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Pablo Mendes Calado

Políticas culturales:
rumbo y deriva
Estudio de casos sobre la
(ex) Secretaría de Cultura de la Nación
Políticas culturales:
rumbo y deriva
Estudio de casos sobre la
(ex) Secretaría de Cultura de la Nación

Pablo Mendes Calado

LIBROS
Mendes Calado, Pablo
Políticas culturales, rumbo y deriva : estudio de casos sobre la ex Secretaría
de Cultura de la Nación. . - 1a ed. - Caseros : RGC Libros, 2015.
200 p. ; 14x21 cm.

ISBN 978-987-45790-0-3

1. Cultura. 2. Políticas Culturales. 3. Gestión Cultural. I. Título


CDD 320.6

Diseño de interior y de tapa: Ana Uranga B.

ISBN: 978-987-45790-0-3

Hecho el depósito que prevé la ley

Impreso en la Argentina
Índice

Prólogo / 7

Introducción / 11

Primera parte
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas / 17
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado / 45
Capítulo 3. Los que marcaron el camino.
Modelos en vigencia de políticas culturales / 71

Segunda parte
Capítulo 4. Vientos de altura. Modelos de políticas culturales y
transformaciones del Estado como factores de definición / 99
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo. Factores internos
en la definición de la política pública en cultura / 147

Bibliografía / 189
Prólogo

“Hasta lo constante tiene un movimiento lento”.

Un prólogo es la antesala de un tiempo dedicado a la pro-


ducción de un texto que finalmente será el anhelo de un trabajo
realizado. Es el encanto primero de las escenas venideras. Prologar
el libro de PABLO MENDES CALADO es continuar el vínculo acadé-
mico con unos de mis tesistas a quien acompañé en sus primeras
preguntas, avances y alcances en su proyecto de tesis.

Pablo Medes Calado, egresado de la carrera de Gestión del


Arte y la Cultura de la UNTREF, nos enorgullece, como miembro de
la comunidad académica de la UNTREF, por su rigurosidad cientí-
fica, su seriedad metodológica y su inventiva constante en la bús-
queda de sentido en el estudio de la cultura.

Trabajar sobre políticas culturales es empezar primero por


definir el ámbito de la cultura. La cultura es un horizonte simbó-
lico compartido que nos permite generar sentidos. Pensar a la cultura
como aquello que nos sigue interpelando es poder encuadrarla en
diferentes enfoques de políticas culturales.

En el campo de estudio de la cultura podríamos trazar una


línea histórica donde hoy ésta toma magnitud. Si en otro momento
8 Prólogo

histórico fue la transferencia del modelo económico y en otro la


transferencia de un sistema político, hoy la cultura es un eje hege-
mónico de un modelo de vida.

En la tensión de la relación del Estado y la sociedad, el Estado


es un actor fundamental por promover, generar políticas activas
culturales que conllevan a la identidad nacional y a la recreación
de los lazos históricos y a la construcción de sentidos compartidos.

El trabajo que presenta PMC tiende a un enfoque conceptual


de las políticas culturales del Estado nacional, desde un instru-
mento acorde para dar cuenta de ellas desde el Estado. Es un
trabajo innovador porque une la concepción teórica de las políticas
culturales con prácticas de los programas del gobierno nacional a
través de la ex Secretaría de Cultura. El método propuesto es inge-
nioso porque se establece al pensar a la máxima conciencia social
de la época de representatividad, un Presidente de la Nación que
establece, a través de sus discursos, sus programas de gobierno.
Utilizó MC los discursos presidenciales desde 1983 hasta 1999, en
la apertura de las secciones ordinarias, del Congreso Nacional, en
los cuales están esbozados los enfoques teóricos y prácticos de las
políticas culturales de esos años. .

Es para destacar el vínculo que genera pensar las políticas cul-


turales públicas no sólo como la implementación de las mismas sino
como un ciclo de las políticas públicas, que tiene como inicio la for-
mulación, luego la implementación, la evaluación y la reformulación.

El libro propone en sus capítulos un lenguaje cercano a la


práctica, sin dejar las referencias conceptuales que se vislumbran
desde las ciencias de la gestión cultural, lenguaje que permite una
identificación para el gestor, funcionario, artista o ciudadano de las
políticas culturales.

Interpela la certeza de la arrogancia del funcionario, conven-


cido de su potencia de voluntad que genera su ciclo de acción
Prólogo 9

cultural, demostrando los intersticios que construyen realmente


las políticas culturales, como esquemas de sumatorias disímiles,
imprevistas y causales de otras realidades fácticas de las acciones
culturales.

No solo los invito, los acompaño, seguro en cada lectura podrán


recrear los conceptos, ejemplificar sus experiencias e imaginar sen-
deros, trayectos de políticas culturales para sus organizaciones.

Retomando las palabras de Rodolfo Kusch, la cultura es una


decisión política, es una decisión de vida, y la mejor decisión es la
que puede modificarse, sin encerrarse en esquemas conocidos, en
enfoques añejos, y sí apreciar que los vínculos, las cosas, la vida
tiene movimiento, siempre en un contexto cambiante. Esto ofrece
este libro, pensar en movimiento las políticas culturales desde su
enunciación por su principal impulsor, hasta la recreación de la
misma, en la implementación por su área gubernamental o por el
ciudadano y el artista local que la significan.

José A. Tasat
Maimará, Diciembre de 2014
Introducción

Como ya desde el título de este libro lo dejamos en claro, tra-


bajaremos sobre el tema de las políticas culturales.

Puede que el lector sea un iniciado en estas cuestiones, pero


también puede que no. Si este último fuera el caso, bien podría
estar usted, estimado lector, haciéndose ocasionalmente esta pre-
gunta: ¿qué son las políticas culturales? Si, por el contrario, el suyo
fuera el primer caso y es usted un experto, entonces seguramente
se haga permanentemente esta pregunta: ¿qué son las políticas
culturales?

En uno u otro caso parece ineludible la responsabilidad de


afrontar el interrogante. Permítasenos, sin embargo, una elegante
evasión y postular el total de nuestro trabajo a modo de, si bien no
respuesta cabal, al menos sí un aporte en este sentido.

No obstante, asumiremos aquí, sin reparo, la tarea de dar res-


puesta a un interrogante de orden similar y cuya respuesta, espe-
ramos, nos diferencie de otros abordajes del tema: ¿qué no son las
políticas culturales?

Planteado el interrogante sobre la naturaleza de las políticas


culturales, más específicamente sobre las políticas públicas en
12 Pablo Mendes Calado

cultura,1 no es extraño encontrarse con respuestas del tipo: “Una


política cultural es un sistema explícito y coherente de fines últi-
mos, objetivos y medios prácticos, puestos en acción por el Estado
a fin de intervenir en el campo cultural”.

Otro interrogante habitualmente asociado al referido, es decir,


al ser de las políticas culturales, es aquel que se cuestiona por el
porqué de su necesidad. En este caso, la respuesta muletilla es:
“El Estado debe desarrollar un política cultural pues la cultura es
un derecho de la ciudadanía consagrado en el marco de la Decla-
ración Universal de Derechos Humanos”.

¿Son las políticas culturales una articulación coherente de


medios y objetivos? ¿Podemos pensar que son un sistema explí-
cito? Podemos dar fe de lo mucho que costó, a lo largo de esta
investigación, encontrar elementos que explicitaran las políticas
culturales. ¿Sostienen los Estados políticas culturales por respeto
a los derechos humanos? Basta leer los diarios para corroborar que
el respeto o no de los derechos humanos es, en el mundo contem-
poráneo, un resultado secundario de juegos de poder en los que
la vida misma de grandes sectores de la población mundial es un
mero valor de cambio atado a los intereses del imperio.

Si hemos puesto en términos de verdad o falsedad, de ser o


no ser, nuestro cuestionamiento a estas habituales respuestas, no
fue sino con un objetivo movilizador. Entiéndase: no decimos que las
políticas culturales no debieran ser explícitas y coherentes, o que no
debiera ser el respeto de los derechos humanos un factor para su
implementación; lo que sostenemos, por el contrario, es que quedar
limitados a esas respuestas es peligrosamente reduccionista, que

1 Veremos más adelante que tanto organismos estatales como no estatales


pueden tener una política cultural. Sin embargo, a lo largo de nuestro trabajo,
cuando nos refiramos a políticas culturales, estaremos –salvo excepción– hablando
de políticas públicas estatales en cultura.
Introducción 13

quedarnos en la estrechez de visiones normativas nos conduce de


manera directa a otra de las afirmaciones habitualmente soltadas a
la ligera: “En nuestro país no existen políticas culturales”, quedando
así sin denominación el accionar de cientos de museos públicos, de
agrupaciones musicales, publicaciones, investigaciones, el trabajo
de miles de agentes, la ejecución de cientos de millones de pesos.

Hechas estas breves disquisiciones preliminares, vayamos


pues a la presentación, ahora sí, de nuestro trabajo.

La ex Secretaría de Cultura de la Nación, dependiente de Presi-


dencia, fue el órgano por excelencia a través del cual el Estado nacio-
nal desarrolló su política pública en el campo de la cultura, o dicho
más sencillamente, su política cultural.2 Esta política se concretaba a
través del accionar de una serie de instituciones de larga data que de
distintas formas (dependencia directa, descentrados, descentraliza-
dos) estaban vinculadas a la Secretaría (museos, institutos, Biblioteca
Nacional, Teatro Nacional Cervantes, etc.). A la acción de estas organi-
zaciones se sumaban una gran cantidad de programas dependientes
de las distintas áreas de la propia Secretaría. El objeto de este trabajo
es analizar precisamente la política pública cultural desarrollada por la
ex Secretaría de Cultura de la Nación.

El objeto último de nuestro esfuerzo es confrontar con aquellas


definiciones estereotipadas de política cultural que mencionamos

2 Al momento de terminar este trabajo Cristina Fernández de Kirchner transitaba


su segundo mandato presidencial. Si bien aquí se estudia el caso particular de
la Secretaría de Cultura de la Nación, justo es decir que el denominado proceso
kirchnerista ha mostrado particular sensibilidad para con los aspectos culturales,
entendidos estos en un sentido muy amplio y con políticas que no siempre tran-
sitan los pasillos de la organización acá estudiada, tal como lo demuestran las
políticas de defensa de los derechos de las minorías sexuales, los festejos del
bicentenario con proyección de futuro, los esfuerzos para la democratización de los
medios masivos de comunicación, la masificación del acceso a las nuevas tecnolo-
gías para alumnos, el procesamiento de la memoria trágica de la última dictadura,
el apoyo a la ciencia y la educación y, tal vez lo más significativo en este sentido, la
creación en 2014 del Ministerio de Cultura, un anhelo de muy larga data del sector
cultural.
14 Pablo Mendes Calado

anteriormente. Para ello, intentaremos demostrar que las políticas


culturales –en este caso particular, de la ex Secretaría de Cultura
de la Nación– no son en modo alguno el resultado exclusivo de
la voluntad y decisión de quien ocupaba el sillón mayor de Alvear
1690, sino el resultado de un proceso en el que categorías como
intereses sectoriales, negociación, burocracia o recursos, pero
también imitación, imponderable, desidia o casualidad tienen su
cuota de responsabilidad.

Este libro se estructura en dos partes y cinco capítulos. La


primera parte tiene por objeto construir el andamiaje de concep-
tos desde el cual, en la segunda, analizaremos los casos concre-
tos. En el primer capítulo procuraremos dar cuenta del marco teó-
rico de que nos valdremos; haremos, pues, un repaso por algunas
de las ideas de las que nos hemos valido para desarrollar nuestro
estudio, para finalmente, detenernos in extenso a dar cuenta de
uno de los principales temas de la agenda en lo que a funciona-
miento de la administración pública se refiere desde hace déca-
das: a saber, el problema de la burocracia. Presentaremos cuatro
enfoques que mantienen de fondo una misma perspectiva, esto
es, la necesidad de superar las formas tradicionales de la buro-
cracia gubernamental. Lo que allí desarrollemos, la forma en que
se mueve el subsuelo organizacional en las agencias guberna-
mentales, será de particular utilidad para analizar los casos que
veremos en el último capítulo.

El capítulo siguiente tiene por objeto dar cuenta de las profun-


das transformaciones que el sistema político en su conjunto, no ya
tan sólo el Estado, han tenido en la Argentina en las décadas de
1980 y 1990. Estas transformaciones, intentaremos demostrar en
nuestro capítulo cuarto, se reflejan, o para mejor decir, determinan,
las políticas culturales de la ex Secretaría de Cultura por aquellos
años.
Introducción 15

En el tercer capítulo presentaremos los que consideramos los


principales aportes a la formación tanto del concepto como del
campo de las políticas culturales, principales aquí no por su impor-
tancia en sí, que muchos sí la tienen, sino porque, entendemos,
son los vientos de altura que formaron la agenda de las políticas
culturales en nuestro país y a los que, como demostraremos, las
políticas cultuales nacionales siguieron de cerca.

En el capítulo cuarto estudiaremos de conjunto las políticas


culturales de la ex Secretaría en el período 1983-1999. Mediante
el análisis de documentos en que la propia agencia da cuenta de
sus políticas intentaremos demostrar que las mismas fueron el
resultado, entre otros factores, claro (para nosotros siempre hay
otros factores), de los vientos de una época,3 de las ideas respecto
de lo que debían ser las políticas culturales que por entonces circu-
laban, y del proceso de transformación del Estado que se registra
para el lapso de tiempo mencionado.

Por último, en el capítulo quinto presentaremos un análisis


de dos programas que se desarrollaron en la ex Secretaría en los
últimos años: Diagnóstico Organizacional Integral y Café Cultura
Nación. Contradiciendo las visiones normativas, demostraremos el
relativo peso que la decisión de la autoridad ocasional tiene res-
pecto del resultado de la política implementada.

Hablamos más arriba de circular por campos tradicionalmente


desencontrados, y en consecuencia, es muy probable que nues-
tros lectores también estén desencontrados. A quienes vengan
del campo de las ciencias políticas o la administración pública los
primeros capítulos muy probablemente no les aporten gran nove-
dad, y a quienes están más familiarizados con las políticas cultu-
rales tal vez le suceda lo propio con el capítulo tercero. Es nuestra

3 Frase que adeudo a José “PP” Tasat.


16 Pablo Mendes Calado

esperanza, sí, que todos encuentren de interés los estudios de


casos que presentamos en los últimos capítulos.

Restan, pues, los merecidos agradecimientos, que sin dudas


han de ser muchos, si se tiene en cuenta que los textos que tiene
hoy el lector entre sus manos son el trabajo de una década. Pero
por algún lado hay que empezar, como lo mencioné en mi trabajo
final de grado. Así que vayan mis agradecimientos a Titi y José
por estar en el comienzo y siempre. A Emiliano Fuentes Firmani
por sobrevalorar mi trabajo y acercarme a Café Cultura. A Martín
Kaufmann, por no habernos echado de su oficina hace 15 años
cuando entramos con lo que creíamos era un proyecto de inves-
tigación (y que hoy advierto que era un mamarracho) sino por
alentarnos a “mejorarlo”. A Oscar Moreno, quien me abrió siem-
pre desinteresadamente las puertas de la docencia. A PP Tasat,
por acompañarme en el proceso de elaboración de parte de este
trabajo y por permitirme hoy continuar el vínculo con la UNTREF
a 1.500 kilómetros de distancia. A Ricardo Santillán Güemes,
quien siempre valoró este trabajo y me alentó a su publicación. A
tantos compañeros de trabajo de la ex Secretaría de Cultura de
la Nación que con sus charlas cotidianas me aportaron valiosí-
sima información. A Milagros Barbieri, coordinadora de uno de los
programas aquí estudiado y que conscientemente me abrió las
puertas de su trabajo. A Nico y Emi por publicar este libro. A Manu
y Naty por estar en casa hace dos horas cuando salí para venir a
trabajar y por estar en un par de horas cuando vuelva.
CAPÍTULO 1
El fenómeno
de las políticas públicas

Un posible punto de partida: el análisis de políticas públicas

En la descripción de nuestro trabajo y de nuestro objeto de


estudio hemos empleado dos conceptos cuya elección no tiene
nada de casual. Éstos son “política pública” e “implementación”.

Definir qué es una política pública es objeto de grandes disen-


sos entre especialistas, que por lo común resuelven el dilema
diciendo que se trata de un concepto polisémico (Subirats, Aguilar
Villanueva, Martínez Nogueira), aunque a su vez hay cierta coinci-
dencia respecto de que puede ser: una declaración de intenciones,
un campo particular de intervenciones, un proceso de transforma-
ción de la realidad, un ciclo de acción, un conjunto de productos,
resultados e impactos.

Tras considerar una lista similar, Aguilar Villanueva, en busca


de “una definición recapituladora”, destaca que una política pública
es “reglamentos y programas, considerados individualmente o en
su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad
de un sistema político”.

Aquí, sin embargo, seguiremos la idea según la cual una


política pública es el conjunto de acciones, ya sean sustantivas o
18 Pablo Mendes Calado

normativas, que un Estado realiza en un campo determinado de la


vida social. Estas acciones responden a la idea de ciclo de acción
a la que hiciéramos mención antes, que incluye (en su mínima
expresión) las instancias de planeamiento, las de implementación
y un resultado.

En 1887, Woodrow Wilson sostenía: “que la administración


(pública) se encuentra fuera de la esfera propia de la política. Las
cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la
política fija las tareas de la administración, ésta no debe tolerar que
se manipulen sus funciones” (1999:85). Lo que Wilson proponía
era la existencia de dos esferas independientes: una político-deci-
sora y otra administrativo-ejecutiva. Desde entonces, ese concepto
ha ido perdiendo vigencia en el campo de las ciencias políticas y
de la administración pública, aunque pervive en parte de la opinión
pública.

