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PRESUPUESTO PÚBLICO

PRESUPUESTO PÚ BLICO PRESUPUESTOS PÚBLICOS AUTOR : José Vicente Muñoz Estepa

PRESUPUESTOS PÚBLICOS

AUTOR: José Vicente Muñoz Estepa

PRESUPUESTO PÚ BLICO PRESUPUESTOS PÚBLICOS AUTOR : José Vicente Muñoz Estepa

INICIO

1. Importancia del presupuesto público.

2. Aproximación al origen teórico del presupuesto público global.

3. Algunos casos de presupuestos públicos en el mundo.

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POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
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INTRODUCCIÓN

Querido estudiante bienvenido al módulo de Presupuestos Públicos. Esta unidad se propone introducirlo al estudio del presupuesto público como disciplina; para ello se ha convenido organizar la cartilla en tres partes. En la primera se presenta una breve reflexión sobre la importancia del presupuesto público, en la segunda parte revisaremos el origen histórico de tan importante materia para la administración pública global. Ya para terminar la unidad, le daremos lugar a la revisión del cuerpo teórico que se ha erigido en torno al presupuesto público con el fin de conocer sus bases doctrinales.

RECOMENDACIONES ACAD ÉMICAS

Este módulo es de suma importancia para su ejercicio profesional y ha sido pensado bajo esta misma premisa, razón por la cual se pretende l ograr un equilibrio entre lo práctico y lo teórico de tal suerte que usted desarrolle las competencias de la asignatura así como también los saberes correspondientes a la gestión financiera del Estado colombiano, tarea en la cual juega un papel indispensab le el saber presupuestal.

Al ser un módulo virtual se espera de usted una gran entrega y capacidad de trabajo individual, pues la apropiación de saberes y el logro de las competencias está directamente asociado con su disciplina y compromiso con el módulo . Por favor, mantenga el entusiasmo a lo largo de este, así como también las ganas de aprender acerca del presupuesto público colombiano.

DESARROLLO DE CADA UNA DE LAS UNIDADES TEMÁTICAS

1. Importancia del presupuesto público

Podemos entender, en términos generales, un presupuesto como la proyección mental a través de la cual se espera recibir determinados ingresos con el fin de soportar obligaciones, que bien pueden ser futuras o previamente concebidas.

Es decir, un presupuesto es un ejercicio mental de p royección donde interactúan dos elementos financieros que son, ingresos y gastos. Y debe entenderse en un horizonte temporal y en su contexto espacial, siendo estos dos elementos sus fuertes condicionantes.

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La figura 1 muestra a continuación, la estructura básica de un presupuesto.

a continuación, la estructura básica de un presupuesto. Basados en esta figura podemos deducir que los

Basados en esta figura podemos deducir que los presupuestos son la expresión de los ingresos y gastos que un ente económico tendrá en un periodo de tiempo determinado, razón por la cual le servirá a este como herramienta de gestión, toda vez que resulta de vital importancia para las labores de planeación y control de los recursos financieros que exige su existencia. Por lo tanto, por medio del presupuesto podemos advertir cuán sostenible en el tiempo puede llegar a ser el objeto que se presupuestó, pues, si sus gastos son superiores a sus ingresos, el saldo será negativo para quien ejecuta el presupuesto obligándolo a tomar deuda o a incumplir sus compromisos previamente pactados.

Con base en lo anterior, podemo s sugerir que por presupuesto público se entienda el resultado de un ejercicio mental racional 1 en el que se proyectan los ingresos potenciales de la administración pública durante un año para soportar las obligaciones y compromisos a través de los cuales el Estado cumple sus fines esenciales. La importancia del presupuesto público radica en su utilidad para la gestión pública y sus diferentes tareas de planeación económica, gestión gubernamental y fiscal, entre otras. Cabe rescatar que lo que hace diferente un presupuesto (en términos generales) de un presupuesto público es que los recursos financieros representados en

1 En este aparte se hace referencia al vocablo “racional” como sinónimo de “mental” para subrayar en el hecho de que el presupuesto público no puede ser elaborado bajo preceptos politiqueros, sino de priorización social. Son aspectos técnicos de las finanzas públicas los elementos que deben determinar un presupuesto público y no la corrupción o la politiquería.

