleó erróneamente el ge~ c~ceptos la doctrina mexicana está acorde. 18
. · Las razones or las cuales .s~. ·ustifica ue el residente de la re- ~
rundio en lugar del infinitivo, antes que mutilar nuestro sistema en
favor de la gramática, y concluye afirmando que hoy en día es .el p blica osea la - !
1
precedente y no el texto el que justifica en nuestro orden jurídico a] es quien . cuenta con los cuer¡&os técl::,
la facultad reglamentaria.16 -~ b] s~ncu~nfra e!! contacto ñí
a~
estíic ;:- que
Serra Rojas señala que es difícil deducir la facultad reglamentaria
de la fracción en cuestión, pero que no se debe perder el tiempo
)ma realidad en la cual se .va11 .. a.Dlkat;" 1
~y generalmente está más P.:resiZnado por lo
...,. 'K • ~

en interpretaciones inútiles de ese precepto, porque •la facul~ad a· P~:;:t. nT'nT"\.:.... .... .......... '.= _] _ _l .,...
l'
reglamentaria del poder ejecutivo no necesita incluirse en, la consti-
tución, ya que es un prin~ipio universal de derecho. 17
No estamos de acuerdo:' con Serra Rojas, porque tal y como ya
hemos asentado en este ~ismo ensayo, el presidente mexicano no regla-
1
puede actuar si la constitución no le señala expresamente la facul- " Véase Felipe Tena Ramírcz, Derecho constitucional••• , op. cit., p. 461;

Ignacio Burgoa, primera obra citada, p. 852; Gabino Fraga, primera obra
1• Gabino Fraga, op. cit., p. 109.
citada, p. 105; Mariano Coronado, op. cit., p. 177; Ulises Schmill Ordóñez, El
16
Felipe Tena Ran~.írez, Derecho constitucional .•• , o p. cit., pp. 459-461.
sistema
19 de la constitución mexicana, México, Textos Universitarios, 1971, p. 291.
11 Andrés Serra Rojas, La función constitucional.•• , op. cit., pp. 241-
Gabino Fraga, Derecho administrativo, . op. cit., p. 104; Andrés Serra
245. Rojas, La función constitucional••• , op. cit., p. 245.
¡..
FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE REGULACIÓN ECONÓMICA 109

* 108
mento para una ley determinada, pero está obligado a __expedir el re-
glamento si la propia ley señala la existencia del mismo o si para la
c<?mercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la pro-
ducción nacional, o de realizar cualquiera otro prop?sito, en beneficio
ejecución de algunos preceptos el reglamento es necesario. · del país. El propio ejecutivo, al enviar al congreso el presupuesto
La· facultad reglamentaria la posee el presidente de la república fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiere
por mandato· constitucional y las facultades constitucionales no son hecho de la facultad concedida."
delegables, por tanto, ni los secretarios de estado ni ningún otro fun- A través del segundo párrafo del artículo 131, se puede autorizar ..._____,
cionario pueden dar reglamentos a nombre del presidente de la re- al ejecutivo para legislar ampliamente, ya que puede aumentar, dis-
pública, y así lo ha resuelto la suprema corte de justicia en el am- minuir, suprimir o crear nuevas cuota.s de importación y exportación
paro 6303/42f1a. respecto a las expedidas por el congreso. También puede prohibir
\Jremos dicho que el reglamento está subordinado a la_ ley y que importaciones .y exportaciones, así como el tránsito de productos,
~rop~-o- fin~---lida ~
~ noma
la base, ~e su existencia es la ley; 1~ excep~ión.,a la regla' a_?terior artíc-_ulos .. efectos.
se da umcamente cuando es la propia constituciOn la que senala la pers1 uen-y· con estas Elatnbuc10nes
párrafo s_e_ñala. al
concedidas las residente:
..des-.. re
q·.ue.ular
s.e.-_ •' 1
·._J_',_

existencia del reglamento al que en este caso se le denomina autó- el. comerciO ez¡¡terior, la economía del país, la estabilidad de a"'pro:::· 1,

El artículo 21 se refiere directamente a los reglamentos gu- duéd6ri nacional o realizar cualquiera otro propósito en beneficio ·l'
delpais. - -- ·
bernativos y de policía y el artículo 27, a que: " ...Las aguas del
subsuelo p~eden ser libremente alumbradas mediante obras artificia- El presidente, cada año, someterá a la aprobación ~1 congreso
les y apropiarse por el dueño del terreno; pero, cuando lo exija el el uso que de estas facultaaes hubiere hecho. Si el congreso no es- ,¡
tuviese de acuerdo en la forma en que utilizó esas atrib'uciones, no i.
interés público o se afecten otros aprovechamientos, el ejecutivo
federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun esta- hay nada que pueda hacer al respecto, pues se trata de hechos
blecer zonas vedadas al igual que para las demás aguas de propiedad consumados; pero bien pudiera influir -aunque sólo sea especula- i
ción teórica- con relación a la renovación de la concesión de las ·~ i
nacional. .." ~ ·~ !
Esta facultad del presidente no interfiere con la del congreso para facultades, a que se refieren dicho artículo y párrafo, o en la nueva
legislar sobre aguas de jurisdicción federal, ya que el presidente, res- autorización, pues el congreso puede especificar algunas reglas que
20
pecto a éstas, sólo puede establecer zonas vedadas. Así los artícu- el presidente deberá seguir en el ejercicio de las mencionadas facul- !1

los 21 y 27 contienen instrucciones para la expedición de reglamen- tades, ya que quien puede lo más, puede también lo menos. 11
La autorización a que se refiere el párrafo segundo es anual. En !:
tos autónomos.
consecuencia, es anticonstitucional la ley reglamentaria del párrafo
segundo del artículo 131 constitucional, que convierte dicha autori-
1
zación en indefinida. 21
6. LA REGULACIÓN ECONÓMICA

_¡:.

"" Alfonso Nava Negrete, Cuestiones constitucionales en la ley de ingresos


de la federación, en Estudios de derecho público contemporiíneo, México,
Universidad Nacional Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica,
20 Ignacio Burgoa, Derecho constitucional••• , op. cit., pp. 846-847. 1972, pp. 195-196.

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CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS 111


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~-
ramos con el que señalaba la ley fundamental de mediados del siglo
IX. ASPECTOS DE LAS RELACIONES ENTRE LOS pasado.
PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO Este cambio obedeció a la idea del constituyente de 1916-1917 1'
il

l
~
relativa al fortalecimiento del poder ejecutivo. La segunda comisión
de constitución, en la exposición de motivos del artículo 66, mani-
festó: "Para apoyar la reforma [la que hacían al proyecto de Ca-
rranzaJ, que puede llamarse benéfica, del proyecto de reformas, es
~·¡1,¡
l!

preciso tener en cuenta la experiencia adquirida en cuanto a la


l. PERÍODO ORDINARIO DE SESIONES DEL CONGRESO
actividad preponderante del congreso, y en particular, de las cá-
maras populares, que es muy propia para romper el equilibrio, o
od~es ejecutivo y le islativo son los_ .2deres olítico~, y entre mejor dicho, la ponderación que debe haber entre los poderes pú-
existen_..... 1 ." es; ya hemos analiz-ª!lo la interven- blicos en una república representativa." 2 Los artículos 65 y 66
cton de1 ..p;esideme-·en·::el--pr.ocesó .legislativo',; y s~; facultades 1egis- se aprobaron sin discusión.
lat!vas1 __a._hora tocaremos una gama de aspectos que, de una manera
"l¡
u otra, precisanlla rel.ª'<;i.ón ..ejecutiv.o-legislatiyf.k:=?,
~ Se ha afirmado que las. reliciones ejecutivo-legislativo ~ ser _
2. LA CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS
' /arm1&i&M·:y que han de buscarse puentes entre ellos para el .buen
':JIÍCl~- de amees poderes. 1 Estoy de acuerdo con la afuma-
En la constitución de 1824, conforme al artículo 110, el presidente 11
ción anterior, .;-~~,.., v ruando la podía convocar al congreso para sesiones extraordin;:~riªs si así lo creía ,
conveniente y así lo acordaban las dos terceras parte~ de los indivi- 1

duos presentes del consejo de gobierno. 3 En la constitución de 1857,


conforme a la fracción xn del artículo 85, el presidentj'! podía con- ji
vocar al congreso a sesiones e3Y&aordinarias, cuando así lo acordara t
la comisión permanente. · '
La fracción XI 'd~~tículo 89, en relación con la IV, del 79, de
l, la constitución d~xpresaba que el ~esidg~ estaba~cu¡ta~ ·· ~-
._cgns~eso o a 1!!WP! e las fiWJaras.~-~~:iW$~~ 1
...... ,...;..~ ............ 1.... ............ ,.. ...............·..,,..,.. .... :-..... ..~...,.. '' .

• Diario de los debates del congresó constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,


p. 138.
3
\'éase Crónicas de la constitu.ción fedeml de 1824, op. cit., p. 596, en
donde aparece que en lugar de "y" se aprobó con "o": "Facultad· 18.
1
Luis Cabrera, Las ,-elaciones entre la cámara de diputados y el ejecutivo, Convocar a congreso extraordinario en el caso que lo crea conveniente o
México; Partido Revolucionario Institucional. Materiales de cultura y di- cuando Jo acuerden las dos terceras partes del consejo de gobierno". Pérez
vulgación política mexicana 18, 1974, p. S; y :Frank C. Newman, y Harry Dunslanguer y Martínez (D. F.) opinaron que la convocatoria no debía
J. Keaton, Should legislators superoise administrators1, en California I.aw dejarse al exclusivo juicio del presidente. Ramos Arizpe apoyó el proyecto
Review, Cali[ontia, School of Law, University of California, vol~ .41, núm . .4, de la comisión, que fue aprobado.
1954, p.. 588.
[ llO]
~
\(''

RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTI\'0 Y LEGISLATIVO EL INFORME PRESIDENCIAL


~
ll2 113
puede convocar si no es previo acuerdo de dicha comisión;. o sea congreso, y en caso de que sí pueda, hay que precisar qué slase Ele
que, de poseer la facultad, pasó a sólo poder sugerir que esa fa- documentación__Y...PQ!...-tuánto tiempo. ..
-t'cultad se utilice. ~comisión P~I:IIl~!le.n.te, en nuestros días, !!S. ~~ S~ado que un congreso que sabe únicamente lo que el
,!\¿..único otgaro ~:.m;I) itei¡Jé.•arí3. co:qyo~;ar alJ:;ppgre~o-9 ,a una de las · ej~utivo guiere que conozca, no es un órgano independiente..6
/r\"camar~~ . .·a. sesiones .. extraordirw¡~:j~.,& ·
Desde el ángulo constitucional, ésta es la única facultad de que
el presidente de la república ha sido privado desde- la promulgación
de la constitución de 1917, ya que no se puede considerar como 4. E;l,. INFORME PRESIDENCIAL
pérdida la supresión de la fracción IX del 89 qu~ lo autorizaba a
expedir patentes de corso, pues éstas habían dejado ·de existir en La ~dea de que los poderes ejecutivos rindan informes al poder legis-
el derecho internacional desde antes de la vigencia de nuestra actual lativo, es antigua y ya la encontramos en Gran Bretaña y en Es-
constitución. tados Unidos de América.
La reforma de 1923 regresó al sentido de las disposiciones de nues- Él artículo 69 constitucional · dispone que el presidente de .la re-
tras constituciones de 1824 y 1857. po'l)'l'rca:-"~stirá '"'i la a ertura de sesiones olcl]E~TaScrer··--- ·--;;·--~
preseñi!uá. UJ1 info ·--c-fit(t en Ue ' sena e el esta O ~-tleral ~
~--uarda la'· admiíiisthicioii ublica aer~p¡[l . ~iJS''·ntexita:rtos·-es-­
;!!!!?!_,~fQ.§!!!mbra O> .,.a,. f!li~.-;,~L}? ... -~ -~s~p!~~!ll_ ,re _~;tji_r~::!E!§t!:
3. EL .PRIVILEGIO EJECUTIVO
~~¿;~~:~~a~~~4~~;n~gJ;;~~J~f--:~~~st!í ~~1fic1~1!~~-·i~-{¡~¡;~.
Esta frase se utilizó oficialmente en Estados Unidos de América, ~a-~:1Ur~f~4~;;"r;~ ~11 ~~t~·-a;te'''ef:'~~greso' un largo'lñforme .que
cuando el procurador general William P. Rogers trató de justificar ...!!~~-a. \'a!Í!!l!,h.~!-~~~-~Y-~'!e ~~-,jr,!~!!ll.!l!P,g~-- -~~- ~~~~~~~::·o~!~i(j~~~-~-
la práctica reiterada, durante el gobierno de Eisenhower, de.· que -l!!!..n~~~.l,!:~s:mA!stte}lltosos ... uando el
residente de fa re ubhca tet~
funcionarios del órgano ejecutivo se negaban a proporcionar infor- mma, el____p_~sidente de la camara de diputados le. contesta, y ya
mación al poder legislativo. De junio de 1955 a junio de 1960 se ~J!ios que esa respuesta estará llena de e!ogio!\ Todo México
dieron cuando menos 44 casos en que se negó dicha información, puede actualmente ver y escuchar esta ceremoma, da'ifo que se trans-
lo cual representó, en esos cinco años, más casos que en toda la mite por todos los canales de televisión y radio.
primera centuria de la historia americana.4 Si un primero de septiembre el presidente llegara al congreso y ¡¡,
. En México éste ha sido un tema poco estudiado, pero ya el autor pagara- al que se supone 'es el primero de los poderes, la visita que ,¡
del Catecismo político de la federación, ante la pregunta de si po"- la constituéión le impone, y entregara unas cuantas cuartillas sobre el o,
1
dían existir algunas negociaciones que el gobierno pudiera ocultar estado general del país, cumpliría los mandatos del artículo 69, ya - 1-:¡
¡,
al congreso, respondió: "Sí, todas aquellas en que el éxito depende que todo lo demás es costun1bre p se encuentra regulado en una
',¡
del secreto. Mas este derecho de ocultación es sólo temporal, y mien- ley ordinaria qué es el reglamento para el gobierno interior del
i !l
tras el negocio está pendiente, pues concluido debe dar cuenta si se congreso general. Lo ue acontece es qÍie el informe se ha conver- ';,1
¡·,
le pide, para que se pueda examinar si se ha excedido o no de sus ti2o en un acto político de prjmera--fuagmtud, orquestado para ~e '!
facultades." 5 br,ille el prjmer mandataRe,
Este problema no se ha planteado en nuestro país en las últimas Cada año los informes son más largos, hasta cuando existe la in-
décadas, quizá porque el legislativo no ha sido fuerte. La dificultad tención de .reducirlos, 7 y es claro que los términos del artículo 69
est_r:i!J.<.t_i!Il conocer si el--ejee1:1tivo ~Gultal:.,.documentª-.ciQ..Il¿!_. se refieren a un informe corto y por escrito. Un tratadista aseveró

• Arthur M. Schlesinger, Jr., op. cit., pp. 158-159. • Theodore C. Sorensen, Watchmen ..• , op. cit., p. 105.
5 Catecismo político de la federación mexicana, en Derechos del ·pueblo 7
Véase Eduardo Paliares, El poder ejecutivo de .la unión, en Foro de
mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara de Oipu· .\.lexico, órgano del Centro de Investigaciones y Trabajos jurídicos, núm. 79,
tados, 1967, t. 1, p. 549. México, 1949, p. 5.
~+t-
ll4 RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTI\'0 Y LEGISLATIVO
ISDEI'ENDENCIA DEL LEGISLATIVO
que el informe "es por fuerza breve y compendioso" ;8 como com- ll5
plemento del informe presidencial, el primer párrafo del artículo 93 forme se ha convertido en un acto político, debe continuar siendo
dispone que los secretarios del despacho y jefes de los departamen- oral.
.;;.__.---

tos administrativos, darán cuenta al congreso de la situación que


guarden sus dependencias, tan luego esté abierto el período de se-
siones ordinarias.
Taft comprobó que el informe oral es superior al escrito ---:este 5. LA INDEPENDENCIA DEL LEGISLATIVO

último fue el que se acostumbró en N orteamérica de Jefferson · a


Wilson- porque, podemos interpretar, fija la atención del pueblo Examinemos por qué los legisladores mexicanos han permitido, en
en la ceremonia y en lo que expresa el presidente.9 cierta for!J@"" quedar subordinados al presidente, perdiéndose así en
En México en el informe presidencial se resumen las principales grán parte la independencia que el poder legislativo debe poseer.
actividades de los diversos ramos de la administración pública, se Pradier Fodéré afirma que los poderes son independieqt~~ cuan-
justifican medidas importantes tomadas durante el año, se anunCian do los miembros de uno no esperan ningún favor, ni pueden ser
los principales proyectos que el ejecutivo presentará a la considera:~ amenazados por el otro. 11 Esta frase nos parece muy clara, sencilla
ción del congreso y se reserva una parte al mensaje político, que es y cierta, y de aplicación en la realidad política mexicana.
muy importante porque en él se trazan las líneas generales de. la ¡ ~ poder legislativo tiene en nuestra historia dos épocas de es-
lolítica del presidente, conectadas con la situación general del país. pe'C!al esplendor: las preside~·as de Juárez y de ~adero, en las
f, YEl presidente de la república había acostumbrado asistir a la clau- que conservó su independencia durante la presidencia-de Obregón
{ sura de las sesione·s del congreso, hasta que el 30 de mayo de 1874, el
se logró dominarlo y no es sino asta 1940 que se volvió a permitir la
congreso acordó que de acuerdo con el precepto constitucional sólo
debía concurrir a su apertura. 10 Esta interpretación es válida también entrada al congreso de algunos miembros de la oposición -aproxi-
actualmente, de acuerdo con la constitución de 1917. madamente el 5% del congreso-; pero eso sí, se cuidaba que no
El artículo 189 del citado reglamento interior dispone que· al fueran muy brillantes sino más bien oscuros y poco conocidos. 12
"discurso" -es el término empleado por el precepto- del presi- ~as razones por las cuales· el presidente ha ·logrado. subordinac.~ ~
....-= _;u* - .- . . ,- .,,, ._,, __ ,,_ .,- .- -~ .....,,._ ~
~
.i$ ..
)X 1

......
~:· ~ dente en la apertura de las sesiones, el presidente del congreso res- al QQder legislativo v a sus miembros. son oriricipalmente las si- ¡i
ponderá en términos generales. Se justifica que sea en términos ge- '
nerales, puesto que su contestación no es un acto del cÓngreso, pues
éste ni conoce ni ha discutido los términos de esa contestación, ¡
11
~ otra~oc~L-<:~L~gr~~Y--WLkg~_hldores .eran ,di~t~~­ (l¡
. la contestación ll~_g§~.-~: tener trascen<!ellria... p..Q!ítica_:_ eLl? ,de sep-
'::::fi:em~:::d:e:::t~3 contestó el informe Jorge Prieta I ameos, .quien·>
) :1
¡·
Ill.anifestó que el paisna aceptaría un candidato impuesto; todos en- 1''
tendieron que se x:efería a Calles, a quie.p Obregón deseaha....ili:jar · )1
el pod~~:~~!i_et~-~-~~~!1~--C':.~a el jefe del partido coo~ratista Y. par-
tidario de la_...gndidatur.a.-de-AGelfo·=ae=Ja Huerta. > ~1
'i
POcíeñí~~--sugerir que los informes deben regresar a la idea de
los que se rindieron en los primeros años del México independiente: económicas que \
deJa administración pública y _,en
han de ser cortos, abarcando dos aspectos : la síntesis de la situación
saje político. y como e~~
\
'

8 Mariano Coronado, op. cit., p. 183.


• William Howard Taft, op. cit., pp. 39-40.
10 Andrés Serra Rojas, Significado del informe presidencial, en Pensamiento
11
Político, vol. n, núm. 5, México, 1969, p. 38. Pradier Fodéré, op. cit., p. 38.
12
Pablo González Casanova, op. cit., p. 16.
+-
RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO
116
X. FACULTADES DE NOMBRAMIENTO, DECLARACióN
senador Gustavo Guerra Castaños, al hablar en nombre de los sena-
DE GUERRA Y PRESERVACióN DE LA SEGURIDAD
dores que comunicaron a la cámara de diputados, la terminación
INTERIOR
' del período de sesiones, declaró que se había legislado siguiendo los
13
lineamientos señalados por el presidente López Portillo.
Manuel Moreno Sánchez encuentra otras dos razones: a] que los
legisladores no pueden h~C::t;L.<;ªn·~r-ªJ~g!~J~!iY.~- porque no son··sus-
cepti1:5les ·de reeleéd6ó. en el período inmediato y b] la existencia
de un solo período de sesiones en los meses en que hay más fiestas
y días de descanso, así como que las sesiones no son diarias y tienen l. LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO
lugar sólo por las mañanas. 14 De aquí, afirma el autor citado, 'que
se hayan ido aumentando las atribuciones de la comisión perma- U . ue le da al residente gran influencia personal, es4:=:;
nente. Creemos que estas dos razones son menores comparadas con la de 'nombrar y designar a los funcionanos. a const Cion sena ~
las que heinos expuesto. . éii las fracciones n, m, zv, v, XVII y xvm del artícul 8 una ·serie
Por lo anterior, fue inusitado y provocó grandes titulares en los de nombramientos cuya realización es facultad del presidente de la .
periódicos, el hecho de que el diputado Víctor Manzanilla Schaffer,
·en diciembre de 1977, redactara un voto particular en contra de
\as reformas a los artículos 7Q y 1()Q de la ley reglamentaria del
artículo 27 constitucional, iniciativa propuesta por el poder ejecutivo,
república.
P.odem.o.s .claOii<ar la• f=cio= mencion "' en treo ru "''
~?~~r~mientos casi completame~te libres,
@
os que necesitan-·~ , \.
ratificados por ei senado o la camara de tputados y~s de los
l 1

en materia de ocupación y expropiación de terrenos que necesite eleados y oficiales de las fuerzas armadas.
PEMEX, por considerarla anticonstitucional. El líder del control po- a El presidente, señala la primera parte de la fracción n del ar-
lítico de la cámara de diputados, Rodolfo González Guevara, · no ticulo 89, puede nombrar y ¡;emover libremente a: los_ s e c = dl ~ ,l'
sólo no otorgó su consentimiento sino que se opuso a la presentación despacho, el procurador general de la rep,íhlica, el §O~ d i
del voto particular de Manzanilla. Manzanilla prosiguió en su acti- dístrito federal y el procurador general de justicia del distrito federal~ !
tud y renunció a las comisiones de que formaba parte, aunque Decimos que ·son nombramientos casi completamente libres, por~ ! !
posteriormente conservó sus cargos en dichas comisiones. La inicia- que jurídicamente--~} presidente tiene "IJ-amplio mar.gep de lib~rtad li
tiva del presidente, que ya había sido aprobada por el senado, la para hacer la designaciÓR, respetando el artículo 91 que ordena que ,1'
aprobó la cámara de diputados por 222 votos en favor y 4 en con- los secretarios del despacho deben ser ~iudadanos mexicanos por !¡
tra: el de Manzanilla y los de los 3 diputados del PARM.
15
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta apos fl
cumplidos, y el artículo 102 que señala que el procurador general ;·•
de la república debe satisfacer los mismos requisitos que un ministro )j
de la suprema corte de justicia. La constitución no indica requisitos '
en los casos del gobernador del distrito federal ni del procurador
del mismo.
En el constituyente de 1916-1917 se propuso que los nombramien-
tos de los secretarios de estado fueran ratificados por la cámara
de diputados, punto que no se aceptó merced a la consideración de
que el presidente debía tener libertad de acción respecto a estos
nombramientos, por estimarse que ello era propio del sistema pre-
.sidencial. 1
En Estados Unidos, el senado tiene la atribución de ratifica.L.lQ.s
13 Excelsior, !ll de diciembre de 1977. 1
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t.
" Manuel Moreno Sánchez, op. cit., pp. 60-63. u, p. 606.
15 Excelsior, 28, 29 'j 30 de diciembre de 1977.

[117]
))8 DECLARACIÓN DE GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD JSTERlOR FACULTADES OON-5TITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO 119

nombramientos de los secretarios de estado y, hasta 1959, en ocho ~ Gramaticalmente, habría que concluir que ellos no
ocasiones no ratificó el nombramiento presidencial para un cargo en pueden sé'r removidos libremente, ya que no lo dice la ley funda-
el gabinete. Se ha considerado que el senado debe utilizar esta fa- mental, que sí lo expresa en los otros dos supuestos de la propia
cultad por encima de la política partidista y los únicos elementos fracción.
que el senado ha de juzgar, son la habilidad y la lealtad para servir La doctrina mexicana coincide en ue dichos funcionarios, desi - •_ _:)
al presidente y al pueblo. 2 Antes de la segunda guerra mundial, la nados con rat1 1cac1Ón del senado, pueden ser removidos libremente ~
administración norteamericana se componía por un millón de fun- ¡50r"" el presidente.
cionarios, de los cuales dieciséis mil eran designados por el presi- 'Afariano Coronaoo escribió que: "Los agentes diplomáticos y.
dente con la ratificación del senado. ·empleados superiores de hacienda se nombran con la aprobación
En México, los funcionarios mencionados pueden ser removidos del senado; pero su remoción es facultad del presidente, porque
por el presidente a su completa discreción. En algunos casos, el con- · auxi1íándose en sus trabajos y siendo los ejecutores de su política
gteso puede criticar o incluso llegar a pedirle al presidente la re- y administración, es natural que cesen en sus cargos cuando ya no
nuncia de ·algún secretario de estado. El presidente no está obligado merezcan la confianza del primer magistrado de la república. Si
jurídicamente a tomar en cuenta dicha petición y actuará como lo no existiera la libre remoción, tendría el ejecut~vo .constantes t-rabas
crea más conveniente. 3 y dificultades en su marcha, sin. poder sustituir a los empleados con
El ~~sidente mexicano al nombrar a sus secretarios de estado personas acaso más. entendidas y. honradas." 4 /
tendra que tomar en consideración su re ·' ltad, pero, Y con la opinión de Corli)nado están de acuerdo Felipe Tena
a' emas, os" intereses que representan o las peticiones que le haga, R,.amírez e Ignacio Burgoa;:; nosotros ,compartimos ese criterio, y lo
por ejemplo, el presidente saliente. .A5i 1;9_mo_l~ polk apoyamos con un dato histórico. ·
~ haya contraído; de esta manera, con frecuencia el presi- La fracción n del 89 proviene de la constitución de 1857. En
ue maneió su camoaña. es 1917, la fracción fue modificada, pero no en esencia; además esa
fracción, en lo referente al punto que nos interesa, fue aprobada
-~Nombramientos que necesitan s~ ratificados por el sen~ sin discusión. Luego, la exégesis y lo que realmente se deseó. al
l~aFa. de diputadas. El~ debe ratificar: los ministros _y respecto, es preciso buscarlos en los debates de 1856-1857. En la se-
a~, los empleados superiores de hacienda, lo~. i~n­ sión del 17 de octubre de 1856, se discutió el problema de que el
sule~nerales, los coroneles y demás oficiales superiores ..Oel ejér- presidente no pudiera remover libremente a los empleados para cuyo
Cito, la armada y la fuerza aérea nacionales, y los ministros de ·la nombramiento era necesaria la aprobación del congreso. La frac-
suprema corte de justicia. ción fue aprobada, y en este aspecto sólo se dijo remover, pero no
La cám¡n"a de di utados debe ratific s no · ntos de_los se asentó la palabra libremente. En la sesión del 20 de octubre de
ma istra
-
· unal su erior de "usticia del distrito federal.
¿Puede el presidente remover libremente a los agentes diplomáti-
cos y a los empleados superiores de hacienda?
1856, don Guillermo Prieto presentó una adición para que exprE!-
samente se dijera que los empleados superiores de hacienda sólo
podían ser removidos por el poder legislativo. La: proposición de
La frac~el artícul@ contiene ~ supuestos: en. el pri~ Prieto fue desechada, y entonces expresó que presentaría otra ini-
mero se expresa que-el presidente es_tá facultado para nombrar~ ciativa según el sentir del congreso constituyente. Prieto presentó
r!m.:over librem.ente ;·en el_s~, para !!-mover, y, en él~
para..il-omln=ar y nn:¡:¡gzwr lzhrevíente. El segundo supuesto es el que
la proposición de que el ejecutivo pudiera remover libremente a los
corr~sponde a los agentes diplomáticos y a los empleados superiores'· empleados superiores de hacienda. Esta proposición fue admitida a
discusión y aprobada el 20 de enero de 1857 por 70 votos contra
• Louis C. James, Senatorial rejections of presidential nominations to the
cabinet: a study in constitutional custom, en Arizona Law Review, vol. 3, • Mariano Coronado, op. cit., p. 177.
núm. 2, Tucson, Arizona, College of Law of the University of Arizona, • Felipe Tena Ramhez, Derecho constitucional.•• , op. cit., p. 465; Ig-
1961, p. 261. nacio Burgoa, primera obra citada, p. 861. En este mismo sentido se prÓ·
3 José María del Castillo Velasco, op. dt., PP· 175-176, Clinton Rossjter, nuncia la doctrina norteamericana: Wi11iam Howard Taft, op. cit., p. 56;
op. cit., p. 53. Manuel García-Pelayo, op. cit., p. 378.
-""'1