El análisis de políticas públicas es un campo dentro de las


ciencias políticas de relativamente reciente desarrollo (usualmente
datado a principios de la década de 1970), que entiende que la
política pública no es la adición aséptica de una decisión reali-
zada por el político y una acción llevada adelante por una buro-
cracia funcional, tal como la describiera Wilson, sino un proceso
complejo en el que múltiples actores intervienen respondiendo a
un también múltiple universo de intereses y en un contexto en
el que múltiples factores, muchas veces inmanejables, afectan el
proceso y, en consecuencia, sus resultados.

Como ya adelantáramos, daremos por válida la idea de ciclo


en relación a la política pública. Dijimos también que ese ciclo
tiene al menos una instancia de decisión, una de implementación
y un resultado.

El ciclo suele describirse como: (a) surgimiento del pro-


blema, es decir, el momento en que el Estado reconoce una
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 19

cuestión presente en la sociedad como un problema público y,


por lo tanto, se conmina a intervenir sobre él; esto sucede tanto
por vocación gubernamental como por acción de muy disímiles
grupos de presión; (b) generación de propuestas de interven-
ción, las cuales pueden provenir tanto de dependencias esta-
tales como de otros actores sociales; (c) análisis y evaluación
de las alternativas; (d) decisión, que es el punto de mayor inje-
rencia del funcionario político, aunque no es exclusivamente su
voluntad; (e) implementación, que implica todas las acciones
concernientes a hacer que la decisión se convierta en un resul-
tado; (f) el resultado, que es el impacto real de la política en el
área de intervención y también los posibles efectos colaterales
en otros campos; (g) evaluación, es decir, la instancia en que
se coteja el grado de correspondencia entre el resultado y lo
decidido –también se dimensiona el impacto de las acciones
sobre el problema–; y, por último, (h) el feedback, esto es, la
reformulación del problema.

Al describir la política pública como un ciclo, mencionamos


una primera etapa de planeamiento, la cual incluye los momentos
particulares de: consolidación del problema, formulación de pro-
puesta, evaluación de alternativas y decisión de implementar.

Respecto del problema, el análisis de políticas públicas


comulga con una concepción subjetivista más que objetivista; así,
un problema no tendría una realidad autónoma, una existencia pro-
pia y objetiva, sino que se constituye en tanto tal en un proceso
subjetivo de reconocimiento y formulación. Entendamos bien: no
estamos diciendo que el fenómeno que se considera problema
no exista con antelación, sino que se convierte en problema público
cuando es reconocido como tal por los poderes estatales y, por lo
tanto, es incorporado a la agenda pública. La falta de camino entre
dos localidades, por ejemplo, es un fenómeno objetivo, pero no
es un problema público hasta que no es reconocido por el orden
20 Pablo Mendes Calado

público que en consecuencia asume su responsabilidad de realizar


acciones tendientes a resolverlo. Según Subirats:
Los problemas no están allí afuera. No existen los problemas objeti-
vos. Deberemos construir, estructurar nuestra propia (la del analista)
definición del problema a plantear y resolver.

(…) Por otra parte, los problemas dependen de la subjetividad del


analista, que a partir de la situación problemática planteada constru-
ye el problema, lo define, clasifica, explica y evalúa.

(…) Los problemas son artificiales, en el sentido de que responden


a una decisión voluntaria de que existan y se resuelvan. Los proble-
mas, así, no tienen vida propia al margen de los individuos o grupos
que los definen (Subirats, 1989: 48 y ss.).

Respecto del proceso por el que una cuestión se convierte en


problema público debemos considerar tres características: la valo-
ración del tipo y nivel de apoyo que el tema puede suscitar; la valora-
ción del impacto que su tratamiento puede tener sobre la realidad
social; y la viabilidad de la solución (en ese momento imaginada).

La formación de la agenda convoca no sólo al funcionariado


político, sino también a una multiplicidad de actores sociales que
por diversos motivos tienen intereses creados sobre la cuestión:
otros poderes públicos, organizaciones de base, agrupaciones
empresariales, sistema académico, partidos políticos, medios de
comunicación, organismos internacionales, etc.

Legitimada la cuestión como problema público y, en conse-


cuencia, incluido en la agenda, la agencia vinculada al tipo de pro-
blemática en cuestión formula una o varias posibles formas de inter-
vención; estas formas son analizadas desde múltiples enfoques
para determinar su viabilidad (económica, técnica, política, organi-
zacional, etc.) y la pertinencia respecto del problema, es decir, la
probabilidad que la implementación resulte en una transformación
positiva de la realidad intervenida.
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 21

Planteadas las alternativas se desencadena el proceso deci-


sorio, el cual puede ser caracterizado por lo menos por cuatro
modelos: racional, racional limitado, incremental y casual.

El modelo racional supone un decisor plenamente racional,


que se encuentra en condiciones de considerar todas las variables que
afectan al tema en cuestión. Así, el decisor evaluará las opciones en
busca de ponderar el acierto de éstas como respuesta al problema
y las necesidades que demandará; en otras palabras, el decisor
procurará maximizar los efectos positivos minimizando los recursos
requeridos.

El modelo racional limitado, en tanto, parte de la imposibi-


lidad de contar con toda la información vinculada con el tema al
momento de la decisión. Además, reconoce la influencia de las
estructuras organizativas de los poderes públicos implicados. Aquí
no se pretende alcanzar la hipotética optimización, sino encontrar
una posible alternativa satisfactoria, que posibilite encontrar pun-
tos de encuentro entre los objetivos del decisor y de la estructura.

El modelo incremental de decisión renuncia al componente


racional, o al menos lo considera en su mínima expresión, y por el
contrario, las decisiones serán resultado de compromisos, coalicio-
nes, presiones y negociaciones entre una pluralidad de actores. La
decisión resulta así de un ajuste mutuo de intereses.

El modelo casual es aquel que se presenta en situaciones


de ambigüedades o indeterminación de objetivos, en que tampoco
están muy claros los aspectos metodológicos y en la que los acto-
res involucrados y/o sus posiciones resultan altamente cambiantes.
Se considera entonces que la decisión resulta más de la casualidad
que de procesos lógicos de resolución.

Respecto del conjunto de acciones llevadas a cabo para pasar


de la decisión al resultado, coincidimos con Joan Subirats, para quien:
22 Pablo Mendes Calado

No podemos simplemente afirmar que se trata de ejecutar un progra-


ma. Ejecutar tiene una connotación de automaticidad que los estu-
dios realizados en esa área demuestran está muy lejos de ser realidad
(…) de hecho, en el proceso implementador son muchas las acciones
que nos alejan de esos objetivos programados (Subirats, 1989:103).

Durante la implementación4 entran en juego numerosas varia-


bles que podemos agrupar, siguiendo al mismo autor, como: objeti-
vos, recursos, comunicación interorganizativa y control, característi-
cas del órgano administrador, entorno (económico, social, político,
cultural, etc.) y, por último, disposición de los implementadores.

Las variables vinculadas con los objetivos son aquellas que


se generan en forma previa al comienzo de la implementación y
que tienen injerencia sobre esta etapa, tales como el grado de
definición de los objetivos, los que pueden estar muy claramente
planteados y hasta con fuerza de una ley o simplemente puede
tratarse de una instrucción oral de un superior; también es impor-
tante el grado de pertinencia que la propuesta a implementar tenga
con el problema a abordar, es decir, que se trate o no de la elección
correcta para tratar ese problema.

Los recursos engloban tanto la disponibilidad de efectivo


de caja como la capacitación del personal, el número de éste,
el espacio físico de trabajo, los equipamientos tecnológicos, y un
larguísimo etcétera que no describiremos aquí pues nos referimos
a aquello por todos conocido.

La comunicación interorganizativa y el control comprende


aquellas normativas y acciones que tienen por objeto la coordina-
ción de las acciones y el control primario –no hablamos aquí de
evaluación aún– de su realización.

4 El uso habitual del término implementación para referirse a esta fase del ciclo
de una política responde al trabajo pionero en este tema de Pressman y Wildavsky,
Implementation, de 1973.
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 23

Las variables que corresponden al órgano administrador son


cuestiones como, por ejemplo: dependencia institucional, nivel de
descentralización, normativas de trabajo, estructura de la organiza-
ción, nivel jerárquico, etc.

El entorno lo constituye un universo por demás complejo.


Qué elementos afectarán a la implementación de nuestra política
dependerá justamente de la naturaleza de ésta, de nuestra organi-
zación, del campo de intervención en el que actuemos, del momento
histórico en que la implementamos, etc. Entre otros aspectos, pue-
den tener injerencia en este sentido la situación económica del
país y/o de la región en que operamos, la normativa de todo orden,
las formas culturales de los destinatarios, el mapa político, factores
naturales, la oferta del mercado de insumos clave, etc.

Respecto de la disposición de los implementadores, digamos


que todo grupo de trabajo genera un sistema socio-organizacional
particular; entre los rasgos que caracterizan este sistema están el
liderazgo, la cultura organizacional y el clima laboral.

Según Subirat, los estudios respecto de implementaciones de


políticas públicas han cambiado desde sus orígenes desde un para-
digma que podríamos denominar prescriptivo a uno descriptivo: “Hoy
se tiende más a considerar determinados aspectos específicos en
base a estudios empíricos y no a formular modelos generales”.

Dos han sido las perspectivas que el análisis de la implemen-


tación ha tomado. En ambas, el resultado de la implementación
se considera consecuencia de los factores antes descritos; la dife-
rencia principal radica en el punto de enfoque desde donde se
observa. Mientras que para el primero se partía de la decisión y se
iba hacia los resultados, en la segunda se parte del resultado y
se encadenan inferencias respecto de los porqués de éste. Así, en
uno se iría de arriba hacia abajo, y el otro lo haría de abajo hacia
arriba.
24 Pablo Mendes Calado

El espíritu de uno y otro es radicalmente distinto. El primero,


hacia abajo, se encuadra dentro del paradigma que denomina-
mos prescriptivo, y lo que busca es generar modelos ideales de
implementación. Se parte de la idea que si la instancia de deci-
sión y formulación de la política es correcta, las distorsiones en los
resultados respecto de los objetivos serían resultado de factores
imprevisibles o bien de errores de implementación. La perspectiva
hacia arriba, por el contrario, renuncia a la idea de control absoluto
por parte del decisor; éste propone, pero todos los factores consi-
derados tienen también capacidad de albedrío y, por lo tanto, su
accionar permanentemente reacomoda la dirección de la política.

Un concepto que más recientemente vino a completar este


repertorio es el de policy network, que podríamos caracterizar como
la red de actores involucrados. Involucrados e interesados, vale
aclararlo, pues es ése uno de los rasgos distintivos entre la consi-
deración del contexto como entorno, tal como lo definimos ante-
riormente, y la red política. Para el primero, la injerencia de los fac-
tores del entorno sobre la implementación sería accidental mien-
tras que la de la red política es incidental. Por ejemplo: si sobre-
viene una tormenta en el momento de realizar alguna acción de mi
implementación, es un imponderable, pero para cambiar la fecha
de realización seguramente tendré que negociar con quien maneja
el espacio para reprogramar, el cual responderá en esa negociación
conforme a sus propios intereses –los que pueden o no coincidir
en un todo o parcialmente con los míos–; este último es un actor
político dentro de la red. Actores privados pueden ser tanto un fac-
tor interesado como no. Si tengo que viajar entre dos localidades del
interior de nuestro país es muy probable que no tenga el servicio
aéreo que desearía, y lo más probable es que el tendido de las
rutas aéreas no contemple ese trayecto por otras cuestiones pero
no por tener injerencia sobre la implementación de mi política. Por
oposición, un agente de transporte zonal probablemente altere su
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 25

servicio habitual para satisfacer mis necesidades, pues entiende


que así estará colaborando con el desarrollo regional, objeto de su
interés. Este tipo de vinculaciones se da también puertas adentro
de las propias reparticiones públicas. Dentro de un ministerio, por
ejemplo, todas las secretarías comulgan en una política, y puede
que hasta conscientemente colaboren entre sí, pero también es
cierto que todas ellas están en permanente competencia por los
recursos del ministerio.
En esta perspectiva, podría resultar útil tomar como unidad de es-
tudio una construcción analítica capaz de incluir a todos los sujetos
públicos y privados que toman decisiones sobre el uso de los recur-
sos comunes con respecto a un determinado problema, mantenien-
do una serie de limitaciones o compromisos comunes, partiendo
de una intercomunicación e información mutua suficiente (Subirats,
1989:119).

El factor que completa este complejo cuadro es la burocracia,


es decir, el conjunto de agentes que intervienen en la implemen-
tación de una política, su forma de organización, las normativas
referentes a su trabajo, la cultura que como todo grupo humano
genera a partir de la interacción cotidiana.

Éste es tal vez el factor referente a la administración pública


que más tajantemente rompe con el modelo racional y formalista que
encarnara el axioma de Woodrow Wilson: políticos para decidir - admi-
nistrativos para ejecutar. La discrecionalidad de las burocracias sobre
los procesos de implementación de las políticas públicas ha dejado de
ser considerada como una situación particular y patológica para ser
vista como una realidad insalvable, y para muchos, hasta beneficiosa.

Las comunes alusiones a la “gran familia”, al “barco que nos


lleva a todos” o a la “máquina bien aceitada” no son sino metáfo-
ras (Morgan) para nombrar lo inexistente, la armónica comunión de
objetivos entre todos los componentes de una organización. Como
bien señala Jean Guiot:
26 Pablo Mendes Calado

(…) las organizaciones no tienen objetivos, sino hombres que los


fijan. El hecho de afirmar que una organización tiene un objetivo im-
plica dar por supuesto que, por una parte, la organización es una en-
tidad capaz de reflexionar, de decidir, de actuar por sí misma (“cosi-
ficación”) y, por otra parte, que se produce en su seno una identidad
de opiniones (sin ningún conflicto de intereses) sobre el objetivo y
los medios que hay que poner en práctica para realizarlo. No obstan-
te, las organizaciones no tienen una existencia independientemente
de la actividad de sus miembros (p. 18).

Dada la disimilitud de objetivos, el sistema burocrático cuenta


con recursos para validar su capacidad negociadora: posee control
sobre los sistemas de información interna, es parte de una red
de contactos informales de las que el funcionario político, por lo
común, está excluido, posee conocimiento del terreno en el que se
interviene, maneja el sistema normativo, experiencia, etc.

Las burocracias generan diversos comportamientos “tipo”


como forma de ejercer su influencia sobre las organizaciones: tien-
den a limitar la demanda, a maximizar la utilización de los recursos
disponibles y a obtener respuesta positiva de los destinatarios para
mejorar su posición; tienden a modificar su trabajo de forma tal
que se ajuste a los objetivos del funcionario de turno; generan su
propia definición del servicio a prestar (Subirats). A esto se puede
adicionar la tendencia a priorizar la autorreproducción de la orga-
nización por sobre los objetivos institucionales, lo que constituye el
paradigma de la ejecución por la ejecución misma (Sérieyx).

Estos y otros factores hacen que la implementación de una


política no dependa exclusivamente de la decisión política o de la
correcta formulación, sino de un proceso complejo de definición
y permanente redefinición, de negociaciones y renegociaciones
constante. Como bien apunta Joan Subirats:
El proceso de implementación se mueve, pues, en estos paráme-
tros, muy distintos de los imaginados desde la perspectivas más
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 27

tradicionales o simplemente más idealizadas. En ellas se presupone


que si los objetivos están clara y minuciosamente definidos, los re-
cursos de todo tipo son suficientes, el entorno no es hostil y la dis-
posición de los implementadores es buena, el rendimiento a obtener
de la actuación administrativa será el óptimo.5 En realidad (…), los
objetivos son inconsistentes y difusos, los recursos resultan siempre
insuficientes, el control es muy superficial y formalista, y las circuns-
tancias que rodean el trabajo en la administración pública acostum-
bran a ser descorazonadores (Subirats, 1989:134).

Respecto de la evaluación, cierre del ciclo, simplemente men-


cionaremos alguna forma de tipificación en función del momento
de desarrollo de la política en cuestión; tenemos así que la evalua-
ción puede ser ex ante, durante o ex post.

La evaluación ex ante se realiza con antelación a la instancia


de implementación; por lo común tiende a cotejar la posibilidad de
realización de la política, y la forma más habitual es la de evalua-
ción de factibilidad.

La evaluación durante la fase de implementación tiene por


objeto estudiar el correcto desarrollo de esta instancia, de modo de
permitir, en caso de detectarse situaciones fuera de lo programado,
ejecutar los ajustes necesarios para volver así al plan original de
implementación.

Por último, la evaluación ex post se realiza sobre las acciones


ya ejecutadas. Sus formas más típicas son la evaluación de resulta-
dos y la evaluación de impacto. La evaluación de resultados certifica

5 En el año 2003 realizamos una entrevista a Guillermo “Pacho” O’Donnell,


quien había sido secretario de Cultura de la Ciudad de Buenos Aires durante la pre-
sidencia de Raúl Alfonsín y de la Nación durante la presidencia de Carlos Menem.
Consultado sobre este tema, O’Donnell reitera la posición idealizada al decir: “La
experiencia mía es que cuando hay un proyecto claro, hay decisión y hay acompa-
ñamiento, las cosas se hacen”. Mendes Calado, P. “Nos faltaron acción y compro-
miso”, Entrevista a Pacho O’Donnell. En Revista Gestión Cultural, año 1, número 1.
Junio de 2004. Buenos Aires.
28 Pablo Mendes Calado

que las acciones planificadas en la instancia de planeamiento de


la política efectivamente se hayan concretado conforme se espe-
raba tanto en cantidad y calidad de las intervenciones como en el
óptimo empleo de los recursos. El impacto, por su parte, refiere a
los efectos que la implementación ha tenido sobre la sociedad en
relación al problema sobre el que se pretendía influir, pero también
sobre otros aspectos colaterales, ya fuese que esto estuviera pre-
viamente considerado o no.