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ingresos y que se aplicarán en los respectivos gastos son públicos porque el interés general es el que debe primar en la planeación, destinación, ejecución y control de dichas aplicaciones. Lo anterior, resalta la importancia de la gestión presupuestal en la administración pública, pues, se trata de administrar efectivamente (eficiente y eficazmente) los recursos financieros de todo un Estado - Nación. No podemos dejar de lado también que el presupuesto público se entiende hoy como el registro sistemático y anticipado de los ingresos y gastos anuales del Estado, con el ánimo de completar el proceso de planificación económica del desarrollo y de configurarse en la base de la acción pública de la administración en todos sus niveles.

acción pública de la administración en todos sus niveles. A propósito de lo cual, Corona y
acción pública de la administración en todos sus niveles. A propósito de lo cual, Corona y

A propósito de lo cual, Corona y Díaz (2000) nos ofrecen una muy interesante definición del presupuesto público que reza como sigue: “puede definirse como un documento financiero en que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un periodo de tiempo determinado, y el detalle de ingresos que constituyen su financiación” (p. 67).

Otra visión de presupuesto público que sirve tomarla con relación a la cita anterior, es la de Muñoz (1959), que asegura que un presupuesto público es un plan de acción expresado en términos financieros, “el presupuesto general de un gobierno debe ser el programa que dirija toda la actividad gubernamental en su función d e orientar los procesos sociales y servir a los

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intereses del pueblo” (p. 141). Conviene destacar el hecho de que el plan de gobierno de una administración pública se deba ajustar al presupuesto público, lo que garantiza, en cierta medida, que la nefasta improvisación en asuntos públicos sea casi inexistente. Es decir, la agenda pública de un gobierno debe hacerse a la luz del presupuesto y no tratar de acomodar este para darle cumplimiento a los compromisos políticos.

Por su parte, el ex ministro J. C. R estrepo (2012) asegura que el presupuesto público está relacionado con las “tres dimensiones de la administración pública: la estimación de los ingresos fiscales, la autorización del gasto público y la revalidación anual del derecho de las democracias representativas de ejercer control político en materia fiscal, a través de los órganos colegiados” (p. 344).

Podemos asegurar que la acción presupuestal debe ser uno de los medios que la administración pública tiene a su disposición para nivelar socialmente l as fallas del mercado. Por supuesto, esto no se cumple cabalmente en la realidad, por diversas razones, unas de orden estructural y otras de orden coyuntural, entre las que figuran la escasez de información, la corrupción, los altos niveles de incertidumbre, la burocracia gubernamental y los ciclos políticos, entre otros. Por este motivo, el derecho presupuestal y en general, la nueva hacienda pública, han estado procurando desde hace un buen tiempo, fortalecer todo el proceso, desde el orden nacional hasta el municipal, con la incorporación de diversas herramientas de gestión financiera. El derrotero es un sistema presupuestal más integral, con mayor cohesión y robustez, y en el cual la participación de la ciudadanía sea abundante y efectiva.

1.1 Aproximación al origen teórico del presupuesto público global

De lo comentado anteriormente, podemos asegurar que los presupuestos, tanto de gestión pública como privada, han existido desde el momento mismo en que la necesidad de administrar recursos financieros se ha hecho manifiesta, pues, la necesidad de proyección tanto de ingresos como de gastos es una tarea fundamental en la labor administrativa. Y es que “la ciencia de la administración no es una disciplina pura, sino aplicada, porque la propia administración ha sido engendrada por necesidades y es su misión el darles satisfacción” (Guerrero, 1985, p. 91). Razón por la cual, la necesidad que tiene toda administración de proyectar sus ingresos y gastos durante un periodo de tiempo justifica la configuración conceptual del presupuesto público.

La construcción teórica en torno al presupuesto público está íntimamente asociada a la evolución teórica que ha sufrido el Estado, puesto que “el presupuesto es el plan financiero del Estado” (Corona et al., 2000, p. 70). Es decir, la expresión financiera de la voluntad estatal es el presupuesto público, razón por la cual, el cuerpo teórico del Estado ha hecho evolucionar también la teoría presupuestal.

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Naturalmente, la teoría del Estado ha evolucionado toda vez que la misma suerte ha sufrido la figura del Estado. Todo ocasionado por cambios sociales y antropológicos que han tenido lugar a lo largo de la historia de la humanidad. De esta manera podemos afirmar que en tanto cambie la sociedad, la teoría presupuestal habrá de h acer lo mismo, pues el contenido sociológico de un presupuesto público es manifiesto ya que la administración pública se vale del presupuesto para suplir las necesidades sociales.

Al margen de esto, debemos subrayar que la doctrina presupuestal nace junto con el derecho presupuestal moderno con la expansión del imperio Prusiano, en pleno siglo XIX. La inquietud intelectual de que el derecho presupuestal nace en la Europa decimonónica, es acerca de lo que realmente es el presupuesto público desde la perspectiva jurídica. Aspecto de suma importancia si consideramos que según la manera como se entienda el presupuesto, será considerado. Y adquiere más importancia porque plantearía las relaciones del poder público en la Prusia que deseaba unir los pueblos german os bajo su égida. Pues en la: “Prusia de 1862– 1866 se trataba de responder a la siguiente pregunta: ¿Cuál es el razonamiento jurídico que permite sortear la dificultad de que el Estado se quede sin presupuesto?” (Restrepo, 2005, p. 235). Dicha pregunta dio las bases para que se formase el derecho presupuestal, al amparo de la distinción entre el sentido formal y material de la ley.