120 DECLARACIÓN DE GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA- SEGURIDAD INTERIOR DEC.LARACJ6N X CONDUCCIÓN DE LA GUERRA
121
-*
10. Sin embargo, en la constitución de l857 no apareció la pala- 612 de la ley federal del trabajo), el director general del CONACYT
bra libremente, que fue aprobada por el congreso constituyente.6 (artículo 1O de la ley que lo creó), el director general y los subdi-
Respecto al nombramiento, con aprobación del senado, de los co- rectores de PE MEX (artículo 6 de la ley orgánica de petróleos mexi-
roneles y demás oficiales superiores del ejército, la armada y la fuer- canos), propuesta de director general del·JNFONAVIT a la asamblea
za aérea nacionales, se entiende que son todos los oficiales a partir general del organismo (artículo 22 de la ley del instituto del fondo
del grado de coronel, inclusive. nacional de la vivienda para los trabajadores), el director general
La remoción de los ministros de la suprema corte, así como la del IMSS (artículo 256 de la ley del seguro social), el director gene-
de los miembros del ejército, siguen reglas contenidas en la propia ral de CONASUPO (artículo 9 del decreto que creó la compañía na-
constitución y en las leyes respectivas, y nó son facultad discrecional cional de subsistencias populares), el director general del ISSSTE ( ar-
d&;;residente. tículo 104 de la ley del instituto de seguridad y servicios sociales ·de
e os empleados y oficiales de las fuer..~:as armadas. los trabajadores del estado) , etcétera.
tercer supuesto de la citada fracción n faculta alJ>residente _ Además, fuera de los· marcos constitucionales y legales, de hecho
a nombrar y remover libremente a los demás empleados de la unión, nombra ·a los gobernadores y· a los principales presidentes ·munici-
c~~s nÓmbñüñi~ntos o remoción no estén determmados de OtrO-- pales, a los senadores y a la mayoría de los diputados, ya gue él
modo en la constitución o en las leyes. cktermina en última instancia quiéll.es serán los candidatos del PRI:. -
El régimen jurídico de todos esos empleados está enmarcado en
el apartado B] del artículo 123 constitucional y en su ley regla-
mentaria: la ley de los trabajadores al servicio del estado, que con-
tiene las reglas de admisión, promoción y cese de esos trabajadores. 3. LA DECLARACIÓN Y CONDUCCIÓN DE LA GUERRA ¡:
El artículo 5° numera a los trabajadores de confianza respecto ·de i!
los cuales el presidente actúa libremente en cuanto a su nombra-
La_.·. f.r·•ac.cio.'_n_ ..''_III. del a. rt.·í.cu_lo 89,.(ac~dta
al ¡¡...,;dente . parn "~la~~
miento y su remoción. ~~.r.J~"'~~erra ~!lMI}.!?,WJ~r~. ~ ~s,
._1

Estad.ós ·Unidos M · os revia. · . ¡•1


La fracción v del 89 atribuye al presidente el nombramiento de I;r....~ . ~()~g¡,a.~".J:.,.~...,t,IPJQ!l,,,cy: ; acción XII del artículo 73 in~ica 1]
los demás oficiales --es decir de coronel, excluido éste, hacia aba- qúe el congreso esta facu1tado 'Para declarar la guerra, en VIsta /¡
jo-- del ejército, la armada y la fuerza aérea nacionales, con arreglo de los datos que le presente el ejecutivo." 11
a las leyes; es decir, no es una facultad discrecional del presidente El primer proyecto de la constitución· ..nprteamericana atribuyó al •·1
sino que ha de ajustarse a la ley, que en este caso es la de ascensos congreso la facultad de hacer la guerra. Madison y Gerry solicita- ~~
y recompensas del ejército y fuerza aérea nacionales. ron en el constituyente que ese poder fuera el de declararla, de-
jándose en manos del ejecutivo la facultad para poder rechazar los
ataques súbitos. Su propuesta fue aprobada y de aquí el poder
del congreso para declarar la guerra.
2 LAS FACULTADES METACONSTITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO ffi"'n México de acuerdo con los preceptos citados, el estado de gue-
rr;-,o declara el congreso a través de una 1~ pero se ·debe basar...--_
f'.stas provienen de dos fuentes: . la ley secundaria y el sistema po- en los datos que le presente el ejecutivo, es decir, la iniciativa de~
Htico. ~ ley la posee únicamente el ejecutive)Luego, ¿puede el congreso
~presidente nombra a una serie de funcionarios importantes,_l declarar la guerra si piensa que debe haberla, sin que el ejecutivo
las fiZultades de hacerlo se las otorga la ley secundaria; comoejem- inicie la ley, o sea sin que le aporte datos?
plos podemos mencionar el presidente de la commón nacional de Tal y como está redactada la fracción xn del artículo 73, tenemos
los salarios mínimos (artículo 552 de_ la ley federal del trabajo), el que concluir que el congreso no está fac•.1ltado para actuar solo, sino cs.-
presidente de la junta federal de conciliación y arbitraje (artículo u 'la iniciativa tiene ue venfr""del e'ec_utiv ' dole. os.,--
...!~~f.!~ctivos. e presenta una situación similar a la declaración de
• Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, suspens1on de garantías individuales, en la cual la Iniciativa queda
México, Cámara de Diputados, 1967, t. vn, pp. 473-474 y 477. en manos del presidente y: el congreso no podría declarar tal sus-
~ 122 DECLARACIÓN DE GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
DECLARACIÓN Y CONDUCCIÓN DE U GUERRA 123

dose dado el último caso en 1938 cuando Cárdenas personalmente


pensión si éste no se la solicita. Viene a corroborar nuestro criterio, dirigió las operaciones contra la insurrección de Cedilla. En . conse-
que ·se desprende del mismo texto constitucional, ·un caso que en cuencia, fácticamente, a través de un armisticio es e! presidente quien
1827 conoció la suprema corte norteamericana -el de Martin v. termina la guerra, aunque constitucionalmente eso deba hacerse
Mott- y en el cual el ministro Story, a nombre de la corte, señaló mediante un tratado y, por tanto, con la necesaria ratificación del
que la autoridad para decidir, si la exigencia se ha 7 presentádo, senado.
pertenece exclusivamente al presidente de la república. ~ los casos de uerra, realmente el residente concentra otodos
Así, la iniciativa ara ue el con reso declare la erra es sólo
!!el presi ente. La ley del congreso gue declara la guerra tiene efec-
tos internos, dentro--de las fronteras del país, a fin de que el pueblo
19§ poderes y no necesitará autorización o declaraciÓn el .congreso
s~s atacado y tiene que enfr~entarse a una guerra defensÍYa,
ya .w_ue lo que entonces e~á enjy_~go es la vida misma del paí;:rn.
~
conozca que existe un estado de guerra, y es el supuesto para que Aunque el ejército, la armada y la fuerza áéreason·-leva'ñttdos,
de acuerdo con la fraccíónvm deL 89, el presidente declare la gue- sostenidos y reglamentados -según expresión de Tena Ramírez-,-
rr¡t en nombre del país; es decir, el presidente, órgano de las re- por el congreso, en caso de guerra el ejecutivo concentra todas las
laciones internacionales, manifiesta a los otros países -beligerantes facultades, y los controles legislativos dejan de operar. El presidente
y neutrales- la declaración de guerra para los efectos del derecho asume la total responsabilidad de la guerra y tiene la última palabra
internacional. ~~ · respecto a las decisiones que hayan de ser tomadas. Hasta dónde
~ué· acontece si el presidente declara la guerra sin el supuesto pueden llegar estos poderes, se ejemplifica con unos párrafos del
de la aprobación del congreso? Desde el punto de vista constitu- discurso que el presidente Roosevelt dirigió al congreso. norteame-
2ll.e~ la declaración no sería válida, pero desde el marco inten}~­ ricano el 7 de septiembre de 1942, solicitándole que de inmediato
~ cional sLy traería consigo JQdas las consecuencias de uiW-.OOclaración derogara algún precepto de la ley de control de precios de emer-
· hecha como corolario de la manifestación de voluntad del congres(f.8J gencia. Roosevelt declaró: "Solicito al congreso que ejecute esta
' De lo dicho anteriormente se desprende que el congreso en el caso crft acción el primero de octubre. Vuestra inacción para esa fecha me
guerra, de acuerdo con los artículos citados, aprueba o no aprueba creará una ineludible responsabilidad para con el pueblo de este
la iniciativa del presidente, y es éste quien manifiesta para los efec- país; la de hacer que el esfuerzo de la guerra no sea puesto en pe-
tos del derecho internacional la declaración de guerra; si el presi- ligro por la amenaza del caos económico. En caso de que el con-
dente hace dicha declaración sin el supuesto de la aprobación del greso dejara de actuar, y de actuar adecuadamente, aceptaré la
congreso, está asumiendo responsabilidad política que el propio con- responsabilidad y actuaré. Al mismo tiempo que los precios justos
greso le podrá exigir, escogiendo cuándo, de acuerdo con las cir- se estabilizan, los salarios también pueden ser y serán estabilizados.
cunstancias del conflicto bélico; por lo demás, no hay que desconocer Eso es lo que haré. El congreso tiene los poderes, según la consti-
que el congreso puede encontrarse con que el presidente ha realiz.a-

.
tución y las leyes del congreso, para tomar las medidas que sean
do una serie de actos que no le dejan más posibilidad que declarar necesarias para impedir un desastre que interferiría en el éxito de
la guerra o al menos reconocer su existencia. la guerra. He reflexionado muy seriamente sobre cómo solucionar
~El residente _ . : ... ,. ........ ce la uerra él es . uien ordena Jo!t este problema sin recurrir al congreso. Sin embargo, he decidido
mbvimient"' milim= dicta la• ,.edid"' •~ A~~ .ej"9'ta"" pa<a consultar al congreso sobre este asunto vital. . . El pueblo norteame-

*
lo.eJ:ar e ·. éxito. de ..Jas,. accjpp_t;s 9 En esto· no pue e mteniemL ricano puede estar seguro que emplearé mis poderes con pleno sen-
~·origre:m. ya que el presidente es .quien dispone de la totalidad tido de mi responsabilidad hacia la constitución y hacia mi país.
del ejército, la armada y la fuerza aérea, conforme a la fracción
El pueblo norteamericano también puede estar seguro que no va-
v1 del artículo 89, e incluso puede ejercer el mando directo de esas
cilaré en usar todos los poderes que se me han otorgado para
fuerzas, tal y como lo han hecho los presidentes mexicanos, habién-
lograr la derrota de nuestros enemigos, en cualquier parte del mun-
7
Arthur M .. Schlesinger, Jr., op. cit., p. 36. Sobre las relaciones del pre- do en que nuestra seguridad requiera esa derrota. Una vez ganada
sidente mexicano con los militares, véase L. Vincent Padgett, The J\fexican
10
jJOlitical system, Boston, Houghton Mifflin, 1966, p. 146. Véase Bernard Schwartz, Los poderes del gobiemo. Vol. u. Poderes del
8 Mamice Hauriou, op. cit., p. 442. presidente, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1966, p. 245.
9 Serafín Ortiz Rarnírez, op. cit., p. 447.

!1(\_
}../
_........-:::; ~"----.~- __,~~.__,_--~

124 DECLARACIÓN DE CUERRA Y PRESERVACIÓN DE Li\ SEGURIDAD INTERIOR NEUTRALIDAD Y SUSPENSIÓN DE RELACIONES COMERCIALES
125
la 'guerra, los poderes conforme a los cuales actúo, automáticamente Lo anterior nos reafirma en la idea de que en caso de guerra ·¡<>s
vuelven al pueblo, al cual pertenecen." 11 poderes constitucionales del presidente son enormes, pero que ade-
Clara fue la posición de Roosevelt en uno de los países en los más se han ido adicionando, en los países belicosos dentro de cuyo
cuales el poder legislativo es fuerte y realmente opera como con- número afortunadamente no se encuentra México, con poderes ex-
trapeso del ejecutivo; pero durante el estado de guerra, los contro- traconstitucionales.
les legislativos se debilitan haciendo del ejecutivo un poder pre-
G potente. .
.!....1En nuestro país, las decisiones _S()Qre.!I!S. ~ovimientos milita~s en ,.
r~so de guerra estan fuera_ dd con rol ud1cJal ya que el presJden:JF" 5. ¿FORMA PARTE 4 PRES FUERZAS ARMADAS?
t1e . Ja. anÍiada y la f~:~eaa aérea;
l: ~_.;.)- - ·-
ante la suspensión de garanba!l-qU.e~_<;~§Í necesaria en caso d~ movi-
r.¡;a , otra serie de actos del presidente también estarán fuera de' stm"uridadl intl"rior v b rl.,f.,,., • ., A~•A~·~-- ;:¡_ 1- fede-
alcance de la re.visión judic~Así, en caso de guerra. los poderes y ración, lo hace e1 ·
res ons i idade~ del . s' . u unto más alto. ero que:- que es un cargo f
:i_l ;j es el presidente quien tiene esta facultad,
ae 'claro: la constitución continúa en vigor y sus or enamJentos vigen- porque en casos d~ eJfiergencia puede estar mejor informado y en
tes; sólo se adapta a una situación muy grave y de emergencia, con mejores posibilidadeVde tomar una decisión r2pida.
la finalidad de que ésta pueda ser superada y todos los dispositivos Además, sus atribuciones en caso de guerra son sólo una parte
constitucionales vuelvan a regir en situación de normalidad. · ?e las facultades, constit_udonales que _la ley fundam~n~~~t~~
'Todas las demas func10nes que reahza -as1enta. ·
obviamente de naturaleza civil. Es elegido co~. o
El S)l!ll$Jlf.O
nario civil. Sus honorarios son percibidos ~~/~e

- 4. EL ENVÍO DE TROPAS AL EXTERIOR

.
¿ Pu,de el presidente enviar tropas al exterior sin la autorización del'
ta como presidente de la nación, no
sus deberes; ninguna parte de esosAtSI~~d
mas procedentes de las fuerzas ~re~~l(s .....

~
congreso? Interpretada correctamente la ley fundamental, n.2· p.uede-1 · se alista ni se le da
porque entonces estaría efectuando, sin tomar en cuenta al COJ'1_g!§Q,·'
una decisión que uede traer consi o la uerra es cla_!~ .
éons 1 uCJon re artió esta facultad entre los dos ór anos_ pol~cos;.
e"S ecir, para que el presidente declare la guerra se necesita la auto-
rización del congreso mediante una ley. Todo aquello que haga
fuera de estos marcos es anticonstitucional. 6. DECLARACIÓN DE NEUTRALIDAD Y SUS,PENSIÓN DE
Esta interpretación es también aplicable a los Estados Unidos, . RELACIONES COMERCIALES
pero en ese país, el presidente ha enviado a otros países, en nume- ,,
rosas ocasiones, tropas sin el consentimiento' del congreso. 12 Lo que
es aún más grave: en 1973, el congreso aprobó la nueva ley · de
poderes de guerra, autorizando al presidente a iniciar nuevas hostil~
dades hasta por 90 días antes que necesite la aprobación del con-:-
,,

~1
greso, y como bien se ha comentado, las guerras modernas pueden ¡1
ser ganadas o perdidas en 90 días.•:: l.,
i i,

Edward S. Corwin, op. cit., p. 280.


11 ., !' 1

•• William Howard Taft, op. cit., p. 95; Arlhur M. Schlcsingcr, Jr., op. cit.,
pp. 132-134 y 179. •• Senate, op. cit., p. 454. 1.'
•• Theodore C. Sorensen, Watchmen .. . , op. cit., p. 21. "' Bemard Schwartz, op. cit., p. 263. ,. '
1'

( "\
~'

Y< 126
DECLARACIÓN DE GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
16
cual el país se comunica con los otros países. En la
I'RESER\'ACIÓN DE I.A SEGURIDAD INTERIOR

e~.tados cuando quisiese, y si esta facultad la ejerciese a su arbitrio /


yS6lo"'" por su buen sentido, dejaría de ser un jefe constitucional para ~ l
:
}2i
*
. los me~
1

ión de neutralidad se deben. ..establecer COnVertirse en liD déspgta,lS e

Bustamante (D. C.) apoyó el dictamen de la comisión de consti-


tución que no deseaba en este punto la intervención del congreso,
aduciendo que si intervenía el congreso, resultarían males de la fal-
ta de secreto y de la demora. 19
Cuestión difícil es precisar cuándo puede el presidente hacer uso
de la fuerza pública para preservar la seguridad interior; 20 una con-
testación general podría ser la siguiente: existe una paz mínima
para el desarrollo de la vida cotidiana; si ella peligra, el presidente 11

puede hacer uso de esta facultad. La regla anterior es de aristas


no bien definidas, pero hay que aclarar que en el ejercicio de la 1 1

facultad a que nos referimos, no se deben violar los derechos hy- . i


~ Si la situación llegase a configurar una emergencia, eL PI!:~, 11 1
sidente tiene gue solicitar al congreso la suspensión de _las garantías .
individuales; es decir, el solo criterio del presidente no es suficiente , ¡1

para calificar lo crítico de la situación sino que para ello se requiere 1

la intervención del congreso Se ha usado esta facultad para pre-


servar funciones relacionadas con la existencia y la operación del
propio gobierno, 21 por lo que es, sin duda, una de las atribuciones
más delicadas que tiene el presidente. 2 2
~La,.guardia nacional es un conjunto armado no profesional y no.-- 111
permanente, que se ha de integrar en cada entidad federativa bajo
lj
las órdenes del gobernador. \El congreso deberá expedir los regla-
7. LA PRESERVACIÓN DF. LA SEGURIDAD INTERIOR
mentos para organizarla, armarla y disciplinarla, pero su enseñanza
(1,:
es competencia de los estados, y sus jefes y oficiales serán nombra-
' ~a fracción VI del artículo 89 faculta al presidente para: "Pispone~ i:;

~vn,
e .!1 totalidad de la fuer,za arrn,ac!a p~~a!lente, o sea del ejército Cróllicas de la collstitución federal de 1824, op. cit., pp. 630;631. j i·¡
errestre, de la marina d~ guerra y de la fuerZa . aérea, para la se-
1"
ID /bid., P· 634.

guridad interior y defensa .extei:Íor . de .la.. f.~q~y:a~ión"l y l. a.. .fracción 20


Jorge Alberto Lozoya, El ejército mexicano, en Lecturas de política me- H:,¡,'
para: •"Disponer de la guardia nacionaJ para ~ rn,isrn,o:L.obje- xicana, México, El Colegio de México, 1977, p. 373, indica que: "El presiden-
tos, en los términos que previene la fracción IV del artículo 76." En te de la república ha ordenado en varias ocasiones la participación del ejér- ¡l;:i
.cito en conflictos civiles. Así ocurrió en 1956, al ocupar el Instituto Politécnico :/¡,1!
consecuencia, el p.residepte puede hacer uso del ejército, lª'··ªJ:IJ!ªº'ª··· Nacional; en 1959 en ocasión de la huelga de ferrocarrileros y en 1968 con
y la fuerza aérea así ~g¡¡¡g de la guardia nacional. para presenrar..-
la seguridad interior de la federación-
motivo de los disturbios estudiantiles de la ciudad de México. En los tres
casos la acción del ejército provino de orden expresa del presidente de la
jll
Esta facultad se discutió -especialmente en el constituyente de 1824; república en regímenes civiles. El ejército cumplió las órdenes de su coman- ¡11

de esa. discusión, destaquemos sólo que Rejón propuso que, para el


dante supremo que asumió la responsabilidad total por la operación."
21
Roben H. Elliot, J., Richard l. Singer, Constitutional law-Executive
,j
uso de la fuerza armada en lo interior, el ejecutivo contara con f•owers - use of troops lo enforce federal laws, en Michigan Law Review,

la aprobación del congreso. Portugal apoyó a Rejón, argumentando \'ol. 56, núm. 2, Berrien Springs, Michigan, The Law School of the University
ot Michigan, 1957, p. 268.
que si no interviene el congreso, el presidente podríaJlpriwir a los- 1¡! i
"' :Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional. .. , oj>. cit., pp. 388-389,
realiza un interesante estudio sobre las relaciones de esta facultad y el artícu- 11 ; ~
1• Véase Bernard Schwartz, op. cit., pp. 216-223. lo 129 constitucional. ~ 1 !! !

11 B~!rnard Schwat·tz, oJ>. cit., pp. 223 y 226. j¡'l


11' i

~ 1! 1

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\
."-t'
128 DECLARACIÓN DE GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
XI. FACULTADES EN MATERIA DE .. ,
dos por los mismos ciudadanos que la componen. El presidente pue- RELACIONES EXTERIORES
de disponer, como ya lo señalamos, de la guardia nacional fuera. de
sus respectivos estados para los fines indicados en la fracción VI 1

• del 89, siempre y cuando sea con el consentimiento del senado-de la


28
república en' los términos de la fracción IV del artículo 76.
El congreso no ha legislado -por motivos técnicos y políticos-
sobre la organización y la reglamentación de la guardia nacipnal;
empero, en la le del servicio militar o li a o i , en su artículo •)Q, l. CUESTIONES DE TERMINOLOGÍA

s~eñala q forman parte de la guardia nacional los mexicanos


entre los cuarenta y los cuarenta y cinco años de edad. Locke contempló al poder ejecutivo como a Jano: una cara miran-
También en el uso de la facultad de preservar la seguridad inte- do hacia la sociedad organizada constitucionalmente, con poderes
rior, hay que tener presente que se ha dividido la república en co- limitados, y la otra cara mirando hacia el mundo exterior: autori-
mandancias militares, así que el e"ército está diseminado or toda la tario y todopoderoso, hablando, actuando· y legislando con la auto-
rS!!.úbli9:; Basta un simple telefbnema el presidente para que casi ridad de todo un estado. Hay que hacer notar que esta concepción
1'
de inmediato el ejército intervenga en cualquier parte del país; ;Esta de Locke ha prevalecido en varias constituciones, en el sentido de
facultad debe ser usada como fuerza del derecho ara res~ que respecto a las relaciones exteriores, el presidente no se encuen-
de la constitución " nn rnrnn un medio oersecutorio .. tra con las limitaciones que tiene en el contexto interno, lo que
responde a la idea de que si el estado se debilita frente a otros es-
estvo. tados por disposiciones constitucionales que entorpezcan su actuación
que debe ser en forma decidida, entonces ese estado puede caer
víctima precisamente a causa de sus propias virtudes internas. 1
(La fracción x del artículo~aculta al presidente para "P.iri&tA-
l}s neg()éiaciope,~ djplomátjcas y celebrar tratados. con las potencias-
extranjeras, 's¿metiéngp]os. a la. ratifit;acis)n del-congreso federal" y
la fracción--I deCarticul~indica que el senado..ü~!lJ:. ~Lppder dt~:
"Aprobar. los tratados. convencio11es diplomáticas ue celebre el
pres1 ente de. la re ública con a otenctas extran eras.".
eamos algunos aspectos de terminología de las o disposiciones
que se refieren a lo mismo: la celebración de los tratados. Mientras
el artículo 76 se refiere a· tratados y convenciones diplomáticas, el
89 lo hace sólo a tratados; estos preceptos son complementarios y
no tiene ninguna relevancia jurídica la omisión del precepto 89, ya
que la facultad para celebrar convenciones diplomáticas se la atri-
buye al presidente el 76.
Mientras el artículo 76, fracción 1, emplea el verbo "aprobar"(,
en la fracción x del 89 se usa el término "ratificación". Tena RaL
mírez opina, y opina bien, que el término correcto es aprobar, por-
que e_!!...J:I proceso de formación del tratado hay tres fases: . 1~­
minación del documento porque lüs plenipotenciarios se han puesto
<fe ~ida, su aprobactOn por el senado y su rahhcac1Ón por el
1
-
Paul Seabury, Po¡per¡ freedom and diplomacy. The foreign policy of the
Vnited States of America, Nueva York, Random House, 1963, pp. 190-194.
"" Véase Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo ... , oJJ. cit., p. 151
[129]
.,

FACULTADES EN MATERIA DE RELACIONES EXTERIORES


130
PRINCIPALES ATRIBUCIONES. llll
Eresidente. Tanto la primera comolatercera etapa pertenecen al ám- mente, se ha aceptado que el presidente, quien es el titular de las
bito del derecho internacional, y el paso intermedio, que es donde relaciones exteriores de un país, realiza una serie de actos relaciona-
interviene el senado, es de mera "aprobación". Etimológicamente, dos con ellas; en -México la base constitucional para ello es el texto
ratificar quiere· decir confirmar, y este acto, como se ha dicho, per-2 citado de la fracción x del 89, la cual vamos a desglosar más ade-
tenece al ejecutivo y cae dentro del ámbito del derecho internacipnal. lante; pero si nuestra carta magna numerara con precisión . esas fa-
El, artículo 89 expresa que el tratado debe ser ratificado por el cultades, haría bien y no estaría legislando en el ámbito del derecho
congreso federal, mientras el precepto 76 se refiere a que es el se- internacional.
nado quien aprueba el tratado. Esta incongruencia gramatical se
deriva de la reforma de 1874, al atribuir algunas facultades exclu-
sivas al senado y a la cámara de diputados -como consecuencia del
regreso del sistema bicameral- y no haber reformado la fracción 2. PRINCIPALES ATRIBUCIONES EN MATERIA DE
correspondiente del artículo que otorga al presidente sus facultades; RELACIONES EXTERIORES
en el constituyente de 1916-1917 lo anterior pasó inadvertido. Por
tanto, quien aprueba. los tratados es el senado, puesto que es Úna Vamos a enunciar algunas de las principales facultades· 'Con que
d~ las taéi:iÍtades exclusivas que posee. · J,cuenta. el. p~dente mexicano respecto a las relacintlllS exteriares:
Los errores gramaticales señalados en los párrafos anteriores no ~a] Es quien representa al país hacia el exterior, lo que general-
alteran el sentido jurídico de los preceptos, sino únicamente ~orro:­ , ~·se ha admitido,4 y según acertada afirmación de César Sepúl-
boran la falta de cuidado que se ha tenido en la redacción ·y en • veda, "sus actos en materia internacional se reputan directamente
las reformas a la constitución . actos del estado".5
..__ El principio de la fracción x del citado artículo 89 faculta al pre- Cuando al presidente Echeverría se le preguntó sobre si la renun-
si_~ente para dirigir las negociaciones diplomáticas. La frase es am- cia del secretario de relaciones exteriores significaría un cambio de
bigua, pero en ella se encuentra contenido el poder presidencial política, enfáticamente contestó que la política intern~onal conti-
para guiar las relaciones exteriores del país, lo cual es muy amplio .nuaría siendo la misma, ya que ~a dirige el presidente de la repúbli-
y tiene una serie de facetas a que vamos a hacer alusión. , ~a que es el res onsable de la ' · xteri r. 6
El maestro Tena Rarnírez afirma que no le compete a la cons-. ~ ~. guíen celebra los tratados y convenciones diplorn~ticas_~n
titución enunciar cada uno de los actos que comprende la oración laaprobación del senado. ·En México la int~rvenciór. del señado es
dirigir las negociaciones diplomáticas, porque estaría legislando en únicarnel)te para aprobar y no también para aconsejar corno en Nor-
el derecho internacional: "ni su silencio [de la ley fundamental] tearnérica. L~ facultad del senado de aprobar los tratados es vir-
respecto de algunos de ellos lleva la intención de privar al 'presi- tualmente una atribución de veto que puede ser realizada en forma
dente de atribuciones admitidas por el uso internacional, como pueden plena o condicionada, al no aceptar el tratado o partes de él.7 ¡:i
ser las de enviar y recibir· misiones, reconocer gobiernos, interrumpir Pero la interpretación, la puesta en efecto, la abrogación y la
y reanudar relaciones diplomáticas, etc. En los casos que se acaban ' denuncia de los tratados, es facultad exclusiva del presidente, cuyo
de citar por vía de ejemplo, y en otros semejantes, el silencio que marco constitucional es la atribución -como también en--otros ca-
guarda la constitución se traduce en que, tocante a los mismos; la sos- que posee para dirigir las negociaciones diplomáticas.
facultad del titular de las relaciones exteriores es exclusivamente suya, En Nortearnérica, para eludir el veto del senado, el presidente
no compartida dentro del derecho interno por ninguna otra au- ha hecho uso del convenio ejecutivo (executiue agreement) .8 En
toridad." 8
Lo que acontece es que, tanto internacional corno constitucional- • Véase Louis Henkin, op. cit., p. 37.
• César Sepúlveda,' Derecho internacional público, México, Ed. Porrúa1 1964, 1
2Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo y las relaciones exterim·es, en La p. 125.
constitución y las relaciones exteriores de México, México, .Jecretaría de Re- • Periódico Excelsior, 3 de enero de 1976.
laciones Exteriores, Instituto Mexicano "Matías Romero" de Estudios Diplo- •. Edward S. Corwin, op. cit., p. 228.
8
máticos, 1977, pp. 47-48. Manuel García-Pelayo, op. cit., define claramente el tratado y el convenio
a Felipe Tena Ramírez, El jJOder ejecutivo ... , op. cit., p. 45. ejecutiYo: "Un con\'enio ejecutivo es un acuerdo internacional negociado, ini-
4-
TRATADO ANTJOONSTITUCIONAL 133
FACULTADES EN MATERI.~ DÉ RELACIONES EXTERIORES
132 je de notas diplomáticas como los tratados comerciales realizados
México, el presidente no debe hacer uso del convenio ejecutivo por- con la India y Brasil, y iii] la celebración de empréstitos, coinver-
que no se lo permite nuestra constitución; mientras la constitución siones, y transferencia de tecnología a otros países, especialmente de
norteamer:!cana únicamente se refiere a Ios tratados, la nuestra alude Centro y Sudamérica. ·
expresamente a los tratados y convenciones~ ~] Es quien construye la política internacional del :Raít= reconoce
Además hay dos razones: i] la diferencia de quórum para a pro- • 9--no reconoce a los gobiernos extranjer~s,--decide la ruptu~de reTa-
bar los tratados que señalan las dos constituciones -la norteame- cion_~~s.d.cl!ra las alianzas, realiza las declaraciones ~9!í!i<;a i!"l!e&-
ricana requiere un quórum de votación de las dos terceras partes n~cional y determina el sentido de la votació.n....d.el país en lo~~or-
de los senadores presentes; la mc:xicana, en cambio, no indica un g~JSmos internacionales. 10
quórum especial de votación en este aspecto y, por tanto, para la Estas facultades son de gran relieve y en ellas el .E!esidente tiene
aprobación de los tratados sólo se requiere de la mayoría de los se- 1\lill!Ps libres Sólo recordemos que en 1975, el presidente decidió,
nadores presentes-, y ii] dada Ja situación política de México, el tal y como expusimos al referirnos a los secretarios de estado en el
presidente no corre el menor riesgo de que el senado vaya a negarse capítulo VI, que México votara en la· Organización de Naciones Uni-
a aprobar un tratado. das que sionismo es racismo, y que decidió la omisión de la doctrina
A pesar de lo anterior, los presidentes mexicanos han recurrido Estrada frente a España en un discurso que pronunció en septiem-
a los convenios e"ecutivos, lol!e demuestra falta de respeto tanto bre de ese año. El efecto del voto en la ONU fue un boicot del tu-
por la constituci~ como por el senado, ya que someter esos docu- rismo judío-norteamericano a México que afectó fuertemente la
mentos al senado mexicano constituiría únicamente un formalismo: . '
industria turística del país, y el efecto de la mencionada declaración
pero ni éste se cumple. Podemos señalar como ejemplo de lo ante- fue arrojar por la ventana la política internacional de México, amén j:
rior, los siguientes casos que se dieron durante el sexenio del presi- de crear desconcierto y disgusto innecesarios en un pueblo afín. ,,
1·1
dente Echeverría: i] en la política de acercamiento al tercer mundo,
·i,.·l
el ejecutivo mexicano propuso la creación de asociaciones de diversa
!
índole e importancia como son el sistema económico latinoamericano
( SELA) y el establecimiento de una empresa naval centroamericana 3. EL TRATADO ANTICONSTITUCIONAL
y del caribe. Leonel Péreznieto afirma que estos actos son reallhente ·'11
Debemos preguntarnos: ¿puede un tratado dejar de respetar las r~
executive agreements; 9 ii] la celebración de tratados a través del can- i•·l
1