El mandato: superar la burocracia

Como señaláramos anteriormente, el axioma de Woodrow Wil-


son según el cual el gobierno de la cosa pública se repartía entre
un cuerpo de funcionarios políticos responsables de las decisiones
y un cuerpo de funcionarios de línea encargados exclusivamente de
la ejecución, de transformar en realidades concretas las decisiones
políticas, se consolidó hacia fines del siglo XIX. Hacia mediados del
siglo XX, sin embargo, resultaba ya evidente que la supuestamente
inerte administración pública era un factor para nada despreciable
en la concreción de la gestión de gobierno. Comienza por entonces
a desarrollarse una lectura en clave patológica del funcionamiento
de los órganos de gobierno: la burocracia, el sistema que Max Weber
había caracterizado como propio de las sociedades capitalistas, tenía
fuertes tendencias a degenerar en formas deficientes. Así, la buro-
cratización surge como una tergiversación, una deformación del sis-
tema que tenía por resultados la ineficacia e ineficiencia en los pro-
cesos. Ya en 1940, Robert Merton (1999:227) destacaba que “es
evidente que la comunidad en general recalca las imperfecciones de
la burocracia, como lo sugiere el hecho de que el ‘horrendo híbrido’
burócrata se ha convertido en un apóstrofe en una Schimpfwort”.

Frente a este cuadro de situación, la administración pública


como disciplina, y también como praxis, comienza a esbozar
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 29

posibles vías alternativas. En cuanto a estas tendencias, tomare-


mos cuatro trabajos que, en conjunto, consideramos dan un buen
panorama de cómo se han venido instalando aquéllas en las últi-
mas décadas del siglo pasado y comienzos de éste.

La nueva administración pública (NAP)

Nueva administración pública es como se conoce desde los años


setenta a una corriente renovadora dentro de este campo. A los efec-
tos de presentar este concepto, utilizaremos un trabajo de George
Frederickson (1999) en que el autor retoma las ideas presentadas en
la Conferencia de Minnowbrook sobre la Nueva Administración Pública
desarrollada a principios de la década y compilada luego por Shafritz y
Hyde en su Clásicos de la Administración Pública (1999).

El texto de Frederickson es claro en un sentido realmente tras-


cendente: la nueva administración pública no parte de –y, por lo
tanto, tampoco se centra en– la necesidad de mejorar la admi-
nistración tradicional, sino que por el contrario pretende propo-
ner un giro importante en lo que se refiere al objeto mismo de la
administración.
La razón de ser de la administración casi siempre es una administra-
ción mejor (más eficiente o económica). La nueva añade la igualdad
social a los objetivos y la razón de ser clásicos (…) La nueva admi-
nistración pública añade esta pregunta: ¿aumenta este servicio la
igualdad social? (1999:647).

Así pues, la NAP es cargada de un fuerte sentido político, ya


no sólo operativo. Desde esta perspectiva, “la dicotomía entre polí-
tica y administración carece de un aval empírico, pues es bastante
claro –al menos para Frederickson– que los administradores a la
vez ejecutan y hacen política”, y ese mandato político se expresa
en la fórmula: aumentar la igualdad social, es ésa la premisa que
debe de guiar las decisiones de la NAP.
30 Pablo Mendes Calado

Obviamente, la NAP no eludió las cuestiones de forma, la


mayor eficacia en los procesos no era un cometido que debía ser
abandonado en pos de la igualdad social, sino que debía ser pro-
fundizado como condición para lograrlo: más eficiencia para con-
seguir más igualdad social. La NAP no tardó pues en contraponer
una batería de nuevas metodologías a la tradicional administración
pública burocratizada.
Un compromiso con la igualdad social no sólo incluye la búsqueda
del cambio, sino también los intentos de encontrar formas organi-
zativas y políticas que muestren capacidad de flexibilidad continua
o cambios rutinizados. La burocracia tradicional tiene una demostrada
capacidad de estabilidad, en realidad, de ultraestabilidad. La nueva
administración pública, en su búsqueda de estructuras cambiables,
tiende, por tanto, a experimentar o a proponer formas burocrático-
organizativas modificadas. La descentralización, la devolución, los
proyectos, los contratos, la mayor sensibilidad, el desarrollo de or-
ganizaciones, la expansión de la responsabilidad, la confrontación y
participación del cliente son conceptos esencialmente contraburo-
cráticos que caracterizan la nueva administración pública. (…) Otros
conceptos organizativos que pueden considerarse favorecedores del
cambio en dirección de la justicia social son, por ejemplo, los sis-
temas de programación, planificación y presupuestación, los inven-
tarios de talentos jóvenes y los indicadores sociales (Frederickson,
1999:649).

Amén de las técnicas y metodologías mencionadas, nótese el


concepto de “contraburocráticos”. Las herramientas de la NAP son
parte de una lucha contra un sistema que se considera caduco y
caracterizado por una desmedida determinación de los procesos
burocráticos.

A los efectos de completar la presentación de las ideas de


Frederickson, digamos que para éste la nueva administración pública
debiera de caracterizarse por cuatro procesos básicos sobre los
que se debería trabajar:
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 31

• El proceso distributivo: en este sentido, la NAP se


preocupa por si son los servicios públicos realmente dis-
tribuidos con equidad entre los ciudadanos.

• El proceso integrativo: es decir, buscar nuevas formas de


diseño organizacional que permitan superar la tradicio-
nal estructura jerárquica y por funciones de la burocracia
tradicional.
Para modificar las jerarquías tradicionales se utilizan varios medios,
tanto en la teoría como en la práctica. El primero y tal vez el más
conocido es la técnica de proyecto o de matriz. Por definición, el
proyecto es temporal. La administración de proyectos y su personal
son un equipo que trata de utilizar los servicios de jerarquías regular-
mente establecidas en una organización continua. Mientras dure el
proyecto, el administrador deberá obtener sus servicios técnicos de
la jerarquía técnica de la organización; sus servicios de personal,
del personal de la dependencia; sus servicios de presupuestación, del
departamento de presupuesto, etc. Es evidente que el manejo del
proyecto no sería eficaz si no se recibe un considerable apoyo de los
más altos niveles. Cuando surgen conflictos entre las necesidades
del proyecto y las de supervivencia de las jerarquías establecidas, la
administración superior debe decidir siempre a favor de los proyec-
tos. (Frederickson, 1999: 658)

• El proceso de intercambio de límites: con esto, el autor


se refiere a los vínculos que la organización mantiene
con otros grupos de interés, esto se relaciona estrecha-
mente con la idea de cliente y de servicio público orien-
tado al cliente. Resulta particularmente de nuestro inte-
rés el siguiente comentario:
Como las organizaciones públicamente administradas se encuentran
en un medio político, social y económico competitivo, suelen bus-
car apoyo. Lo hacen, primero, encontrando una clientela que pueda
32 Pablo Mendes Calado

cumplir una función enérgica de defensa ante la legislatura,6 y lue-


go, creando una relación simbiótica entre la dependencia y comités
o miembros claves de la legislatura, después de lo cual tratarán de
formar y mantener una organización tan permanente como sea posi-
ble (Fresderickson, 1999:661).

• El proceso socioemocional: con este término, Frederick-


son describe el cambio de paradigma desde una muy
alta dependencia del trabajador respecto de la jerarquía,
hacia una mayor autonomización del trabajo, un mayor
empoderamiento del agente para asumir riegos, tomar
decisiones y desarrollar sus propias iniciativas.

Obviamente, el tiempo ha tenido su efecto sobre las premi-


sas de la NAP. Hoy en día muy probablemente a nadie vinculado
con estos temas le resulte ajena la idea de “nueva administración
pública”; sin embargo, tal vez no resulte tan presente el sentido
político, el maximizar la igualdad social, que guiaba el discurso de
Frederickson y de la corriente a principio de los setenta. Desde
entonces, el déficit de la administración pública se ha disparado en
todo el mundo, la crisis del petróleo sacudió al sistema capitalista,
el Muro de Berlín ha caído y el Consenso de Washington impuso
el modelo neoliberal como única alternativa válida. Así, la NAP ha
perdido su profundo sentido político en el camino, para pervivir
como poco más que un nuevo paradigma tecnocrático, un con-
junto de metodologías para hacer más eficientes los procesos de
gobierno. Como bien señala en un trabajo mucho más reciente
(2001) Blanca Olías de Lima Gete:
La NGP (Nueva Gestión Pública) se presenta en general como polí-
ticamente neutra. Su hegemonía y su amplia difusión deben impu-

6 Esta y otras referencias a la búsqueda de apoyo de la legislatura, comités,


etc., se debe al peso que el sistema legislativo tiene en Estados Unidos sobre las
políticas públicas, muy diferente que en nuestro país donde las políticas públicas
dependen casi exclusivamente del ejecutivo.
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 33

tarse a su capacidad para dar respuesta a los dilemas del mundo


actual y, específicamente, a los generados por los altos costes y el
despilfarro de las burocracias. Esta visión aséptica y tecnocratizada,
que tiende a ver la nueva gerencia como una respuesta no menos
instrumental que el modelo weberiano, no puede obviar su inspira-
ción en el pensamiento neoliberal (2001:10).

Como sea, la corriente de la nueva administración pública en


sí misma evidencia un debate de muy larga data dentro del campo
de la administración pública respecto de si los organismos del sec-
tor público estatal y los del sector privado tienen o no rasgos parti-
culares en lo que se refiere a su administración. Vale decir: ¿qué
tienen de similar y qué de diferentes la administración de empresas
y la administración pública? A continuación, presentaremos un tra-
bajo deudor de ese debate.

Gestión pública vs. gestión privada

En 1980, Graham T. Allison abordaba este debate en su tra-


bajo La gestión pública y la privada, ¿son fundamentalmente simi-
lares en todos los aspectos? Como señaláramos, éste es un debate
que lleva mucho tiempo, sin embargo, según Allison, muy pocos
son los esfuerzos que se han hecho para develar este interrogante
sobre bases empíricas. En los albores del New Deal, Wallace Sayre
había postulado que la administración pública y la privada son fun-
damentalmente similares en todo, salvo en los aspectos importan-
tes; así de amplia, ambigua e imprecisa, la llamada ley de Sayre
fue por décadas el axioma fundamental para pensar los espacios
comunes de ambos campos. Desde el título mismo, el trabajo de
Allison delata un momento histórico en que el paradigma privado
se presenta en alza, mientras que la tradicional administración
burocrática es sinónimo de ineficiencias, motivo por el cual debe
ser desterrada; así, la pregunta da por hecho la similitud. Resta
sólo determinar el alcance de ésta.
34 Pablo Mendes Calado

Sin embargo, el autor parece revelarse contra el espíritu de su


tiempo, dado que concluye que “las gestiones públicas y privadas
son por lo menos tan diferentes como similares, y que las diferen-
cias son más importantes que las semejanzas”. A los efectos de
nuestra presentación, no obstante, no son tan trascendentes las
conclusiones a las que arriba Allison como sí algunas de las carac-
terizaciones que hace de ambos tópicos poniendo el acento en las
diferencias.

El eje temporal es el primer parámetro de análisis para muchos


autores. Así, “los gestores del gobierno tienden a tener horizontes
de tiempo relativamente breves, impuestos por las necesidades y
el calendario político”, mientras que los administradores del sec-
tor privado parecen tener horizontes temporales más amplios. Otro
elemento a considerar en este eje es la duración en el cargo. Aquí
hay que hacer una distinción entre niveles jerárquicos, pues en
los niveles superiores encontramos que los directivos, gerentes o
supervisores del sector privado tienen una estabilidad mayor en sus
funciones que los secretarios, directores o jefes de programa del
sector público; contrariamente, las formas tradicionales de admi-
nistración pública conferían a los empleados de niveles jerárquicos
menores una mayor estabilidad laboral que la de sus pares del
sector privado.

La medición del desempeño es otro eje de fuerte divergencia,


y esto en dos sentidos: por una parte, la importancia de las instan-
cias evaluativas para el sector público resultan muy menores a las
del sector privado, pero, por otra, también es cierto que los pará-
metros de evaluabilidad en uno y otro pueden ser muy disímiles.
Mientras, en última instancia, el sector empresario siempre puede
resolver por la opción economicista y la rentabilidad económica
siempre puede ser apelada, en el sector de gobierno la cosa pare-
ciera estar más complicada, sobre todo debido a la presunta intan-
gibilidad de muchos de sus resultados, (piénsese en las políticas
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 35

que tienen por objeto cambiar hábitos en la población, y también


por el alcance de las políticas).

Las limitaciones de personal es otro de los ejes analizados,


y dado que consideramos particularmente interesante este punto
para nuestro trabajo es que transcribiremos en extenso las impre-
siones del autor:
En el gobierno hay dos capas de funcionarios encargados de la ges-
tión, que a veces son hostiles entre sí: el servicio civil –o bien, hoy,
el sistema ejecutivo– y los nombramientos políticos. (En cuanto al…)
servicio civil, las cláusulas de los contratos colectivos y otras regula-
ciones complican el reclutamiento, la contratación, la transferencia
y la disposición o despido del personal para alcanzar objetivos o pre-
ferencias empresariales. En comparación, la gestión de empresas
privadas tiene considerablemente mayor margen (…). Tiene mucho
mayor autoridad para dirigir a los empleados de su organización. La
política y gestión del personal del gobierno se encuentran más bajo
el control del alto personal (incluyendo el del servicio civil, fuera de
la dependencia),7 en comparación con el del sector privado en el
que el personal está mucho más sujeto a la responsabilidad de línea
(Allison, 1999:755).

Las nociones de igualdad y eficiencia son muy disímiles pará-


metros que regulan los sistemas de reconocimiento a los emplea-
dos de las administraciones públicas y privadas respectivamente.
En el sistema burocrático tradicional, fuertemente cooptado por la
sindicalización, se parte de una igualdad entre los trabajadores, y
las evaluaciones de desempeño resultan meras formalidades que,
en tanto influencia para el mejoramiento en la escala laboral, están
muy por debajo de la antigüedad, y en el mejor de los casos de la
capacitación.

7 En nuestro medio local suele darse que el agente de planta de la administra-


ción pública esté más vinculado a la dirección de personal que a las autoridades
de su propia área operativa.
36 Pablo Mendes Calado

El carácter público de la gestión gubernamental, y muy par-


ticularmente el vínculo con los medios masivos de comunicación,
dista mucho del carácter privado de la gestión del sector privado. Si
bien el sistema de gobierno estatal en las democracias representa-
tivas liberales tiene en las elecciones su instrumento plebiscitario
por excelencia, la opinión pública puede considerarse como una
instancia de evaluación continua.

La complejidad de vínculos cruzados que caracterizan al sec-


tor público hacen que el administrador trabaje en este sector bajo
múltiples miradas inquisidoras (“con frecuencia deben formar una
coalición de grupos internos y externos para sobrevivir”), y por con-
traste, en el ámbito privado resulta por lo común mucho más claro y
unidireccional el sistema de directivas. Mientras que para el admi-
nistrador privado por lo común es claro que tiene un superior al que
rendir cuentas, en el sector público los posibles demandantes de
resultados se multiplican y obligan a tener que manejarse en una
red de vinculaciones mucho más compleja.

Mencionemos, por último, una diferencia que está en el ori-


gen y que es de las más significativas: la definición de los objetivos.
Según Allison, “los gestores gubernamentales rara vez tienen un
objetivo final claramente trazado, mientras que los de empresas
privadas se proponen la ganancia, el desempeño en el mercado
y la supervivencia”. Si bien coincidimos con esta premisa, cree-
mos que tiene algunos matices que deben ser señalados, pues
los objetivos así planteados pueden ser considerados casi como
“por defecto”, es decir, sin pensar en particularidad alguna. En tal
sentido, podemos pensar que el aumentar las ganancias es un
objetivo para el sector privado “por defecto” y la gestión pública
también tiene objetivos “por defecto”, como por ejemplo, procurar
el bienestar general de la población o, como lo mencionamos res-
pecto de la nueva administración pública, lograr una mayor igual-
dad social. Las diferencias más significativas, sin embargo, se dan
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 37

en el terreno de las especificidades; así, una política puede tener


por todo diagnóstico una impresión subjetiva de algún funcionario
y consecuentemente una muy vaga definición de objetivos, cuando
no una ausencia absoluta de su definición explícita.

Hemos visto cómo la burocracia se presenta como el modelo


o paradigma a ser superado en los trabajos mencionados ya en los
años setenta y ochenta. A continuación nos referiremos a un tra-
bajo de principio de los noventa que abiertamente plantea la salida
hacia un paradigma postburocrático.

La postburocracia

Atravesando la burocracia es el título de un trabajo de Michael


Barzelay y Babak Armanjani que data de 1992, en el que se hace
una revisión histórica de la implantación y desarrollo del paradigma
burocrático a fines del siglo XIX y los avances que ello significó
en los servicios públicos respecto del estado de cosas anteriores,
de cómo este paradigma comienza a ser cuestionado ya en los
tempranos años treinta y de las potenciales vías de escape que se
vienen presentando.