Por otro lado, la crisis constitucional prusiana (1862 – 1866) originó otras discusiones teóricas en torno a la naturaleza jurídi ca del presupuesto público. Es así como, reputados juristas como Gaston y Duguit sugirieron que debía considerarse el presupuesto público como un acto administrativo mediante el cual la administración pública manifestaba su voluntad.

Resulta importante revisar el marco teórico del presupuesto público y de esta manera comprenderlo desde diferentes perspectivas; pues, el presupuesto no es un elemento unidimensional de la gestión pública, su origen jurídico, su naturaleza financiera y su impacto social, lo ha cen un singular objeto de estudio. Por ello Restrepo (2005), uno de los más importantes tratadistas en temas de Hacienda Pública en Colombia, nos relaciona cinco cuerpos teóricos en torno a la manera como se entiende el presupuesto público, a saber: 1. la teoría dualista, 2. Acto - condición, 3. Acto jurídico complejo, 4. Acto político y 5. ley formal y material.

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Tabla 1. Concepción teórica del presupuesto público

 

CONTEXTO

 

MARCO TEÓRICO

ESPACIAL E

 

DESCRIPCIÓN

HISTÓRICO

 
 

Prusia

Parte del reconocimiento de dos sentidos de la ley jurídica, el formal y el material. El primero se refiere a que la ley es una expresión del poder político, en tanto que el segundo explícita los derechos y deberes sociales. El presupuesto público fue clasificado en el primer sentido de la ley, el formal, porque este es el instrumento financiero que da viabilidad a la agenda pública de una administración y para que le sea aprobada debe recibir

A la luz de la teoría dualista

1862

- 1866

sanción del poder legislativo.

 

En otras palabr as, este cuerpo teórico considera al presupuesto político parte de la ley formal debido a que el proceso mediante

el

cual se sanciona, es político y representa los intereses políticos

de la administración, luego, podríamos asegurar que el

presupuesto públi co es un instrumento político.

   

Advierte que el presupuesto público no tiene fuerza vinculante porque desarrolla las disposiciones legales ya existentes, hecho por el cual, debía definirse como acto administrativo .

Pues la administración requiere del presupuesto público a fin de

Como Acto - condición

Europa

poder ejecutar las disposiciones legales referentes a los ingresos

siglos XIX - XX

o

rentas de la Nación y a los gastos.

 

Basados en lo anterior, podemos asegurar entonces, que bajo este cuerpo teórico se considera el presupuesto público como la condición necesaria para llevar a cabo la disposición de recursos en la administración pública.

   

Reconoce el presupuesto público como un acto jurídico “múltiple”, lo que le hace complejo.

Como acto jurídico complejo

Francia

siglo XX

Dicha complejidad radica en que el presupuesto público (para todos los niveles de la administración pública) se compone de dos elementos financieros cuya naturaleza jurídica es diferente. Estos elementos son, los ingresos y gastos.

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Como acto político

Italia

Entiende el presupuesto público como un acto político ya que en la fase de su estudio, el órgano que toma la responsabilidad de aprobarlo o improbarlo según consideraciones políticas en que pueda coincidir o no con el gobierno.

siglo XX

Esto llama la atención sobr e la importancia del presupuesto público para un sistema democrático, porque pone de manifiesto la independencia de los poderes públicos de un Estado.

 

Colombia

Apuesta por reconocer la fuerza de ley que encarna el pre supuesto público en Colombia toda vez que es objeto del control fiscal en el país. Además, esta concepción teórica le reconoce la aptitud política al presupuesto porque manifiesta la voluntad gubernamental de acción pública bajo el mandato de la agenda de gobierno.

Como ley formal y material

siglo XX

Fuente: Elaboración propia

A propósito de lo anterior y más importante que apoyar o controvertir algunos de los cuerpos

teóricos mencionados anteriormente, es entender que el presupuesto público es, como ya se dijo líneas atrás, un instrumento de gestión pública, de naturaleza financiera que se vale de la ley para hacerse exigible en el entorno político y social de una economía, en la cual, juega un papel fundamental la administración pública como cuerpo gubernativo. Asumir una posición exclus iva puede llevar a un error que no permite apreciársele desde las diferentes aristas.