disposiciones constitucionales? ¿Podría un tratado ampliar la com-


ciado y ratificado por el presidente en uso del poder det·ivado de, su calidad pe"tencia legislativa federal, podría vulnerar las declaraciones de de-
de jefe del ejecutivo, de director de la política exterior y de comandar:¡te en rechos individuales y sociales, podría alterar la división,je poderes?
jefe, y que se convierte en vinculatorio sin necesidad de ratificación por el ¿A través del tratado podría el presidente aumentar u'?'-facultades?
senado. Un tratado es un acuerdo internacional cuyo fundamento jurídico
inmediato es la constitución (2, n, 2) iniciado, negociado y ratificado por el
~ tratado debe res etar ínte ramente la constitució~. En México,~-
presidente, pero precisando para este último acto la autorización de dos el tratado es derecho interno de acuerdo con el artículo er~
tercios del senado (p. 383) ... la diferencia entre tratados y com·enios es sim· para serlo tiene que respetar la le fundamenta : y esta e aridad
plemente de oportunidad política: en caso que el presidente crea obtener los nos viene ano e en que se reformó el citado artículo 133
dos tercios, recurrirá a la auctoritas del senado si la materia objeto del para incorporarle este principio: "Esta constitución, las leyes del
acuerdo lo merece; en caso que no crea obtener dicha mayoría y se sienta
fuerte y apoyado por la opinión, o en su caso, en fin, que el objeto del congreso de la unión que emanen de ella y todos los tratados que
acuerdo sea de escasa importancia, entonces recurrirá a la vía del conve· estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
nio" (p. 384).
presidente de la república, con aprobación del senado, serán la ley
Respecto a los alcances y práctica de los execulive agreements, se pueden suprema de toda la unión." (El subrayado es nuestro).
consultar: André Tune, El derecho en Estados Unidos, Barcelona, Oikos-Tau,
1971, p. 45; Arthur M., Schlesinger, Jr., op. cit., p. 313; Louis Henkin, predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, México, Universidad Na-
op. cit., pp. 173-175; Paolo Biscaretti di Ruff.ia, Introducción al derecho, op. cional Autónoma de México, 1977, pp. 386-387.
cit., p. 95.
10
Jorge Carpizo, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, en La cons·
• Leonel Péreznieto Castro, La facultad de celebración de tratllllos (:OIIlO titución y las relaciones exteriores de México, op. cit., p. 62.
sinto11~a de la J>reponderancia del poder eje~·tttivo. El caso de México, en El
*
134
XII. FACULTADES DE CARÁCTER ECONóMICO
tratado con VÍCl~ wv•··-

~
Así, UJl .
- ado, y los articulares tenemos el ·uicio de am aro si se nos leSlO- Y HACENDARIO
11
na un echo or la · ·' atado anticonstitucional.
Pero lo que el presidente debe hacer en estos casos, es proceder a la
denuncia del tratado para que no se dé la situación de que normas
válidas en el campo internacional y de las cuales México es respon-
sable, carezcan de validez en el ámbito interno por ser contrarias a
la ley fundamental. l. INTERVENCIÓN DEL EJECUTIVO EN EL PROCESO ECONÓMICO:
PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y CONSUMO

~l:
~:_¡,1
¡/ ¡,"
.,
H
':
ll
~:

artículos correspondientes de
1
AndTés Seúa Rojas, Derecho administrativo, México, Ed. Ponúa, 1974,
t. u, p. 301. .
11 Véase Miguel Lanz · Duret, op. cit., pp. 238-242.
(135]
- ... -··-~

* 136
FACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMIOO Y HACENDARIO

Martínez Báez, quien ocupaba el cargo de secretario de economía


roLfTICA MONETARIA

Jlensable mantener o incrementar la producción de lós artículos


137

s~~os efi el-arhculo prñneró,4Feoifa=pi'opostto de que las acti-


c~an.d~ se expidió la ley, manifestó. ~ue: ~ trata de un~ ley de vidades de la empresa se desarrollen de acuerdo con las disposiciones
.. prevtSlOÍl ~ara hacer frente a condtClones que alteran la vtda eco- que las autoridades señalen con apoyo en la ley o en sus. regla-
nómica-; son disposiciones preventivas para colocar al gobierno en .mentos (artículo decimosegundo) ·-' _
• la posibilidad de actuar en defensa de la economía y de los grandes El artículo trece, que se reformó para ·ampliarlo,((~
n6cleos de la población del país. Es un conjunto de normas que, cmiva a iwpaner sanciones en el cumplimiento eficaz de "las funcio-
por sus propósitos del más alto interés público, debe existir perma- nes'bgue le señala la ley: i] multas de $100.00 hasta $50 000.00; ii]
nentemente ... " 2 da:¡s 9~ definitiva si se trata de una ne-
La exposición de motivos de la ley basó la constitucionalidad
goClacton comercial, y m arresto has.ta por 36 horas que puede
de la misma en los artículos 73, fracción x -la facultad del con-
extenderse hasta 15 días st él mirador no paga la multa.
greso para legislar en materia de comercio--; el 4Q -que creemos El 10 de enero de 1951 se publicó en el Diario Oficial el regla-
se citó errónea e innecesariamente-, y el 27, párrafo tercero, que
mento de varios de los artículos de esta ley, que dictó el presidente
señala: "La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a Alemán, y el 3 de octubre de 1974 se dio a la luz en el mismo Diario·
la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público ... "
Oficial el decreto que regula los precios de las mercancías a que el
Veamos algunas fases de este conjunto normativo: se autoriza al
mismo se refiere, expedido por el presidente Echeverría. En el ar-
ejecutivo a participar en las actividades industriales o comerciales
tículo tercero se incluyeron 177 mercancías dentro de las compren-
relaCionadas con la producción o distribución de mercancías o· con
didas en el artículo primero de la mencionada ley de 1951.
la prestación de servicios de una serie de aspectos muy importantes, ¡¡
El decreto dél 27 de enero de 1978 derogó el del 3 de octubre de..
tales como son: artículos alimenticios de consumo generalÍzado; h

efectos de uso general par~ el vestido de la población del país;


1974, así como sus adiciones y modificaciones del 27 de septiembre
de 1976. En su lugar, enunció como comprendidas dentro del ar-.
li
ma~rias primas esenciales para la actividad de la industria nacio- tículo 1Q de la ley sobre atribuciones del ejecutivo federal en m~
¡¡11
nal; productos de las industrias fundamentales; artículos producidos
eeoñómica sólo unas ·cuantas mercancías. Lo anterior significó un il
por ramas importantes de la industria nacional; productos que re- il
éambio importante en la política que el gobierno había seguido para 1
presentan rengloneS· considerables de la actividad económica mexi- q¿ntrolar los precios de múltiples productos.
cana, y servicios que afectan la producción y distribución de esas i'i
El 30 de enero de 1978 se publicó en el Diario Oficial un acuer- ¡,1
mercancías y no estén sujetos a tarifas expedidas por autoridad· ¡·:
do por el cual a partir del 1Q de febrero quedaron 85 artículos su- i.¡
competente y fundadas en la ley (artículo primero) . Además, es el
jetos a los criterios y procedimientos de fijación de precios máximos 1
propio ejecutivo el que determina qué .. xnercancías y servicios deben
que estableció el mencionado acuerdo.
considerarse incluidos en los renglones mencionados en este párrafo.
-~es ecto a las mercancías y servicios com rendidos en~l artículQ,. ,,1

primero e la ley, e ejecuttvo uede: im oner reci()S ~


íí!,~yoreo o menude. (artículo segundo) ¿_obligar a que esa!_!!!ercan~ 2. POLÍTICA MONETARIA \
ctas se pongan a ·ra venta. (artículo cuarto) ; imponer racionamien-
to~ y establecer prior!c:lades cuando el volu~ de mercanc~eª ~a política monetaria persi~u~ fupdamentalmente pautar )a. 9m!i;Á-'-
\

#-
i.J;¡_suficiente en relªción con !a demanda. ( ar!!culo quinto) ; or_Ka.l!i-:- ad adecuada. de circulante y de crédito que necesita él país cori el
zat.Ja distribución de esas mercancías para evitar los intermediarios o?jeto··ae impulsar su desarrollo económico.!_1 ~
i11~ ( artícPl~ séptimo); determinar Jos a_rtíc~Jgs que pre~
Su ley orgánica, otorga al banco de México atribuciones para
fere!_ltem~ deben producir las fábricas (artículo octavo) , e, i~
regular la política monetaria a través de una serie de instrumentos
siye decretar la ocu ación tem oral de fábricas indi -
como son: el depósito legal que las instituciones bancarias tienen que
Fernando Zamora, Fundamentos constitucionales de la intervención estatal
Méxic~,
3
2 Diego G. López Rosado, Problemas económicos de México, Uni·
en materia económi~a, en La constitución de 1917 y la economía versidad Nacional Autónoma de México, 1970, p. 489.
Méxi<;o, Universidad Nacional Autónoma de México, 1958, p. 214.
.;¡..
138 FACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMICO Y HACENDARIO I'OLÍTICA MONETARIA 139
depositar en el banco, la emisión de billetes y la acuñación de mone-
da, las operaciones de redescuento, la compraventa de valores en el
El propósito del depósito legal es mantener la liquidez de los ~
bancos de depósito, frenar la inflación por la. expansión del crédito 6
mercado abierto, el establecimiento de las tasas mínimas y máximas
y ñacer una mejor orientación selectiva del crédito orientándolo a
de las operaciones de las instituciones bancarias, los regínieries selec- aCtividades de industrialización, agropecuarias, construcción de vi-
- '4vos de crédito, etcétera. 4 viendas de interés social y obras públicas. 7
~[odas e~~~!n:nes del ha~:~= "'
~ tañcia: e l s i ;te __. ~misiónde billetes y. acuñación de moneda.JF.l artículo 9 de
mina, (en ;;• de la repÚbli9) Veamos
por qué: el capital del bancG se integra por dos series de acciones:
la 1e~""':3i'gánk:r·aetl)aiic;"ü
Io · fa~ulta
en forma exclusiva para emitir
billetes en los términos del artículo 28 de la constitución. El artículo
la serie "A" que representa el 51% del capital y que sólo puede
11 dispone que esos billetes son de curso legal en toda la república,
"t9do tie~ la ·nación responder~
pertenecer al gobierno federal, y la serie "B" que sus.criben los
bancos privados asociados al banco de México. Es el presidente y el artículo 13 señala
quien nombra a los cinco representantes de la serie "A", entre los de or d' lo on a en circulación".
cuales puede designar a dos altos funcionarios de la secretaría de otros renglones de activo que señale el banco de México. J:or necesidades d,e
hacienda, amén de que el titular de ésta tiene facultad de veto canalización selectiva del crédito, el banco citado podrá elevar este porcen-
insuperable respecto a una serie de decisiones del consejo del banco, taje reduciendo en su caso, el correspondiente a los depósitos, que establece
ae acuerdo con el ~rtículo 71 de la citada ley orgánica; para que la regla anterior. En todo caso la suma de dichos depósitos y los activos
no haya ninguna duda, la fracción XI del artículo 31 de la ley orgá- a que este párrafo se refiere, no podrá exceder del '75% del pasivo compu-
table de las instituciones;
nica de la administración pública federal indica que C<;J!!esponde ~· m. No menos del 25% del pasivo computable podrá mantenerse en valores,
ico : "Dirigir la política Í\10- créditos y demás activos, sin más ·limitaciones que las establecidas por esta ley;
facultad del IV. El banco de México, cuando así se justifique, otorgará plazos adecua-
para que las instituciones ajusten sus inversiones a las disposiciones
dos .dicte;
que
v. Por necesidades monetarias y crediticias, e! banco de México podrá ele-
var hasta el lOO% el porcentaje a que se refiere la regla 1 de este artículo,
pero únicamente sobre el pasivo que exceda al monto del q'\le exista en las
instituciones en la fecha en que se adopte esta medida; 1

VI. El banco de México podrá establecer que las instituciones de crédito


realicen las inversiones a que se refiere el presente articulo, ·respecto a las
operaciones del pasivo contingente que, por su utilización, considere análo-
gas a las del pasivo computable;
vu. El banco de México podJ:á permitir que una parte del depósito obli-
gatorio en efectivo se mantenga por los bancos en sus propias cajas;
VIu. El banco de México podrá autorizar que el depósito obligatorio eh
efectivo, así como las inversiones obligatorias, relacionados con los pasivos en
moneda extranjera, se constituyan en esta clase de moneda;
IX. El banco de México cargará un interés penal que no será inferior al
12% anual, sobre el importe de los faltantes en los diversos renglones de
activo que las instituciones deban mantener conforme al presente artículo.
' Las funciones del banco de México se señalan en los artículos Sq y 21 Dicho banco podrá disminuir la tasa de interés en caso de faltantes origi-
de su ley orgánica. nados por retiros anormales de fondos, o por situaciones críticas de las ins-
5
El mencionado artículo 94 bis textualmente expresa: "El importe total tituciones;
del pasivo exigible de las instituciones de crédito, con excepción de lás ope- XI. El banco de México podrá abonar intereses sobre los depósitos que re-·
raciones que el banco de México no considere computables para los efectos ciba conforme a la ley, inclusive por la totalidad o parte de aquellos que
de este artículo, deberá mantenerse en los renglones de activo que dicha correspondan al depósito obligatorio previsto en este artículo."
institución determine, de acuerdo con las siguientes reglas:
• Raúl Cervantes Ahumada, Titulos y operaciones de crédito, México, Ed.
1. Hasta un 50% del pasivo computable, en depósitos en el Banco de Herrero, 1966, p. 222.
7
México;
u. Hasta un 25% de dicho pasivo computable en Jos valores, créditos y rrúa,Hugo Rangel Cauto, La teoria económica y el derecho, México, Ed. Po-
1977, p. 167.
FACULTADES DE CARÁCTF.R F.OONÓMIOO Y HACENDARIO LOS EMPRÍSTJTOS
+
140
Solamente el banco de México puede ordenar la emisi~'n y acu-
ñación ~e dinero -artículos 15 y 17- y, conforme al 1_8, la~ res~rva
monetana debe se e la cant1da eqmva-
\LL_ ente al total de billetes y de obligaciones a la vista en pesos mexi..;
(Jf canos a cargo del banco, con la excepción del saldo en pesos me-
xicanos a favor del fondo monetario internacionill -
·Un grave problema es que una de las formas en que el gobierno
ha venido financiando sus fuertes déficit, ha sido poner a funcio- 3. LOS EMPRÉSTITOS
,_"'"''--'"'-"------~. '

nar la "máqqina de hacer dinero" del banco, con los consecuentes

,-"-
ef~ y repercusiones económicos.
¿:t .)J!.í!~g,(J'~ de,Jt4_e,~&~~t,'t?,. éstas son uno de los medios máL
~f~ac_ción ~m. del ~rt. . ícu.lo··.· ;~qpe......e_:·s·.'...l.ar.ga,..·.y que. ~o.s, por tanto 41----.
a sub&viaír~ ·@E.íilta á! rang~esñ j~)a .u"ll!óp._ par¡:¡: '\.il_J~ta~lecer las
....
11
~ con que cuenta el banco para ~ regulación del cred1t~ ya bases sobre las cuales, e~res1dente puede celebrar emprestit?s sobre
qué hay relación directa entre el alza o baja de la tasa de redescuen- el crédito de la nación ü probar esos mismos emp~itos ~re­
to y las operaciones que efectúan los bancos con el público. 8 Ahora conocer y mandar pagar a deuda nacional; además; l)o-s emprés- ~ é'
bien, el banco de México redescuenta documentos a una tasa redu- titos deben celebrarse sólo para la ejecución de obras que dire~- ·
cida, ;J,os bancos., que se encuentran· en situación delicada,' CQmo· mente· produzcan un incremento en los ingresos públicos, salv VJ
cuando h-ªY una reducción considerable de sus depósitos o l:uando aquellos que se realicen con propósitos de regulación monetaria as
1
~ . las operaciones de crédito se encuentran suspendidas por inunda- operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna
"'ciones, terremotos, sequías, etc., y los particulares no pueden cumplir emergencia de acuerdo con el artículo 29 constitucion~S
momentáneamente sus obligaciones::creditÍcias o en casos ·especiales El congreso fijará las normas según las cuales el ejecutivo puede
de financiamiento a actividades productivas básicas como la pro- celebrar los empréstitos, reglas que deberán ajustarse a ló precep- J,
ducción de maíz, sorgo, frijol, soya, con la finalidad de favorecer tuado en la ley fundamental; además, deberá aprobar cada emprés- ,·
la ~.~.duc.ció.n de..biene.s n. ·e··•c.·es.a.·rio.s para la alimentación del pueblo.
9
tito. 'Estos empréstitos constitu e al d la deuda.#==-
·~~2~o r~p~l~~or de .crédito. El. banco tiene en sus manos 'una J?Úbhca ue e congreso-·r-e·conoce y manda
sene de recursos que repercuten duectamente en el mercado del dis o · · resu uesto de
crédito. Dos de éstos son los ya mencionados del depósito legal y
la tasa de redescuento. Además podemos menciopar sus facultades
de: i] indicar a los bancos qué tanto por ciento de un pasivo exi-
gible deben destinar a créditos destinados a actividades productivas
y el resto, desde luego, a créditos de su particular elección; ii] fijar
tasas de redescuento selectivas para canalizar el crédito hacia aque- Asentemos algunos datos recientes sobre este espinoso problema:
llas actividades que contribuyen en mayor medida al desarrollo eco- En 1971, el gobierno federal consiguió empréstitos por 27 598 mi-
nómico del país, y iii] realizar compra o venta de valores públicos llones: 16 350 para amortización y 11 248 de nuevo endeudamiento.
con el objeto de que el crédito se mantenga en nivel estable.l0
En 1972, consiguió empréstitos por 37 551 millones de pesos:
Entre las varias e importantes funciones del banco (léase secre-
15 882 para amortización y 21 669 de nuevo endeudamiento.
tario de hacienda y, en la cúspide de la pirámide, presidente de la
En 1973, consiguió empréstitos por 62 994 millones de pesos: 22 635
8 Una explicación clara sobre el redescuento se encuentra en Hugo iRangel
para amortización y 40 359 de nuevo endeudamiento.
Couto, op. cit., pp. 165-166. Véanse los artículos 24, 25, 26 y 27 de la ley En 1974, consiguió empréstitos por 80 112 millones de pesos: 25 817
orgánica del banco de México. para amortización y 54 295 de nuevo endeudamiento.
• Jorge Carpizo, Aspectos jurídicos de la banca central mexicana, en Lec-
turas jurídicas, núm. 47, Chihuahua, Universidad Autónoma de Chihuahua, En 1975; consiguió empréstitos por 130 606 millones de pesos:
Escuela de Derecho, 1971, pp. 73-74. 34 465 para amortización y 96 121 de nuevo endeudamiento.
'" !bid., pp. 76-77. Así, durante los años 1971-1975, se consiguieron empréstitos por
"'1
7-
-Ir FACULTADES DE CARÁCTER ECONÓMICO Y HACENDARIO
LEY DE INGRESOS
142
338 861 millones: 115 169 para amortización y 223 692 de nuevo
endeudamiento.11

canos para los casos y en los términos que fija la propia ler, y er
4. INVERSIONES PÚBLICAS, HABILITACIÓN DE PUERTOS
lifiíciíTo 12 señala las facultades de dicha comisión que son am~lias,
E INVERSIONES EXTRANJERAS
tal y como deben ser, para poder regular la inversión extranjera~
El arucuto 11 tkr-t~r ley indica que el secretario ejecutivo. de la
comisión es designado por el presidente de la república. '

DE INGRESOS ---

~~~~~$~~~~~~~ <C~

~~~~~~~~~~~~--/
~;...._:::...;::.:J:;z::.:;'u;;....:•::::eai::.::S:::Ia:::r~Iv"-:o ;) esto es de especial importancia: recorde-
mos una de las l~as del incipiente constituci~nalismo tuvo
como objeto que los reyes no tuvieran facultades discrecio'nales para
el cobro de impuestos ni para el gasto de éstos, y que fuera nece-
saria, para ejercer dichos actos, la aprobación de los parlamentos.
Vamos a examinar algmios aspectos de estos tres actos hacenda-
ríos, en los cuales tienen intervención el ejecutivo y el legislativo.
La presentación del proyecto -de ley de ingresos es facultad exclu-
siva del presidente de l<~s rep{,b!jca-de acuerdo con el aJ;:tÍculo 74, "-
"racción IV, de la ley fundam!!ntal.
· El artículo 69 de la constitución de 1857, atribuyó al presidente
la facultad exclusiva de presentar el proyecto de ley de ingresos. La
~ tiene los instrumentos lel@kLPlltª- e~ constitución de 1917 fue omisa al respecto; por tanto, había que in-
versión extranjera: se requiere autorización de la secretaría corres.:. terpretar que cualquiera de los que están autorizados por el artículo
pondiente para que los extranjeros puedan adquirir más del 25% 71 para presentar iniciativas de ley, podía hacerlo. Empero, en la
del capital o más del 49% de los activos fijos de una empresa; asi- práctica siempre fue el presidente quien lo realizó, y la doctrina es-
taba de acuerdo en que era facultad del presidente presentar el pro-
u Hugo Rangel Couto, op. cit., pp. 200c201. yecto de ley de ingresos, apoyándose en que la determinación de los
12 Diego G. Lópcz Rosado, op. cit., pp. 498-499.
ta Ibid., pp. 499.
ingresos para cubrir el presupuesto es una cuestión técnica que re-

""":
.-;'1
,,

J44 FACULTADES DE CARÁCTER ECONÓMIOO Y HACENDARIO LEY DE lNGRE!iOS 145


::r- 1

quiere un "profundo conocimiento de las necesidades del estado y fica el sistema que se ha utilizado en Mexico: iniciativa del presi-
de la situación económica del país ... "
14 dente, anualidad de los impuestos y existencia de una ley que
En virtud de las reformas constitucionales publicadas en el Diario- fundamenta la especificidad impositiva de las otras como manifes-
Oficial el 6 de diciembre de 1977; el párrafo segundo de la frae- tación legislativa de la existencia del impuesto mismo por el término
ción IV del artículo 74 claramente establece que las leyes de ingresos de un año.
de la federación y del departamento del distrito federal, las presen- Ahora bien, ¿qué importancia tiene la ley de ingresos en mano
tará el presidente de la república. E~_...atribueión del congreso -tanto del ejecutivo? Que le entrega la política fiscal de la federación~el
de la cámara de diputados como de la de senadores- la aprobación, distrito_ fed~la determinación· de cuánto se va a gastar~-en qué
se va a' gastar y cómo se va a gastar; .P~ pqder sglventar dic~os
1 .

en .su caso, de la ley de ingresos, conforme a la fracción vn del ar-


tículo 73 que lo faculta: "Para imponer las contribuciones necesarias
a cubrir el presupuesto" ; pero el presidente deberá presentar primero
el proyecto a la cámara de diputados de acuerdo con el inciso h] del
artículo 72.
~Lejecntivo hace un cálculo aproximado sle__l~ ingres_os que
n~, los que en su mayorí~ provendrán de los @puestos, dere-
chos,__pr_Qductos y aprovechamientos, y este cálculo lo plasmará eñla
léy de ingresos. 'Pe;o, también en la propia ley, se hace el cálculo
*1 1!
1 \

La le de in resos únicam nte realiza una enumeración de las delos- recursos que se necesitarán para cubrir el presupuesto y que
materias sobre as cu s se uede cobrar im uesto, yero no especi- no .prqvendrán de los impuestos, derechos, productos y aprovecha..-
h9J_as cuotas, ,los su jetos del impuesto, la manera de cobrarse,~ mientos.
~no que estos aspectos están contenidos en las leyes específicas. Anora Así, el primer párrafo delh,rtículo 29 de la 1~.. d~ ingresos de la~
bien, los impuestos .contenidos en las leyes específicas tienen vigen- federación para el ejercicio fiscal de 1978, .señalii::.que · "Se autor~a 1:

cia anual, porque anual es la ley de ingresos de acuerdo con el ar- al ejecutivo federal por conducto de la secretaría de hacienda cré-
tículo 74. O sea que si la ley de ingresos omite mencionar una dito p~bl_s~~-~tratar, eJercer y autonzar ere 1tos, empréstitos
materia, sobre ella no se podrán cobrar impuestos. Esto se deriva . u oi~~.!~~!!!-~- deL_ejercu:ia-aetcrl!dito-=pñf)I~tJUe-n~reba~eii ms
del principio de la anualidad del impuesto, y de la manifestación de · momos netos de 50 000 millones de pesos por endeudamiento mterno
la voluntad del legislador de suprimir ese impuesto, si lo omitió y de 44 547 millones de pesos por endeudamiento externo, en los
términos de la ley general de deuda pública, para el financiamiento
de dicha enumeración.
La fracción n del artículo 65, antes de la reforma de diciembre
de 1977, ya que entonces fue derogada, establecía que el congreso
se ocuparía de_: "examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año
del presupuesto de egresos de la federación para 1978."
Y el siguiente párrafo establece que: "Asimismo se faculta al eje-
cutivo federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financia-
*'
fiscal siguiente y decretar .los impuestos necesarios para cubrirlo". mientos cuando, a juicio del propio ejecutivo, se presenten circuns-
De aquí y del artículo 74, fracción IV, provenía el principio de anua~ tano:ias económicas extraordinarias que así lo exijan."
lidad de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos. Actualmente Este último párrafo es anticonstitucional porque expresamente vio- .:;¿,
este principio subsiste y se encuentra claramente expresado y espe- la el mencionado artículo 73, fracción vm, pero además queda claro
cificado en el propio artículo 74, fracción IV. que el congreso claudica de su poder de la bolsa, que entrega la
El sistema descrito, que es el que se ha seguido en la realidad, política fiscal, de empréstitos, de deuda pública y de gasto en ma-
fue criticado por Nava Negrete, dado que en su opinión la creación nos del presidente de la república, y que de antemano declara que
de los impuestos no se debía concentrar en un solo acto -la ley de no va a ejercer las funciones de control que en tales aspectos le
ingresos- sino en varios,15 afirmando que esta interpretación era la atribuye la constitución. Éste es uno de los síntomas más graves y
que se derivaba de la ley fundamental. alarmantes de la subordinación de nuestro poder legislativo al eje-
Sin entrar a discutir si Nava Negrete tenía razón o no, la refor- cutivo.
ma de 1977 al artículo 74, fracción IV, claramente confirma y rati- Y con recato, al pretender el legislativo salvar la dignidad que
ha entregado, el último párrafo del citado artículo 29, dice que: "Del
" Ernesto :Flores za,·ala, Elementos de finalizas públicas mexicallas, Mé·
xico, Ed. Pon-úa, 1965, p. 205. En el mismo sentido Gabino Fraga, Derecho
ejercicio de esta facultad dará cuenta el ejecutivo oportunamente al
administrati110 .. . , op. cit. p. 351; y Alfonso ;\lava Negrete, vp. cit., p. 188• congreso de la unión especificando las características de las opera-
15 Alfonso Nava ::-.;egrctc, op. cit., p. 190.
ciones realizadas."