Así, la organización formal es cuestionada como principal


fuente de eficiencia y efectividad; hubo quienes pregonaron el
control como proceso de coordinación laboral; se impulsó que los
responsables de los presupuestos analizaran los costos y los bene-
ficios sociales de los programas y no que enfocaran su atención en
los gastos; otros sostuvieron “su preocupación acerca de la incli-
nación de los empleados de las dependencias operativas a guiarse
por la obligación y no por la misión”; algunos investigadores llega-
ron, incluso, a señalar que muchos procedimientos de los sistemas
administrativos contradecían el sentido común; y esta lista podría
continuar largamente.
38 Pablo Mendes Calado

Para Barzelay y Armanjani, sin embargo:


(…) la más importante de las recientes objeciones conceptuales al pa-
radigma burocrático es la idea de que las dependencias gubernamen-
tales deben guiarse por el usuario y orientarse hacia el servicio. Una
de las aspiraciones recurrentes de los administradores públicos y los
supervisores que ponen en práctica estos conceptos consiste en resol-
ver los problemas operativos haciendo a sus organizaciones sensibles,
dinámicas y prestadoras competitivas y amistosas de valiosos servicios
a los clientes. Pensar en función de estos últimos y del servicio, ayuda a
los administradores públicos y a los observadores a articular sus preocu-
paciones respecto del rendimiento en las operaciones gubernamentales
de que son responsables (Barzelay y Armajani, 1999:957).

Como se ve, según los autores, la orientación al cliente resulta


la piedra angular sobre la que es posible edificar un nuevo para-
digma que resulte superador del burocrático y para clarificar este
potencial nuevo escenario ensayan una extensa nómina de propo-
siciones o “líneas retoricas de batalla”, como las denominan.
Una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades
y perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca
en las necesidades y las perspectivas de éste.

Una dependencia burocrática se enfoca en las funciones y las res-


ponsabilidades de las partes. Una dependencia impulsada por el
cliente se enfoca en ayudar a que toda la organización funcione
como equipo.

Una dependencia burocrática se define por la cantidad de recursos


que controla como por las tareas que desempeña. Una dependencia
impulsada por el cliente se define por los resultados que logra en
beneficio de sus clientes.

Una dependencia burocrática controla los costos. Una dependencia


impulsada por el cliente crea un valor neto de costo.

Una dependencia burocrática se aferra a la rutina. Una dependencia


impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a
las demandas cambiantes de sus servicios.
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 39

Una dependencia burocrática lucha por ganar terreno. Una depen-


dencia impulsada por el cliente compite por obtener más negocio.

Una dependencia burocrática insiste en seguir los procedimientos


normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la
opción en sus sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un
propósito.

Una dependencia burocrática anuncia políticas y planes. Una de-


pendencia impulsada por el cliente emprende con sus clientes co-
municación en ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su
estrategia operativa.

Una dependencia burocrática separa el trabajo de pensar del de hacer.


Una dependencia impulsada por el cliente otorga a los empleados ope-
rativos la autoridad de emitir juicios sobre el modo de mejorar tanto el
servicio al cliente como su valor (Barzelay y Armajani, 1999:961).

Si bien estas sentencias son claras y se nota que están en


sintonía con los otros textos que venimos presentando, resulta
interesante profundizar en algunos corolarios de las nuevas defini-
ciones del hacer administrativo público.

Un elemento a desterrar del viejo paradigma es la supuesta


autonomía de los expertos de la gestión pública para determinar
qué es lo mejor para la ciudadanía, la posibilidad de justificar en el
interés público las propias elecciones. Barzelay y Armanjani identifi-
can este cambio como el paso “del interés público a los resultados
que aprecian los ciudadanos”. En el nuevo paradigma, la valoración
de la ciudadanía se convierte en el elemento justificativo y evalua-
tivo por excelencia.

Otra noción interesante sobre la que el nuevo paradigma post-


burocrático trabaja es la de valor como superador de la idea rec-
tora de eficiencia. Según los autores, el modelo burocrático tomó
del sector industrial la noción de eficiencia, básicamente pensada
como la posibilidad de aumentar la producción y de reducir los
costos. El cambio debe transitar hacia la relativización de estos
40 Pablo Mendes Calado

principios, relativización que tiene como norte al cliente, así los


costos no resultan de la razón entre el gasto y las unidades produ-
cidas, sino entre el gasto y la satisfacción generada en el cliente.

El nuevo modelo tendrá una orientación marcada hacia la pro-


ducción más que al cumplimiento de funciones. El sistema de la
administración pública estuvo estructurado fundamentalmente en
rededor de la asignación de funciones, funciones que no siem-
pre resulta claro cómo se interrelacionan con otras y cuál es el
producto final. El trabajador de la postburocracia tendrá presente
al producto como sentido último de su trabajo, un producto que
satisfaga las necesidades de los clientes, claro está.

Hasta aquí hemos presentado tres trabajos, aproximadamente


equidistantes en el tiempo, que de conjunto evidencian la búsqueda
de un cambio superador de una realidad que tiene en la burocra-
cia al villano por antonomasia. Completaremos este ciclo con un
trabajo mucho más reciente en el tiempo y de facturación local
que evidencia la pervivencia del espíritu de cambio que venimos
describiendo.

Burocracia vs. gerenciamiento

El trabajo en cuestión es una ponencia presentada por Miguel


Sanguinetti en el I Congreso Argentino de Administración Pública
realizado en 2001 y que tiene por título Ejecución de políticas
públicas y burocracia. En él se contrapone el modelo burocrático,
que el autor identifica como la fuente de muchas de las dificulta-
des con que tropieza la implementación de políticas públicas, y un
modelo que se reconoce como ideal: el gerencial.

Tras hacer una presentación de los principales puntos en que


la burocracia atenta contra el desarrollo eficiente de la adminis-
tración pública, el trabajo se centra en un análisis comparativo de
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 41

las principales características de los dos modelos contrapuestos,


organizado esto en torno a tres tópicos que considera centrales: el
empleado público, la organización y las normas que la regulan. A
continuación presentaremos algunos de los pares (por lo común,
antagónicos) con que el autor caracteriza ambos paradigmas en
cada uno de estos ejes.

En primer lugar, el empleado público puede ser adjetivado en


la burocracia como: “inseguro, inestable, influenciable, incompe-
tente, desalentado, rutinario, formalista y descomedido”; en tanto
que en la organización gerencial el empleado público será: “seguro,
estable, no influenciable, competente, estimulado, voluntarioso y
finalista”.

Hecha esta primera presentación de las ideas de Sanguinetti


nos es imposible seguir presentando el trabajo sin una previa aclara-
ción de nuestra posición, resulta a todas luces evidente que la pre-
sentación de los dos modelos es hecha en una clara clave maniquea,
mientras que la burocracia es la suma de todos los males habidos,
el gerenciamiento se presenta como el bien absoluto. Puede llegar a
ser considerada como válida la presentación del gerenciamiento en
términos tan altamente favorables, dado que se trata de presentar
un modelo, como bien lo reconoce su autor, ideal; las apreciaciones
en relación a la burocracia, sin embargo, debieran de transitar por
el sendero de la descripción de la realidad, y es en este sentido
que debemos marcar que muchas de las apreciaciones en este tra-
bajo vertidas difieren sustancialmente de nuestras ideas respecto de
la realidad del sector. El trabajo, sin embargo, resulta valioso pues
es ejemplificante de un clima generalizado en la época, tanto entre
expertos como entre la opinión pública en general, y es en ese sen-
tido que seguimos con su comentario.

Siguiendo con el eje del empleado público, el autor señala que


mientras que en la burocracia el ingreso a la administración pública y
42 Pablo Mendes Calado

los ascensos son por “amiguismo” y se dan en un contexto de “intri-


gas e injurias”; el modelo gerencial resuelve este asunto mediante la
transparencia de los concursos y la valoración de mérito.

Otro punto de fuertes diferencias es el de la capacitación,


donde el desinterés generalizado en el modelo burocrático se con-
trapone a un fuerte interés y al reconocimiento de la capacitación
como un eje estratégico de la gestión.

Resulta intrigante la postura respecto de la estabilidad laboral:


según el autor, el modelo gerencial resulta mucho mayor que el
burocrático, y consecuentemente mucho más movilizante para el
trabajador, generador de adhesiones.

Digamos, por último, que la burocracia se presenta como el


caldo de cultivo ideal para la corrupción del sistema, mientras que
la mayor transparencia del modelo gerencial actuaría como una
suerte de profilaxis frente a este mal.

Respecto de la organización como eje de análisis comparativo,


destacan la designación de autoridades: mientras que en el modelo
burocrático es completamente discrecional y absolutamente inde-
pendiente de las capacidades para el cargo, en el gerenciamiento,
el concurso una vez más resulta el sistema superador.

El trabajo burocrático es, por lo común, “lento, repetitivo,


ceñido al cumplimiento de los aspectos formales”; el gerencial,
en tanto, es “ágil, innovador, orientado al cumplimiento de fines”.

Los objetivos en la organización burocrática están circunscrip-


tos al cumplimiento de las reglas y las asignaciones de competen-
cias y en un segundo término el cumplimiento de las funciones;
por contraste, la organización gerencial tiene muy por delante la
obtención de resultados.

Las estructuras burocráticas son “rígidas”, plagadas de


“compartimientos estancos” e “incomunicación”; mientras
Capítulo 1. El fenómeno de las políticas públicas 43

que las estructuras gerenciales son flexibles, caracterizadas


por una “fluidez en la respuesta a requerimientos y planteos”.
Mientras que la centralización caracteriza a las primeras, la
descentralización y autonomización de las unidades lo hace en
la segunda.

Por último, analiza la posibilidad de continuación de las orga-


nizaciones, mientras que en la burocrática “peligra con cada nueva
administración, que pretende ser la “re-fundadora” de la institu-
ción. Descarta lo construido por las Administraciones anteriores.
Desalienta a la línea y genera duplicación de gastos y pérdida de
energía”. La organización gerencial, en tanto, “se afianza con cada
nueva administración, que acepta ser ‘sucesora’ de las anteriores.
Acepta el legado recibido y trata de mejorarlo. Aprovecha el camino
recorrido, los aciertos y los errores”.

Respecto de las normas, tercer eje de análisis de Sanguinetti,


éste simplemente adjetiva a las organizaciones burocráticas como:
“dispersas, contradictorias, imprecisas, reiterativas, centralizado-
ras, reglamentaristas, superpuestas, orientadas al control formal y
de difícil cumplimiento”. En las organizaciones gerenciales, por su
parte, las normas se caracterizarán por ser: “sistemáticas, claras,
progresivas, racionales, descentralizadoras, orientadoras, promoto-
ras y de fácil ejecución”.

Esta breve reseña de algunos aportes que tienen a la burocra-


cia por objeto, o para decirlo de una manera mejor, a la forma de
superación del mal que ella implicaría, nos da la pauta clara que el
tema es candente, se llame postburocracia, nueva administración
pública o gerenciamiento. Lo concreto es que existe un cierto con-
senso respecto a que las formas tradicionales de gestión pública,
“la burocracia”, conforman un sistema defectuoso que debe ser
superado.
44 Pablo Mendes Calado

Veremos cómo los casos estudiados por nosotros en los últi-


mos capítulos de este trabajo pendulan entre los rasgos carac-
terísticos del sistema burocrático y los que se postulan como
superadores.
CAPÍTULO 2
Las transformaciones del Estado

Dada su relevancia y pertinencia para nuestro trabajo a conti-


nuación reseñaremos las transformaciones históricas que en nues-
tro país ha presentado el Estado en las décadas de 1980 y 1990;
estudiaremos la noción de Estado en un sentido restrictivo, insti-
tucionalista, pero también de las nociones asociadas de nación y de
ciudadanía, en tanto principal tópico en la formación de la subjeti-
vidad en el mundo moderno.

El recorte temporal responde simplemente al hecho de ser


éste un capítulo instrumental para el análisis desarrollado en el
capítulo 4 sobre las políticas de la Secretaría de Cultura de la
Nación durante los gobiernos de Raúl Alfonsín y Carlos Menem
(sus dos mandatos). Por suerte, el relato de las transformaciones
de la sociedad, el Estado y el vínculo entre ambos, no concluye con
los noventa; el proceso iniciado después del debacle aliancista de
2001, sobre todo con la asunción de Néstor Kirchner, ha reconfigu-
rado el panorama, redefinido el rol el Estado y, muy especialmente,
el de la política misma como el espacio por excelencia para la
construcción de conjunto de un futuro mejor.
46 Pablo Mendes Calado

Consideraciones preliminares 1:
¿Quiénes son el Estado, la nación y el ciudadano?

La noción de sujeto moderno presenta al menos dos aristas


ineludibles: la relevancia del yo como punto de partida del cono-
cimiento a partir del cogito cartesiano, y la de unidad constitutiva
del orden social en reemplazo de las formas constitutivas del orden
comunitario pre-moderno.

Yo, como el resto de las instituciones modernas, es un espa-


cio de encierro, de vigilancia y de castigo; es el sitio en el que
se encierra la subjetividad –que así encerrada se llama sujeto–
(Lewkowicz, 2004:212).

La nación moderna hereda de la pretérita noción de comuni-


dad la referencia a elementos comunes, sin embargo lo aquí tras-
cendente es que en tanto las comunidades se anclaban en prác-
ticas culturales, pertenencias étnicas o bien religiosas, la nación
puede contener a su interior formas similares de lenguas, credos,
etnias, etc. pero puede también no ser así, sin por ello perder el
carácter de unidad en común. Max Weber pone en evidencia que
la nación se asienta en “sentimientos colectivos”, pero que éstos
“no son unívocos, sino que pueden ser nutridos por diferentes
fuentes” (1997:326); en coincidencia con esto, para Ernest Renan
“es un principio espiritual resultante de complicaciones profundas
de la historia” (citado por Vernik, 2004:14). Más que en rasgos
característicos objetivables, la nación pareciera estar fuertemente
vinculada a lo temporal, a una historia común (real o ficticia, pero
siempre mitificada) (De Oto, 2004) a la vez que a un futuro incierto
pero también común (Vernik, 2004).

El Estado, por su parte, es para Weber “aquella comunidad


humana que en el interior de un territorio –el concepto de territorio
es esencial a la definición– reclama para sí (con éxito) el monopolio
de la coacción física legítima” (1997:1056).
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 47

Si bien sobradamente conocida, la definición weberiana ame-


rita un par de comentarios: en primer lugar, Weber construye ésta
en tanto tipo ideal, es decir aplicable a todos los estados, históri-
cos y presentes; al referirse concretamente al Estado moderno lo
caracteriza como la conjunción de un “orden jurídico y administra-
tivo”. Un segundo comentario merece el anclaje de la definición en
“un territorio” y el de “coacción física”,8 ambas categorías delatan
un pensamiento característico de etapas sólidas de la Modernidad
(Bauman, 2003). Más en correspondencia con nuestro tiempo y
nuestro medio Guillermo O’Donnell –para quien “el Estado es el
componente específicamente político de la dominación de una
sociedad territorial delimitada” y como tal “garante de la existencia
y reproducción de la burguesía y del trabajador asalariado como
clase”– entiende que “las dimensiones del Estado, o de lo propia-
mente político, no son (...) ni una cosa, ni una institución, ni una
estructura: son aspectos de una relación social”, o en otros térmi-
nos: “El Estado o lo político no está afuera de la sociedad es parte
intrínseca de ésta” (O’Donnell, 2004).

Hasta aquí presentados en forma escindida estos tres con-


ceptos: sujeto, nación y Estado. Sin embargo, nada más ajeno al
proyecto moderno que justamente la escisión entre ellos, si algo
caracteriza al Estado moderno es su adjetivación en tanto nacio-
nal, el Estado-nación. Entidad ésta convocada a definir la subjetivi-
dad moderna, sujeto que el Estado-nación establece a través de la
categoría de ciudadano.

Si bien no menos compleja que las anteriores, digamos al


menos que la categoría de ciudadano está caracterizada por la
posesión de derechos.

8 Weber asocia el Estado con la coacción física, sin embargo reconoce que a
otro tipo de asociaciones corresponden otro tipo de dominación, como por ejemplo
la dominación hierocrática –que concede o rehusa bienes de salvación– caracterís-
tica de la Iglesia.
48 Pablo Mendes Calado

En diferentes momentos históricos, tanto en Inglaterra, como


en Francia y Estados Unidos, entre los siglos XVIII y XIX se consoli-
dan los derechos civiles y políticos en tanto atributos intrínsecos a
la condición de ciudadano; en los primeros “se trata de libertades
individuales (de palabra, de expresión, de pensamiento, de asocia-
ción, de reunión, etc.) que se afirman frente a cualquier pretensión
del Estado de infringirlas”, los derechos políticos, en tanto, impli-
can “la facultad de participar en el gobierno de la cosa pública,
eligiendo y pudiendo ser elegido”. (Nun, 2001:44).

Así, la sumatoria de derechos civiles y políticos caracterizó la


definición de ciudadanía del Estado moderno liberal. El próximo
paso tendrá lugar en el siglo XX con el surgimiento del estado
social o keynesiano y el consiguiente reconocimiento de los dere-
chos sociales (a veces presentados en forma desagregada como:
económicos, sociales y culturales). Estos incluyen los derechos a
condiciones dignas de trabajo, salud, educación, bienestar, tiempo
libre. Siendo la división social del trabajo el principal articulador
de la vida en las sociedades modernas, resultó ser esta la vía de
materialización de la salvaguarda de los derechos sociales; así, el
Estado se convirtió en actor protagónico de redistribución, tomando
por canal válido la figura del trabajador.
Según se advierte, nos hallamos aquí ante un tipo especial y distinto
a los anteriores: no protegen al individuo de intromisiones estatales
ni se limitan a habilitarlo para intervenir en política sino que se trata
ahora de derechos que el propio Estado tiene la responsabilidad y la
obligación de llevar a la práctica... (Nun, 2001:45).