2. Algunos casos de presupuestos públicos en el mundo.

La generalización es, en la mayoría de los casos, el camino que conduce al error. Asegurar que todos los países manej an la misma tradición presupuestal en lo que respecta a métodos de proyección, en cuanto a principios legales, o a su estructural procesal, sería un error. Pues, como ya se indicó líneas atrás, el entorno socio - cultural determina en gran parte el documento a través del cual se planea el uso de recursos en la administración de los asuntos público- estatales.

A propósito y con el fin de contextualizarnos un poco acerca de la materia presupuestal pública,

convienen algunos comentarios en torno a la figura del presupuesto público en el mundo. Conviene empezar diciendo que antes de la Gran Depresión era comúnmente aceptado el equilibrio entre los ingresos y los gastos del Estado proyectados en un presupuesto público; sin embargo, después de la estruendosa crisis de finales de los años 20 en Estados Unidos se puso de manifiesto que en el fondo del comentado equilibrio, resaltaba la importancia de la atención social a través de tal equilibrio y no el equilibrio per se. Este argumento toma fuerza si se considera

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que un presupuesto público debe ser flexible al entorno económico, razón por la cual no debe ser contrario, sino coherente con este.

Por otro lado, resulta de suma importancia mencionar que Uruguay ha venido ejecutando una importantísima iniciativa en lo que a recopilación de la información presupuestal de la república platense se refiere. Actualmente, los uruguayos y el resto del mundo pueden acceder a los presupuestos públicos de la Nación uruguaya desde 1961 hasta 2010. Esta base de datos es el resultado de una relación sinérgica entre el Estado y la academia 2 . Por demás, resulta ser una herramienta fundamental para la toma de decisiones en la administración pública uruguaya.

En Colombia se ha tratado de llevar a cabo la misma experiencia por parte del Archivo Nacional de la Nación, pero hoy sólo se cuenta con los presupuestos desde 2007 3 .

En lo que compete al viejo continente, existe un presupuesto general para la Unión Europea cuyo proceso se surte en cinco etapas básicas. La primera corresponde a la reali zación del anteproyecto del presupuesto por la Comisión Europea que termina en la elaboración final del proyecto del presupuesto por el Consejo Europeo con lo cual el Parlamento Europeo conoce la posición del Consejo respecto al presupuesto. En la siguiente etapa, la tercera, se da la lectura del presupuesto por el Parlamento con el fin de autorizarlo. La siguiente etapa corresponde a la reunión del Comité de Conciliación donde se lleva a cabo la aprobación y adopción del presupuesto. La quinta y última etapa del ciclo presupuestal está reservada a la realización de modificaciones al presupuesto en cuestión.

En Ghana el presidente tiene la responsabilidad de elaborar el presupuesto general del país por una vigencia anual. Dicho presupuesto, al igual que en Colombia, debe ser aprobado por el Parlamento. Y será realizado en concordancia con el entorno macroeconómico ghanés y la dirección del gasto se realizará en virtud de las necesidades que requieren atención inmediata.

Por su parte, la tradición ingles a de programación presupuestal es la consolidación de cuentas y rubros asignados, en contraposición encontramos el presupuesto de Haití y de Filipinas. Este

2 Este trabajo de recopilación de información fue llevado a cabo por la Universidad de la República y el Observatorio de Políticas Públicas de Uruguay, adscrito a la Oficina de Planeamiento y

visite:

mayor

Presupuesto.

http://www.agev.opp.gub.uy/observatorio/servlet/maininicio . Y para la información presupuestal de 20010 a 2015 puede visitar: http://www.opp.gub.uy/presupuesto - y- rendicion-

de- cuentas

Para

información

3 Para mayor información visite: http://www.archivogeneral.gov.co/presupuesto - historico

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último país presenta su presupuesto anual en correspondencia con la estructura orgánica de su admin istración pública, detallando algunos aspectos de cada institución o de cada sector. Esta forma de presentación del presupuesto resulta muy interesante toda vez que permite el análisis de disposición de recursos según la misma estructura del Estado filipino 4 .

Este aparte resulta muy pequeño para poder realizar un panegírico global del presupuesto, pero sirve como preludio a mayores consultas de manera individual.

4 Para mayor información visite: http://www.dbm.gov.ph/?page_id=6701

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REFERENCIAS

Corona, J. F. y Díaz, A. (2000). Introducción a la Hacienda Pública. Madrid, España:

Ariel Economía

Guerrero, O. (1985). Introducción a la Administración Pública. México: Harla Harper & Row Latinoamericana.

Muñoz, P. (1954). Introducción a la Administración Pública. Teoría general de planificación y presupuestos. México, Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

Restrepo J. C. (2005). Hacienda Pública. (8ª Ed.). Bogotá D.C., Colombia: Universidad Externado de Colombia.

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