1
Jk·
FACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMIOO Y HACENDARIO ¡•RESUPUESTO. DE EGRESOS 147
146
En la propia ley de ingresos -artículo 39- el congreso delega ....-el único gasto que-··se puede hacer sin que se encuentre en el pre-
t;,n el ejecutivo atribuciones legislativas de carácter impositivo. Es supuesto, es el que señala el artículo 75 cuando estatuye que no se
~m qo;. e>ta delegaoión "'antkomtitucional, p-oe, xciternmO> l!L debe dejar de indicar la remuneración a un empleo establecido por
asentado en otro capítulo, el ejecutivo s6lo pned~~islar en · los . la ley, pero si se omite fijar esa retribución, se entiende que reci-
casos en que expresa;;eAtl!l así lo indica la ley fundaJI!NltaL
16

l

'!
birá la señalada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció
el empleo.
La cámara de diputados debe discutir primero las contribuciones
que deban decretarse para cubrir los gastos; pero como el estableci-
miento de las contribuciones es facultad del congreso, es decir, in-
6. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS
·"···
r terviene el senado, bien entendido él primer párrafo de la fracción
!.
La actual fracción IV del artículo 74, faculta exclusivamente a la_. IV del artículo 74, la cámara de diputados debe discutir el proyecto

cámara de diputados para: "Examinar, discutir y aprobar anualw~n­ de ley de ingresos, turnarlo al senado y, una vez aprobado, discutir
te el presupuesto de egresos qe la federaciól1'Y el del departamento el presupuesto de egresos,li porque si no se procede así: ¿qué pa-
1,
del distrito federal, discutiendo primero las ¿Óntribuciones que, asu" saría si ya aprobado el presupuesto de egresos y aún no la ley de
juicio, deben decretarse para cubrirlos; así como revisar la cuenta ingresos, el senado decidiera suprimir algunos rubros de esta última,
1t
pública del año anterior. El ejecutivo federal hará llegar a la .cáma- cuya consecuencia sería que no se pudiera cubrir el presupuesto?
', 1 ra las correspondientes iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos _. &L. ro ecto u uesto de egresos es un proyecto de le la ./. ,''
cámara de diputados le podrá acer to as as modificaciones que ~
1

de presupuesto a más tardar el día último del mes de noviem-


bre, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente crea necesario. Opinar en sentido contrario, como se ha hecho, 18
a dar cuenta de los mismos ..." ¡ implica tratar de mermarle esta facultad a la cámara y concentrar
Es diáfano el hecho de que la iniciativa del presupuesto de. egre- aún más el poder casi ilimitado del presidente para determinar el
sos únicamente la tiene el presidente de la república. Antes de la gasto público; desde luego, éste no es el sentido de la constitución, J~

reforma de 1977 también únicamente él la tenía aunque no se sino que, al contrario, se hace intervenir a la cámara como un con- 1
:

expresara en forma tan clara; a partir de 1951, la última parfe del trol al ejecutivo en los aspectos de referencia. r

artículo 131 dice: "El.propio ejecutivo, al enviar al congreso el pre-. El artículo 126 dispone que n,o se puede hacer ningún pago gue
supuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que Il,O esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley PQS·
hubiere hecho de la facultad concedida." (El subrayado es nuestro.) terior. Es decir, si el ejecutivo necesitara más recursos que los apr.a:-
Además, los artículos 15 y 28 de la ley orgánica del presupuesto de b~en .el~ presupuesto de egresos, debe ser autorizado en una ley;
egresos de la federación claramente dicen que es el ejecutivo quien o sea, gue entonces la competencia es de las dos cámaras.
envía este docum,ento ante la cámara· de diputados, pues fácricamen- El presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal
te hubiera sido imposible que lo pudiera presentar algún otro ór- de 1978 autoriza al ejecutivo, a través de la secretaría de progra-
gano de poder. mación y presupuesto -artículo 5-, a realiz.¡t.r erogaciones adi-
il presupuesto de egresos es)a.relación de gastos que se cionales hasta por el importe de los ingresos excedentes, y el artículo
an a
los poderes legislativo y judiCial, a las secretarías y·. departa- 10 faculta al presidente para incluir en el presupuesto a otros organis-
en tos de estado, a los pri!J.cipales orga,nisii1os descentralizados·y
mos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria,
empresas de participación estatal mayoritaria, así como el ;cálcuto·
de las. ~rogaciones que' se. reaÍÍzariln por concepto de inversiones~ además de los mencionados en el propio presupuesto, y a fijar la
deuda pública. ) · ---~' fecha a. partir de la cual estarán sujetos al control presupuestario. Es
-t>- [E.l presupuesto tiene una dura¡;i<)n .a,.~ual a partir del 19 de ene- 17
Manuel Sánchez Cuén, Comentarios sobre el artículo 126 constitucional,
ro y su apro on es mpe eneJa exc usiVa de la cámara de dipu- en Estudios de derecho público contemporáneo, México, Universidad Nacio-
~ tados. Así, la autorización de gastos es anual y constitucionalmente nal Autónoma de México y Fondo de Cultura EcQnómica, 1972, p. 300.
'" Roberto Ríos. Elizondo, E( presupuesto de egresos, en Estudios de dere·
16 Ibid., pp. 196-207. cho público contemporáneo, op. cit., p. 277.

o/;;;
t-·
148 FACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMIOO Y HACENDARIO CUENTA PÚBLICA
149
decir, la cámara de diputados autoriza al ejecutivo a modificar y la gran mayoría de los diputados no posee conoctm1entos contables
alterar el propio presupuesto de egresos. . y la labor de analizar la cuenta pública debe ser de carácter téc-
-"'De esta forma, se entiende constitucionalmente que(el_presidente niq>, como la que haría un despacho de contadores públicos. La
~~-t sólo realizará los gastos que le han sido autorizados en el presu- contaduría mayor de hacienda es un órgano administrativo y depen-
puesto de egresos o en ley posteriorJ y que deberá emplear los recur- de de la cámara de diputados, la que nombra a los jefes y demás em-
sOs correspondientes exactament( en el renglón en que le fueron pleados de esa oficina -artículo 74, fracción 111- y la que la vigila
autorizados. en el exacto desempeño de sus funciones -artículo 74, fracción n.
A través de la cuenta pública, el presidente debe justificar tanto
legal como contablemente los gastos que ha efectuado, y que su ac-
tuación se enmarcó dentro del cuadro legal que la propia cámara
7. LA CUENTA . PÚBLICA f de diputados le señaló en el presupuesto. Éste es el acto más im-
--"·~·"'"~-·-.· ,., .,_.,.- ··"-J•,,, ''" !
portante por medio del cual la constitución requiere que el poder
La cqnstitución de 1857, a partir de la reforma de 1874, atribuyó ejecutivo sea controlado respecto a los gastos: que el dinero se gastó
+om facultad exclusiva a la cámara de di utados . el conocimiento en lo que aprobó la propia cámara, y que el manejo de ese dinero
tanto 1 resu ue <Lde. ·· ·· ·' · cu a se ha hecho con honradez y eficacia.
P,úplica aiifvl Sól? era competencia del congre~4e las dos. cá-. La cuenta pública correspondiente a 1976 demostró que al eje-
maras- 1 e de in resosS cutivo se le había autorizado a contratar empréstitos y créditos "por
La ley fundamental e 1917~nicamente dejó como facultad ex- 83 232 millones de pesos, pero que lo había hecho por 123 557
clusiva de la cámara de diputados el presupuesto de egr~sosLy como millones, o sea un 48.4% más de lo que el poder legislativo le había
poder de l~dos cámaras la ley de ingresos y la cuenta pública. autorizado; el déficit de ese año fue superior a los lOO 000 millones
En virtud de la reforma de diciembre de 1977, se regresó al sis- de pesos, lo que significa que se gastó esa enorme cantidad sin auto- ¡:
111

tema de 1874: la cuenta pública volvió a ser facultad exclusivl!- de rización del congreso.1 9 ,,
111
~ ,1 1

a cámara de diputados. Así, otra vez la Jey de ingresos es el _úm- La delegación del PAN, en la cámara de diputados; impugnó el
o .. acto de los tres mencionados que act{i"almente es competencia_deL dictamen aprobatorio de la cuenta pública, el cual fue aprobado
'
congreso. por la gran mayoría de los diputados, y es que el sistema que vivi-
J~(._1a fracción IV del artículo 74 indica que erobjeto de la cuenta mos así lo exige; prueba de ello fue la declaración que al respecto
pública es cQDgcer _los_ resultados_ de _la. gestión frnariciera, . 2ara,,que realizó RodoUo González Guevara, presidente de la· gran comisión
se pueda comprobar •si fl)S_ gi.lst()~.• §ím s~ujdg _los crit0rios seaalados de la cámara de diputados (léase líder del control político en dicha

~ ~;~r¿¡;=~~~~ii~sif;~c~6h, ¿~~J~~: ~~~~~~~~~~ ~uC:~~e~1-~~t


0 cámara) : "Los diputados priístas no cayeron en ningún garlito y

~ roen
aprobaron la cuenta pública de 1976 en defensa de las institucio-
e ectue la contaduna mayor de hac1enda resultal'en dis- nes, no del ex presidente Luis Echeverría." 20
crepancias entre las cantidades gastadas y las partidas correspon- Lo anterior nos parece sumamente grave, pues se rompe con el
dientes del presupuesto, 0 no existiere exactitud o justificación en control de los gastos del poder ejecutivo, ya que el presidente se
los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades que señala atreve a solicitar préstamos y a hacer gastos sin la autorización del
la ley. poder legislativo; en otras palabras, en nuestro país, los controles
Estos dos párrafos siguen de cerca el contenido respectivo del de- . ....._constitucionales que implican el presupuesto de egresos y la: presen-
rogado artículo 65, sólo que éste era más claro y no incurría · en el tación de la cuenta pública, se convierten en meros formalismos, ya
error de darle facultades decisorias a la contaduría mayor de hacien- que .el presidente dispone .en la. realidad -la prueba está en lo que
da, tal y como lo hace el quinto párrafo del artículo 74, fracción IV, ocurrió con la cuenta pública de 1976- de los fondos públicos
ya que la contaduría lo único que realiza es un análisis técnico- como le parece, con una discrecionali<\ad absoluta, y la cámara de
contable de la cuenta pública, y sobre él decide posteriormente la
cámara de diputados. 10
Excelsior, 23 de noviembre de 1977.
Se justifica la existencia de la contaduría mayor de hacienda, pues "" Excelsior, 25 de noviembre de 1977.
FACULTADES DE CARÁCI'ER EOONÓMIOO Y HACENDARIO
150
sino que busca los ar- XIII. FACULTADES RESPECTO A LOS ORGANISMOS DES-
diputados ni siquiera se atreve a protestar, CENTRALIZ.WOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACióN
gumerttos para justificar esa situación "en defensa de las institu- ESTATAL MAYORITARIA Y, EN MATERIA AGRA-
ciones". RIA, DE EXPROPIACióN, EXPULSióN DE EXTRAN-
Pocas actitudes son tan· peligrosas y tristes: en la práctica mexi-
JEROS Y LABORAL
cana, el presidente y sus colaboradores no están sujetos a ningún
control respecto a los gastos públicos, ni en cuanto a los empréstitos
y créditos.

l. LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE


PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA

En este capítulo y en el siguiente vamos a examinar una serie de


fácultades que posee el presidente, que son importantes, y que es difí-
cil poder agrupar hajo algún rubro general, pues tienen su propio
peso específico. En esta forma, la división que realizamos en estos
dos capítulos no sigue una regla, sino que enunciamos las materias
y las examinamos con el ánimo de que ayuden en la visión general
de cuáles son realmente las atribuciones del presidente mexicano.
En México, el sector de organismos descentralizados y empresas
de participación estatal mayoritaria, ha crecido en forma impresio-
nante; hay intervención en una gama muy amplia de actividades
que en última instancia son controladas por el ejecutivo.
El manual de organización del gobierno federal. 1969-1970,1 con-
tiene la· lista general de organismos del sector paraestatal, y en esa
lista se numeran 247 organismos, divididos por sectores: a] agrope-
cuario, forestal y pesquero; b] industrial; e] de comunicaciones y
transportes; d] de bienestar social; y e] financiero, comercial y de
otros servicios.
En 1974 se publicó una lista de organismos descentralizados que
ascendió a 107, y las empresas. de participación estatal mayoritaria
ascendieron a 244. 2
En el Diario Oficial del 8 de septiembre de 1976, se publicó la
lista de las entidades registradas al 30 de junio de ese año: los
organismos descentralizados alcanzaron la cifra de 124 y las empre-
sas de participación estatal mayoritaria, la de 387. Y no es sólo la
cantidad lo importante, sino la calidad. Demos unos cuantos ejem-
plos: el presidente tiene en sus manos: el aspecto de la seguridad
1
Manual de organización del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., PP· 77!1-784.
2
Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1?70-1976,
México, Secretaría de la Presidencia, 1975, t. IV, pp. 2, 937-2, 947. \

[151]
1
FACULTADES ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL · 153
152 ~-- De acuerdo eón la ley mencionada, la intervención de la secreta-
social, a través del instituto mexicano del seguro social y el instituto
ría de hacienda y crédito público se refiere a los presupuestos y a
de seguridad y servicios sociales de los trabajadores al servicio del
los créditos, y la de la secretaría de la presidencia se realiza res-
estado; la política eléctrica, a través de la comisión federal de elec- pecto a las inversiones. La secretaría del·· patrimonio nacional tiene
tricidad y varias compañías de luz y fuerza; las principales comuni- una serie de facultades amplias para el control de los mismos, como
caciones, a través de ferrocarriles nacionales de México y varias la facultad de auditoría permanente y la inspección técnica.
empresas de ferrocarriles. aeroméxico, s. a., aeropuertos y servicios En la actualidad el control por parte de las secretarías de estado ,
auxiliares, caminos y puentes federales de ingreso y servicios conexos, se ha modificado en virtud de la ley orgánica de la administración \
sistema de transporte colectivo, teléfonos de :México, empresas de pública federal de 1976, que en su artículo 32, fracción xn, dispone i
servicios portuarios; la política de hidrocarburos, a través de petró- que corresponde a la secretaría de programación y presupuesto ( an- 1
leos mexicanos; fuerte injerencia en el problema habitacional a tra- tigua secretaría de la presidencia) : "Controlar y vigilar financiera \
vés del INFONAVIT, el FOVISSsTE; en aspectos fores~ales y fertilizan- y administrativamente la operación de los organismos descentrali- '1
tes, a través de varios organismos de carácter forestal y guanos y zados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean
y fertilizantes de México, s. a.; importante intervención en siderur- o exploten bienes y recursos naturales de la nación, o las socieda- /
gia, a través de altos hornos de México, s. a., siderúrgica Lázaro des e instituciones en que la administración pública federal posea 1
Cárdenas-Las Truchas, s. a., siderúrgica nacional, s. a.; en materia acciones o intereses patrimoniales, y que no estén expresamente en- J
de alimentos, a través de coNASUPO, alimentos balanceados de Mé- comendados o subordinados a otra dependencia."
xico, múltiples ingenios azucareros, productos pesqueros mexicanos, Además, esa secretaría tiene la facultad de proyectar y calcular
'- s. a.. e instituto mexicano del café. En esta forma, sectores neurál- los egresos del gobierno federal y los ingresos y egresos de la ad-
gicos de la economía son determinados por el presidente a través ministración pública paraestatal, y en el presupuesto de egresos de
de los organismos y empresas mencionados. la federación de 1978 se incluye a los principales organismos des-
Ante este panorama tan amplio, desde hace varias décadas, y con centralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, cuyos
el objeto de que el ejecutivo pudiera. c<'ntrolar administrativamente presupuestos ascienden a $478'146'757 000.00 que inclusive es mayor
y supervisar esos organismos desde el punto de vista financiero, se al del sector· c-entralizado, el cual incluidos los renglones de inver-
expidió una ley el 31 de diciembre de 1947, misma que no fue muy siones y deuda_ pública, ascendió a $434'303'418 000.00.
efectiva.3 Por tanto, el 4 de enero de 1966, se promulgó la ley para -· En dicho presupuesto de egresos se contienen normas de control
el control de los organismos descentralizados y empresas de partici- de esos organismos y empresas, especialmente en el artículo 17 que
pación estatal que fue derogada el 31 de diciembre de 1970 por la señala que la secretaría de programación y presupuesto tiene a su
ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos cargo la administración, control y ejercicio de los ramos de inver-
_ descentralizados y empresas de participación estatal. siones y erogaciones adicionales de los organismos descentralizados,
""~ El artículo 19 de la ley de 1970 declara que : "Quedan su jetos al empresas de participación estatal y fideicomisos.
control y vigil~ncia del .ejecutivo federal en los términos de este Así, el control de este amplio sector al que se ha dado en deno- ¡¡1

capítulo, los organismos descentralizados y las empresas de partici- minar paraestatal, no se agota en la mencionada ley para el con-
pación estatal con excepción de : trol, sino que- encontramos disposiciones importantes tanto en la
1. Las instituciones nacionales de crédito, organismos auxiliares
ley orgánica de la administración pública federal como en el pre-
nacionales de crédito y las instituciones nacionales de seguros y supuesto de egresos.4
fianzas.
n. Las instituciones docentes y culturales. El ejecutivo federal
ejercerá las funciones que este capítulo de la ley le confiere, • Véase Alfonso Nava Negrete, Nuevo control de los organismos descentra-
conducto de las secretarías del patrimonio nacional, de la presiden- lizados y empresas de participación estatal, en Revista de .la Facultad de
cia y de hacienda y crédito público, sin perjuicio de las facultades Derecho, t. xx, núm. 79-80, México, Universidad Nacional Autónoma de Mé-
xico, 1970, pp. 1283-1284. Para conocer los orígenes del control de este
que en esta materia les otorguen otras leyes." sector, puede consultarse, Sealtiel Alatriste, Jr., Las empresas dei estado, en
Finanzas y contabilidad, vol. XXVI, núm. 10, México, 1959, pp. 538 ss.
• Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo ... , op. cit., p. 166.
FACULTADES flN MATERIA AGRARIA 155
1.54 resoluciones definitivas en ningún caso podrán ser modificadas", ···
2.: EN MATERIA AGRARIA siendo éstas las que ponen fin a un expediente de: ·

La fracció~ XIII del ~rtículo 27 constitucional se, refiere a,l presiden- '
1. restitución o dotación de tierras, bosques o aguas;
te, de la república la suprema autoridad agraria/ frase que-~~
como n. ampliación de los ya concedidos;
reít~r~ el artículo 8 de la ley federal de refom111. agraria. Esta aut0,. m. creación de nuevos centros de población;
ridad le confiere al ejecutivo federal, conforme al artículo 27 y IV. confirmación de la propiedad de bienes comunales;
sus leyes reglamentarias: facultades administrativas, legislativas, a .las v. expropiación de bienes ejidales y comunales;
cuales ya hemos hecho referencia, y jurisdiccionales, a que aludire- VI. privación de derechos individuales de ejidata!ios~
mos en el capítulo xv. vn. establecimiento de zonas urbanas ejidales y comunales, y
El presidente de la república, de acuerdo con el artículo 27 cons- vm. las otras que señale esa ley.
titucional, tiene e~presamente el pqder. d~ :, ~
a] reglamentar, cuando lo exija el interés público," o se afecten En la .propia ley federal de la reforma agraria encontramos otras
,aprovechamientos, la extracción y utilización de aguas del 11ubsuelo, ·· atribuciones del presidente; enunciamos las que nos parecen más·
e incluso establecer zonas vedadas, al igual que para las demás importantes.: · determinación de los volúmenes y gastos de agua de
aguas de propiedad nacional; los ejidos y comunidade~ (artículo 56) ; acuerdo o revocaci6n para
b] otorgar concesiones, de acuerdo con las reglas y condiciones la explotación colectiva de todo un ejido {artículos 130 y 131);
que señalen las leyes, para li!- explotación, ~\Y.!?~Ul ..eLaprovechamien- promoción ·para la formación de cooperativas de consumo maneja-
to de los recursos. cuyo dominio. es .de--la-·naeión., con carácter de das por los ejidos (artículo 188); modificar, sin compensación, los
inalieJ}ablee imprescriptible_;
e] el establecimiento de reservas nacionales y su supresión, en los
derechos de los usuarios sobre aguas de propiedad nacional de
acuerdo con las leyes (artículo 233); expedición de los certificados
casos y condiciones que las leyes prevean; de inafectabilidad agrícola, ganadero () agropecuario (artículo 259) ;
d] la resolución de los límites de terrenos comunales que se- ha- resolución presidencial, o convenio entre las partes, para modificar
llen pendientes o que se susciten entre dos o más núcleos de po- o rectificar inscripciones del registro agrario nacional por error ma-
terial o de concepto, pero si alguna de las partes fuere un núcleo
blación;
e] la resolución de las solicitudes de restitución o dotación de tie- de población o individuo integrante de ese núcleo, el convenio sólo
rras o aguas; surte efectos si lo aprueba el presidente (artículo 453) , y resolu-
f] la fijación de la extensión de terrenos que pueden adquirir, ción de las dudas que se presenten en la aplicación de esta ley
poseer o administrar las sociedades comerciales, por acciones, q~e . · (artículo 480) .
no tengan un fin agrícola; '- Así, las facultades del presidente en materia agraria son amplí-
g] la-declaración de· nulidad,_¡:uando impliquen p~!h~!~~O.~_graves simas y corresponden al enunciado tan claro y rotundo de que es
para el interés público, de los contratos y concesiones hechos por la suprema autoridad agraria. Uno de los problemas de esta gama
los gobiernos anteriores a 1876 y que hayan traído por consecuen- de. atribuciones es que el presideñte tiene que delegar parte de esos
cia el acaparamiento de tierras, aguas'y riquezas naturales de .la
poder,es .en funcionarios agrarios, y es público y notorio que la ex-
nación por una sola persona o sociedad, y pedición de numerosas resoluciones de carácter agrario se ha logrado
h] el nombramiento de los cinco integrantes del cuerpo consul-
a través del cohecho, 5 corrupción que . configura uno de los peores
tivo agrario. cá,nceres que corroen a la sociedad mexicana, y que en esta mate-
Además, el artículo 27 se refiere a otra serie de facultades, sin
determinar a cuál de los poderes federales compete realizarlas, y éste ria ha adquirido tonos escandalosos como el encarcelamiento de un
es el ejecutivo según las leyes reglamentarias. Así, el mencionado reciente ex secretario de la reforma agraria y algunos de sus co-
artículo 8 de la ley federal de reforma agraria indica que el presi~ laboradores; somos conscientes además, como lo es toda la nación,
dente "está facultado para dictar todas las medidas que sean ne~ • Véase Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 71.
cesarías a fin de alcanzar plenamente los objetivos de esta ley y sus
FACULTADES EN MATERIA LABORAL
156 157
de que muchos otros culpables también deberían estar en la cár{;el, gue inconveniente; y contra el ejercicio de esa facultad, es improce-
y no detentando cargos públicos. dente conceder la suspensión." 7
Pero, también existen tesis que expresan que: " ... no inhibe a
dicho alto funcionario [el presidente] de la obligación que tiene, como
toda autoridad en el país, de fundar y motivar la causa legal :ie su
3~ EN MATERIA DE EXPROPIACIÓN procedimiento, por la molestia que causa con la deportación, ya que
esa garantía está establecida por el artículo 16 de la propia consti-
Es el propio artículo 27 constitucional el que señala en su párrafo tución. En consecuencia, sus actos no pueden ser arbitrarios, sino
segundo que lás expropiaciones sólo pueden hacerse por causa de que deben estar sujetos a las normas que la misma carta fundamen-
utilidad pública Y, mediante indemnización, y es el párrafo segundo tal y las leyes establecen. Siendo así, procede el juicio de garantías
de su fracción vdel que dispone que la declaración de expropiación contra sus determinaciones conforme al artículo 103, fracción 1 ex-
la realizará la autoridad administrativa,; y señala las bases para la presado para lo cual debe seguirse el procedimiento establecido por
fijación del precio del bien expropiado.' la ley reglamentaria respectiva". 8
_.J-a ley de expropiación de 1936 indica las causas que se conside- Esta atribución presidencial ha sido criticada pero, curiosamente, 1

ran de utilidad pública -artículo 19- y en los dos artículos siguien- en forma primordial por autores no mexicanos. 9
tes la facultad de expropiar se atribuye al presidente de la república,
quien la tiene en materia federal y del distrito federal, además de -
:i
1

/,
que estos preceptos extienden la facultad presidencial también a la
ocupación temporal, total o parcial, .o a la simple limitación de los 5. EN MATERIA LABORAL 1

11
1
derechos de dominio para los fines del estado o en interés de la
colectividad. El artículo 20 de esa ley ordena que la autoridad expro- Veremos más adelante, cuando tratemos las facultades jurisdiccio-
'!
piante debe fijar la forma y los plazos en que la indemnización ¡;lebeo nales del presidente, que, en nuestra opinión, las juntas de conci- .
6
pagarse, los cuales no deben ser mayores de diez años. liación y arbitraje, tanto la federal como la del distrito federál, así \
como el tribunal federal de conciliación y arbitraje, se encuentran \
caracterizados como órganos judiciales. Sin embargo, en la realidad, .
el presidente tiene influencia sobre ellos a través de los nombra:----/
4. EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS mientos que realiza en esos órganos judiciales, y por medio de la
supervisión que sobre ellos ejercen el secretario de trabajo y previsión
El artículo 33 constitucional determina que el presidente posee la social, el jefe del departamento del distrito federal y el secretario
facultad exclusiva de expulsar de inmediato, y sin necesidad de jui- de gobernación, respectivamente.
cio previo, a todo extranjero cuya permanencia ·en el país juzgue El presidente también influye decisivamente en la fijación del sa-
inconveniente. ¡La facultad de expulsión de extranjeros p~rtenece al lario mínimo a través de la comisión respectiva, cuyo presidente,
ejecutivo en forma exclusiva y discrecional; del citado precepto se como ya lo señalamos, es designado por él.
deduce que para aplicar esta medida no es necesario juicio previo
Su influencia se extiende a los grandes . sindicatos que forman
y, por tanto, no procedería la suspensión del acto reclamado ni
cho menos el juicio de amparo. 7
Octavio Hernández, Curso de amparo, México, Ed. Botas, 1966, pp. 162~
Las tesis de la suprema corte de justicia de la nación sobre este 163; y Héctor Fix-Zamudio, judicial protection of the individual against the
punto no han sido uniformes. Así, ha manifestado que: "Conforme executive in México, en judicial protection against the executive, Colonia,
al artículo 33 constitucional, el presidente de la república tiene la Carl Heymanns Verlag, 1970, vol. 2, p. 724.
8
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional ... , op. cit., p. 157.
facultad exclusiva de hacer abandonar el país, inmediatamente y • Véase Carl Schwarz, jueces en la penumbra: la independencia del poder
necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juz~ judicial en los Esllldos Unidos y en México, en AntUJrio ]uridico, México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de
8 Véase Ignacio Burgoa, Las garantías individuales, op. cit., pp. 416 y ss. México, 1977, vol. 2, pp. 177-178.
FACULTADES
158
parte del PRI, partido del cual el presidente de la república es el XIV. FACULTADES EN EL EJERCICI()J)E LA ACCiúN PE-
NAL, EN MATERIA EDUCATIVA Y RESPECTO A LOS
jefe real. MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACióN, AL GOBIER-
El presidente actúa como árbitro en las "principales disputas obre- NO DEL DISTRITO FEDERAL Y AL PROCEDIMIENTO
~:o-patronales, a veces en forma abierta, y en otras ocasiones, coll ELECTORAL
cierta discreción; 10 se ha llegado incluso a afirmar que, aunque
han brotado g¡:andes movimientos huelguísticos ajenos a la voluntad
del presidente, se puede establecer una comparación entre el nú-
mero de huelgas y los huelguistas en cada período presidencial en
relación con las inclinaciones personales del presidente en tumo, y
al respecto, se dan los siguientes datos: en el período de Obregón se
efectuaron 197 huelgas en promedio anual; en el período de Calles l. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA Y .EL EJERCICIO
y del maximato, el promedio fue de 41 ; en el período de Cárdenas DE LA ACCIÓN PENAL
el promedio fue de 478; en el de Avila Camacho, de 387; en el de
Alemán, de 108, y en el de Ruiz Cortines, de 248. Tal y como ya lo expresamos; el presidente nombra. y remueve li- 1

1¡!'
Los datos anteriores han llevado a la conclusión de que: "La po- ~remente al procurador general de la república,: funcionario que ''
,,;,!
lítica presidencial -en sus grandes tendencias- es determinante .de ti_ene poderes muy importantes conferidos por la propia constitu- 1

que haya un mayor o menor número de huelgas o huelguistas." u ción 1 en el artículo 102, y que son los siguientes: 1'1'1
a] ejercita la acción penal, como representante de la sociedad; :1¡;1
b] interviene personalmente en las controversias que se suscitan ,'¡!
entre dos o más entidades federativas, entre una entidad federativa
y la federación, y entre los poderes de una misma entidad federativa; ,,¡
e] intenriene en todos los negocios en que la federación es parte,
es decir, representa a ésta cuando tiene que comparecer en juicio 1'; j
ante los jueces;
d] interviene en todos los casos de los diplomáticos y cónsules ge- 1,_:,
:,,

nerales, y 1,'1'
li!'
e] es el consejero jurídico del gobierno. 1'·•!'