Hasta aquí hemos presentado estas tres categorías capita-


les de la sociedad moderna, las cuales si bien distan mucho de
haber sido invariables a lo largo de los últimos siglos de historia,
los cambios ocurridos en las últimas décadas han sido tales y tan
vertiginosos que tienden a crear esta ilusión.
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 49

Consideraciones preliminares 2:
Unas notas sobre la historia

La vida política e institucional de la Argentina durante el siglo


XX puede caracterizarse como la concurrencia de tres actores pro-
tagónicos: las fuerzas armadas, que desde la década de 1930
hicieron de la usurpación del poder una práctica recurrente y los
dos partidos sin lugar a dudas hegemónicos, el radicalismo y el
peronismo.

Gestado en un largo proceso histórico comenzado a fines del


siglo XIX, el radicalismo accede al poder desplazando a los secto-
res tradicionales oligárquicos, que mediante el fraude manejaban
la vida política nacional, en las elecciones de 1916. Mayoritaria-
mente el partido convocaba las voluntades de los sectores medios,
criollos históricos o hijos de inmigrantes recientes. De corte demo-
crático y progresista, aquellos primeros gobiernos radicales tuvie-
ron dificultades para ver y asimilar el nuevo fenómeno social que el
país presentaba, la cada vez mayor proletarización de los sectores
subalternos; esta miopía será origen de un divorcio nunca resuelto:
el del radicalismo y las clases populares (Romero, 2006:127 y ss.).

Su antagonista político, el peronismo (o justicialismo), pre-


senta, por oposición, un vertiginoso proceso que lo conduce desde
sus eventos fundacionales hasta la consolidación en el poder en
1946. Otro rasgo diferenciador lo constituye su asociación histórica
con los sectores populares. La intervención estatal, la lucha contra
los poderes económicos en defensa de los trabajadores, la unidad
latinoamericana, la defensa de la soberanía o la tercera posición
internacional, serán algunos de los principios históricos del movi-
miento (Romero, 2006:153 y ss.).

El período aquí en estudio (1983-1999) presenta justamente


la alternación en el poder de estas dos fuerzas políticas.
50 Pablo Mendes Calado

Tras ocho años de dictadura militar, en 1983 se abre el juego


político una vez más. Sucede entonces lo históricamente inespe-
rado: en elecciones libres (el justicialismo había estado proscrito
numerosas veces), el peronismo es derrotado y asume como presi-
dente el candidato radical Raúl Alfonsín.

Tras un accidentado mandato, que oportunamente caracte-


rizaremos más extensamente, una vez más por la vía electoral se
eligen gobernantes, resulta entonces electo el candidato peronista
Carlos Menem. Éste gobernará entre 1989 y 1995; y mediatizado
por una oportuna reforma constitucional obtiene su segundo man-
dato, esta vez de cuatro años, que transitó entre 1995 y 1999.

Carlos Menem, histórico dirigente peronista, llegará al poder


como candidato del tradicional partido de los trabajadores, sin
embargo una vez en el poder protagonizó lo que José Luis Romero
dio en llamar “giro copernicano” (2006:200); según el historiador:
“Carlos Menem utilizó en la campaña electoral (...) los recursos
más tradicionales del peronismo”, sin embargo a poco de asumir
“desechó el programa tradicional populista del peronismo”. Para
Ricardo Sidicaro: “el gobierno de Menem llevó adelante una gran
ruptura con la tradición peronista” (2003:41). Por su parte, para
Luis Alberto Romero: “el presidente (Menem) criticó a los ‘nostál-
gicos del 45’, y olvidó a Perón, al tiempo que se abrazaba con sus
tradicionales enemigos, como el almirante Rojas9” (1994:408).

Recapitulando, nuestro objeto de estudio se corresponde


con el gobierno radical de Raúl Alfonsín, al que nos referiremos en
adelante indistintamente como gobierno o administración radical,
mandato de Raúl Alfonsín o similares; y los dos periodos presi-
denciales de Carlos Menem, aquí cabe una aclaración, en virtud
de lo recientemente señalado no emplearemos para este período

9 Emblemático personaje de la corporación militar que derrocó al Presidente


Juan Domingo Perón en 1955.
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 51

histórico el gentilicio de peronista, sino que por considerarlo más


apropiado emplearemos el por entonces acuñado “menemista”.

Hecha esta escueta reseña histórica abordemos, segui-


damente, las transformaciones que las nociones y prácticas del
Estado, la nación y la ciudadanía han tenido en nuestro país en las
décadas pasadas.

Romper con un modelo de medio siglo. El Estado

Si bien distintos son los eventos convocados como mítico-


fundacionales, y por tanto disímil su datación, es por lo común
reconocido que la consolidación del Estado nacional no se dio en
nuestro país sino hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XIX.

Para García Delgado, el Estado argentino transitó hasta la


década de 1970 por dos modelos diferentes. Entre 1880 y 1930
prima una concepción de “Estado liberal”, cuya preocupación cen-
tral será la consolidación del “ser nacional”; y la educación será la
institución por excelencia llamada a realizar esta obra, apoyada en
la alfabetización monolingüe, la historia heroica fundacional y la
proliferación simbólica. El modelo de ciudadano, como ya se men-
cionara, correspondiente al liberalismo se sustenta en los derechos
políticos y civiles; los primeros presentan dos trabas para su pleno
ejercicio por aquellos años: por un lado son prerrogativa de los
argentinos, lo cual contrasta con una población que en el período
en cuestión pasa por momentos de porcentuales de inmigrantes
por demás significativos; un segundo escollo lo constituye las res-
tricciones aun entre los mismos nacionales, como el caso de las
mujeres, cuando no la lisa y llana acción fraudulenta. Los derechos
civiles en tanto poseen poco más que su mera formulación en el
período, siendo restringidos en forma arbitraria y absoluta cada
vez que los poderes oligárquicos se sintieran amenazados (García
Delgado; 1994, 2003).
52 Pablo Mendes Calado

El segundo modelo, siempre siguiendo a Delgado, se desa-


rrolla entre 1940 y 1970 y corresponde el denominado “Estado
social”. Desde la perspectiva de la tríada hasta aquí trabajada
(Estado-nación-ciudadanía) puede decirse que el problema de la
nación pierde peso frente al del respeto de la ciudadanía entre las
preocupaciones del Estado. Surgen entonces la noción de justicia
social, íntimamente vinculada no tanto al respeto de los derechos
políticos y civiles, los que sufren un sinnúmero de altas y bajas,
sino a los derechos sociales, los cuales sí se instalan de forma tal
en agenda que sobreviven a los distintos sectores que en estas
décadas se disputan y se reparten el poder alternativamente. La
institución por la cual se viabilizan los derechos sociales, y forma-
dora de la subjetividad por excelencia, será no ya la educación sino
el trabajo.

En los años setenta, y particularmente a partir del golpe mili-


tar de 1976, comienzan a gestarse transformaciones profundas en
la concepción del Estado. Cambios que no son sólo los atributos
que caracterizan a un modelo, sino que afectan fundamentalmente
la relación entre el Estado y el conjunto de la sociedad. Se trataría
así de un cambio estructural, donde “no solo cambia el Estado y el
régimen político, sino que cambia también la sociedad” (Delgado,
2000:18).

Entre 1976 y 1983, la liberalización de la economía cons-


tituye uno de los ejes de la reinstalación de un modelo liberal. El
otro instrumento de transformación lo constituye el terrorismo de
Estado, su acción tiene por objeto neutralizar a los actores que
pudieran resultar cuestionadores del modelo; bajo la excusa de la
lucha armada contra células terroristas de extrema izquierda, lo
que en realidad se hace es desestructurar las formas de organi-
zación social que en el período anterior constituyeron el eje de la
política del Estado social, los trabajadores (Villareal, 1985).
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 53

Si bien el proceso transformador ya está en marcha, y en


modo alguno hay una voluntad fuerte de revertirlo, a partir de
1983, el gobierno radical de Raúl Alfonsín tiene por preocupación
central, no el cambio de modelo de Estado social por el neoliberal,
sino la consolidación del régimen democrático. Las teorías institu-
cionalistas priman en un paradigma más amplio de las teorías de
la transición. Según éstas, el objetivo número uno del gobierno era
estabilizar el régimen, para ello debían encararse dos frentes: el
fortalecimiento del orden institucional y la reversión de una cultura
política autoritaria instalada en la sociedad argentina.

La magnitud del derrumbe del gobierno radical a fines de los


ochenta, sumado a la identificación política (y por razones disímiles)
de los diferentes grupos corporativos con el entrante gobierno de
Carlos Menem, allanan el camino para concluir vertiginosa y defi-
nitivamente con la transformación iniciada en 1976. El Estado se
retira del campo de la producción en las áreas que hasta entonces
consideraba estratégicas, las empresas son privatizadas; renuncia
también a su rol de mediador entre el universo de los intereses
económicos y de los intereses sociales: flexibilización laboral, priva-
tización de los sistemas jubilatorios; abandona el rol por excelencia
en tanto Estado social, la defensa de los derechos sociales: des-
mantelamiento de los sistemas educativos, de salud. Y tal vez más
importante aún, los noventa dejan por saldo un importante cambio
cultural en el seno mismo de las relaciones sociales, la solidaridad
social universal en que se asentaba el estado de bienestar, deja
paso al individualismo competitivo.

Partiendo de una concepción del Estado similar a la antes


citada de O’Donnell, es decir un Estado que “no está afuera de
la sociedad sino que es parte intrínseca de ésta”, García Delgado
analiza los cambios acaecidos en las pasadas décadas a partir
de ciertos “niveles de relacionamiento estatal con la sociedad”:
el de “acumulación”, el de “régimen político”, el de “articulación
54 Pablo Mendes Calado

de intereses”, el de “acción colectiva” y el “cultural”. Todo lo cual


caracteriza según nuestro autor “al pasaje del Estado de bienestar
al postsocial” (2000).

Hacia mediados del siglo XX se reconoce que el capitalismo


tiene falencias estructurales, períodos cíclicos de crisis, todo lo cual
conduce al malestar social y este se convierte en factor potencial
de cambios revolucionarios como los que se dieran desde princi-
pios de siglo.

Los Estados occidentales asumen para sí la responsabilidad


de contrarrestar estas falencias del sistema, nace así la época del
“gran acuerdo”, el Estado Keynesiano.

En los países desarrollados, el Estado, además de garantizar


los derechos sociales de la población, asume un rol protagónico en
el necesario desarrollo. Así, seguridad social se conjuga en nuestro
país con empresas públicas estratégicas: comunicaciones, ener-
gía, infraestructura, aceros, etc. al sector privado, por su parte, le
corresponde la misión de desarrollar el llamado modelo de sustitu-
ción de importaciones.

En la década de 1970, las economías mundiales comienzan


a presentar rasgos diferentes de los que dieron origen al Estado de
bienestar, la crisis del petróleo, la desaceleración en la demanda
de mano de obra, procesos inflacionarios combinados con rece-
sión, déficits fiscales siderales, sobre oferta financiera, etc. En
este nuevo contexto, las prácticas keynesianas son puestas fuerte-
mente en entredicho, hacia fines de la década estará instalada la
tendencia irreversible hacia un cambio de paradigma, una revisita
a los lineamientos básicos del liberalismo, con los gobiernos de
Margaret Tatcher en Inglaterra y Ronald Reagan en Estados Unidos,
el modelo se solidifica en occidente.

En nuestro país, en tanto, al pensar la crisis del modelo


de bienestar se recurre, entre otras explicaciones, a la crisis del
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 55

modelo sustitutivo, el endeudamiento externo y los albores de lo


que, poco después, sería conocido como globalización.

El gobierno radical presentó sucesivos programas heterodoxos


en lo económico entre 1983 y 1989, procurando “una suerte de
continuación de manejo kaynesiano en el aparato estatal” (García
Delgado, 2000:81). Su estrepitosa caída en un contexto hiperin-
flacionario, de escasa o nula gobernabilidad y de potencial ruptura
del lazo social, allana el camino para las profundas e irreversibles
reformas de los noventa, adopción acrítica de todas y cada una
de las sugerencias del Consenso de Washington: privatización de
empresas y servicios públicos, apertura de la economía, flexibiliza-
ción laboral, cumplimiento de compromisos internacionales.

Como corolario de este proceso se pasa de un Estado que en


lo económico tiene por rol central el ser impulsor del desarrollo y
garante de bienestar general a un Estado cuya principal preocupa-
ción es el equilibrio macroeconómico.

La vida política, a su vez, se caracterizó en la Argentina desde la


década de 1940 y en adelante (si bien ya el radicalismo irigoyenista
había presentado características similares) por el “movimientismo”.
Este modelo partía de la interpretación de la existencia de un sujeto
histórico considerando el pueblo en la conformación de la nación, y
la representación como interpretación del sentir y voluntad de ese
pueblo enfrentada a grupos dominantes (García Delgado, 2000:109)

La desarticulación de este modelo fue uno de los pilares


del Proceso. Para 1983, el discurso dominante caracterizaba a
la alianza partidario sindical, característica del peronismo, como
“cosa del pasado”. El radicalismo, y el grueso de la sociedad argen-
tina, interpretaban a los poderes corporativos como adversos a la
gobernabilidad.

Tras un primer gesto de revitalización de la vieja forma de


hacer política que concluiría en el fracaso electoral de 1983, el
56 Pablo Mendes Calado

peronismo transita una rápida transformación conforme a los nue-


vos cánones, una “renovación” que lo conducirá al poder en 1989.
Para entonces el partido se había desprendido del sector sindical,
y si permanecía la alianza era más por necesidad de este último de
no perder espacios de poder, que del primero.

Así, en lo político la transformación dejará por saldo un aban-


dono de la militancia masiva y un fuerte rol de la opinión pública;
una atenuación del caudillismo partidista y de filiaciones fuertes,
y un avance de la tecno-política y de las alianzas coyunturales; el
apoyo masivo pierde capacidad de poder frente al lobby. Todo lo
cual da por resultado un cuadro de situación en el que los grandes
“movimientos históricos” de carácter totalizadores no tiene lugar,
un cuadro en el que formas de organización menores pero más
profesionalizadas y dúctiles resultan con una mejor performance.

Mencionamos “la articulación de intereses” como el tercer


factor que, según García Delgado, caracterizaba la transformación
del Estado. El capitalismo exige de una constante articulación de
intereses entre el capital y el trabajo, el Estado social fue durante
décadas el actor protagónico en este juego, mediando entre gran-
des organizaciones: cámaras empresarias y sindicatos fundamen-
talmente, pero también fuerzas armadas e Iglesia.

En las últimas décadas del siglo, sin embargo, cambian sustan-


cialmente las condiciones en que este protagonismo era ejercido. El
capital ya no necesita cada vez más mano de obra sino todo lo con-
trario, las condiciones de casi plena ocupación que caracterizaron al
período del Estado social cambian drásticamente por una situación
de creciente y sostenida desocupación. La capacidad negociadora
que otrora tuvieran los grandes sindicatos se ven fragmentadas y
llevadas a nivel empresarial e incluso personal; la redistribución de
la riqueza no será ya cuestión del Estado sino del mercado y los
derechos laborales no sólo no avanzan sino que retroceden.
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 57

Así como ya vimos, el movimientismo deja lugar en lo polí-


tico a la democracia liberal caracterizada por organizaciones más
pequeñas, dinámicas y predispuestas a toda negociación; en
otros órdenes de la vida social también sufre el mismo proceso de
atomización.

Allí donde las grandes movilizaciones de masas, vehiculiza-


das fundamentalmente a través de partidos políticos y sindicatos,
demandaban igualdad, beneficios sociales o transformaciones glo-
bales articuladas en torno al conflicto de clase y el Estado-nación;
los nuevos movimientos sociales, nucleados en forma de pequeñas
agrupaciones en general identificadas con la sociedad civil, centra-
rán sus luchas en conflictos puntuales y atomizados; y se articularán
en el nivel de lo micro, lo territorial o municipal, en relación al con-
sumo y los servicios.

Se da un proceso de “desafección de la política”, el modelo de


militancia masiva es desplazado por el de políticos profesionales más
electores libres. Los votos de éstos últimos son el pase al poder y su
conquista no está ya vinculada al plano de lo ideológico sino al de la
opinión pública. Con esto, los medios de comunicación se transfor-
man en un vector de poder como nunca antes habían sido.

La transformación se da en el sistema político como el paso


de la democracia como participación a la democracia como repre-
sentación. El distanciamiento entre la ciudadanía y la elite gober-
nante se hace cada vez mayor, de allí que el foco del problema
político pasará de la gobernabilidad en los ochenta a la represen-
tación en los noventa.

Si bien nos hemos distanciado de la concepción instituciona-


lista del Estado en favor de una más amplia, en tanto “parte intrín-
seca” de la sociedad, no es menos cierto que la transformación en
el plano de lo institucional ha sido significativa y definitoria de las
acaecidas en el plano de lo social.
58 Pablo Mendes Calado

García Delgado, en el análisis de las transformaciones institu-


cionales, pone el acento en los siguientes aspectos: las privatiza-
ciones, la desregulación, la descentralización, la reforma adminis-
trativa, la reducción del gasto público y la regionalización.

Siguiendo estos tópicos pone en evidencia cómo en las últi-


mas décadas del siglo pasado ha fluctuado la gravitación de los
distintos ministerios en el poder central. Así, el área de acción
social, otrora central para la “legitimación ad hoc de los gobiernos”
cede poder frente al sector privado (privatización) y frente a otros
niveles de gobierno (descentralización). Educación y salud sufren
suertes similares. La cartera laboral deja de ser el espacio de los
trabajadores en el gobierno para convertirse en el promotor de con-
diciones más flexibles de empleo. El Ministerio de Obras y Servicios
Públicos era el eje de la acción sustantiva del Estado en el campo
económico-productivo; con la reforma se limitará a gestar las pri-
vatizaciones y finalmente desaparecer. El Ministerio del Interior, por
su parte, supo ser en otros tiempos el espacio central de la defini-
ción de políticas nacionales, tras la reforma, se limita hoy a poco
más que la seguridad interna. En franco contraste, el Ministerio de
Economía se convierte en el verdadero “súper ministerio”, al punto
que las restantes carteras están poco más que limitadas a hacer su
aporte a la realización de la política económica, que a los efectos
prácticos es “la” política nacional.

Ese viejo colectivo siempre en fabricación. La nación

Como bien señala Eduardo Rinesi (2004), el concepto de


nación tiene al menos dos anclajes posibles: por un lado, el Estado-
nación y por el otro el de pueblo-nación. En su vinculación con el
Estado, la nación oficiaría como factor ideológico, eufemizante de
la acción coercitiva del poder estatal sobre el pueblo. Este último,
en tanto, es evocado como pretérito del Estado, y en muchos casos
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 59

sojuzgado por éste. Lejos de tratarse de categorías escindidas,


Rinesi sostiene que la tensión constante entre ambas es uno de los
rasgos característicos de las naciones modernas.

Por nuestra parte, aquí convocaremos la primera de las acep-


ciones antes expuestas, es decir, la nación como intrínsecamente
asociada al Estado.

Hablar de Estados nacionales es situarnos históricamente en


el proyecto moderno, pues tal es la vinculación unívoca entre un
pueblo y un Estado. Esta noción originaria europea se virtualiza
a escala global con el colonialismo y con el postcolonialismo se
actualiza. El total de la superficie terrestre se dividirá así entre Esta-
dos-naciones, mutuamente excluyentes y, en principio al menos,
soberanos.

Como se dijera oportunamente, siguiendo a García Delgado,


en nuestro país se da entre 1880 y 1930 un modelo particular
de Estado, el Estado liberal, cuyo eje central será la consolidación de
la nación.

El proceso de afianzamiento nacional está fuertemente vincu-


lado, por una parte, a la idea de frontera, de límite, límite territorial
que debe ser permanentemente custodiado y defendido, limitación
a la injerencia de otros Estados en los asuntos internos, es decir,
soberanía. Y por otra, a la idea de unificación interna, de conso-
lidación del “ser” nacional, como suerte de límite simbólico en el
campo de la interacción social.

Así las cosas, en los setenta, fecha en que data Delgado el


comienzo de la transformación del modelo del Estado social en
postsocial, nuestra nación se asentaba en un territorio, desde
nuestra perspectiva histórica, sólidamente constituido;10 se vivía

10 Resulta interesante mencionar que uno de los pocos espacios de disputa


territorial, por entonces restante, casi lleva a la nación toda a la guerra en 1978.
60 Pablo Mendes Calado

la ilusión moderna de unicidad entre comunidad y Estado-nación


(Bauman, 2003), y aquellas voces disonantes eran convocadas a
silencio; “el gran acuerdo” del Estado social sobrellevaba la esci-
sión de clases en pos de un destino común para todos, en el que
todos estaban incluidos.

Unidad territorial, unidad jurídica y unidad cultural eran los


pilares de la unidad nacional. Un pasado común y un porvenir
compartido (Vernik, 2004). Un Estado nacional sólido al decir de
Bauman.

Las transformaciones acaecidas en las últimas décadas deja-


rán, sin embargo, un cuadro de situación diferente.

Paulatinamente el discurso de la independencia como valor a


ser defendido a ultranza deja lugar al de la inter-dependencia entre
las naciones, según éste ya no es factible ni tiene sentido pensar
en términos de exclusión mutua de los Estados, lo importante es
ahora el peso propio en el nuevo sistema de interrelaciones, idea
central en los gobiernos de Carlos Menem. En el plano ideológico,
este cambio resulta sustantivo de cara a la apertura total de los
mercados, tan ansiada por los poderes económicos.

El límite físico territorial era tradicionalmente el espacio a ser


custodiado, pues por él cruzarían las fuerzas enemigas. Conforme
la fuerza militar cedió terreno a las fuerzas económicas como vec-
tores de ejercicio del poder, los Estados no lograron jamás construir
fronteras sólidas en este sentido. Lejos de ser la excepción, nuestro
país desarticuló, incipientemente durante los setenta y definitiva-
mente durante los noventa las pocas existentes.

En el plano de lo cultural, si bien el debate centenario sobre el


ser nacional nunca fue resuelto, Argentina se jactaba de una uni-
dad excepcional en el contexto latinoamericano. Cuasi unidad idio-
mática, de religión, étnica e histórica asentaban la ilusión de rela-
ción unívoca entre comunidad y Estado. Sin embargo, asistimos en
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 61

tiempos recientes, de la mano de la consolidación discursiva de


los derechos culturales, a la reivindicación lingüística y étnica de
las naciones indígenas que el discurso homogeinizador daba por
desaparecidas; sumado a esto la confluencia de “nuevas” lenguas
que conviven en el territorio consecuencia de las fuertes olas migra-
torias recientes. La religiosidad, por su parte, atraviesa un proceso
de retroceso del catolicismo como hegemónico y de surgimiento y
consolidación de múltiples cultos, que si bien en un principio fue-
ron vistos como proceso pasatista muestra hoy una solidificación
importante. “La” historia como mito fundacional ha sido objeto de
reiterados procesos revisionistas, fundamentalmente el relato del
descubrimiento continental fue reemplazado por el de conquista,
pero también las figuras otrora más intocables de nuestra historia
han sido redefinidas, más aun la noción de multiplicidad de histo-
rias resulta un concepto de cambio radical.

La postulación de “una” cultura nacional se torna casi inviable


a la luz de los cambios antes descriptos, sin embargo, estos tie-
nen fundamentalmente su raíz y desarrollo en factores intrínsecos.
Otro proceso fuertemente definidor del panorama cultural, esta vez
de carácter extrínseco, es el creciente consumo ínter territorial de
productos simbólicos de origen externo, viabilizados por las nuevas
tecnologías de comunicación (TV por cable, satelital e Internet) y
por la concentración a nivel planetario de la producción de conte-
nidos (Hollywood en la industria audiovisual, las majors en la fono-
gráfica) sumada a la apertura de los mercados.

La frontera, espacio de salvaguarda de la nacionalidad sólida,


se torna así porosa y lábil, y si bien en el plano de lo económico
y político la antes mencionada teoría de la inter-dependencia era
postulada para legitimar la vulnerabilidad de la in-dependencia,
en el plano de lo cultural esta vulnerabilidad prácticamente tan
siquiera es planteada como problema.
62 Pablo Mendes Calado

Hemos mencionado anteriormente el carácter de proyecto


común, ese “arrojarse a un destino”, a “un futuro incierto” para
todos los habitantes, como señala Vernik (2004), pero destaca,
asimismo: “es también la pregunta por los que no tienen nación,
los excluidos de toda nación”. El fenómeno relativamente reciente
de la exclusión social presenta así un nuevo desafío para el pro-
yecto nacional, se dan hoy núcleos sociales que niegan llanamente
su identificación con la nación.

¿Quién forma a los sujetos? La ciudadanía

Plantear aun hoy el problema de la ciudadanía es remitir inva-


riablemente al célebre trabajo de T. H. Marshall del año 1949, Ciu-
dadanía y clase social (1998), en que cristaliza una concepción del
ser ciudadano muchas veces convalidada, algunas refutada, pero
siempre referenciada (Nun, 2001; García y Lukes, 1999; Procacci,
1999; Jenson y Phillips, 1999; Quiroga, Villavicencio y Vermeren,
1999; Bottomore, 1998; Yúdice, 2002).

En su célebre trabajo Marshall propone:


Una división de la ciudadanía en tres partes (...) Llamaré a cada una
de estas tres partes o elementos, civil, política y social. El elemento
civil se compone de los derechos necesarios para la libertad indivi-
dual: libertad de la persona, de expresión, de pensamiento y religión,
derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y derecho a
la justicia (...) Por elemento político entiendo el derecho a participar
en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo in-
vestido de autoridad política, o como elector de sus miembros (...)
El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la
seguridad y a un mínimo bienestar económico al de compartir plena-
mente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme
a los estándares predominantes en la sociedad (1998:22).

El trabajo en cuestión, sin embargo, se asienta en la idea de


que “la ciudadanía es un proceso más que un derecho” (Procacci,
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 63

1999:15), es una categoría histórica y social, y que la taxonomía


antes referida –ciudadanía como sumatoria de derechos civiles,
políticos y sociales– es válida para Marshall sólo para su tiempo
histórico.

Siguiendo los postulados teóricos de Marshall es que aborda-


remos seguido los cambios en la categoría de ciudadanía que se
ha dado en las últimas décadas en la Argentina.

A partir del golpe militar de 1976, la praxis ciudadana queda


en nuestro país reducida a una mínima expresión. Los derechos
políticos quedan completamente suspendidos, participar de la con-
ducción de la cosa pública queda vedado a la corporación militar
y sus aliados de turno. Si bien pretendidamente eufemizado, la
suspensión de los derechos civiles es casi tan absoluta como la de
los políticos.

Históricamente el cumplimiento de los derechos sociales


había sido bandera discursiva de gobiernos militares anteriores, el
Proceso de Reorganización Nacional, por su parte, desarrolla un
programa sistemático de desarticulación del soporte institucional
de viabilización de los derechos sociales. Ya en 1949, Marshall
había destacado que “las instituciones directamente relacionadas
son, en este caso (el de los derechos sociales), el sistema educa-
tivo y los servicios sociales”, precisamente dos de los objetivos más
recurrentes del terrorismo de Estado entre 1976 y 1983.

Resulta paradójico que aun cuando la suspensión de los dere-


chos políticos y civiles haya sido absoluta, su recuperación a partir
de 1983 resulta ser mucho más exitosa que la de los derechos
sociales. Una posible lectura es ver que en tanto los primeros eran
clausurados en pos del sostenimiento de un gobierno ilegítimo, los
segundos eran objeto de una transformación social más profunda
que una simple suspensión temporal; causales coyunturales moti-
vaban los primeros, en tanto que de fondo, los segundos.
64 Pablo Mendes Calado

A partir de 1983, y siguiendo los paradigmas teóricos de la


transición, se prioriza la recuperación de los derechos políticos por
sobre los civiles y sociales. Según el modelo puesto en juego, éstos
últimos serían una “variable dependiente” del éxito que lograra el
proceso de encarrilamiento institucional democrático. La recupera-
ción de los derechos civiles y sobre todo sociales serían una conse-
cuencia necesaria de la recuperación del juego democrático, más
aun, se esperaba que en estas condiciones, la de “derecho a tener
derechos”, se gestara el espacio de debate ciudadano para la con-
figuración de los derechos que la sociedad considerara necesario
para esta nueva etapa (García Delgado y Nosetto, 2002).

La globalización, la hegemonización del modelo neoliberal y


las transformaciones del Estado son citados por García Delgado
como algunos de los principales factores estructurales que clausu-
ran la expectativa abierta en 1983 de que el retorno del régimen
democrático desembocara en una ampliación de la ciudadanía, por
el contrario, se trató de un proceso de configuración de una “ciu-
dadanía mínima”.

Como ya dijéramos, los derechos políticos implican la capa-


cidad de todo ciudadano de participar de la conducción de la cosa
pública. La participación masiva de la ciudadanía en tal sentido
se fue transformando, sin embargo, en la mera acción de votar,
lo cual, aun cuando supusiésemos a éste como un acto soberano
del pueblo y no resultado de operatorias mediáticas, resulta en
la nueva articulación del manejo de la cosa pública un ejercicio
mínimo de poder. Mínimo si se lo contrasta con el que en las pasa-
das décadas concentraron dos actores principales en el juego del
poder: los poderes económicos y los medios de comunicación, via-
bilizado a través de un nuevo fenómeno: la opinión pública.

Los derechos sociales, por su parte, resultaron los abierta-


mente más relegados. Siguiendo la lógica neoliberal del Estado
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 65

mínimo se transfirieron al mercado masivamente servicios que


históricamente eran públicos: educación, salud, seguridad. Aun
cuando siguieron existiendo prestaciones por parte del Estado en
estas áreas, el desmantelamiento resultó en una merma de la cali-
dad del servicio que generó virtualmente una fragmentación social
entre aquellos que, vía mercado, pudieron acceder a servicios de
calidad y los usuarios de los servicios públicos, desembocando en
la conformación de ciudadanías de alta y de baja intensidad.

En cuanto a los derechos civiles, algunos, como el caso de la


justicia sufren un proceso similar al de los sociales, son víctimas de
una privatización eufemizada. Históricamente, el sistema republi-
cano puso especial acento en la independencia del poder judicial,
la década de 1990 fue en su conjunto un muestrario de la violación
flagrante de este principio. Otro tanto puede pensarse en relación
a la libertad de expresión, la cual difícilmente se puede dar cuando
los medios son nucleados en oligopolios y éstos a su vez maneja-
dos por los mismos grupos económicos que se reparten el poder.

Hasta aquí hemos referido al problema de la ciudadanía y


su configuración a partir de la noción de derechos. En las últi-
mas décadas, sin embargo, surgen en el universo de problemáticas
sociales cuestiones que afectan directamente a esta noción, entre
ellas trataremos los problemas de la noción de consumidor, multi-
culturalismo y exclusión social.

Como ya mencionáramos, la ciudadanía es un proceso que se


configura y reconfigura histórica y socialmente en el conflicto entre
poderes en el seno del espacio público, burguesía y aristocracia,
capital y trabajo. Las últimas décadas del siglo XX, por su parte,
parecen haber estado caracterizadas por la lucha, bastante des-
igual por cierto, entre mercado y sociedad civil. Basta el breve aná-
lisis precedente para darse cuenta que en este período en nuestro
país la problemática de la ciudadanía se ve trasvasada, en todos
66 Pablo Mendes Calado

sus órdenes, por este actor que se convierte, de la mano de la


globalización y del modelo neoliberal, en hegemónico: el mercado.

Como bien señala Ignacio Lewkowicz, el Estado argentino


lejos de maquillar esta realidad, la convalida en el seno mismo de
su carta magna. Así, el artículo 42 de la nueva Constitución Nacio-
nal (1994) establece un nuevo género de derechos: los del consu-
midor. Comienza el artículo diciendo: “Los consumidores y usuarios
de servicios tienen derechos, en la relación de consumo...” y se
menciona más adelante que el Estado promoverá, como protec-
ción de los derechos, “la educación para el consumo”.

Según Lewkowicz esto “cualitativamente revela una mutación


decisiva. Es una aparición: pasaje repentino del no ser constitucio-
nal al ser constitucional. Y la aparición de un soporte subjetivo para
el Estado, que aparece en competencia con el viejo pueblo com-
puesto de ciudadanos (...) El único soporte subjetivo del Estado ya
no es el ciudadano, aparece el consumidor” (2004:24).

Un fenómeno que se presenta como nuevo en estas décadas es


el de la exclusión social. Históricamente el desarrollo de la ciudadanía
había estado motorizado por el principio de igualdad entre quienes
pertenecían a la comunidad, igualdad que se sabía imperfecta y que
por medio del ejercicio de los derechos se procuraba alcanzar.

El gran logro del siglo XX resultó la conquista de la casi uni-


versalidad de los derechos. Los civiles motorizados por las demo-
cracias desarrolladas de Occidente y por el fortalecimiento de una
sociedad civil siempre vigilante; los políticos, a través de sistemas
de sufragio más transparentes con la consiguiente reducción de
fraudes, la universalización del voto masculino y más reciente-
mente del voto femenino; y los sociales, por último, vectorizados
por la vía del trabajo a través de los sistemas sociales.

Este último factor, sin embargo, ha sufrido un profundo quie-


bre en el período aquí analizado, con el capitalismo se creó la idea
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 67

de una demanda de mano de obra siempre creciente, es decir


mayor desarrollo generaba mayor demanda de trabajadores, si bien
los ciclos del capitalismo eran algo ya considerado desde larga
data, se tenía la noción de que el desempleo era una situación
más o menos temporaria y que en general afectaba a porcentajes
minoritarios de la población.

Diferentes factores, entre los que destacan las nuevas tec-


nologías de producción, comunicación e información y su consi-
guiente efecto sobre los sistemas financieros, han generado un
fenómeno hasta hace alguna décadas desconocido, la conjunción
de crecimiento económico con reducción de demanda de mano de
obra.

Así las cosas, el centenario proceso de transformación social


que condujo a que el hombre para sobrevivir debiera de vender su
fuerza de trabajo presenta hoy la particularidad de una sostenida
merma en la demanda de ésta. Por consiguiente, las situaciones
de desocupación coyuntural se transformaron en estructurales
para una parte cada vez mayor de la población.

Excluida del sistema de trabajo, esta parte de la población


está, por ende, marginada de los derechos sociales que por éste
eran vehiculizados, facilidades de acceso a la salud, la vivienda o
la educación. El Estado benefactor preveía, sin embargo, la nece-
sidad de atender estos derechos aun para aquellos que estuvieran
al margen del sistema laboral; con su desmantelamiento resulta
evidente que su satisfacción queda reducida al sistema del mer-
cado, del cual obviamente está excluido quien no logra vender su
fuerza de trabajo.