Conforme con la fracción xv del artículo 107, el procurador in- ,,H'


terviene como parte en los juicios de amparo. Además, repres~nta
a la sociedad en la vigilancia y defensa de algunos intereses privados !¡;:
,,
de carácter general, como son los que conciernen a ausentes, inca- 1

pacitados, menores,. en ciertos aspectos de concursos, quiebras y sus- ,:·,

pensiones, e incluso participa también en los problemas de compe- fl·

tencia que se suscitan entre los tribunales federales y los locales. 2


,.,. Véase Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 70; y Bertha Lerner de
Sheinbaum y Susana Ralsky de Cimet, op. cit., PP· 59-60. 1
Respecto a la etimología y antecedentes del procurador general de la
El campo -arbitral del presidente, desde luego, es amplio y no se circuns- república pueden consultarse: Manuel Herrera y Lasso, Estudios .. . , op. cit.,
cribe al laboral. 'Así, Manuel Camacho, op. cit., p. 1S5, afirma que: "Las p. 222; Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo ..• , op. cit., p. 150;
posibilidades de arbitraje presidencial no se limitan a los grupos políticos Alfonso Noriega, Prólogo a La misión constitucional del procurador general
-y a los políticos profesionales, sino que abarcan a grupos ajenos al sector de la república de Luis Cabrera y Emilio Portes Gil, México, Ed. Bolas,
público con quienes no existe una vinculación de mando directo. Con la 1963, p. 11.
mayor parte de los grupos de interés y de opinión el presidente tiene la po- 2
Véase Alfonso Noriega, op. cit., pp. 16-18: Luis Ca~rera y Emilio Portes
sibilidad del arbitraje en el caso de que los conflictos puedan desbordar ?il, op. cit., en la nota anterior, p. 58; y El ministerio comq parte del poder ·¡,
la estabilidad política." Judicial, debate parlamentario 10, México, Cámara de Diputados, 1977, p. 16.
11 Pablo González Casanova, op. cit., pp. 14-15.

[159]
FACULTADES '};1. PROCURADOR GENERAL Y EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL 161
l60
Este conjunto de atribuciones que posee !el procurador general de jo para fijar la interpretación oficial de las leyes para los efectos
la república puede ser dividido en dos grandes grupos: i] las que de su aplicación concreta en cada una de las secretarías y depar-
ejerce -.como ministerio público: la persecución de los delitos y el tamentos.6
De iguar forma, en el primer congreso mexicano y segundas jor-
ejercicio de la acción penal, y su intervención como parte en los jui-
nadas latinoamericanas de derecho procesal de 1960, se recomen-
cios de amparo, y ii] las que ejerce como procurador, como repre-
dó que: ~.t:l ministerio público debe ser un órgano independiente
sentante Clelgobierno, que son las otras facultades mencionadas pá-
rrafos arriba. 3 Esta dualidad de poderes en el procurador general del poder ejecutivo y gozar de las prerrogativas de inamovilidad
y demás garantías constitucionales reconocidas a los miembros del
de. la república ha sido criticada, e incluso se ha considerado que es
poder judicial."
en sí antagónica. El 30 de septiembre de 1976, se discutió en la cámara de dipu-
Luis Cabrera afirmó que: "El doble y casi incompatible papel
que el ministerio público desempeña: por una parte como represen- tados una iniciativa suscrita por los dipu~adps_r.epresentantes.•,del
tante de la sociedad, procurador de justicia en todos los órdenes, y· PAN, en él sentido de que las funciones actuales del procurador como
por otra parte como consejero jurídico y representante legal del ministerio público, como abogado de los gobernados, volvieran al
poder ejecutivo, es algo que quizás en lo futuro se corrija constitu- seno del poder judicial, dejándole las otras funciones de abogado
cionalmente separando estas funciones, que tienen que ser necesa- del gobierno al procurador general de la república. 7 Desde luego que
riamente antagónicas. En nuestro medio, donde la mayor parte. de la iniciativa fue desechada, 8 aunque ya en otros países .similares al ,
los actos que· motivan la intervención de la justicia son las arbitra- nuestro se han dado pasos hacia adelante en ese aspecto. Así, la cons- 11 :(
riedades e injusticias imputables al poder ejecutivo, el doble papel titución venezolana de 1961 distinguió entre el fiscal general titular ' '
del ministerio público lo hace sacrificar en la mayor parte de los del ministerio público, y el procurador general de la república como
casos su misión de procurador, con tal de sacar avante los propó- asesor jurídico del gobierno federal. 9
sitos del gobierno, de quien es, al mismo tiempo, consejero y re~. En México, como ya hemos dicho, de acuerdo con los artículos ~co
presentante." 4 21 y 102, es el procurador general de la república quien ejerce I~
O como también se ha expresado: "Sabido es que la fuente más acción penal. O sea, que en manos del présidente queda el ejer-
numerosa de violaciones a las garantías individuales proviene de- · cicio de esta atribución tan delicada.
las autoridades administrativas dependientes del ejecutivo. En estos En los casos concretos, el procurador decide si se ejercita o no
casos ¿cómo puede ser auxiliar de la justicia el abogado de la auto~
la acción penal, y su decisión se debe basar en los elementos de con-
ridad en cuyo ámbito de poder se cometió la violación reclamada?,
vicción del propio caso; pero lo difícil de la situación es que el pro-
¿cómo vigilar el interés público y al mismo tiempo ser solidario del
agraviante?, ¿cómo puede ser abogado del gobernado y abogado curador decidirá discrecionalmente tal ejercicio y si no lo lleva a
del gobierno, cuando el gobernado se queja del gobierno?; no. puede, efecto, los interesados en que la persecución se cumpla no pueden
hay incompatibilidad de funciones. De ahí la inutilidad de la par- hacer nada, ya que la suprema corte de justicia ha resuelto que para
5
ticipación que en los amparos se le da al ministerio público." esos casos no procede el juicio de amparo porque se privaría de
Lo anterior ha originado diversas proposiciones para separar di- esta facultad al ministerio público. 10
chas funciones; ya desde 1932, !'Luis Cabrera manifestó que el mi- ,.'De aquí que el ministerio público tenga en México el monopolio
nisterio público debe ser independiente del ejecutivo y su presupues.:
to ·debe estar incluido dentro del poder judicia~ Además, debería 1
• Luis Cabrera y Emilio. Portes Gil, op. cit., pp. 70-71.
existir un abogado o procurador general, dependiente del ejecutivo, El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit., pp. 26-27.
• 1bid., p. 35. •
cuyas funciones serían representar a la federación cuando 'ésta fuera • Héctor Fix-Zamudio, Fuucián del poder judicial en los sistemas constitu-
parte, ser el consejero jurídico del gobierno y encabezar . ciotJales latinoamericatws, en Función del poder judicial en los sistemas
constitucionales latirwamnicanos, México, Universidad Nacional Autónoma de
3 Véase IgnaCio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., primera México, 1977, p. 26.
10
tada, pp. 873-875. Juventino V. Castro, El mit¡isterio público en México, México, Ed. Po-
• Véase Luis Cabrera, y Emilio Portes Gil, op. cit., p. 38. rrúa, 1976, pp. 48-4.9.
5 El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit. p. 22.
if-
~ FACULTADES
162 y; MATERIA EDUCA'ITVA 165
de la acción penal, aunque existen algunos casos excepcionales 11
en cilmente son capaces de mantenerlos en la medida necesaria dentro
que la persecución de los delitos la realiza un órgano distinto. de sus estados. En el presupuesto de egresos de la federación para
El ministerio público se puede desistir de la acción penal, pero es 1978, se destinó a educación pública $74'373'000 000.00, o sea el
facultad del juez interrumpir o no el proceso, ya que dicho caso, 17.1% del gasto total del gobierno federal, y las cifras son más
hábiendo salido de la del ministerio· público, se encuentra bajo su aleccionadoras si tomamos en cuenta que el gasto de los_ pode-
jurisdicción. Sin embargo, en México, el ministerio público incluso res legislativo, judicial y de todas las secretarías de estado sumó
se ha llegado a desistir de la acción penal existiendo ya sentencia de $176'453'000 000.00.
p,imera instancia y encontrándose el caso en conocimiento de la se- , En esta forma, /la federación, a través de la secreta~ía de edt¡ca- 4~~
gunda instancia. Esta situación antijurídica y avasalladora del poder' ción pública que ~cibe jnstruccio~es. _directas del presidente de la
judicial sólo comprueba la gran discrecionalidad que el ministerio república, sostiene el si~t~"!.é:J, ~!ill~ativo . más completo con que
público tiene en el ejercicio y en el desistimiento de la acción penal, cuenta el país;: ·planteles preéscolares, escuelas 'primadas, secundarias,
cuando el uso de ésta no debería ser de-carácter arbitrario, sino de'oachillerato, profesionales, normales, rurales, técnicas, de agricul-
il estar ;ujeto a nc;>rmas. 12 / tura, de minería, de bellas artes y de artes y oficioD
~! h El{ artículo 21' ,señala que el ministerio público es el jefe de la Entre algunas de las principales funciones que realiza la secre-
policía judicial, y esta situación se debe a que la atribución de tal taría de educación pública en el ámbito federal y del distrito fe-
policía es el medio preparatorio para el ejercicio de la acción pe~ deral, de acuerdo con la ley federal de educación, podemos men-
nal; ~.3 es el instrumento a través del cual se tratan de comprobar los cionar las siguientes: _'otorgar, :gegar o revocar autorización a
requisitos a que se refiere el artículo 16 constitucional. Es decir,' es particulares para que puedan impartir educación primaria, secun-
una etapa previa al ejercicio de la acción penal. daria y normal y la de cualquier otro tipo o grado destinada a
~ Así, parte de la .libe:rtad de los mexicªnos, con todos los efectos obreros o a campesinos; otorgar, negar o retirar discrecionalmente
consiguientes, a trav_~s deJ)tbu~o o. no ejercicio de la ~cción .- ____ , . validez oficial a estudios impartidos por los particulares, y vigilar
queda depo~iU~,'da''en el buén, recto, o mal Intencionado criterio-·-·-" que la educación que impartan los particulares sea conforme a lo
pr~s,g~~~~l mismo . qU,e se.ejerce ~.tmJ[~s del procurador general,~ p¡eceptuado en la ley. · ·
repubt¡c¡¡.. 1
~1 artículo 25 de la ley federal de educación expresamente señala¡~
:;:-n--=-"'~
/
que es competencia del poder ejecutivo federal, por conducto de la
secretaría de educación pública, ejercer una serie de atribuciones,
de las cuales sólo señalamos las más importantes: formular para
2. EN MATERIA EDUCATIVA toda la república los planes y prpgramas de la educación'-' primaria,
secundaria y normal y la de cualquier tipo o grado destinada a
En el sistema mexicano, la educación es una facultad coincidente, obreros o a campesinos; elaborar y mantener actualizados los libros
es' decir, es competencia tanto de la federación como de los estados de texto gratuitos para la educación primaria; establecer un sistema.
y_ de los ,mu~icipi~s ;.Cp~ro en la realida~, es la federación _la_ que nacional de crédito~"que facilite el tránsito del educando de una
•'t,"
ttene el ambtto mas·runpho en esta matena,. ya que el sostemmtento modalidad o tipo educativo !irot · , y vigilar en toda la república «il
de los servicios educativos es muy oneroso y los erarios locales difí• cumplimiento de la propia ley. · /
,.· 1'
~' 1 C: Además, la secretaría de ucación está autorizada para revalidar
,l 1\
11 Juventino V. Castro, op, cit., pp. 103-107, afirma que estos casos excep- estudios, crear un sistema federal de certificación de conoéimientos,
i ,, 1' cionales se encuentran: en el articulo 111, juicio de responsabilidad poli- ,
!1 tica; en el artículo 107, fracciones xvt y XVII, cuando los jueces federales expedir c~dulas profesionales y vigilar el correcto ejercido de las
pueden consignar directamente a las autoridades responsables, si concedida profesiones.
la suspensión o el ampafO, éstas no cumplen con la resolución contenida - Y sólo. cabe áclarar que no hemos hecho mención a las importan-
en la suspensión o en el amparo; y el articulo 97, que se refiere a las tes funciones que la secretaría de educación pública realiza en ma-
funciones de investigación que tiene ·la suprema corte de justicia.
teria cultural.
12 El ministerio público como parte del poder judicial, op. t;it., p. 21.
13 Ju\'entino V. Castro, op. cit., pp. 44-46.
u Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 486.

\
JI MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN 165
FACULTADES
164 También, las estaciones están obligadas a transmitir gratuita-
3. MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN mente y de preferencia los boletines de la autoridad relacionados
con la seguridad o defensa del territorio nacional, la conservación
El 18 de enero de 1960 se publicK en el 'Diario Oficial, la ley fede- del orden público, las medidas encaminadas a prever o remediar
ra,[ de Tfldio y televisión, que si bien no constituye un control directo cualquier calamidad pública, y los mensajes o cualesquier avisos re-
del ejecutivo federal ~obre la radio y la televisión/ sí pone en ma-
5
lacionados con embarcaciones o aeronaves en peligro, que soliciten
nos del presidente las concesiones y revocaciones de esos canales, así auxilio; y el artículo 62 prescribe que todas esas estaciones están
como una vigilancia permanente de los mismos. obligadas a encadenarse cuando se trate de transmitir informacio-
En el artículo lQ de esa ley, se establece --én concordancia con nes importantes para el país, a juicio de la secretaría de gober- ·
el artículo 27 constitucional- que .J.;()rresponde a la nación el do- nación.
minio.directo· de su espacio territorial y, en consecuencia, el del me- El artículo 99 atribuye a las secretarías de comunicaciones y
dio en que se propagan las ondas electromagnéticas.( La primerá transportes y de gobernación, la inspección y vigilancia de las es-
:,;',
consecuencia de este artículo es que toda la materia de radio y tele"'- 'taciones de radio y televisión.
¡\'t ~visión es de carácter federal y queda por tanto dentro de los poderes El 4 de abril de 1973 se publicó en el Diario Oficial el regla-
del presidente. mento de la ley federal de radio y televisión y de la ley de la
El artículo segundq ii1dica que el uso del espacio medianté ca- industria cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones
nales para la difusión de noticias, ideas e imágenes como vehículos en radio y televisión.
d~)nfonnación y de expansión, sólo puede hacerse previa concesión El gobierno federal tiene dos canales de televisión: el 11 y el 13.
o permiso del ejecutivo federaL·· En la actualidad, tanto la radio como la televisión son medios
El artículo cuarto señala que la radio y la televisión son una acti- de comunicación muy importantes, ya que llegan a las grandes ma-
vidad de interés público, y por tanto el estado debe protegerlas_ y sas; por esta razón el ejecutivo federal no se anda con contempla-
vigilarlas. · ciones cuando se trata de impedir que se salgan de los cauces que
Él artículo decimosexto prescribe que el tériiling _de una ___ considera son los adecuados. Así, podemos recordar que durante el
sión. para las estaciones comerciales será de treinta.~años, pudiendo sexenio del presidente Echeverría, desde dependencias oficiales se
ser refrendada al mismo concesionario. fomentó una campaña contra la televisión con el ánimo de asustar
El artículo deCimoséptimo indica que es el ejecutivo quien de-' y disciplinar a los titulares de esas concesiones, campaña que logró
termina el uso comercial de canales de radio y televisión. i ampliamente los fines que perseguía.
Los artículos 31 y 37 · señalan las causas por las cuales pueden También el ejecutivo ha logrado tener un cierto control de la
ser revocadas las concesiones y los permisos. prensa, control que ha variado de acuerdo con el; presidente,l 6 pero
Esta ley y la vigilancia que establece están dentro del marco del que en los últimos lustros se ha venido afinando. ¡El papel está con-
artículo 6 constitucional que consagra la libertad de pensamiento trolado por la productora e importadora de papel, s. a., (PIPSA),
~J>.!"~s_i{>n, y así lo reitera el artículo 58 de la propia ley · · · y es esta compañía la que suministra el material, además de que
decir que el derecho de información, de expresión y de recepción algunas casas editoriales pueden hacer compras a crédito y que-
a través de la radio-1' la televisión, es libre y por tanto no podrá darle a deber dinero. Por otra parte, el propio gobierno es dueño
ser objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, ni de de varios periódicos como en el caso de El Nacional.
limitación alguna ni censura previa, y se ejercerá conforme a lo Juan Miguel de Mora, respecto a diversas formas de control de
ordenado en la carta magna y en las leyes. la prensa mexicana, ha escrito que: "La presión sobre los medios
El siguiente artículo, el 59, indica que las estaciones de radio. y· de_jnformación se lleva a cabo de manera sutil. Un funcionario
televisión harán transmisiones gratuitas diarias, con una duración llama al director de un diario 'de parte del señor presidente' para
hasta de 30 minutos, continuos o discontinuos, dedicados a divul- decirle que sería bueno que publicase (o que no publicase) tal o
gar temas educativos, culturales y de orientación social, y es el pre- cual cosa. Por'~ejemplo, que 'apoye' la convención nacional del PRI
sidente quien señala la dependencia que debe proporcionar el
terial para la utilización de dicho tiempo. 16
Stephen Spencer Good~peed, op. cit., p. 82.
'" Héctor Fix-Zamudio, Suprernacia tle/ ejuulivo .. . , op. cit., p. 152.
166 FACULTADES

o que no dé demasiado espacio a tal o cual declaración del PAN, o


de algún disidente. En México esa clase de llamadas son definiti-
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

habita aproximadamente una séptima parte de la población total;


167 *
vas. ¿Quién va a enfrentarse a la autoridad ilimitada del presi- es la más industrializada; es el centro financiero del país; el asiento
dente? ¿Y quién va a poner en duda que las instrucciones sean en de los poderes federales y, por tanto, el corazón político de todo el
efecto del primer mandatario si quien llama es un alto funciona-· estado mexicano; constituye el primordial núcleo cultu~al donde
• rio? ... Además, y como factor muy importante, existe tal ambiente se encuentra la universidad nacional, la más grande del país y de la
de corrupción que la mayoría de los propietarios de periódicos se cual dependen los principales institutos de investigación; en él están
autocensuran por sí mismos. ·O para sacar lo más posible al go- los mayores teatros, las orquestas sinfónicas, los cuerpos de ballet,
bierno directamente en nombre del periódico, o para obtener me- etcétera. 18
jores negocios colaterales que, aunque nominalmente ajenos a la ':.~s bien, esta porción tan importante de México está gobernada
publicación, son otorgados por el gobierno para lo cual el diario directamente por el presidente de la república, ya que el inciso
suele ser una magnífica plataforma, a base de complicidad, ocul- 19 de la fracción VI del artículo 73 constitucional expresamente
tando o desvirtuando la información de los hechos nacionales, amén dispone: "El gobierno del distrito federal estará a cargo del pre.
de repartir elogios a todo lo importante que hace la administración sidente de la república, quien lo ejercerá por conducto del órgano
pública. Por otra parte el gobierno mexicano en conjunto y en u órganos que determine la ley respectiva."
cada una de sus dependencias invierte en anuncios de sí IIJismo A partir de agosto de 1928, a través de una reforma constitucio-
cantidades que asombrarían a más de un primer ministro europeo nal, se suprimió el régimen municipal tanto en el distrito federal
y serían causa de su caída si pretendiera hacer otro tanto. ¿Y quién como en los entonces existentes territorios federales. La reforma de
se beneficia directamente con todos esos anúncios de lo bien que 1928 es contraria a la historia constitucional de México, en la cual
estamos y de lo bien que se gobierna a México sino los periódicos se puede ver. que los habitantes de su ciudad capital siempre habían
y revistas? ¿Cómo pensar que fuera favorecido con todo ese dinero tenido el derecho político de nombrar a sus gobernantes. El sistema
un periódico que no fuese obsecuente servidor de las autoridades municipal había tenido una amplia trayectoria en la capitaL me~
más altas de la nación? En México el gobierno no necesita env,iar xicana hasta .que fue suprimido en el año citado. A partir de en-
ni un solo censor a un diario. El mismo diario 'sabe' lo que 'no . tonces, los habitantes del distrito federal están privados de dere-
debe publicarse'. Y en casos de duda es el propio periódico quien chos políticos en cuanto a su régimen interior, aunque sí poseen
llama a un funcionario para preguntarle si se puede o no publicar la facultad de voto en la elección de presidente de la república
tal o cual cosa ..." 17 y de los diputados y senadores que los van a representar a nivel
A pesar de lo expuesto, no puede negarse que la prensa meXl- federal.
cana sí posee un margen de libertad; para comprobar la anterior La situación actual del distrito federal es uno de los resultados
afirmación, basta con leer las páginas editoriales de los principales de la corriente .centralizadora del país, que revisten la mayor im-
portancia.
periódicos que, por desgracia, cuentan con un pequeño número
La porción territorial .medular de México, desde el punto de vista 4--
de lectores. En México, quien lea convenientemente los periódicos
y revistas puede estar muy bien informado.
~ómico, político, cultural y demográfico, queda totalmente en '
ma.nos del presidente de la república. Este fenómeno muestra dos
aristas: el acento puesto en la centrallzación y el predominio del
ejecut~vo respecto a los otros dos poderes federal:s
su situación como el órgano de decisión del país. 11l
J
en general,
4. EL GOBIERNO DEL DlSTluTO FEDERAL
De acuerdo con la ley orgánica del departamento del distrito
federal del 29 de diciembre de 1978,: el presidente de la república
El distrito federal mexicano es en ~varios aspectos la porción terri- ejerce el gobierno de ese distrito por conducto del jefe del depar-
torial más importante del país: es la más poblad;1, pues en él
18
19
Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 530.
Juan Miguel de Mora, Por la gracia del señor presidente. México:
17
Jorge Carpizo, Sistema federal mexicallo, op. cit., pp. 532-533; y Jorge Car-
la gran mentira, México, Ed. Asociados, 1977, pp. 237-238. pizo, Federalismo en Latinoamerica, México, Universidad , Nacional Autó-
noma de México, 1973, pp. 65 ss.
~~
168 FACULTADES r:N EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL
169
tamento del mismo, que es nombrado y removido discrecionalmente de la cámara de diputados sobre los registros que haya efectuado
por el ejecutivo federal. y los casos en que los haya negado; hacer el cómputo de la votación
efectiva en cada una de las circunscripciones plurinominales, con el
objeto de realizar la asignación de diputados ·electos, según el prin-
cipio de representación proporcional, y expedir las constancias res-
5. EN EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL pectivas enviando al colegio electoral de la cámara de diputados
copia de las que haya expedido a cada partido político, así como
El presidente de la república tiene una serie de atribuciones en el la documentación relacionada con esta elección.
proceso electoral. La ley orgánica de la administración pública E indudablemente que el principal personaje de la comisión fed~'-'
federal, en su artículo 27, fracción XVI, señala que le corresponde ral electoral es el secretario de gobernación, y el gobierno tiene en
a la secretaría de gobernación "intervenir en las funcjones electo- dicha comisión la mayoría de votos o una mayoría que lo hace
1 •
rales, conforme a las leyes": Así, está daro que interviene en el poseer un peso muy Importante en las facultades trascendentes que
proceso electoral, para cuya preparación, desarrollo y vigilancia se realiza la propia comisión. Es el mismo secretario de gobernación,
crean organismos federal y locales, siendo el más importante de según el artículo 83, el que nombra al secretario técnico de la co-
ellos la comisión federal electoral. - misión y al director y al secretario general del registro nacional de
4 El artículo 77 de la ley federal de organizaciones políticas y pro.- electores, con la aprobación de la comisión.
cesos electorales precisa que la comisión federal electoral es un or-
ganismo autónomo, encargado de velar el cumplimiento de las nor-
mas "que garantizan el derecho de organización política de los ciu-
dadanos mexicanos y responsable de la preparación, desarrollo y
vigilancia del proceso electorar.0
"%1 artículo 78 de la mencionada ley indica quda comisión fede~
ral 'electoral se integra por un comisionado del poder ejecutivo que
es el secretario de gobernación, quien funge como su presidente,
teniendo voto de calidad en caso de empate; dos del poder legis-
lativo: un diputado y un senador; uno de cada partido. político na-
cional, y un notario público, quien será su secretario),
Las facultades de dicha comisión son muy amplias y las numera
el artículo 82 de la citada ley. Enunciemos sólo algunas de las más
importantes: resolver el otorgamiento o pérdida del registro de .los
partidos políticos y de las asociaciones políticas nacionales; deter-
minar los trescientos distritos electorales uninominales y el ámbito
territorial de~ las circunscripciones electorales plurinominales; llevar
a cabo la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral
y la observancia del adecuado funcionamiento de los organismos.
electorales; señalar las normas y procedimientos para la designación
por insaculación de los integrantes de las comisiones locales elec-
torales y comités distritales electorales; tener a sus órdenes, direc-
tamente ¿ por medio de sus dependencias, la fuerza pública nece-
saria para g~rantizar el desarrollo del proceso electoral; registrar
las constancias de mayoría expedidas por los comités distritales elec-
torales a los ciudadanos que hayan logrado mayoría de votos en .
los distritos electorales uninominales, e informar al colegio electoral.
~~
FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE
171
XV. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE del presidente de la república. Por tanto, en mi opinión -que ya he
Y SUS RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL e~presado · anteriormente-2 no existe en la actualidad fundamento
legal ni teórico para afirmar que el tribunal fiscal de la federación
fopnal01e!l.t~~I!§.P.~I:!e "Ciel 'ejéCutivo. En primer lugar, habría que acla-
rar cuál es el alcance de la palabra formalmente y, además, si se
rompió el vínculo entre el ejecutivo y el tribunal hay que examinar
qué relaciones guarda éste con aquél y se verá que esencialmente
son las mismas que las que mantiene cualquier tribunal judicial.
l. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE
Para Briseño Sierra, el tribunal fiscal no pertenece al poder judi-
cial, y al haber perdido ·su dependencia del ejecutivo, se encuentra
~.....El presidente de la república realiza actos jurisdiccionales; es decir,
como órgano autónomo cuyas atribuciones son fijadas en su ley or-
resuelve controversias entre parte~; Tradicionalmente se ha considera-
gánica; en consecuencia, a pesar del artículo 49 de la carta magna
do·· que los aspectos que comprende su labor jurisdiccional se refie-
• de 1917, el supremo poder de la federación no se divide en tres
ren a:
órganos -el ejecutivo, el legislativo y el judicial- sino que a éstos
---' a] el tribunal fiscal de la federación;
habría que agregarles por lo menos otros tres, a saber: el poder
b] el tribunal de lo contencioso administrativo del distrito federal;
revisor de la constitución, el ·ministerio público y el· tribunal fiscal.
e] las juntas federal y del distrito federal de conciliación y arbitraje;
Briseño Sierra, para reforzar su punto de vista, señala que no es
d] el tribunal federal de conciliación y arbitraje, y
obstáculo que el presidente de la república nombre a los magistra-
e] las cuestiones agraria~ ·
dos y conceda ciertas licencias, porque lo mismo acontece con los
Veamos esos aspectos:
ministros de la suprema corte de justicia· y los magistrados del tribu-
A] el tribunal fiscal de la federación se creó en 1936, y la ley de
nal superior de justicia del distrito y territorios federales. 3
justicia fiscal de ese mismo año, en su artículo primero, disponía: "Se
Ya en otra ocasión hemos asentado las razones por las cuales no
crea el tribunal fiscal de la federación con las facultades que estailey
le otorga. El tribunal fiscal:dictará sus fallos en representación del eje- estamos de acuerdo con Briseño respecto a que el poder fec;leraJ. se
divide en 6 departamentos u órgan,qs,. En nuestra opinión, tanto el
cutivo de la unión pero será independiente de la secretaría de ha-
tribunal fiscal de la federación como el tribunal de lo contencioso
cienda .Y crédito público y de cualquiera otra autoridad adminis-
administrativo del distrito federal, del cual algo diremos más ade,.
trativa."
lante, se encuadran dentro del poder judicial, porque:
El artículo 146 del código fiscal de la federación de 31 de diciem-
i] son tribunales similares a los judiciales con plena autonomía e
bre de 1938, reiteró la idea de que ese tribunal "dictará sus fallos independencia;
en representación del ejecutivo de la unión ..."
ii] sus resoluciones son revisadas por el poder judicial federal, es
El tribunal fiscal de la federación es desde 1938 un tribunal de
decir, no son tribunales decisorios de última instancia, sino que tam-
plena jurisdicción, su competencia no se concreta a la materia fiscal.
bién como en cualquier otro tribunal, sus decisiones llegan a una
Este tribunal fue un clásico tribunal de justicia delegada, porque
unidad: a una corte de jerarquía superior encuadrada dentro del
dictaba sus resoluciones a nombre del presidente de la república; o poder judicial federal;
sea que formalmente estaba enclavado en la esfera del poder ejecu-
tivo, pero con plena autonomía para emitir sus fallos, ya que no iii] en principio, los magistrados g()zan . ele !ªs. Jnisiilªs. ~tantías
judicial(!s queJos integrantes de los .otros tribtmales,y
dependía de ninguna autoridad administrativa.
· iv] la jurisprudencia de ,la suprl!ma . corte de justicia les es...oblig<!..~.
En las leyes orgánicas del tribunal, de 1967 y de 1978, se reconoce
la absoluta autonomía de éste respecto a las autoridades administra- 2
Jorge Carpizo, Bases constitucionales de los tribunales de lo rontencioso
tivas y a los tribunales ordinarios ;1 así, en la vigente legislación fiscal · administrativo, en Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
ya no se expresa que las sentencias del tribunal se dictan en nombre Distrito Federal, vol. 1, núm. 1, México,• 1972, p. 46.
3
Humberto Briseño Sierra, Organización del tribunal fiscal, en Tercer
1
Véase Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial . .• , op. cit., congreso mexicano de derecho proce~al, México, Facu)tad de Derecho, Uni-
versidad Nacional Autónoma de México, 1969, pp. 207·208.
p. 22.
[170]
Ji2 FACULTADES JURISDICCIONALES \' SUS RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL
FACULTADF.S JURISDICCIONALES DEI. PRESIDENTE 173
toria, lo mismo que la de los tribunales colegiados que funcionen
son independientes con plena jurisdicción y con atribuciones para
dentro de su jurisdicción territorial. hacer ejecutar sus laudos.
Quizá tenga razón el muy distinguido jurista Héctor Fix-Zamudio Sin embargo, en México se ha insistido en que las juntas son
cuando opina que no es importante tratar de determinar si esos órganos administrativos, 5 tribunales administrativos, 6 o que depen-
tribunales se encuentran dentro del departamento judicial o del 'eje- den formalmente del poder ejecutivo aunque materialmente expiden
cutivo; pero lo que sí se puede afirmar es que están más cerca del actos jurisdiccionales, 7 tesis esta última que coincide con la jurispru-
judicial que del ejecutivo, porque mientras hay una serie de razo~ dencia de la suprema corte de justicia.
nes -las que hemos expuesto- para encuadrarlos dentro del poder Veamos algunas disposiciones legales. De acuerdo con el artículo
judicial, nosotros, al menos, no encontramos ninguna que pudiera 625 de la ley federal del trabajo (LFT), son las autoridades admi-
justificar la aseveración de que formalmente pertenecen al ejecutivo nistrativas -la secretaría del trabajo y previsión social, los gober-
y son de justicia delegada.4 nadores de los estados miembros y el jefe del departamento del
· El problema principal de los tribunales administrativos __:fiscal distrito federal- quienes determinan el número de personal jurí-
de la federación y de lo contencioso administrativo del distrito fe- dico con que cada junta contará.
deral- estriba en su independencia real respecto del poder ejecu- Según el artículo 631, los presidentes de las juntas especiales son
¡;
¡'' tivo, ·problema que resalta al examinar las garantías judiciales de los nom~rados cada seis años por el secretario del trabajo y previsión
~,'¡ magistrados de esos tribunales. social, por el gobernador del estado o territorio o por el jefe del
(BVEn 1971 se estableció el tribunal de lo contencioso adminis- departamento del distrito federal.
tnitivo en el. distrito federal, y el artículo primero dé su ley indica-· En el caso de imposición de sanciones -de acuerdo con el ar-
qÚe el trib~mal está dotado de plena autonomía y es. independiente, tículo 637 de la LFT- a los presidentes de las juntas especiales, el
de cualquier autoridad administrativa. En ningún precepto de la presidente de la junta dará cuenta a la autoridad administrativa
ley se encuentra declaración de que las resoluciones del tribunal son correspondiente, quien después de oír al interesado, dictará su reso-
dictadas en nombre de alguna autoridad . administrativa. lución que puede ser incluso la destitución, misma que no es de
El artículo doce señala que el tribunal tendrá los actuarios y em- carácter discrecional, porque debe responder a una de las causas
pleados que determine el presupuesto de egresos del departamento señaladas en ,el articulo 644 y a las indicaciones del 638 de la
del distrito federal. , propia LFT.
El artículo sesenta y cuatro dispone que serán gratuitos los serví~ Esos preceptos parecen indicar que las juntas son órganos admi-
cios del defensor de oficio que el departamento del distrito federal nistrativos, pues se nota su cercana vinculación con las autoridades
comisione para ese fin:. administrativas; sin embargo, hay que señalar que los presidentes
Luego, dicho tribunal no es de justicia delegada y tampoco hay de las juntas especiales no son empleados de confianza, desde el
ningún argumento sólido para afirmar que formalmente se .encuen- momento en que la propia LFT indica las causales de destitución y
tra dentro de la esfera del ejecutivo, ·aunque queden algunos resa- el procedimiento respectivo.
bios de tal concepción, como el mencionado artículo doce, porque Por el otro lado, la LFT en el artículo 631 equipara en lo refe-
esos empleados del tribunal deberían figurar en su propio presu- rente a emolumentos a los presidentes de las juntas especiales de
puesto y no en el del departamento, asimismo resulta curioso qué la ·federal de conciliación y arbitraje con los magistrados de .cir-
el departamento proporcione los servicios del defensor de oficio si cuito, y a los de la junta del distrito federal con los magistrados
él es el demandado ; más bien debería ser el propio tribunal; einpero, • Jesús L Castorena, La jurisdicción laboral. Su competencia y sus ór-
dichos aspectos no .son suficientes para justificar la afirmación de ganos, en Revista Mexicana del Trabajo, México -1966, pp. 99-100.
• Euquerio Guerrero, Breves obsemaciones sobre el derecho procesal del
que éste se ubica dentro del departamento ejecutivo. trabajo, en Trabajo y Previsión Social, t. XI, núm. 44, México, 1941, p. 40.
~] !2n lo referente a los tribunales laborales, se afirma que , 7 Armando Porras López, Derecho procesal del trabajo, Puebla, México,