Más aún, los procesos de exclusión sostenidos en el tiempo


están conduciendo a que estos amplios sectores de la sociedad estén
cada vez más alejados del pleno ejercicio de los derechos civiles y
aun políticos.
68 Pablo Mendes Calado

Un tercer concepto, que impacta directa y decisivamente


sobre la noción de ciudadanía, es el de multiculturalismo, el cual ha
tenido en las últimas décadas un desarrollo y difusión significativo.11

Como ya mencionáramos oportunamente, siguiendo a García


Delgado, el modelo de Estado liberal vigente desde 1880 se aboca
a la tarea de la consolidación nacional, uno de los axiomas centra-
les de este proceso fue la necesidad de homologar el conjunto de la
población del territorio a una cultura única. Un Estado nación debía
indefectiblemente corresponderse con una, y sólo una, identidad,
“la identidad nacional”, “el ser nacional”, “la cultura argentina”.

Si bien a fines del siglo XIX este paradigma mostraba la comu-


nión de posiciones entre ámbitos intelectuales y políticos, cien
años después esta unidad se ha visto dislocada.
Las ciencias sociales y las humanidades conciben las identidades
como históricamente constituidas, imaginadas y reinventadas, en
procesos constantes de hibridación y transnacionalización, que
disminuyen sus antiguos arraigos territoriales. En cambio, muchos
movimientos sociales y políticos absolutizan el encuadre territorial
originario de las etnias y naciones, afirmando dogmáticamente los
rasgos biológicos y telúricos asociados a ese origen, como si fueran
ajenos a las peripecias históricas y a los cambios contemporáneos
(García Canclini, 1995:92)

Caído el supuesto de que el proyecto moderno conduciría a


la unificación cultural, en las últimas décadas el problema de la
identidad ha renovado su trascendencia, pero su conceptualiza-
ción presenta notorias diferencias. No son consideradas ya fenó-
menos ontológicos, sino fenómenos históricos, “construcciones
que se relatan” al decir de Canclini; se reconoce la validez de la

11 Nathan Glazer refiriéndose a la difusión del concepto en Estados Unidos des-


taca: “el término, que en 1981 apareció en solo 40 artículos (según la base de
datos que incluye los principales diarios y publicaciones periódicas del país NEXIS),
apareció en 2.000 en 1992” (1999:196).
Capítulo 2. Las transformaciones del Estado 69

pertenencia identitaria múltiple; los Estados nacionales no necesa-


riamente pugnan por la unidad de identificación de sus poblacio-
nes; las minorías por su parte lo hacen por el respeto de sus rasgos
particulares frente a las mayorías.

Lo cierto es que el problema del multiculturalismo resulta uno


de los más radicales factores transformadores del concepto de
ciudadanía, pues torna central el problema de la existencia de dere-
chos diferenciales dentro de una misma unidad política, lo cual
resulta en principio llanamente contradictorio con el principio his-
tórico de igualdad e incluso con el de libertad individual, tan afín al
liberalismo.

Recapitulando la transformación

En virtud de lo hasta aquí desarrollado podemos afirmar que


las categorías de Estado, nación y ciudadanía han sufrido en las
dos últimas décadas del siglo XX12 una transformación tal que hace
parecer su centenaria historia previa como inmutable.

El Estado, en sentido restringido, presenta una tendencia


hacia la minimización de sus intervenciones en la vida de la socie-
dad, transfiriendo los servicios (educación, salud, seguridad), las
prestaciones de infraestructura (viales, transporte, energía, agua)
y las producciones estratégicas (acero, petróleo, comunicaciones,
minería) al mercado. Otro tanto cabe decir de su antiguo rol de
mediador entre el mundo del trabajo y el de la producción.

Las formas tradicionales de “hacer política” (militancia, diri-


gentes, partidos, sindicatos) son sustituidas en la nueva mecá-
nica de conquista del poder público por estructuras mínimas,

12 Recordemos que nuestro análisis de las transformaciones se centra en el


lapso 1983-1999 pues ese es el período de las políticas culturales en nuestro país
que nos interesa analizar, cosa que haremos en el capítulo 4.
70 Pablo Mendes Calado

profesionales y coyunturales, y su acción no es la generación


de propuestas concordantes con un metarrelato ideológico, sino la
generación de opinión pública.

En el plano institucional, por su parte, se evidencia una trans-


formación estructural acorde a las nuevas orientaciones, carteras
con escaso poder y un megaministerio de economía. La política
económica, tendiente a lograr las mejores condiciones para el mer-
cado (o para mejor decir, para los grupos económicos) se convierte
en “la” política de Estado.

El problema de la nación, por su parte, pierde fuerza en la


prédica estatal en favor de una política de “apertura al mundo”.
En tanto que desde lo conceptual se pasa del paradigma de uni-
dad de comunidad política con unidad cultural al de unidad en la
diversidad.

La construcción de subjetividad estuvo íntimamente vinculada


al Estado mediatizada por el rol de ciudadano. La ciudadanía, a su
vez, estaba en el pasado configurada por la posesión de derechos
civiles, políticos y sociales; estos últimos resultaron sin dudas los
más afectados por las transformaciones recientes, viéndose redu-
cidos a una parte de su alcance pretérito; los derechos políticos
y civiles, por su parte, se han visto afectados, por la trascenden-
cia de la opinión pública y por la preponderancia del mercado.
Más aun, la noción misma de ciudadanía como dadora de sentido,
generadora de subjetividad ha cedido terreno ante la figura del con-
sumidor; y el Estado mismo ha convalidado esta transformación.

En relación a este tópico completan el cuadro de situación el


fenómeno reciente de la exclusión social y el auge del paradigma
multicultural, ambos fenómenos, si bien desde perspectivas muy dife-
rentes, impactan directamente sobre uno de los pilares del sistema
democrático: la igualdad sustentada en la universalidad de derechos.
CAPÍTULO 3
Los que marcaron el camino. Modelos en
vigencia de políticas culturales

Como ya adelantáramos, estudiaremos algunos aspectos


de las políticas públicas que en el campo cultural ha sostenido el
Estado argentino en las últimas décadas.

Pero, ¿cómo dar sentido a la lectura de los hechos históri-


cos sin caer en la simplificación acrítica que ve en estos simples
hechos aislados e inconexos? ¿A partir de qué parámetros buscar
en éstos continuidades y rupturas?

Por otra parte, nuestro trabajo se interroga no tanto por el


“qué”, como por el “por qué”. ¿Por qué han sido unas las políticas
puestas en juego y no otras? ¿Por qué han continuado invariables
unas o han cambiado radicalmente otras?

Apelaremos para ello a modo de herramienta a la noción de


modelo, que podemos definir como:
Una representación, en la que la definición indica cuáles son las
características que debe reunir un objeto para ser parte de ese con-
cepto (Saltalamacchia, tomo II:129).

Haremos para ello una revisión de casos históricos y marcos


teórico-conceptuales de diversas fuentes.13 Casos y fuentes que

13 Al igual que el capítulo anterior, éste es funcional al análisis de las políticas


culturales argentinas entre 1983 y 1999, es por ello que la transformaciones en
los modelos de políticas culturales propios del siglo XXI no son consideradas.
72 Pablo Mendes Calado

son justamente los mismos que alimentaron conceptualmente a


los propios formuladores de las políticas culturales, como oportu-
namente iremos señalando.

Así pues, a lo largo de esta parte del trabajo, partiendo de


la revisión realizada, se establecerá una tipología de concepcio-
nes de políticas culturales que tienen vigencia a la hora de definir
las acciones del Estado en este campo, algunas desde hace casi
medio siglo, otras más recientes.

Antes de adentrarnos en la presentación de los mencionados


discursos cabe la realización de un primer recorte. A la hora de
estudiar las formas que las políticas públicas han tomado frente al
problema de la cultura, dos grandes tendencias son el primer parte
aguas en el mundo occidental. La Conferencia Intergubernamental
de la UNESCO de México 1982 así las diferenciaba:
Dos orientaciones esenciales, o tipos principales de política cultural,
emanan de la acción gubernamental expuesta por los delegados: en
una, el Estado y las grandes instituciones encargadas de las artes
o de la conservación del patrimonio cultural desempeñan un papel
preponderante; en la otra, el poder central se esfuerza por limitar
su intervención y sólo trata de estimular y complementar las inicia-
tivas generadas por las autoridades locales exclusivamente privadas
(UNESCO, 1982:13)

La primera posición se sustenta en el argumento que ante-


pone la responsabilidad del Estado para con los derechos sociales
y culturales de la población, y ha sido la que tanto en los países
de Europa continental, como en América Latina fueran mayoritaria-
mente adoptadas; la segunda entiende que la cultura es propia del
ámbito de lo privado y que la no intervención del Estado está en
consonancia con la defensa de los derechos civiles, en este caso,
Estados Unidos y el Reino Unido son las naciones más notorias que
sostienen esta posición.
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 73

En nuestro país, y como ya se adelantara, las políticas cul-


turales han transitado el camino de la intervención del Estado, es
por ello que nuestros esfuerzos por establecer distintos modelos
de políticas estará restringido a esta concepción y no analizaremos
las distintas argumentaciones en que se sustenta la necesidad de
abstención de intervención estatal.

Tanto por lo históricamente temprano de su trabajo, como por


la relevancia de su discurso a nivel internacional, la UNESCO ame-
rita con creces encabezar la nómina de actores que contribuyeron
a formar este campo. Este organismo vinculado a las Naciones Uni-
das aborda desde los sesenta la problemática de las políticas cul-
turales en forma más o menos regular. El trabajo sostenido de esa
década dará como resultado la Conferencia Intergubernamental
sobre aspectos institucionales, administrativos y financieros de las
Políticas Culturales, realizada en Venecia en 1970. A ésta seguirán
sucesivas conferencias continentales: Helsinski 1972, Yogakarta
1973, Acra 1975 y Bogotá 1978. De alcance global serán México
1982 y Estocolmo 1998.14

En 1998 y 2000, la UNESCO edita sendos Informes Mun-


diales de Cultura, éstos constituyen grandes hitos en el trabajo
de este órgano internacional. Obviamente existen también nume-
rosísimos trabajos menores, muchas veces de alcance local que
complementan esta labor.

Otro factor ineludible a la hora de estudiar la formación del


campo de las políticas culturales a nivel mundial es la experiencia
del Ministerio de Cultura de Francia durante la década de 1960.
Creado en 1959 por el entonces presidente Charles De Gaulle,
constituye la primera dependencia pública de rango ministerial
de Occidente. Conducido por una década por André Malraux, el

14 Argentina tuvo representación oficial en todas las Conferencias que por perte-
nencia territorial le correspondieron.
74 Pablo Mendes Calado

Ministerio de Cultura francés marcó un estilo de hacer política cul-


tural que tuviera eco a escala global.

A principios de la década de los ochenta comienza a tomar


forma un por entonces aún evasivo campo académico en América
Latina, deudores de los trabajos de Raymond Willams, Stuart Hall
y Edward Thompson, entre otros, numerosos intelectuales de este
continente, oriundos de la sociología, la antropología, la filosofía
y de los, en aquellos años en formación, estudios de la comuni-
cación, conformarán el corpus teórico que hoy conocemos como
estudios culturales latinoamericanos. Autores como Néstor García
Canclini, Renato Ortiz, Jesús Martín Barbero o Jorge Yúdice entre
muchos otros, abordan los problemas de los medios masivos de
comunicación, las industrias culturales, las prácticas tradicionales
y las artes, todo ello trasvasado por la conflictiva modernización
latinoamericana y más recientemente por la globalización. Más
bien escaso es el tratamiento frontal de las políticas culturales,
sin embargo, el rol a desempeñar por el Estado en este tumul-
tuoso y conflictivo campo cultural latinoamericano es tema siempre
presente en estos trabajos. Si bien desde una perspectiva crítica,
Roberto Follari destaca en relación al tratamiento de las políticas
de cultura:
Este es un corolario práctico de las líneas teóricas de los EC (estu-
dios culturales) latinoamericanos, aun cuando por supuesto, la apli-
cación no puede suponerse automática, sino que exige (y se lo ha
realizado) un espacio propio de ejercicio conceptual, y de análisis de
experiencias nacionales, internacionales y locales (2003:69).

A nivel local se ha dado un grupo de autores que han tenido,


desde comienzos de los ochenta, gran pregón en el campo de la
administración cultural, en conjunto Ezequiel Ander-Egg y Tony Puig
Picart han generado una prolífica bibliografía sobre la materia. Si bien
con un único trabajo en este campo, Adolfo Colombres pertenece a
este grupo de intelectuales cuyo trabajo transita fundamentalmente
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 75

por la reelaboración de los trabajos de la UNESCO y por la prédica


de la animación socio-cultural como método. De producciones más
recientes podría mencionarse a Ricardo Santillan Güemes y Héctor
Olmos vinculados a este tipo de trabajos.

Seguido se abordarán con mayor profundidad los aportes


antes mencionados, para luego proponer una posible modelización
de las políticas culturales.

El gran promotor. Los aportes de la UNESCO

Creada en 1948, la UNESCO, es el órgano que vehiculiza la


actividad de las Naciones Unidas en materia de educación y cul-
tura. En la década de 1960 este organismo comienza una prolífica
labor de difusión, concientización y desarrollo conceptual de todo
lo concerniente a la problemática de las políticas culturales. La
actividad del decenio tiene por corolario la Conferencia Intergu-
bernamental sobre los Aspectos Institucionales, Administrativos y
Financieros de las Políticas Culturales, primera en su tipo, que tuvo
lugar en Venecia en 1970 y a la cual asistieron 86 Estados miem-
bros, algunos no miembros y otras organizaciones internacionales.

El encuentro de Venecia tiene por corolario principal el haber


colocado en pie de igualdad a las políticas culturales con el resto de
las políticas públicas, en tal sentido se recomienda que los Estados
deben hacer frente a las necesidades culturales de la población
disponiendo para ello de los recursos e infraestructura necesarios
y sobre todo haciendo uso de los recursos propios de la gestión de
cualquier política: planificación, ejecución y evaluación de resulta-
dos. El informe destaca en tal sentido:
La política cultural no se distingue en cuanto a su metodología, de
la política del desarrollo. En ella se dan los mismos problemas de
organización (...) cuestiones técnicas de orden institucional, admi-
nistrativo y financiero (UNESCO, 1970:7).
76 Pablo Mendes Calado

La referencia a la política de desarrollo no es casual, preci-


samente el otro gran tópico trabajado durante la conferencia es la
vinculación entre desarrollo y cultura, “se reconoce cada vez más
que el adelanto cultural es un componente esencial del progreso
económico y social” (UNESCO, 1970:11). Sin embargo, como indi-
cio de lo precario de este concepto se deja en claro que “otros
delegados no se mostraron muy convencidos de que existía una
relación entre cultura y economía (UNESCO, 1970:31).

Otra noción impulsada por la conferencia es la ampliación del


campo de lo cultural.
Aunque se coincidió en que las artes de creación e interpretación
están comprendidas en la definición de cultura, algunos oradores
estimaron que la cultura física, las actividades al aire libre y las ma-
neras y formas de especiales en que una sociedad y sus miembros
expresan su sentido de la belleza y de la armonía debían también
tenerse en cuenta (UNESCO, 1970:10).

Si bien el párrafo evidencia una intencionalidad de apertura,


también deja en claro que no se puede evadir el anclaje estético.
Así, las consideraciones y recomendaciones más concretas remi-
ten mayoritariamente al patrimonio artístico o histórico, tal como el
siguiente apartado:
La conferencia señaló, en particular, que la arquitectura y la aprecia-
ción de los valores arquitectónicos han sido descuidadas en la edu-
cación, en la mayoría de los países. La gente sólo deseará ciudades
y casas bellas si se le ha enseñado a distinguir entre la arquitectura
de buena y de mala calidad (UNESCO, 1970:12).

En 1978 se lleva adelante en Bogotá la conferencia regional


para América Latina y el Caribe. Para entonces la vinculación entre
cultura y desarrollo era ya lugar común, al menos desde lo discur-
sivo; otro tanto puede decirse en relación al tema de la necesaria
planificación de las políticas culturales.
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 77

La novedad más trascendente a los efectos de nuestro trabajo


la constituye la introducción de la idea de democracia cultural como
una noción superadora de la de democratización de la cultura, la cual
sí constituía un concepto vigente cuando la Conferencia de Venecia.
La democracia cultural sólo se alcanza cuando se garantiza la parti-
cipación plena, lo que significa lograr que los individuos y sus grupos
organizados dejen de ser meros receptores para convertirse en agen-
tes del desarrollo (UNESCO, 1978:10).

Sin embargo, el conjunto del informe deja la impresión de que


la referencia a la democracia cultural no trascendía aún el orden
de lo discursivo. Así lo evidencia un extenso apartado en el cual se
explicita que una política cultural se compone de una concatena-
ción de objetivos, funciones de Estado y funciones instrumentales,
entre los objetivos aparece la necesidad de democracia cultural,
sin embargo las funciones remiten a protección del patrimonio, for-
mación y creación artística, y difusión cultural, todos tópicos liga-
dos a una concepción de democratización de la cultura.

Otra incorporación a la batería conceptual puesta en juego en


las conferencias es la capacidad de la cultura de presentar vías de
solución para problemas sociales tradicionalmente no siempre vin-
culados a este campo. Así, por ejemplo, se recomienda “reconocer
que el desarrollo cultural constituye una de las alternativas más
válidas para luchar contra la marginalidad, el desarraigo, la trans-
culturación compulsiva y la dependencia”. En este mismo sentido,
y desde una perspectiva casi mesiánica se destaca:
Los artistas desempeñan un papel importante al participar en la bús-
queda de soluciones a problemas que resultan de los rápidos y dra-
máticos cambios ocasionados por la alienación cultural en cualquier
tipo de sociedad contemporánea (UNESCO, 1978:14).