malmente son parte de la administración, pero que materialmente Ed. Cajica, 1956, pp. 125-126, pero también afirma que: "Consideramos que
no es posible resolver en una forma satisfactoria la presente cuestión, por
lo menos tal y como se encuentran reglamentadas las juntas de conciliación
• Jorge Carpizo, Bases constitucionales ..• , op ..cit., pp. 48-50.
Y arbitraje en nuestros días en México", p. 120. ·
FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE 175
FACULTADES. JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES OON EL pODER JUDICIAL
174 con la naturaleza y cuantía, algunos conflictos se someten a la
del tribunal superior de justicia del distrito federal. Es decir, se jurisdicción especial y los otros a la común, o f] entregar todos a \¡'¡i·
quiere dar a estos funcionarios, amén de seguridad económica, un la jurisdicción común.10
cierto estatuto jurídico. De la clasificación que realizó Menéndez-Pidal, podemos decir que
Empero, los preceptos citados muestran una vinculación cercana: en México el sistema que se sigue respecto a los conflictos de tra-
administración pública-juntas de conciliación y arbitraje; a pesar de bajo es el siguiente: cualquier clase de conflicto de trabajo es re-
ello, no es posible encuadrar a las juntas dentro de la ~ministra­ suelto por las juntas de conciliación y arbitraje,U que son tribunales
.ción pública o afirmar que son un órgano de éste; porquc(!,os funcio- de traba jo; es decir, existe una jurisdicción especializada para los
narios de las juntas no se encuentran jerárquicamente subordinados conflictos de traba jo; hay, pues, ~n México jurisdicciones separadas
a los funcionarios administrativos, ni reciben órdenes o indicaciones en las primeras instancias, pero unidas en la casación, ya que el
de éstos, sino que, tienen la más completa independencia y autono- poder judicial federal, al revisar las resoluciones de las juntas, está
mía para resolver. ' llevando a cabo una labor de casación.
El representante del gobierno en las juntas no depende jerárqui- · En síntesis, las razones que expusimos con relación al tribunal
camente de ningún funcionario administratjvo, porque si as~ fuera fiscal de la federación y al tribunal de lo contencioso administrativo
se quebraría la labor jurisdiccional que tiene encomendada. para encuadrarlos dentro del poder judicial, les son aplicables a las
Otra corriente considera que las juntas son' verdaderos tribunales
juntas de conciliación y arbitraje, sin desconocer que los funciona-
cuya labor consiste en aplicar el derecho del trabajo, y que tienen
rios judiciales de éstas tienen nexos estrechos con las autoridades
los mismos poderes que los tribunales ordinarios para la consecu-
administrativas del traba jo, lo que puede menoscabar la indepen- ·
ción de su función. 8 dencia con que deben actuar; hay que admitir, sin embargo, que
Su situación como tribunales fue fortalecida con la reforma a la
ley de amparo el 30 de diciembre de 1935, en la cual, contra los existe el intento, aún no maduro, para que los funcionarios de las
laudos de la junta, se instituyó un amparo directo de única 'ins- juntas tengan un cierto estatuto jurídico y gocen de las mismas ga-
tancia ante la suprema corte. Antes de esa reforma, los laudos de rantías judiciales que los magistrados de los otros tribunales. 12
las juntas eran estimados como actos administrativos, y por tanto, D] El tribunal federal de conciliación y artbitraje se integra con 1

contra ellos cabía el juicio de amparo de doble instancia.


9
tres personas: una por los trabajadores al servicio del estado, otra ll'i
Además, las reformas constitucionales de 1962 alteraron las frac- del gobierno federal y una tercera que funge como presidente7 que 1

ciones XXI y XXII del artículo 123 de la propia carta magna para es designado por los otros dos representantes y que ·debe actuar
suprimir el aparente arbitraje potestativo, y también el. ~parente como juzgador profesionalP Su competencia la establece el artículo
carácter potestativo para cumplir las resoluciones de las juntas, 124 de la ley federal de los trabajadores al servicio del estado de
En esta forma se ha tratado de equiparar a las juntas con los tri-· 1963, es similar a la de la junta federal de conciliación y arbitraje,
bunales, o sea, establecer que la ñaturaleza de las juntas es la de un
verdadero tribunal. 10
Juan Menénde.z-Pidal, Derecho procesal social, Madrid, Ed. Revista de
Juan Menéndez-Pidal realizó una clasificación de los diferentes Derecho Privado, 1956, p. 49.
sistemas que pueden adoptar los tribunales de lo social, a saber: a] 11
El artículo 600 de la LIT· establece las facultades de las juntas federales
jy.eces especializados dentro del orden judicial estatal; b] jurisdic- de conciliación y en su fracción IV se dispone: "Actuar como juntas de
ción separada del poder judicial; e] jurisdicciones separadas en la conciliación y arbitraje para conocer y resolver los conflictos que tengan
instancia, pero unidas en la casación; d] para conocer sólo de los por. objeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda del importe de
tres meses de salario." El artículo 616 establece las facultades de las juntas 11

conflictos individuales o también de los colectivos, o únicamente de especiales, y en su fracción 11 se dispone: "Conocer y resolver los conflictos
estos últimos, o de éstos, sólo los de índole jurídica; e} de acuerdo a que se refiere el artículo 600, fracción IV, que se susciten. en el lugar en
que se encuentren instaladas."
• Rafael de Pina, Curso de derecho proceSdl del trabajo, México, Ed. Bo· " Jorge Carpizo, "La naturaleza jurídica de las juntas de conciliación y
tas, 1952, pp. 211-212. arbitraje en México", en Boletin Mexicano de Derecho Comparado, núm. 15,
• Héctor Fix-Zamudio, Panorama de los derechos procesal del trabajo y México, Universidad Nacional Autónpma de México, 1972, pp. 396-399.
18
procesal burocrático en el ordenamiento mexicano, en Revista Mexicana del Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo .•. , op. cit., p. 174.
Trabajo, t. xn, núm. 2, México, 1965, p. 11.
~
176 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES. OON EL J'()DER JUDICIAL INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL FEDERAL 177
y sus resoluciones se impugnan en amparo directo en forma pare- ría del trabajo y previsión social se ubicó a la junta federal de
cida a la de la citada junta federal. . conciliación y arbitraje.
En ningún precepto de la mencionada ley se establece que el tri- En el Manual de organización del gobierno federal 1973, hay una
bunal sea de justicia delegada, es decir, que dicte sus resoluciones sección denominada tribunales administrativos donde se incluye al
en nombre de alguna autoridad administrativa: jurídicamente no tribunal fiscal de la federación y al tribunal de lo contencioso ad-
depende de ningún órgano administrativo, siendo un tribunal autó- ministrativo del distrito federal, y otra sección intitulada tribunales
nomo de plena jurisdicción. laborales que . compnmde el tribunal federal de conciliación y arbi-
En la ley de los trabajadores al servicio del estado se establece, en traje y la junta local de conciliación y arbitraje del distrito federal.
el segundo párrafo del artículo 123, que: "Los gastos que origine el Encontramos de nueva cuenta a la junta federal de conciliación y
funcionamiento del tribunal serán cubiertos por el estado consig- arbitraje dentro de la secretaría del trabajo y previsión social.
nándose en el presupuesto de la secretaría de hacienda y crédito Nosotros ya hemos asentado nuestro criterio y las.x~ones que lo
público." Se puede y debe opinar que e~ tribunal en cuestión debe sustentan: los tribunales administrativos .-el (is.caL.dela federación
contar con presupuesto propio que maneje libremente, y que no y el de lo contencioso administrativo del distrito federal- así como 1

sea parte de ninguna secretaría de estado. los laborales -las juntas federal y del distrito federal de concilia-
E] <!~:n el artículo 27 constitucional,' al que ya hemos hecho· refe- ción y arbitraje y el tribunal federal de conciliación y arbitraje-
rencia, ~ncontramos tres facultades jurisdiccionales r· tienen la misma naturaleza que un tribunal ordinario, no dependen
la república: jerárquicamente de ninguna autoridad administrativa ni resuelven
_____.. át9ontroversias por límites de terrenos comunales que se hallen controversias por delegaciQ!).,, yá que son tribunales de jurisdicciQn
pendtentes o que se susciten entre dos o más núcleos de p<?blació® p}f!na. Por las razones anteriores se puede afirmar que se encuentran
En estos casos, el presidente resuelve en primera instancia, ya que: ubicados dentro del poder judicial.
~El ejecutivo federal .se avocará al conocimiento de dichas cu~stio" Empero, el problema que se presenta respecto a ellos es el de su
nes y propondrá a los interesados la resolución definitiva de las independencia material frente al poder ejecutivo, y cómo funcionan
mismas) Si estuvieren conformes, la proposición del ejecutivo ten- desde el aspecto jurídico y real las garantías judiciales que los jue-
drá fúérza de resolución definitiva y será irrevocable; en caso con- ces de esos tribunales deben poseer.
trario, la parte o partes inconformes podrán reclamarla ante la su- Consideramos que no se ejerce función jurisdiccional al resolverse
prema corte de justicia de la nación, sin perjuicio de la ejecución un recurso administrativo, dado que en estos casos la administra-
inmediata de la proposición presidencial." ción es juez y parte. Por tanto,.;,j.esde un ángulo estrictamente ju-
._.., b]lResolver las solicitudes de restitución o dotación q~ tierras o rídico las únicas facultades jurisdiccionales que posee el presidente
aguas) "Los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o res- mexicano son las que tiene en materia agraria de acuerdo con el ya
titutonas de ejidos o aguas que se. hubiesen dictado en favor de los citac'o artículo 27.
pueblos, o que en lo futuro se dictaren, no tendrán ningún derecho,
ni recurso legal ordinario, ni podrán prom~ver el juicio de amparo."
_.,. e]:EI último párrafo del cii:a,do artículo a la letra dice:. "Se de-
claran revisables todos los contratos y concesiones hechos. por los 2. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL FEDERAL
gobiernos anteriores desde el año de 1876Jy que hayan traído por
consecuencil(el_as¡¡.paramiento de tierras, ~guas y riquezas natur~l~ Ahora, preguntémonos: ¿Es el poder judicial federal independiente
de la nación por ·una sola persona o sociedad, y (i;e faculta al ej~ del presidente de la república? Es decir, ¿los tribunales federales
cutivo de la unión para declarlos nulos cuando impliquen perjuicios . resuelven con objetividad e imparcialidad, sin importarles las pre-
graves para el interés públic~ . siones de que pueden ser objeto, los casos que se les presentan? La
F] Ahora debemos recapitular. En el Manual de organización del anterior pregunta ha sido contestada de diversas maneras:
gobierno federal. 1969-1970, formando parte del poder ejecutivo en- Juan Miguel de Mora afirma que "el poder judicial es tan servil
contramos al tribunal fiscal de la federación y al tribunal federal como el legislativo" y que, "por lo que respecta al poder judicial su
de conciliación y arbitraje. Dentro del organigrama de la secreta- dependencia es tan obsecuente como la del legislativo y cuando al-
1 rr
178 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES OON EL P<>DER JUDICIAL
179
gún hombre honrado llega a un puesto en el cual se niegue a obe- CUADRO I 11
decer las órdenes 'de arriba' dura muy poco tiempo en él" .14
Pablo González Casanova después de analizar en el período 1917- Casos resueltos mediante fallos plenamente razonados:
1960, las ejecutorias de la suprema corte de justicia en que el pre-
1
sidente aparece como autoridad responsable, concluyó que '~a su- 1

prema corte de justicia obra con cierta independencia respecto del Otras
Ganados (a) Perdidos (b) decisiones (e) Total
poder ejecutivo y constituye, en ocasiones, un freno a los actos ,~

del presidente de la república o de sus colaboradores. Tiene comci


Suprema. corte
función dejar que, en lo particular, ciertos actos y medidas del eje- de E U 164 (46%) 132 (36%) 70 (18%) 366
cutivo queden sujetos a juicio. Su función política principal es dar Suprema corte 11
esperanza,' a los grupos y personas que pueden utilizar este recurso,· de México 191 (42%) 254 (56%) 9 ( 1.3%) 454 !!'
~~ 1'
~,, .,.

1 ·:
de salvar en lo particular sus intereses o derechos.>- 5
Carl Schwarz ha realizado un interesante estudio sobre la 'inde-
l'¡1
!1 pendencia del poder judicial federal Jl!exicano, y comparando .este (a) Esta columna indica el n,úmero de casos en los que el fallo de la
1¡ ,,11
aspecto con el poder judicial federal norteamericano, concluye que: corte fue contrario al gobierno. "Gobierno" significa, aquí, gobier-
1

no o autoridad estatal, federal o local, o un particular que inter- 11!


,!1·11
"los tribunales federales mexicanos, especialmente en el ejercicio de
viene en el juicio con el carácter de funcionario. Todos los juicios ;1
su ·j-urisdicción de amparo, no están tan pasivamente orientados fren-
te al poder ejecutivo, como normalmente suele suponerse. Ert al- de amparo, naturalmente,. ·están enderezados exclusivamente en con-
tra de actos del "gobierno".
l í
gunas áreas de problemas, son incluso más activistas que sus equi- 1
(b) Casos decididos en favor del gobierno. Un caso es computado como
valentes en los Estados U nidos: lo que más llama la atención aquí ·1

"favorable" al gobierno si el acto que del mismo se reclama, preva-


es la amplia revisibilidad de las leyes fiscales federales y estatales lece parcialmente en relación con la cuestión de fondo.
y de los fallos de los tribunales militares." 16 El trabajo de Schwarz (e) "Otras decisiones" significa, en relación con la corte norteamerica-
está lleno de aspectos interesantes; 17 nosotros únicamente transcwi- na, los fallos dictados en todos aquellos casos que no incluyen al
bimos dos cuadros que elaboró porque son muy aleccionadores. 18 "gobierno" -conforme a la definición adoptada en el punto (a)
como parte demandada; es decir, se refiere a los casos entre par-
ticulares. Por lo que hace a la corte mexicana, "otras" se refiere a
los casos remitidos a otras Salas de la Corte o a tribunales inferiores
por falta de competencia y acciones administrativas similares.

El cuadro anterior se basa en datos del Semanario judicial de la


federación que abarcan un lapso de treinta y tres meses en los años
· 1964-1966 y 1968, y se comparan con las resoluciones definitivas
de la suprema corte de justicia de los Estados Unidos, durante los
años 1966-1968. ·

14 Juan Miguel de Mora, op. cit., pp. 64-77.


15
Pablo González Casano\'a, op. cit., p. 21. 1
16 Carl Schwarz, op. cit., p. 197. ·
17
Carl Schwarz, op. cit., consúltese especialmente las afirmaciones conte-
nidas en las PP· 189, 191, 195 y 207.
'
8
!bid., pp. 201 y 206-207.
-~
GARANTÍAS JUDICIALES 181
CUADRO 11
Casos resueltos mediante fallos plenamente razonados: Los cuadros anteriores confirman que/la suprema corte mexicana
posee cierta independencia frente al poder ejecutivo, pero, afirma-' /
clasificados según la materia. (a)
mos, salvo los casos en que el ejecutivo está interesado políticamen-
Mues- te en 1~ resolución.
tra
Ganados Perdidos Otros total

Sala penal mexicana


(amparo) 49(49%) 50 (51%) 99 3. LAS GARA'NTÍAS JUDICIALES
S. corte norteamerica-
na: casos penales, de En un análisis respecto a la · independencia e imparcialidad de un
habeas corpus fede-
rales y penales de los
juzgador, necesario es referirse a sus ,garantías judisiales,l----
. De acuerdo con el tratadista Héctor Fix-Zamudio, podemos ..decir
..
estados 98 (73.7%) 35 (26.3%) 133
Sala administrativa (d) 31 (56%) 23 (42%) (1) (55) que las garantías judiciales son los instrumentos que se utilizan para
Tribunal pleno . lograr la independencia, autonomía, dignidad y eficacia de los tri-
(amparo) 39 (37.5%) 58 (55.8%) 7 104 bunales;;,siendo éstas principalmente cuatro: la designación, la esta-
S. corte norteamerica- bilidad, la remuneración y la responsabilidad de los ft~p.cioQarios
na: autoridades ad- judiciales.19
ministrativas fede- Como bien dice Alsina, estas garantías no se establecen en inte-
rales (salvo NLRB),
estatales y locales 48 (39%) 76 (61%) 124 rés de la persona del juez "sino para asegurar la independencia de
Sala civil mexicana sus funciones, de modo que a él .corresponde en primer término res-
(amparo) 69(40%) 101 (60%) In petarlas y hacerlas respetar". 20
S. corte norteamerica- En otras ocasiones hemos realizado el examen de las garantías ju-
na: juicios civiles diciales en lo referente a los miembros de las juntas federal y loca-
ante tribunales es-
tatales (litigios pri- les de conciliación y arbitraje 21 y al tribunal deJo contencioso 'ad-
vados) 18 (75%) 6(25%) 24 ministrativo· del distrito federal; 22 en esta oportunidad lo realizaremos
Sala laboral mexica-- en lo relativo a los ministros de la suprema corte de justicia de la
na (amparo) 34 (42.4%) 45(56%) j 80 nación, ya que de este análisis pueden emanar otras conclusiones
S. corte norteamerica- respecto al grado de indepc¡mdencia del poder judicial federal, espe-
na: casos ante la
junta nacional de cíficamente de nuestro más alto tribunal.
relaciones laborales o 14 (100%) 14 ~A] La designación~~Los ministros de la suprema corte de justicia
Totales: son, de acuerdo con los artículos 89, fracción xvm y 96,< designados
S. corte mexicana 191 (42%) 254 (56%) 9 ( 1.3%) 454 por el ~residente de la república y sometidos a la aprobación de la
S. corte norteamericana 164 (46%) 132(36%) 70 (18%) 366 cámara de senadores o. de la fOmisión permanente,; en su caso.
(a) Este cuadro representa el resultado de un estudio practicado sobre Se ordena la intervención de la cámara de se~adores con objeto
los casos resueltos por la suprema corte mexicana durante los años
10 Héctor Fix-Zamudio, Organización de los tribunales administrativos, en
1964-66, 1968; y los resueltos en los Estados Unidos en los años
1966-68. Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, cuarto número extraordinario,
(d) Los casos encerrados entre paréntesis se refieren a las sentencias dic- México, 1971, pp. 122-123; y Héctor Fix-Zamudio,, Función del poder judi·
tadas en revisión por la sala administrativa al conocer de los recur· cial. .. , o p. cit., p. 30.
20 Hugo A1sina, Tratado teórico práctico de derecho procesal civil y comer-
sos interpuestos contra fallos emitidos por jueces de distrito en am- cial, Buenos Aires, Ediar, 1957, t. n, pp. 272-273.
paros de "legalidad" en ·los qu_e fueron señaladas como responsables 21 Jorge Carpizo, La naturaleza jurídica ... , op. cit., pp. 410-413.
autoridades estatales y federales. La columna horizontal de cifras que •• Jorge Carpizo, Bases constitucionales ..., op. cit., pp. 51-54.
aparece inmediatamente abajo reúne estas cifras con las relativas a
los casos fallados por el tribunal pleno de la suprema corte me-
xicana en juicios de amparo sobre "inconstitucionalidad" de leyes,
también en grado de revisión.
-~
182 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES OON EL I'ODER JUDICIAL GARANTÍAS JUDICIALES 183
de lograr la autonomía de los ministros; parª~q~e Jl.Q_~d~l>iHLSU nom- e] Alcalá-Zamora y Castillo opina que se debe sustraer totalmen-
bramiento exclusivamente· al poder ejecutivo, sino que también ,in---~ te el nombramiento de los funcion!lrios judiciales a la injerencia
tervenga en él el legislativo. Nava Negrete, refiriéndose a esta situa- del ejecutivo, y que se debe crear una verdadera carrera judicial
ción, aunque a diferente clase de jueces, opinó que lo anterior hubiera independiente. 27
sido suficiente garantía en un país como Francia -o Norteamérica En el derecho constitucional de América Latina, especialmente en
decimos nosotros- en donde el legislativo es un efectivo poder; pero el de Venezuela, Perú y Colombia, se ha venido instituyendo la fi-
en ~éxico su intervención resulta de mero trámite. 23 La constitución gura del consejo de justicia o de la magistratura que se compone
original de 1917 señalaba que los ministros de la suprema corte con representantes del poder judicial -con carácter mayoritario--
serían designados por el congreso de la unión en funciones de co- y del legislativo y ejecutivo, teniendo la función de intervenir en
legio electoral, siendo los candidatos propuestos, uno por cada le- el nombramiento y promoción de los jueces, de decidir sobre los ,
gislatura local, en la forma que ordenara la propia ley local. Em- traslados, de resolver las quejas que se presenten contra los propios
pero, este sistema se modificó y sti reforma se publicó en el Diario jueces y de velar la observancia de las garantías judiciales. 28
Oficial el 20 de agosto de 1928 para configurar el sistema que te- En México sería interesante realizar un estudio sobre los antece-
nemos actualmente y que está inspirado en el J?-Orteamericano; en dentes de quienes han sido designados ministros de la suprema
éste ha dado buen resultado, porque el senado vigila realmente los corte de justicia, para poder determinar si son principalmente polí-
nombramientos, los que reciben la atención "de la opinión pública, 24 ticos, académicos o forenses, ya sea como litigantes o como juzga··
pero en l\féxico esas designaciones quedan en las manos exclusivas dores, y así llegar a establecer qué clase de nombramientos realizó
del presidente. Por ello se han propuesto ciertas modalidades a nues- cada presidente a partir de la reforma constitucional de 1928. 29
tro sistema: .-.BJ La estabilidad. Conforme al artículo 94 constitucional, los mi- #
al Fix-Zamudio opina que el sistema podría mejorarse si eLpre- nistros de la suprema corte gozan del principio de estabilidad en el
sidente no tuviera las manos absolutamente libres ya que está so- cargo, ya que son inamovibles; es decir, no pueden ser privados
metido a compromisos políticos no fáciles de eludir. Por tanto, ser!a de sus puestos a menos que observen mala conducta de acuerdo con
posible que la designación continuara como facultad del presidente, el procedimiento que indica el artículo 111 o previo el juicio de
pero haciendo que éste escogiera de ternas que por turno le presen- responsabilidad~
tarían los colegios de abogados, los miembros del poder judicial, -y El constituyente de Querétaro también se decidió por el prin-
las facultades y escuelas de derecho de la república. 25 cipio de la inamovilidad, con la siguien~e caracterísJ:ir:a: cada uno 1111!
b] Flores García piensa que los jueces que empezaran la carrera . de los ministros de la corte duraría en el cargo dos años; los que
judicial deberían entrar en ella mediante oposiciones y conc;ursos. fueran designados al terminar ese primer período, durarían cuatro 1

Para los ministros de la suprema corte y los magistrados del tribu- aiios, y a partir de 1923 serían inamovibles. La intención del wns- 11'
1' 1
nal supe;{¿r de justicia del distrito federal, un jurado calificado_r tituyente fue depurar esos cargos; hacer que realmente quedaran
ji'¡
podría examinar los méritos de los candidatos a esos cargos y fungir en ellos los mejores elemen~os, antes que adquirieran la inamovilidad.
como asesor del presidente para que éste realizara la designación con En 1934 se reformó el cit:o~do artículo 94 para establecer que los
base en una opinión autorizada. 26 ministros de la suprema corte durarían seis años en el cargo. Esta
reforma fue un salto hacia atrás en la independencia del poder ju-
"" Alfonso NaYa Negrete, Derectho procesal administrativo, México, Ed. Po·
rrúa, 1959, p. 318. dicial federal, y todavía peor fue porque se hacía coincidir el cargo
24 Charles Evans Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, México, de ministro de la suprema corte con el período del presidente; así,
Fondo de Cultura Económica, 1971, p. 43.
25 Héctor Fix~Zamudio, Valor actual del prinripio de la división de po- 27
Niceto Alcalá~Zamora y Castillo, Protección jurisdiccional del particular
deres y su consagración en las constituciones de 1857 y 1917, en Boletín del frente al ejecutivo en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
Instituto de Derecho Comparado de México, año xx, núms. 58~59, México, nueva serie, año m, núm~. 8, México, 1970, p. 306.
Universidad N ·dona! Autónoma de México, 1967, p. 88. 2!3 Héctor Fix~Zamudio, Función del poder judicial..., op. cit., p. 44.
26 Fernando F ,res Carda, Implantación de la carrera judicial en México, 26
La integración de la suprema corte de justicia, de 1935 a 1974, se puede
en Revista de la l::¡.cultad de Derecho de México, t. x, núms., 37~38~39~40, Mé- consultilr en Roderic Ai Camp, Mexican political biographies 1935-1975, Tucson,
xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1960, p. 368. Arizona, The University of Arizona Press, 1976, pp. 345-358.
~
184 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES OON EL PODER JUDICIAL GARANTÍAS JUDICIALES 185 í

este último lograba subordinar totalmente al máximo tribunal. . Por la suprema corte de justicia de la nación, de los magistrados de cir- \1
eso se ha afirmado que "Cárdenas nombró ministros ·a personas de cuito, de los jueces de distrito, de los magistrados del tribunal supe- !

éscasa preparación jurídica que aprobaban todos sus actos y apoya- rior de justicia del distrito federal y de los jueces del orden común
ban todas sus decisiones políticas discutibles". 30 del distrito federap En estos casos, si la cámara de diputados, pri-
Afortunadamente, en septiembre de 1944 una nueva reforma al mero, y la de senadores, después, declaran por mayoría absoluta
artículo 94 regresó al sistema de la inamovilidad de los ministros de votos justificada la petición, el funcionario acusado quedará pri-
de nuestro tribunal supremo, ya que a pesar de los defectos que vado desde luego de su puesto, independientemente de la responsa-
pueda tener, el principio de inamovilidad es a todas luces y sin bilidad legal en que hubiera incurrido, y se procederá a nueva
1
duda, preferible al de nombramientos periódicos que acaban con designación."
la independencia y tranquilidad de los integrantes de la corte su- El séptimo párrafo fue adicionado en 1944: "ELpresidente de la ,,
prema.31 Para que el principio de inamovilidad funcione bien, nece- república, antes de pedir a las cámaras la destitución de algún fun-
sita de acertadas designaciones. cionario judicial, oirá a éste, en lo privado, a efecto de poder apre-
-=1 C] La remuneración. Es el propio artículo 94 el que establec_e que ciar en conciencia la justificación de tal solicitud."
1a remuneración de los ministros de la suprema corte no podrá. ser Como dato curiosq podemos apuntar que la introducción del sexto
disminuida durante. su encargo. párrafo del artículo 111 fue simultánea a la reforma que puso en
El artículo 127 prescribe que: "El presidente de la república, manos del presidente de la república el nombramiento de los minis-
los individuos de la suprema corte de justicia, los diputados y sena- tros de la suprema corte y de otros jueces, así como la supresión del
dores y demás funcionarios públicqs de la federación, de nombra- municipio libre en el distrito federal y en los territorios federales. :i
miento popular, recibirán una compensación por sus servicios que El fundamento del sexto párrafo del artículo 111 lo encontramos
~,,1
será determinada por la ley y pagada por el tesoro federal. Esta en tres párrafos de la exposición de motivos que presentó el general
compensación no es renunciable, y la ley que la aumente o dismi- Obregón ante el congreso: "En cambio, cuando un funcionario
nuya no podrá tener efecto durante el periodo en que un funcionario público sabe que puede ser despojado de su empleo si no lo sirve
ejerce el cargo." con honestidad y eficiencia y que puede sufrir el castigo correspon-
Luego, conforme al artículo 127, los ministros no podrían . .tener diente, constituye una garantía mayor que el mismo funcionario-que
ningún aumento en sus remuneraciones por ser inamovibles. Dicho sabe de antemano que ni aun la voz pública de sus malos manejos
artículo proviene de la constitución de 1857, de acuerdo con la puede determinar su separación del puesto que desempeña.
cual los ministros de la suprema corte eran electos popularmente y Esta última situación es la que propiamente ha imperado respec-
duraban un período determinado: en esa ley fundamental sí se jus- to de los jueces bajo la constitución de 1917, :..:on la garantía ilimi-
tificaba ese precepto; en la actual, no. Tomando en cuenta la ratio tada de la inamovilidad judicial.
del artículo, a los ministros sí se les ha incrementado la remunera- Las pruebas efectivas que requiere el juicio constitucional de res-
ción, la cual, comparada con la que reciben funcionarios menores ponsabilidad -las cuales en muy raras ocasiones podrá presentarse
dependientes del ejecutivo o funcionarios del sector paraestatal, no en contra de los jueces-, han hecho de la inamovilidad judicial
es elevada. ¡una positiva impunidad." ·
·-.....l> D] La responsabilidad.\ Los ministros de la suprema corte . son De 1928 a 1976, el presidente de la república solicitó en tres oca-
'inamovibles a menos que, como ya dijimos, observen mala conduc- sienes la aplicación del sexto párrafo del artículo 111 : 32
ta de acuerdo con el artículo 111 de la ley fundamental o previo a] El 2 de diciembre de 1929, la destitución del licenciado Fidel
juicio de responsabilidad. El sexto párrafo del artículo 111 fue in- Ruiz, magistrado del tribunal superior del distrito del norte de Baja
troducido en la constitución en 1928, y a la letra dice: <\El presi- California. El presidente de la república aseguró que al respecto
dente de la república podrá pedir ante la Cámara de diputados la había ordenado una investigación minuciosa y serena. Acompañó un
destitución, por mala conducta, de cualquiera de los ministros de expediente, y la primera comisión de justicia de la cámara de dipu-
32
Luis Raúl Gonzálei Pérez colaboró en la localización de la información
30
Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 169. sobre los casos específicos que se mencionan sobre el artículo 1 ll constitu-
31
Véase Fernando Flores Garda, op. cit., p. 360. cional.
186 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES OON EL J'ODER JUDICIAL LABORES DE AUXILIO AL PODER JUDICIAL
187
tados encontró, entre otras cosas: que el mencionado juez había cedente del séptimo párrafo del artículo 111, mismo que se agre-
realizado descuentos a los empleados de su dependencia, que po- gó en 1944.
seía una fortuna no correspondiente a sus remuneraciones ni ante- La doctrina se ha expresado, y con toda razón, en contra de este
cedentes económicos y que se había presentado como postor ren
remates judiciales de negocios tramitados dentro de su jurisdicción.
procedimiento de destitución establecido por el artículo 111, 33 ya
que vulnera la independencia del poder judicial y pone sobre su
------
En la cámara de diputados, con dispensa de trámites, sin discusión cabeza la espada que puede caer a voluntad del presidente. Bien
y en votación económica, se aprobó el dictamen para destituir al· 'conocemos que el poder legislativo no se opondrá a la petición pre-
juez en cuestión. sidencial: baste como ejemplo la solicitud del 19 de diciembre de
b] El 15 de abril de 1931, la destitución del licenciado Isihael 1932. Por tanto, dichos párrafos deben desaparecer de nuestra cons-
Bermúdez, juez menor de la Villa de Santiago, Baja California Sur, titución, si queremos reforzar la autonomía de nuestro poder judicial.
1
a quien en acta del tribunal superior de justicia del distrito federal, Y no hay que preocuparse, pues los jueces no son intocables si
1 1
'i·•ll'~ii':~¡:
')'
se le imputaba haberse presentado en estado de embriaguez a su
oficina, imponer tratos arbitrarios y haber guardado en su casa habi-
incurren en faltas. Así, respecto al poder judicial federal, a los mi-
nistros de la suprema corte se les puede seguir un juicio de respon-
'¡¡1¡,!'•'
1 ~~ 1 tación un contrabando de cajas de tequila. La cámara de diputados, sabilidad -artículo 108 constitucional-, y de acuerdo con la frac-
(! . . sin discusión y por unanimidad de ochenta y un votos, aprobó el ción xxx del artículo 12 de la ley orgánica del poder judicial de la
)! . 1~~~ dictamen para destituir al juez Bermúdez. ¡'
~ ~11 t federación, la suprema corte está facultada para: "Imponer correc- 1'
¡~ , ~rol
e] El 19 de diciembre de 1932, la destitución de un grupo de jue- ciones disciplinarias a los magistrados de circuito y jueces de distri-
11; ~:·: l
: i

··~! ~~· ~; ¡( ces, los licenciados Eduardo Garduño Soto, juez primero de distri- to, en los casos de faltas graves en el ejercicio de sus funciones; y i i
to en Puebla; Jesús Gudiño Servín, juez de distrito en Zacatecas; suspenderlos, en sus mismas funciones para consignarlos al ministerio
Augusto Brito Flota, juez primero menor de la ciudad de México, público, si aparecieren indiciados en la comisión de un delito."
y Leovigildo Díaz, juez sexto menor de la ciudad de México, Se 1
acompañó con la solicitud un expediente. Al juez Garduño Soto
se le imputaba "haber dictado una sentencia notoriamente ilegal", lf
haber puesto su firma en una resolución que no fue dictada por : 4. LAS LABORES DE AUXILIO AL PODER JUDICIAL 11

1
-~,l
él, y la existencia de diversos expedientes sobre responsabilidades
que se encontraban en la procuraduría general de la república. La fracción XII del artículo 89 constitucional establece que el presi- _r
Del juez Gudiño Servín se dijo que los hechos que se le impu~ dente deberá -"facilitar al poder judicial los auxilios que necesite '1

taban quedaron comprobados, pero no se expresó cuáles eran. para el ejercicio expedito de sus funciones";- debiéndose aclarar que 'j,!l
Del juez Brito Flota se afirmó' que existían numerosas quejas en la calificación de la necesidad a que se refiere esta fracción está en 1!·
¡il'
su contra en el tribunal superior de justicia del distrito federal y que manos del poder judicial ya que si no, el presidente podría negarse
gran parte eran fundadas, así como que "la opinión pública de los a dar dicho auxilio, haciendo nugatoria la obligación que tiene de l¡¡

tribunales le es adversa atribuyéndole falta de probidad en el dese _apoyarlo. 34 ..

empeño de su cargo". Sin embargo, no siempre el auxilio que se presta es el necesario ' 1¡1!¡

Y respecto al juez Díaz se manifestó que los cargos señalados en y adecuado: "El presidente de la corte [Agapito PozoJ se queja fran- ·'1;!
su contra eran análogos a los del caso del juez Brito Flota, sin ha- camente de la falta de cooperación de algunos gobernadores de los li
cerse ninguna otra especificación. estados y de los comandantes de las zonas militares, cuyo auxilio ,,

En la cámara de diputados, por unanimidad de 89 votos, se apro- ha sido solicitado por los jueces de distrito y la suprema corte, !

bó el dictamen de destitución de esos jueces. pero han dejado de actuar con rapidez, cuando lo hacen, contra 1'

En este caso, Manuel M. :Moreno dio un voto particular par¡¡. las invasiones de los agraristas sobre las tierras poseídas por los pe- ¡¡,
pedir que se les otorgara. a los acusados la oportunidad de informar 1,¡!
33 Eduardo Paliares, op. cit., p. 7; y Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, op. cit .• ,,
por escrito, en el término de setenta y dos horas, lo que considera- p. 295.
34
. ran conveniente, proposición que no prosperó, pero que es un ante- José María del Castillo Velasco, op. cit., p. 182. '¡l
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J5 188 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES OON U l'ODER JUDICIAL
FACULTAD DE INDULTO 189
queños propietarios individuales, que supuestamente están protegi-
dos por mandamientos de amparo. Dos jueces de distrito, entrevis- .4cesión
El mencionado código penal contempla dos hipótesis para la con-
del indulto:
tados en poblaciones alejadas del centro del país, expresaron un
sentimiento similar mucho más intenso. Por otra parte, una serie i] el necesario, cuando aparezcli --conforme al artículo 96- que
de casos de la propia sala administrativa indican que el agente del el condenado es inocente y
ministerio público federal coopera, en alguna medida, ejercitando ii] el discrecional, que se puede conceder al reo que haya presta-
la acción penal en contra de las autoridades responsables y de los do importantes servicios a la nación, tratándose de delitos del orden
ejidos tercero - perjudicados que se niegan a acatar las ejecutorias común, o .al reo por delitos políticos. 39
de amparo." 35 Mientras el indulto es facultad del presidente, se otorga a persona
determinada y no puede concederse sino respecto a la sanción dada
en sentencia irrevocable, .la amnistía es facultad del legislativo, favo-
rece a todas aquellas personas que estén en el supuesto señalado por
5. LA FACULTAD DE INDULTO la ley, y se puede otorgar en relación a quienes estén <) .. 110 proce:- 1

sados, y .sin importar, en el caso de los procesados, si -hay o no


La fracción XIV del artículo 89 constitucional otorga al presidente la- sentencia.
facultad de indultar: "Conceder, conforme a las leyes, indultos a ¿Puede la persona favorecida rechazar el indulto? N.o.._pue_g_e.__ha-:-
los reos sentenciados por delitos de competencia ,de los tribunales cerlo, porque el indulto es una institución pública. Lo anterior fue
federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en -el claramentt- expuesto en Norteamérica por el juez Holmes a nombre
distrito federal." de la corte en el caso de Perovich, argumento con el cual esta-
La constitución de 1824 atribuyó la facultad de indulto al legis- mos de acuerdo. Holmes manifestó: "Un indulto, en nuestros días,
lativo, a pesar de autorizadas opiniones en favor de otorgárse~o al no es un acto.-.de-gracia._privado realizado por un individuo que
ejecutivo. 36 ~ventualmente tiene el poder. Es una parte del esquema co11stit!!: __
En el constituyente de 1856-57 también se quiso dar esta facultad al cional. Cuando se le otorga constituye una determinación de la auto-
legislativo, habiendo triunfado por estrecho margen de votos la co- ridad final de que será mejor para el bienestar público infligir una
rriente a favor del ejecutivo. . pena menor que la que fija el fallo ... " 30
'tTena Ramírez define el indulto>como "la remisión que hace el ¿Puede ~Liru;!YltSLáer-absolu.to. o puede conmutar la pena por
ejecutivo'ae una pe!J.a impuesta en sentencia irrevocable:;¡r y afir- una' menor? El indulto en México -no así en otros países- en vir- 11

ma que ei ejecutivo no interfiere en la actividad jurisdicciqnal dado tud de la redacción de los artículos 96 y 97 del mencionado código 1

que ésta terminó con la sentencia irrevocable, y lo que hace el eje- penal, ti~ne_q~~~J'~.&tet.absnlnto~"no admitiéndose que pueda ¡i 1
ser .parcial. ji.
cutivo es .la dispensa de la ejecución de la sententia, cosa qu~ cae
dentro de su competencia. · El artículo 112 de la constitución indica que no J?rocede la con-
El indulto no es un acto de gracia o un acto personal del presi- cesión del indulto respecto a sentencias de responsabilidad por de-
litos oficiales. ;¡
dente, sino que forma parte del sistema constitucional: es un ~nstru­
mento extraordinario por ~ed,io del cual la sociedad es mejor ser~
vida con la concesión de! ésf~¡/el cual se debe otorgar conforme á
lo que marca la ley; en este caso, el código penal para el distritó
y territorios federales, de aplicación en toda la república en lo refe~
rente a los delitos para los cuales los tribunales federales son com•
peten tes.
35 Carl Schwarz, op. cit., pp. 185-186.
38
36
Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., p. 475. Al respecto se pueden consultar las opiniones
37
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional ... , op. cit., p. 467. op.36 cit., lJ. 450; y Gabino Fraga, op. cit., p. 77. de Serafín Ortiz Ramírez,
. Edward S. Corwin, op. cit., p. 173.
l-· l

DLSIGNACIÓN DE SU SUCEsOR 191 ~"

~-\ XVI. FACULTADES METACONSTITUCIO~ALES DEL les informe lo que desea y manda el señor presidente, para que tales !\\
PRESIDENTE órganos procedan obedeciendo. La tarea de dirigir aparentemente

~/
al instituto político se convierte así en la de un correveidile ... " H
' El jefe real del P~L ~;s eJ. presi<;i.!!Jlte dt:.la . república, y nadie lo -= !lt
discute Q_du_da: Manuel Bartlett, funcionari~ pÓblico,~cribió en una

1
revista oficial, y no fue desmentido, que el presidente mexicano es
un líder partidista, y que es la fuerza del partido la que otorga al
-:1 ¡¡
f
\ ejecutivo el apoyo indispensable para efectuar su labor progresista
¡
\l. JEFATURA REAL DEL PRI
l
~de modernización y transformación estructuraJ.7
.=.Una pieza clave del sistema político mexicano es la existencia .:!:: El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al presidente una serie \~ ¡(:
' -t- un partido político semioficial denominado Partido Revol~cionaií& de facultades situadas más allá del marco constitucional, como son,
Institucional ( PRI) organizado por sectores: el campesino, el obr.ero tal y como ya lo hemos asentado, la designación de su sucesor, el
nombramiento de los gobernadores, los senadores, de i~ ·máyorra· de
y el popular.
.._ Se ha afirmado que el poder ejecutivo está basado en la orgáni- los· diputados, de los principales presidentes municipales; por ser· el· 1
zación del partido, en la disciplina de partido y en el liderazgo d€1 ·"'- Ptu un partido predominante y semioficial integrado por sectores,
partido, 1 y que el multipartidismo en Latinoamérica generalmente
ha sido aparente, puesto que ha escondido la dictadura de un solo
le da al presidente control sobre las principales organizaciones obre- :¡iii' 11
ras, campesinas, profesionales y de diversa índole -populares, en la
partido, lo que ha contribuido a la concentración de poderes en fa-
jerga del propio ·partido-- que representan, cuando menos hasta
t'"-' vor cj._el ej~c.;utivo. 2 Estas afirmaciones son en parte aplicables a México. ahora, las organizaciones más fuertes de México. 1::'':1.
' El PRI, partido semioficial o completamente preponderante, ha 1' :
sufrido un proceso interior de centralización, habiéndose concentra~ . Lo anterior se confirma con la comunicación que la IX asaJ!Iblea ~

do los poderes en el comité ejecutivo nacional y, dentro de éste, erí' ordinaria del PRI decidió enviar a José López Portillo, y en la cual 1

~ ! '11
el presidente del mismo, 3 quien realmente es nombrado y removido la asamblea le manifiesta que reconoce "en usted -presidente de los '11 1

por el presidente de la república. 4 Éste designa también a los diri- mexicanos, investido con la suprema autoridad ejecutiva constitucio- ,,,!·
'~ .'

gentes de los sectores que integran el partido, 5 salvo al líder de nal por el voto popular-, al guía superior, ideológico y político del ('

CTM (confederación de trabajadores mexicanos t::'-


-
Esta situación la .describe Manuel l\foreno Sánchez, quien ocupó
importantes posiciones políticas, en la forma siguiente: "De un~
partido". 7 "
1

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,.
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manera similar a como el presidente de la república dicta acuerdos ,.
:.n.
a los secretarios de su gabinete o a los directores de los organismos q 2. DESIGNACIÓN DE STJ SUCESOR
1
1
'¡,1¡1
empresas descentralizadas, con independencia a sus consejos de ad-
ministración o sus comités directivos, el dirige1,1te aparente del ins- El problema d~ la sucesión presidencial se ha discutido mucho: \, ¡'

tituto político, ahora denominado PRI, recibe órdenes presidenciafes


y las realiza haciendo intervenir mecánica y pasivamente, a los ór- #

ganos que lo constituyen conforme a los estatutos. Basta , con que • Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 52.
7
Manuel Bartlett, op. cit., p. 26; y Luis M. Farías, op. cit., p. 101, quien
ha ocupado importantes cargos públicos, en forma interesante para la pre- 1
Joseph LaPalombara, op. cit., p. 225.
1
cisión de las facultades metaconstitucionales del presidente, afirma que: "en !
Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano,
2
México todas las decisiones importante~ [respecto al poder legislativo] las
doctoral, México, 1976, p. 126.
toma el presidente de la gran comisión, que si bien es electo por sus colegas,
3
Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 58. i
tiene siempre el respaldo previo de la confianza personal con el jefe del
• Jorge· Carpizo, México, poder ejecutivo: 1950-1975, op. cit., p. 86. Al
ejecutivo. La mayoría siempre vota por el que sabe o intuye, cuenta con la
respecto, véase Lorenzo Meyer, El estado mexicano contemporáneo, en Lec·
simpatía del ejecutivo, pues se piensa que así cada uno tiene más esperanzas
tums de política mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pp. 32-33.
5 Juan Miguel de Mora, op. cit., p. 22.
de supen-ivencia política." 1

'a Excelsior, 13 de agosto de 1978.

[190] 1¡'
FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE
DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR 193
192
dente, ya que éste no debe provocar !a oposición de las menciona-
¿ qu1en escoge al candidato del a la presidencia, el que con toda
PRI
das personas. 11
seguridad llegará a ocupar la primera magistratura del país? Para Stephen Spencer Goodspeed 1 desde 1920 comenzó la cos-
Salceda manifiesta que el qndidato es seleccionado por el voto tumbre, en el gobierno y en el PRI, de que el presidente escogiera a
especialment~ valioso del presidente en funciones y, a su alrededor, su sucesor; esa costumbre ha tenido dos consecuencias principales:
por votos cuyo valor depende de su situación polít.ica individual: los a] el presidente va instruyendo a su sucesor y puede confi~r en su
de los secretarios de estado, los ex presidentes, los líderes del con- lealtad y b] el sucesor contrae una deuda de gratitud con su an-
greso federal, los gobernadores de los estados y los más importan- tecesor.12
tes generales del ejército y líderes de las organizaciones obreras y Daniel Cos!o Villegas escribe que los mexicanos coinciden en
campesinas.8 •
que es el presidente saliente quien escoge -a su sucesor, y es en los
Hansen opina que el presidente es escogido por unas cuantas .. motivos de la selección en donde discrepan. Algunos piensan que
personas y en última instancia por el presidente saliente. Entre se consulta con los ex presidentes, sin embargo, los ex presidentes
las personas a quienes se consulta, estarían unos cuantos repré$en- desmintieron ~úblicamente en septiembre de 1969 tal aseveración. 13
El general Cárdenas escribió que Díaz Ordaz le avisó sobre su ........ \"!
tantes de los intereses creados y, a veces, los dirigentes de los sectores
sucesor,. a través de un funcionario. Cárdenas anotó ·el siguiente
del PRI.
En el transcurso del tiempo reseñado, el presidente ha ido con- comentario: "Los mismos procedimientos han seguido los presiden-
solidando su dominio sobre los sectores del PRI, lo que ha permitido tes anteriores: participarlo cuando ya han tomado la resolución sobre
que las tres últimas sucesiones: la de Gustavo Díaz Ordaz, Luis su sucesor." 14
il:
Echeverría y José López Portillo hayan sido suaves y sin muestras Gilberto Flores Muñoz fue uno de los precandidatos más fuertes
de conflicto dentro del PRI. 9 para suceder a Adolfo Ruiz Cortines, y vivió de cerca todo el pro-
Lambert afirma que el presidente es escogido por su predecesor, ceso del "destapamiento" de López Mateas. Sobre dicho proceso años
después de haber intercambiado opiniones con los miembros influ- después declaró que: "En su tiempo no hubo más pontífice que él
yentes del PRI; pero el arbitrio del presidente está de hecho limitado [Ruiz Cortines] ni más iglesia que la suya. Ofició a solas y resolvió
por la necesidad de guardar un equilibrio entre las dos grandes a solas. En definitiva nadie supo por qué fue el licenciado Adolfo
tendencias que se encuentran en el partido: la de izquierda o car- López Mateas, como en definitiva nadie supo por qué no fue el
10 doctor 1vforones Prieto ... " lli
denista, y la de derecha o alemanista.
Octavio Paz señala que el presidente tiene la atribución indispu- Alfonso Corona del Rosal, presidente del PRI de 1959 a 1964 y
tada de designar a su sucesor, pero debe antes consultar con los uno de los precandidatos fuertes para suceder a Gustavo Díaz Or-
daz, declaró que: "El presidente de la república escoge, recomienda
·¡1
ex presidentes y con los grandes jerarcas quienes tienen derecho de '!1
veto, principalmente los primeros, respecto al candidato del presi- y apoya a su sucesor en el proceso electoral interno de nuestro í'
partido. . . En México, es ya sabido por todos -no es un secreto--, i
,il!
• Alberto G. Salceda, op. cit., p. 48. inquietarsé, e! presidente le pregunta si no se habla también de López
• Roger D., Hansen, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI, Mateos, y Olachea contesta: 'Está muy tierno, señor presidente'. Ruiz Cor-
1971, PP· 146-147 y 293. tines le dice que de todas maneras investigue si -como se dice- es protes- 1
10 J acques Larnbert, op. cit., p. 532. Un relato sobre dichas consultas se tante. Al ver que el elogio presidencial, no por disparatado menos encen-
encuentra en Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, op. cit., p. 15. dido, caía en Morones Prieto, puesto que lo comparaba con el héroe máximo
" ... Lo importante del relato, son, sin embargo, las 'consultas' que hizo el de toda la historia nacional, Olachea entendió- que ése era el escogido. En
presidente Ruiz Cortines. Éste le pregunta al presidente del PRI, el general una segunda entrevista, quiso informarle al presidente del resultado de la
Agustín Olachea, quiénes sonaban corno aspirantes a sucederlo. Olachea le investigación sobre López Mateos, pero al pronunciar este nombre, el presi-
dice los nombres, y Ruiz Cortines va comentándolos. Angel Carbajal: ' ... ése rl~nte lo interrumpió para decir: 'Ya no siga, general. ¡Ése es!'"
es paisano nuestro, lo querernos mucho. Lo conocernos mucho. No lo vamos 11
Octavio Paz, op. cit., p. 53.
12
a analizar porque lo conocernos mucho'. Gilberto Flores Muñoz: ¡Ay caray! Stephen Spencer Goodspeed, op. cit.. p. 160.
Gallo de espolón muy duro. Muy amigo, muy trabajador'. El médico Ignacio 18
Daniel Cosío Villegas, El sistema ... , op. cit., pp. 60-61.
Morones Prieto: '¡Ahl, honesto como Juárez; ¡corno Juárez, austero, corno ·,. Daniel Cosío Villegas, La sucesión ... , op. cit;, pp. 10, 15-17.
15
Juárez patriota!; ¡como Juárez, sí señor!". Ernesto Uruchurtu: '¡qué buen' Excelsior, 14 de mayo de 1975.
presidente sería los primeros dieciocho años!' Y nada más, dice Olachea. Sin
194 FACULTADES METAOONSTITUCIONALES DEL PRF;SIDENTE
1
DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR 195
que el presidente de larepuolica· orieritá; endmiina~a las fuerzas La aseveración de que el presidente de la república escoge libre-
organizadas de su partido en la última etapa para elegir <!,l candidato mente a su sucesor, sin necesidad de consultar a nadie,· se com-
pres~enGial. . . En México ha sido y es necesario para mantener prueba con la última sucesión que vivió el país: la candidatura de
unidad y la trayectoria revolucionaria del país -base de José López Portillo. Sobre esta última sucesión, Daniel Cosío Ville-
desarrollo con justicia social-, que el presidente de la república gas, realiza una síntesis: "La forma como ha manejado la suya [la
concentre todo el poder político desde el momento en que rinde sucesión] el presidente Echeverría lo confirma y aun puede llegarse
protesta hasta el último minuto· de su mandato, con las facultades a decir que jamás un presidente. del México revolucionario se ha per-
limitaciones que en lo jurídico y en lo ideológico le impone la cons~ .mitido el lujo de alardear innecesariamente de que su poder carece
titución; y con su autoridad moral y política, escoge, recomienda y de todo contrapeso. Primero, habla sin apremio alguno del proble-
apoya a su sucesor en el proceso electoral interno de nuestro ma de la, sucesión presidencial; después comienza a hacer retratos
·t tido." 16 hablados del sucesor ideal, que sugieren que se está pintando a sí
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'' 1'• i!'
\ ~tii¡ Así, es claro que el presidente saliente escoge a su sucesor, mismo, de modo que por un momento se cree que busca la reelec-
wl , tiene para ello un margen de libertad ml!y amplio; quizá su única ción; más tarde lanza siete nombres de aspirantes viables y pide que
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' •1 1 limitación sea que el "escogido" no vaya a ser fuertemente· techazadq,i la opinión públiCa los 'analice', a sabiendas de que no hay, ni puede
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por amplios sectores del país, lo que en realidad es difícil, o que, haber elementos de juicio que orienten a la opinión pública y ni si-
~. como se .ha expresado; cometa un "disparate garrafal". 17 Por tanto,
1 1•
quiera a los 'militantes' políticos; vino en seguida la idea de que la
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;:1, ~~·' su discrecionalidad es casi absoluta. selección debía posponerse a un plan de gobierno, que el partido
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1 Pero una vez que el presidente ha tomado ,su decisión ésta es irre- discutiera y aprobara; al rato le sopla al gobernador de Nayarit la
versible, incluso si a los pocos días se arrepiente de haberla tomad~· idea de que los suspirantes se enfrenten al plan, y al poco tiempo
en ese sentido. Un periodista publicó un interesante reportaje que él mismo patrocina públicamente esa idea. Se lanza entonces a un
demuestra que Díaz Ordaz, en los primeros días de enero de 1970, · prolongado viaje, que él mismo llama 'tricontinental', para demos-
pensó en dar marcha atrás en la precandidatura presidencial de Eche- trar .qu~ nadie se atreve a aprovecharse de la ausencia, antes bien,
verría; empero, el día 5 de ese mes y año desistió de ese propósitó, y que los tapados y sus respectivos partidarios permanecen expectan-
Echeverría fue registrado como candidato del PRI. Y damos por tes, aguardando su regreso con la esperanza de oír entonces la palabra
ciertos ésos datos porque no fueron desmentidos por Echeverría, consagratoria. En fin, tras .de calificar con evidente y buscada exage-
sólo pudieron ser proporcionados al periodista por el propio Díaz · ración, que el plan es el mejor que México ha tenido en toda su
Ordaz o por el entonces presidente del PRI, Alfonso Martínez Do7 historia, sin vacilación y sin escrúpulo alguno lo echa por la borda
mínguez. 18 y lanza a don José sin decir agua va, igual a los rivales que él mismo
le había creado, que a sus respectivos partidarios y dirigentes polí-
ticos, para no mencionar a la pobre opinión pública, a quien no le
18
Excelsior, 12 de septiembre de 1975. queda ya siquiera el recurso de sorprenderse, según dice Octavio
11 Daniel Cosío Villegas, Compuerta, en Plural, México, dic. 1975, p. 51. Paz. A pesar de estos alardes, de estos auténticos desafíos, nadie ha
18
Joaquín López Dóriga, El rompimiento, en Siempre!, núm. 1262, Méxi·
co, 31 de agosto de 1977, pp. 14-15: "Terminó 1969 y ef IQ de enero don dicho una palabra, no ya de desaprobación, pero ni siquiera de tibia
Gustavo [Díaz Ordaz] llamó por la red a don Alfonso [Martínez Domínguez]. inconformidad. Antes bien, han declarado que son disciplinados, que
"-Acuartélese con su gente de confianza en la oficina. No salga, no estaban. El 5 de ·enero, una nueva llamada del presidente de la república
deje ver, no hable con nadie. Guárdese porque algo muy importante va a pasar. al presidente del PRI.
"Alarmado -no sé qué le envidian a la vida de un político- siguió las -Vuelva usted a sus actividades normales, don Alfonso.
instrucciones y se encerró en su oficina. La gente de don Alfonso comenzó Ese mismo día, don Luis [Echeverría] era registrado candidato y la cam·
a ca,·ilar, no tenía otra cosa que hacer, hasta que se llegó a una conclusión: paña seguía.
van a enfermar al candidato y poner a otro. Quedan aún cuatro días para -¿Qué pasó del lQ al 5 de enero de 1970 ... ?
el l'€!gistro de candidatos que, de acuerdo con la ley electoral debe ser seis -Qué fue lo que lo hizo dudar, primero ratificar, después, cambiar a don
meses antes de las elecciones. Algo grave, muy grave se avecina ... Esa posibi· Gustavo ... ?
lidad no salió de aquellas cuatro paredes. Don Gustavo había sido muy claro Eso nadie lo sabe. Ése es un capítulo secreto de la historia política pero,
en sus instrucciones. Pero a medida que se acercaba el día 5, más seguros con el correr de los años, el ex em~ajador en Madrid se arrepentiría." e-
~
196 FACULTADES METAOONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE DESIGNACIÓN DE LOS GOBERNADORES
197
acatan la .decisión que ellos atribuyen al partido y que era y es general Cárdenas. Al henriquismo se sumaron sectores y•. personajes
indudable que don José ha sido siempre second-best, o sea, aquellos oficiales.
'malditos' de don Juan Tenorio." 1 9 Es claro que en el sector oficial, gobierno y partido, no existió
Y a pesar de la disciplina de los otros seis precandidatos y de los unanimidad respecto a quién debía suceder al ·presidente, y estas
grupos que los apoyaban, Echeverría se dio todavía el lujo de in- grietas se hicieron públicas saliendo dos candidatos del propio go-
sultarlos y denigrados como broche a todo este proceso, manifestan- bierno; pero, además, los partidos de oposición presentaban candi-
do que: "Me parece de elemental lealtad y ética política y social, datos y existía "lucha electoral".
que así trabajemos. Pienso que así debe ser, porque el candidato de Sin embargo, el hecho de que se conoce sin ninguna duda que el
nuestro partido era el que menos compromisos políticos tenía;_ el candidato del PRI será el presidente de la república, ha ido modifi-
que no había celebrado ningún compromiso secreto o discreto; el que cando todo el proceso: el PPS (partido popular socialista) y el PARM
se había dedicado, sin hacer política barata, a servirle al país 'con (partido auténtico de la revolución mexicana) lanzan como candi-
mayor intensidad. Seguramente por eso nuestro partido lo pos- dato a la presidencia de la república al mismo candidato postulado
tuló." por el PRI. En esta forma, la contienda electoral se llevaba a cabo
Ahora bien, para entender este proceso de poder presidencial que entre el candidato del PRI y del PAN (partido de acción nacional),
culmina en 1975 con la candidatura de José López Portillo, es con- que actualmente es el único partido de oposición. En las elecciones
veniente recordar algunos datos. presidenciales de 1976, el PAN no postuló candidato a la presidencia.
Dentro del partido predominante no siempre ha existido unani- Así, este proceso redunda en una función del presidente más
midad. El general Cárdenas les pidió su renuncia, año y medio antes allá de la normativa constitucional: es el gran elector de su suce-
de las elecciones, a los tres principales aspirantes a sucederlo y:c que sor, sin que nadie lo dude, pero es más, ni siquiera se le critica.
eran los generales Francisco J. Múgica, Manuel Avila Camacho y Por·";¡ momento, todo hace suponer que se acepta esta prerrogativa
Rafael Sánchez Tapia, quienes fungían como .secretarios de comuni- del presidente de la república, sin q\le sea posible decir cuál será
caciones y defensa y de comandante de la r zona militar respectiva~ el desarrollo de esta función presidencial o hasta cuándo estas reglas
mente; y éstos se dedicaron a una campaña pública que difundieron del juego van a funcionar.
los medios masivos de comunicación.
En este ambiente, lanzó su candidatura el general Juan Andreu
Almazán, importante miembro del ejército, negándose a aceptar las '1
i
reglas del partido predominante (el PRM, antecesor del PRI) • 3. DESIGNACIÓN DE LOS GOBERNADORES 1 '
1

En la siguiente sucesión, la de 1946, los precandidatos fuertes fue-


ron Miguel Alemán, secretario de gobernación, y Ezequiel Padilla, El presidente es quien decide en última instancia sobre la designa- 4-
secretario de relaciones exteriores. Al ser claro que la nominación ción de los gobernadores. Braulio Maldona~o, ex gobernador de
del PRM iba a favorecer al licenciado Alemán, Padilla decidió par- Baja California, realizó el siguiente relato sobre su nombramiento y
Jicipar en la lucha electoral, creando el partido demócrata mexicano en general de los dirigentes: "Yo fui escogido y previamente desig-
L.lYO candidato fue él. nado por el presidente de la república, en ese entonces mi distinguido
Para 1952, el candidato del PRI fue Ruiz Cortines, pero también se amigo don Adolfo Ruiz Cortines, y todos los funcionarios, grandes
lanzó la. candidatura del general Miguel Henríquez Guzmán que o pequeños, de nuestro país, han sido designados de la misma ma-
fue apoyada por varios de los cardenistas más distinguidos, por miem- nera desde 1928 hasta el presente. :Ésta es una verdad axiomá-
bros de la familia Cárdenas20 y aun, algunos opinan, por el propio tica ... " 21
19
Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y persjJectivas, México,
Ahora bien, una vez nombrados, el presidente tiene una serie de
Joaquín Mortiz, 1975, pp. 99-100. Para una posible explicación de algunos controles sobre los gobernadores, como son las ayudas económicas
de los actos del presidente Eche,·erría respecto a la sucesión se puede con- 21
Roger D. Hansen, op. cit., p. 147. Sobre cómo contempla un tratadista
·sultar Jaime González Graf, La persp-ectiva política en 1\Uxico. J9i5, México, extranjero esta situación, véase L. Vincent Padgett, op. cit.,. p. 151. Al respecto,
Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1975, p. 23. véase Carlos Loret de Mola, Confesiones de un gobernador, México, Ed. Gri·
"" Daniel Cosí o Villegas, La sucesión ... , op. cit., p. 120. jalbo, 1978, pp. 13 y 306.
198 FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL PjlESIDENTE REMOCIÓN DE LOS GOBERNADORES _199
y las obras a los insuficientes presupuestos locales, amén de con- Así, el senado ha tenido manos libres para realizar dicha declara-
troles de carácter político; empero, algunos gobernadores· se han ción de desaparición de poderes, y generalmente quien la solicitó
insubordinado. fue el secret!J.rio de gobernación. A veces, esas declaraciones han sido
Alberto Trueba Urbina, ex gobernador de Campeche ( 1955-1961) hechas en bloque, como en las situaciones que se presentaron para
manifestó: "Yo goberné contra la voluntad del presidente. Y me remover a los gobernadores carrancistas y a los que apoyaron a De
negué a entregar el poder a mi sucesor porque me lo impuso la la Huerta. 26
federación. Es decir, no me supieron dar la consigna y en .política Las dos últimas declaraciones de desaparición de poderes ocu-
hay que saber dar la consigna." 22 · rrieron en 1975, .y tuvieron todos los visos de una confrontación po-
En el estado federal venezolano, el presidente nombra, por dis- lítica entre el poder ejecutivo federal y los locales: el 31 de enero
posición constitucional, a los gobernadores, y éstos, !le acuerdo con se decretó respecto al estado de Guerrero, y el 29 de abril respecto
la propia ley fundamental, están obligados a cumplir las órdep.es y al estado de Hidalgo. En este último caso, el dictamen en cuestión
resoluciones que reciban del presidente de la república. 23 Es decir, asentó que en Hidalgo existía "un sistema autocrático de gobierno,
en Venezuela es constitucional. el régimen que se emplea en Mé-. en que se desconocen y atropellan las garantías individuales cons-
xico, donde deriva del sistema político y del papel que en él desem- titucionales de los ciudadanos, cuya existencia transcurre, consecuen-
peña el ejecutivo federai. 2• temente, bajo la amenaza y el terror".2 7
Con la mencionada ley reglamentaria de diciembre de 1978, pa-
rece ser que existe la intención de que este estado de cosas cambie.
4. REMOCIÓN DE LOS GOBERNADORES Así, el artículo tercero no señala al presidente de la república entre
quienes pueden solicitar al senado que realice esa "declaración"; em-
--El presidente remueve a los. gobernadores que le molestan o que pero, hay que esperar a ver cómo se aplica la ley reglamentaria en
por algún. motivo no desea que continúen en el cargo. Los medios' la realidad para poder dar un juicio, ya que el presidente le podrá
"-". que se utilizan son desde insinuar la presentación de la renuncia pedir a senadores y diputados que presenten la petición respectiva
--como ·el caso del gobernador de Sonora Armando Briebich en al senado para la operación del dispositivo de la fracciÓn V del ar-
1975- hasta la declaración de desaparición de poderes en la enti- tículo 76 constitucional.
dad federativa .
.._ De acuerdo con la fracción v del artículo 76 constitucional, el se-
nado está facultado para declarar, cuando hayan desaparecido todos
los poderes constitucionales de un estado, que ha llegado el momento
de nombrar un gobernador constitucional. El problema es saber cuán-
do han desaparecido todos los poderes constitucionales de un .estado.
La ley fundamental dispone que una ley reglamentará el ejercicio
de esta facultad y la que se encuentra en la fracción VI del propio
artículo· 76. Sin embargo, esa ley se publicó hasta el 29 de diciem-
br;e de 1978, y el propio poder legislativo manifestó en 1970 que
éste es un problema político más que de carácter jurídico, y con
cinismo concluyó que "no puede preverse la multitud de variedad·
de casos en que por razones políticas deba declararse la desaparición
de poderes de un Estado". 25
22
Excelsior, 6 de marzo de 1976.
"" Véase Jorge Carpizo, Federalismo en Latinoamérica, op. cit., p. 59. ""- Al respecto, se enc1.1entran datos muy interesantes en Robert E. Scott,
2
' Véase Manuel Moreno Sánchez, op. cit., pp. 160-163, la parte que intituló: op. cit., pp. 273-277.
"El arte de hacer gobernadores." 27
Sobre esas dos últimas "desapariciones de poderes", véase Juan Miguel
"' Jorge Carpizo, Sistema federal. mexicano, op. cit. p. 509 ss. de Mora, op. cit., pp. 89-93.
~==~==~~~~~-

* XVII. EL ASPECTO PERSONAL EN LA PRESIDENCIA Y LOS


INFLUENCIA DEL CARGO EN EL PRESIDENTE Y VICEVERSA

funcionarios del sector público y ..privado, incluyendo los jueces de


201

, PODERES POLfTICOS DEL PRESIDENTE. ENTR~NTE los principales tribunales federales y del distrito federal; preside los
desfiles mayores; asiste a las inhumaciones en la rotonda de los hom-
bres ilustres; preside las principales ceremonias conmemorativas de
eventos nacionales o en honor de los héroes; "da" el grito la noche
del 15 de septiembre; recibe a los niños de mejor promedio del
país; concurre a ciertos actos del colegio nacional. En fin, tiene
l. FUNCIONES CEREMONIALES DEL PRESIDENTE
sobre sus espaldas una fuerte carga de tareas ceremoniales; en mu-
chos de esos eventos pronuncia discursos o los periodistas le piden
~
declaraciones, para hacer las cuales necesita tener cuidado, ya que
~1 presidente es el líder del país, tanto constitucional como política-
lo que diga tiene trascendencia nacional y repercusiones de carácter
mente; es quien decide en última instancia la acción del gobierno
político,. económico y social.
y encauza la actividad del congreso federal, de los gobernadores, del En esta forma, el tiempo del presidente está lleno de actividades;
partido predmninante, de los municipios, del sector paraestatal e in-
necesita establecer prioridades y entre ellas destacan: tratar los pro-
cluso de la iniciativa privada y de las principales organizacione~ obre-
blemas que necesitan resolución inmediata; concebir las reglas gene-
ras y campesinas.
rales de su programa de gobierno o ir ajustando éste de acuerdo
Las facultades del presidente son muy amplias, tal y como lo he-
con las circunstancias; tomar decisiones y conceder audiencias. Cada
mos examinado, y en su papel delfder débe dirigir una organización
día el presidente tiene que hacer cosas de índole diversa: la cita que
inmensa y complicada, conciliar intereses aun opuestos y tener el
no puede posponer, los documentos que sólo él puede firmar, la
talento y la visión para saber con exactitud por dónde desea guiar
ceremonia a que se comprometió a asistir; todos estos actos devoran
a la nación. El presidente debe tener la habilidad de la persuasión 4
parte considerable de su tiempo, en detrimento de sus actividades
y de la negociación, según el caso, y la virtud de poder lograr que
la gente lo apoye; debe saber conocer a las personas para rodearse en la alta política. 3
Es más, no siempre el presidente puede disponer del tiempo nece-
de buenos colaboradores a quienes debe inspirar una mística, y lle-
sario ni jerarquizar sus actividades como sería su preferencia o gus-
gado el caso, los deberá despedir. Así, en una palabra, el presidente
to personal.
necesariamente debe estar esculpido en el mármol del líder. 1
Junto a todo ese universo de poderes, facultades y atribuciones,
el presidente cumple una serie de funciones ceremoniales qu~ son
fatigantes 2 y que tienen su importancia; todos quieren que el pre-
2. LA INFLUENCIA DEL CARGO EN EL PRESIDENTE Y VICEVERSA
sidente esté presente en sus eventos: por razones políticas, o porque
· los convierte en imPortantes o les da relieve...
. . .. ~··..;¡.'!:;'f'_~'!Wti?i'~lf:¡lj , Es indudable que el cargo de presidente influye en el hombre que lo
"'i~P'~"'PU-
desempeña: tantas facultades y tanto poder; el mando sobre hom-
bres inteligentes; la visión de que está, durante su período, determi-
nando la historia de México; tantas alabanzas e incienso de casi
; realiza giras por el interior del país; asiste todos los sectores, y, además, los actos de la corte que lo rodea, y sin
importantes de organismos y empresas del sector paraestatal; descanso lo está alabando y diciéndole lo excepcional que es y lo
recibe las credenciales de los embajadores; recibe y agasaja a ¡¡;~--­ maravillosamente bien que lo está haciendo.
jefes de estado extranjeros; entrega premios artísticos, científicos, El cargo presid~ncial ha hecho que varios presidentes hayan cre-
· literarios; recibe las felicitaciones de año nuevo de los principales cido en él/ y que hombres más o menos grises, hayan realizado sus
difíciles funciones bien y con decoro; tal es el caso de Emilio Portes
1 Véase Time del 15 de diciembre de 197!í, p. 25.
3
•· Haro1d J. Laski, The American presidency. An interpretation, Nueva York; Richard E. Neustadt, El poder presidencial. La dirección de un gobierno,
Harper and Brothers Publishers, 1940, pp. 26-27; y James MacGregor Burns, México, Limusa-Wiley, 1966, pp. 221-222.
op. cit., pp. 393-394. • Haro1d J. Laski, op. cit., pp. 40-41.

[200]
~
202 ASPECTO PERSONAL EN LA PRESIDENCIA Y PODERES POLÍTICOS EL PODER DE PERSUASIÓN
203
Gil y de Adolfo Ruiz Cortines. Un estudio interesante sería el que personal de gobernar, donde aseveró que el temperamento, el carác-
llevara a poder determinar qué podíamos esperar de un candidat() ter, las simpatías y las diferencias, la educación y la experiencia
presidencial, considerando su . carrera y el modo como se ha com~ personales, influyen claramente en la vida pública del presidente y
portado durante los años presidenciales: habría muchas sorpresas;. en sus actos de gobierno. Esto sucede en cualquier nación, pero .se
una de las últimas fue que un hombre callado y reservado, como Luis · acentúa más en países como México, donde el presidente puede
Echeverría, resultó ser uno de nuestros presidentes más locuaces de · obrar tranquilamente de' modo muy personal .e incluso caprichoso;
este siglo; declaró sobre todos los tópicos y materias, produciendo y concluyó que nuestro sistema propicia un estilo personal de go-
con ello efectos políticos negativos. bierno.9 En parte tiene razón Cosío Villegas, pero hay que comentar
Un aspecto externo del cargo es el tratamiento de "señor presi- que dicho estilo personal, que opera dentro- de un amplio margen
dente" que se le da a su titular, tratamiento que se pronuncia con de libertad, se encuentra con las limitaciones a que se enfrenta el
respeto y en muchos casos también con servilismo. Incluso amigos presidente mexicano, y a las cuales nos vamos a referir en el si-
cercanos del presidente, cambian el habitual "tú" por el "usted", y guiente capítulo.
es que todo se modifica respecto a quien ocupa la presidencia.
Ahora bien, si el cargo tiene influencia en·el presidente, éste tiene
influjo sobre el cargo durante los años que lo desempeña. Tal es en

-
Norteamérica el sentido de expresiones como que la presidencia es, 3. EL PODER DE PERSUASIÓN
con mucho, lo que quiere quien la ejecuta, teniendo en cuenta los
problemas y la época;'' y que la presidencia aún depende en gran ,_El presidente mexicano da órdenes y éstas se cumplen~ e infeliz e14/f-
parte de quién es· el presidente.6 funcionario que no las obedezca tal y como el presidente quiere; pero
7 Con mayor razón, este aspecto se acentúa en países como los lati~ h~.Y sectores importantes, el de las organizaciones obreras, agrarias
· noamericanos, donde existe una tradición de poder personal, y donde y el de la iniciativa privada, donde el poder del presidente radica
generalmente los hombres predominan sobre las ideas y las insti- en buena parte en su poder de persuasión, de convencimiento y de
tuciones.7 negociación, que es fuerte y radica en su prestigio y en el temor
En México la presidencia se ha institucionalizado,8 lo que ha per- que inspira el hecho de no acceder a sus deseos, por las medidas que
mitido que aun hombres débiles o que eran vistos como tales sean pueda tomar dentro del ámbito de sus poderes constitucionales y
presidentes fuertes, y que a pesar del cúmulo de poder que reúnen, extraconstitucionales. 10'
al término del período, este poder pase a manos del que les sucede.
El presidente tiene 'también en sus manos la posibilidad de diri-
Pero, aunque la presidencia se ha institucionalizado, la fuerza del
presidente hace que dicha institución adquiera los tonos y matices girse dir~ctamente al pueblo a través de la radio o la televisión, y
que le impone la persona del presidente, su peculiar estilo de gober- decidir sobre qué va a hablar y por cuánto tiempo.~ Éste es un
nar y su manera de contemplar la existencia y el poder. Así, recor- recurso político importante que para ser efectivo debe ser utilizado
demos lo que ya hemos asentado sobre la correlación que se en- en el tiempo preciso y con la frecuencia adecuada ;12 en tales oca-
cuentra entre el modo de ser del presidente y el número de huelgas siones, el líder del país se dirige al pueblo y su voz es escuchada en
y huelguistas. los hogares: su mensaje político capta la atención nacional. ::::::
Daniel Cosío Villegas escribió un ensayo que intituló El estilo
5
Herman Finer, op. cit., p. 8H.
• Edward S. Corwin, op. cit., p. 332.
7 Jorge Xifra Heras, Curso de de1echo constitucional, Barcelona, Ed. Bosch,

1962, t. u, pp. 322-323. Véase Servicio Español del Profesorado de Enseñanza


Superior, op. cit., pp. 191-192; y Jacques Lambert, op. cit., pp. 297-298. • Daniel Cosía Villegas, El estilo personal de gobernar, México, Joaquín
8 Arna1do Córdova, La fonnación · del poder político en México, México, Mortiz, 1974, pp. 8-9 y 12.
10
Ed. Era, 1972, p. 57. En sentido rontrario, consúltese Edmundo González Llaca, Véase Richard E. Neustadt, op. cit., pp. 27-29, 56, 60 y 252.
11
El presidencialismo o la personalización del poder, en Deslinde, núm. 69, Joseph LaPalombara, op. cit., p. 224.
12
México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, pp. 5-6. Theodore C. Sorensen, Decision-making.•• , op. cit., p. 47.
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¡!
204 ASPECI'O PERSONAL EN LA PRESIDENCIA Y PODERES POLÍTICOS pODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE 205
,,
4. LOS PODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE la ciudad de México, declaró que el _gresidente no ejerce el poder ,,
ni un día más después de su período,''Z_ Manuel Moreno Sánchez
¿Cómo es posib~e que un hombre tan poderoso como el presidente, • escribió .que el presidente, al dejar la presidencia, regresa a ser un
al dejar el cargo se quede sin poder? O si conserva algún poder, de- . indefenso .Y corriente ciudadano, cuya debilidad política contrasta '
hemos preguntarnos ¿por cuánto tiempo? con el inmensó poc¡lerío que tuvo. 18
Cosío V'Alegas opinó que el día en que el presidente toma posesiÓn Sin embargo, el ,presidente ·saliente conserva alguna influencia, y
del puesto, ya se• encuentra en pleno uso de sus muy grandes atri~ esto depende, como lo hemos afirmado, de las circunstancias y de su
buciones, 13 aunque posteriormente afirmó que el corte total entre personalidad. Examinemos sólo una situación, la de los secretarios ·',
1

el presidente entrante y el saliente se produce dentro de los dos o "de estado: el gabinete del presidente conserva a personas cercanas :.:
tres primeros meses del período de aquél. 14 e identificadas con el presidente saliente, y el entFante, apenas puede
Sobre ·el corte total entre el presidente saliente y el entrante no se deshace de ellos, incluso a través de métodos sui géneris o vio-
se pueden hacer generalizaciones, porque depende de las circunstan- lentos. Así aconteció, como ya lo hemos asentado, con Uruchurtu
cias y del carácter del presidente que va a salir y del que va a en tiempos de Díaz Ordaz, con Martínez Domínguez en tiempos de
tomar posesión del cargo. Así, en el último año de .su gobierno, Cár- Echeverría y con Muñoz Ledo en tiempos de_López Portillo. Es claro
denas incrementó su poder político ante la amenaza de que el general que alguna influencia, aunque leve, tiene el presidente saliente en
Almazán se insurreccionara, y para resistir las presiones de Estados la formación del nuevo gabinete.
U nidos a fin de que se lograra un acuerdo con las compañías pe-.. Ahora bien, ¿cómo es asible ue casi de la noche a la mañana,
troleras expropiadas; dado que sólo el presidente podía hacer frente rl hombre políticamente más poderoso se convierta casi en só o un...,_
a esas situaciones, Cárdenas llegó al fin de su período con ·todo el- .ciudadano mág La respuesta puede estar en que 1ª- presidencia se
poder en sus manos. En el caso de Díaz Ordaz ·la situación fue di fe-. ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del po er en l¡
rente, pues Echeverría lo comenzó a atacar desde la campaña pre~ mxico res onden al cargo del presi ente y no a la person entre
'1

sidencial, y Díaz Ordaz fue cediendo ciertos poderes como los invo- os más importantes e es os po emos menciOnar: e apoyo de los 1111

lucrados en la sustitución de los secretarios de hacienda y agricultura principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares; el ·'11!l
por los que ocuparían esos cargos bajo la presidencia de Echeverría. apoyo del partido predominante, y el apoyo del ejército. Además, es ! 1:

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Idéntica situación aconteció con Emilio O. Rabasa que fue desig- importante la actitud de los presidentes salientes "que sabiendo que
nado embajador en Washington y con Rodolfo Echeverría nombrado. . no conviene, o que es imposible seguir mandando, renuncian de
en el banco cinematográfico. motu proprio a intentarlo, y dejan en paz al sucesor". 19 1 ''
:1

López Mateas fue dejando los hilos del poder a Díaz Ordaz, y con Bien sabido es que esta ruptura entre el presidente entrante y el
ese objeto se abstuvo de opinar en la integración de las dos cámaras. saliente nace en la ru>lítica mexicana de este siglo a partir 1 1
• 1¡,
legislativas federales; 15 en cambio, Echeverría adelantó las eleccion~s :· de 1936, cuando Cárdenas -expulsa a Calles del paí~ !¡11,
internas del PRI para seleccionar candidatos a diputados y senadores Obregón, al dejar la presidencia, siguió ejerciendo influencia a
'11
con el objeto de que la decisión fuera predominantemente la suya,· grado tal que logró la reforma constitucional que le abría de nueva
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ya que López Portillo apenas empezaba a tener relaciones con los cuenta las puertas del cargo. Calles ejerció de 1929 a 1935 lo que 1!1

grupos políticos locales; por eso se afirmó que en el momento del se ha denominado maximato, ya que tuvo fuerte ascendiente sobre
cambio de poderes, Echeverría tendría algo así como el setenta por tres presidentes20 y al principio también sobre Cárdenas.
ciento del poder y López Portillo el treinta. 16 Al terminar Cárdenas su período, se retiró de la vida pública y i 1
Alfonso Corona del Rosal, ex presidente del PRI y ex regente
17
Excelsior, 22 de agosto de 1977.
18
13 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, op. cit., p. 52. Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 44.
14 Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., 10
Daniel Cosía Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 115.
114. "' Aunque a esos tres presidentes. no es correcto llamarlos peleles. Corno
15 Excel.sior, 22 de agosto de 1977. ejemplo recordemos que el general Rodríguez indicó a sus secretarios de esta-
16 Daniel Cosío Villegas, Donde no estamos hoy, en Plural, julio de do, a través de una circular, que no sostuvieran acuerdos con el general Ca-
p. 27. lles. Alberto J. Pani fue cesado por desobedecer dicha orden.
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206 ASI'ECIO l'ERSONAL EN LA PRESIDENCIA Y I'ODERES POLÍTICOS !'ODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE 207
dejó al presidente entrante plena libertad en sus decisiones; en su Manuel Moreno Sánchez precisó que no existía ningún maximató,
diario escribió: "Al conCluir mi período de gobierno el 30 de noviem- que lo que acontecía era que los ex presidentes se estaban peleando:
bre próximo, me aislaré de toda actividad po1ítica, retirándome por el "Ni el licenciado Gustavo Díaz Ordaz ni el licenciado Luis Eche-
tiempo que sea necesario a la isla de Cozumel, Q. R . ..E.p el gobisrno· verría Alvarez tienen la fuerza suficiente, como la tuvo el general
una sola fuerza política debe sobresalir: la del presidente de la Calles cuando se le llamó jefe máximo de la revolución, para im-
república, que debe ser el único representante de los sentimientos ; poner sus decisiones personales sobre el presidente José López Por-
democráticos del pueblo." 21 tillo." 24
Cárdenas, con esta actitud, ayudó en forma primordial a la insti- Rafael Hernández Ochoa, gobernador de Veracruz y cercano co-
tucionalización de la presidencia, a su prestigio y fortalecimiento. laborador de Echeverría, dijo que era inadmisible que los ex presi-
Después de Cárdenas ningún presidente ha querido o podido ocupar dentes quisieran seguir haciendo política en forma institucional. 25
una posición parecida a la de Calles de 1929 a 1935, ya que el poder Alfonso Corona del Rosal manifestó: "Nuestro presidente tiene
no se comparte y el sistema