Las ideas más significativas que presenta la Conferen-


cia Mundial de México (1982) resultan ser la de expandir los
78 Pablo Mendes Calado

horizontes del concepto de cultura y la de profundizar la vincu-


lación cultura-desarrollo. En este último sentido ya no se trata
de creer que la cultura es un factor de aporte al desarrollo, “se
señaló con energía que la cultura era el principio y el fin del desa-
rrollo...”. Y en el mismo tono se afirma “que la política cultural es
asunto de todos, de cada individuo, de cada país. Abarca todos
los aspectos de la vida nacional”.

En cuanto a la ampliación, o en términos de la Conferen-


cia “profundización y enriquecimiento”, del concepto de cultura,
resulta evidente que esta intención resultó en detrimento del poder
de síntesis. Así, a lo largo de párrafos se enumeran una enormi-
dad de cuestiones que, se entiende, forman parte de la cultura:
“las letras, las bellas artes, la literatura y la filosofía”, “la creación
artística y la interpretación”, “la cultura física, los deportes y los
juegos”, “la infinita diversidad de actos y los intercambios mediante
los cuales el hombre da un sentido a su vida”, “la cultura es uni-
versal, pero no única”, “la capacidad del hombre para reflexionar
sobre sí mismo”, “numerosos delegados señalaron que el analfa-
betismo no es sinónimo de falta de cultura”, mientras que “basán-
dose en el mensaje evangélico, algunos delegados declararon que
la cultura es el Hombre, mientras que otros nutridos en la fuente
del Corán, y otras grandes religiones, para ellos, la cultura es amor
y fraternidad” (UNESCO, 1982:8 y ss.).

Sin embargo, mientras que en cierta forma la Conferencia se


desborda en la valoración de la cultura, a la hora de las recomen-
daciones concretas vuelven a ser mayoritarias las referencias a las
bellas artes y a la preservación del patrimonio.
El patrimonio cultural, como centro de referencia y matriz donde se
arraigan a la vez la identidad profunda de un pueblo y la continuidad
de su fuerza creadora, se sitúa siempre en el centro de la acción
cultural (UNESCO, 1982:14).
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 79

Desde nuestra perspectiva, la Conferencia de Estocolmo


(1998) no aporta conceptos nuevos. Sí, sin embargo, continúa con
la tradición acumulativa de la UNESCO, así, por ejemplo:
“Hubo acuerdo general sobre la necesidad de ensanchar el ámbito de
las políticas culturales. Es necesario que éstas vayan más allá de los
campos de acción que se suelen asignar a los ministerios de cultura.
Además de la protección del patrimonio y la creación artística, deben
abarcar, por ejemplo, las siguientes cuestiones: relaciones interétni-
cas, integración social, democracia política, equidad económica, y
creación progresiva del significado social y del sentido de la confianza,
la cooperación y la solidaridad que toda sociedad necesita (UNESCO,
1998:22).

Este párrafo pone en evidencia dos cosas particularmente


interesantes, en primer lugar resulta destacable que a casi
treinta años de la cumbre de Venecia el campo de acción de
los ministerios de cultura sigue siendo preeminentemente el del
patrimonio y las artes. Por otro, y en este sentido se multiplican
las referencias a lo largo del informe, se insiste en la idea, ya
presente en conferencias anteriores, de que la cultura resulta
un recurso válido para combatir “casi todo” problema social,
económico o político. En un tono casi confidente, Yúdice devela
en relación a esta cuestión:
En una reunión internacional de especialistas de la política cultural
celebrada recientemente, una funcionaria de la UNESCO se lamen-
tó de que la cultura se invocara para resolver problemas que antes
correspondían al ámbito de la economía y la política. Sin embargo
–agregó–, la única forma de convencer a los dirigentes del gobierno
y de las empresas de que vale la pena apoyar la actividad cultural
es alegar que ésta disminuirá los conflictos sociales y conducirá al
desarrollo económico (Yúdice, 2002:13).
80 Pablo Mendes Calado

El caso por todos imitado. El Ministerio de Cultura de Francia

En 1958 se produce un golpe de estado militar en Argelia,15


esto desencadena en Francia la crisis definitiva que pondrá fin a la
IV República. En ese contexto se hace cargo del poder Charles De
Gaulle y se funda entonces la V República.
El gobierno gaullista no concibe, al igual que sus predece-
sores, la cultura como área estratégica de Estado, sino más bien
como un lastre del cual no le es posible desprenderse. La creación
del Ministerio de Cultura responde más a dar marco jerárquico a
la presencia de André Malraux en el gobierno que a un interés de
desarrollar el área, “para iluminar una imagen pálida, para otor-
gar, como el General mismo dijo, un toque de distinción al nuevo
gobierno” (Lebovics, 2000:7).
Sin ser consciente de ello, De Gaulle estaba dando forma a un
modelo de política cultural que será paradigmático para Occidente:
el personalismo, al decir de Patricio Lóizaga. Una lógica que pone
el acento primero en la convocatoria de una figura prestigiante y
luego en las políticas a implementar, según Lebovics en Francia
“esto a veces llevaba a que se nombrara al más grande actor y al
más grande cinéfilo (...) para encabezar instituciones nacionales”.
Malraux, por su parte, merced a los logros de su gestión con-
formará un modelo a imitar por décadas.
El decreto que determinará los deberes del Ministerio de Cul-
tura se demorará seis meses (gesto que elocuencia la escasa tras-
cendencia de esta cartera para el ejecutivo), según éste:
El Ministerio de Asuntos Culturales tiene como misión hacer que las
obras maestras más grandiosas de la Humanidad, y en especial las
de Francia, estén al alcance del mayor número posible de franceses;

15 Según Herman Lebovics: “La lucha en Argelia –todos los levantamientos colo-
niales– fueron piezas cruciales en la prehistoria de la creación de un nuevo minis-
terio cultural” (2000:115).
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 81

llegar al mayor público posible con nuestro legado cultural; y promo-


ver la creación de obras de arte y del intelecto que lo enriquezcan
aún más” (citado por Lebovics, 2000:122).

Estructuralmente, el Ministerio se constituye en 1959 a partir


de algunas dependencias ya existentes, particularmente la Direc-
ción General de Artes y Letras y la Dirección de Arquitectura, inter-
namente éstas contenían áreas de literatura, “artes interpretativas
y música”, museos, “enseñanza y producción de las artes”, cine,
edificios públicos y “monumentos y sitios históricos”. Para 1969,
al término del mandato de Malraux y tras sucesivas reestructura-
ciones, se habían sumado a las antes mencionadas, áreas tales
como: arqueología, “oficina de coordinación de directores regiona-
les”, “oficina de coordinación intergubernamental” o “animateurs,
centros culturales y casas de cultura” (Lebovics, 2000:131).
Sin embargo, pese al escaso margen de acción, Malraux des-
pliega una intensa actividad conforme a las siguientes premisas:
accesibilidad masiva a la cultura, favorecer la creación artística y
fortalecer el sentido de nacionalidad.
Entre las acciones de su gestión se destacan: la creación de
planes de salvaguarda del patrimonio y realización de inventarios
tanto del patrimonio inmobiliario como móvil, la idea de áreas cul-
turales, el reconocimiento oficial a las vanguardias (Chagal pinta en
la Opera, retrospectiva de Picasso) y la creación de Centro Nacional
de Arte Contemporáneo. En relación al cine, el gobierno se mueve
en forma contradictoria, mientras desde el Ministerio de Cultura se
estimula su producción, el Ministerio de Información ejerce el rol de
censor de las producciones.
Será, sin embargo, la creación de casas de cultura la acción
tal vez más emblemática de su gestión.
Las Casas de la Cultura habían sido el nuevo proyecto estatal de
mayor importancia para administrar la cultura estética de la na-
ción desde que el Cardenal Richelieu había fundado las Academias
(Lebovics, 2000:190).
82 Pablo Mendes Calado

Repartidas a lo largo del territorio francés, cofinanciadas y


cogestionadas por el Estado nacional y los gobiernos locales, brin-
daban éstas una oferta pluridisciplinaria tendiente a acercar la cul-
tura (de París) a toda la población; con esta iniciativa Malraux no
sólo se daba una herramienta fundamental para llevar adelante su
política difusionista, sino que al mismo tiempo estaba masificando
un tipo de institución hasta entonces más bien ocasional, la que
hoy conocemos por centro cultural, un espacio por definición pro-
clive a la multidisciplinariedad.

Si bien la gestión del Ministerio de Cultura francés durante los


sesenta es, y ha sido en su propio tiempo, receptor de profundas
críticas, constituyó sin lugar a dudas un punto de inflexión en la
relación del Estado con la cultura. Su influencia trascendió los lími-
tes de su década y constituyó, no solo la gestión de Malraux, sino
el Ministerio francés mismo en foco permanente de observación
para sus pares de todo Occidente. Para Lebovics:
Malraux estableció el principio conforme al cual las autoridades públicas
tienen una responsabilidad para con la vida cultural de sus ciudadanos,
del mismo modo que la tienen (...) para con su educación, salud y bien-
estar. (Tal) la nueva doxa de Malraux referida a las obligaciones cultura-
les del gobierno elegido para con la ciudadanía (2000:292).

Casi predicadores. Los trabajos de difusión y militancia

Argentino de origen pero largo tiempo radicado en España,


Ezequiel Ander-Egg resulta uno de los autores, de entre aquellos
“militantes” de la animación sociocultural y difusores de la prédica
de la UNESCO, con más presencia en nuestro medio local.16

16 Entre las notas introductorias del texto “Cultura, creación de la comunidad”,


material de difusión de las acciones llevadas adelante por la intendencia de Morón
en el área de cultura, se explícita la tipología establecida por Ander-Egg en relación
a las políticas culturales. Sus libros forman parte de la bibliografía del mencionado
trabajo.
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 83

Ya en 1986,17 en su libro Metodología y práctica de la ani-


mación socio cultural (y en otros posteriores), Ander-Egg hace un
pormenorizado análisis de las “diferentes fases o momentos de la
política cultural”; en él distingue cuatro instancias.

Aquella “vieja tradición” sustentada en una “concepción patri-


monialista” de la cultura, cuyas funciones esenciales están orienta-
das a “la conservación del patrimonio cultural, la enseñanza de las
artes y a que la gente con preocupaciones culturales tenga acceso
y goce de las obras”. Históricamente ubica estas actitudes con
anterioridad a la década de 1960.

Un segundo momento evolutivo lo constituye la noción de


difusión cultural, “esta consiste fundamentalmente en transmitir
y difundir las riquezas del patrimonio cultural en el sentido más
clásico y tradicional de la palabra” (Ander-Egg, 1986:56). La dife-
rencia con la anterior radica en el intento de incrementar tanto
la producción como el consumo cultural, sin embargo persiste la
concepción elitista, tanto en lo referente al tipo de producciones
como a la extracción social de los consumidores. Este autor iden-
tifica dos canales esenciales para su concreción: “por una parte,
ampliando los circuitos de distribución de los productos culturales
(teatros, salas de exposiciones, bibliotecas, auditorios, etc.) y por
otro lado, apoyando directamente a los grupos productores de cul-
tura” (Ander-Egg, 1992:88).

Un tercer momento evolutivo de las políticas culturales, al


que este autor calificaba a comienzo de los ochenta como “mucho
más reciente”, lo constituye la denominada democratización cul-
tural. Esta noción resultaría deudora de los aportes realizados por
la UNESCO, particularmente a partir de la declaración de Derechos
Culturales de 1968. En esencia, la propuesta es facilitar “el acceso

17 El prólogo del libro está fechado en 1983.


84 Pablo Mendes Calado

a la participación cultural a todos los sectores sociales”. Este autor


vincula esta tendencia a la experiencia francesa:
Esta concepción está expresada de manera arquetípica en la idea
de Malraux (cuando fue Ministro de Cultura de Francia) de las Casas
de Cultura. A través de ellas se procura difundir y hacer participar de
los beneficios de la cultura al conjunto de la población (Ander-Egg,
1986:57)-

Por último destaca la propuesta de la democracia cultural, la


cual toma distancia tanto de la idea de creador de cultura, como
de consumidor de elite.
Se trata de proporcionar a individuos, grupos y comunidades los
instrumentos para que, con libertad, responsabilidad y autonomía,
puedan desarrollar su vida cultural (Ander-Egg, 1992:91).

Lo que diferencia a estas dos últimas concepciones, según


Ander-Egg, es el paso de la cultura al alcance de todos a que cada
cual viva y realice su cultura.

El catalán Toni Puig Picart es otro autor que en las últimas


décadas a través de sus frecuentes visitas, seminarios y libros
publicados en nuestro país (1994, 1995, 2000) ha tenido impacto
en la conformación conceptual del campo de las políticas cultura-
les locales.18 Según este:
En estos últimos veinte años (...) hemos transitado por diferentes
modos de pensar, planificar y producir los servicios culturales. Desde
el inicio de la democracia (...) trabajamos los servicios culturales
del deseo: los servicios producidos por las buenas intenciones (...)
para que la ciudad dispusiera de servicios culturales continuados

18 El Directorio de Cultura de la Provincia de Salta, recientemente editado por la


Secretaría de Cultura provincial, tiene por epígrafe la siguiente frase de Toni Puig
Picart: “Sólo son útiles aquellos servicios culturales que están al pie de la necesi-
dad. O que lo crean. El éxito de un servicio es indicado, comentado y explicado por
la ciudadanía que lo usa, cuando encuentra lo que anda buscando”.
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 85

y no sólo en tiempo de fiestas. Pero sin ningún método. (...) des-


pués, entendimos que los servicios culturales necesitan procesos
de planificación y producción. Y aparecieron los servicios culturales
Frankenstein: servicios culturales estructurados desde el aluvión de
fragmentos de técnicas inconexas (...) el resultado es conocido: un
pseudométodo de planificación y producción farragoso, sin futuro.
Ya en los 90, aparecieron los servicios culturales empresariales: los
impulsados por aquellos que creen que las organizaciones públicas
deben montar los servicios culturales como lo haría el sector empre-
sarial. (...) Finalmente, y después de un largo aprendizaje del sector
empresarial, las organizaciones públicas han optado por los servicios
culturales que tienen en cuenta las necesidades de los ciudadanos
(Puig Picart, 2000:27).

Resulta interesante, además de la tipificación en sí misma,


que ésta es caracterizada en su origen a partir de los deseos de
los productores del servicio, transita por dos instancias intermedias
en que lo caracterizante resulta el aspecto instrumental y meto-
dológico, para cerrar el ciclo evolutivo caracterizado una vez más
en función de deseos, sólo que esta vez del actor que resulta con-
traparte del primero, los ciudadanos. Mutación que el mismo Puig
Picart destaca al decir que: “las necesidades de los ciudadanos,
tímidamente, empiezan a estar por delante de las necesidades de
narcicreación de los artistas”.

En otro análisis sobre posibles opciones conceptuales de polí-


ticas culturales, el catalán contrapone dos experiencias de gestión
que identifica respectivamente con Jack Lang, Ministro de Cultura
de Francia durante la presidencia de Miterrand en los ochenta, y
con Václav Havel, Presidente de la entonces República de Checo-
slovaquia en los primeros noventa.

Caracteriza la gestión del primero como particularmente


inclinado a las artes, su producción y difusión, y al desarrollo de
una mega infraestructura a tal efecto (más no la consolidación
de las formas de su financiamiento); “Lang confundió la cultura
86 Pablo Mendes Calado

con una de sus manifestaciones: las artes. Transformó el arte en


religión, a los artistas en dioses y a los políticos en adivinos”, dirá
Picart.

Por contraste dirá que “Havel hace un planteo radical de la


cultura (...): la cultura del civismo, la cultura es y está en todas las
cosas”. Y hace seguido una de esas caracterizaciones que tran-
sitan más por el carril de los deseos y lo impresionista que de la
rigurosa conceptualización:
La cultura es, en definitiva, el modo en el que decidimos estar y vivir
en la civis: con civilidad, con civismo. En resumen: con humanidad
querida, potenciada, construida. La cultura es hoy (...) solidaridad en
las relaciones norte/sur y con el vecino desconocido. Es estar junto
al aprendizaje de los jóvenes (...) y con la gente mayor (...) La cultura
es el arte de la vida: la creación solidaria de la propia existencia (Puig
Picart, 2000:30).

Puede sin embargo destacarse que la supuesta diferencia


pasa una vez más por la idea de la sociedad toda como productora
de cultura en contraposición a la idea de creadores y receptores.

Adolfo Colombres, antropólogo argentino, refiere a instancias


evolutivas de las concepciones de políticas culturales similares a
las de los autores precedentes.

Una primera etapa fuertemente vinculada a la preservación


de un patrimonio cultural. Una segunda centrada en potenciar el
acceso masivo a los bienes patrimoniales, hecha la salvedad de
que se trató de una “democratización cultural que no implicó un
apoyo cierto a la creación de los sectores populares”. Y finalmente
una tercera etapa signada por la democracia cultural, entendida
como “política que propicia la repartición equitativa de los recursos
económicos y los espacios de expresión entre los distintos grupos
o sectores de una sociedad” (1991:145).
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 87

El trabajo de Colombres está fuertemente vinculado a la nece-


saria reversión de la condición de dominación de las clases popula-
res en general y de los pueblos indígenas americanos en particular.
De ahí que considere que “sin duda esta política [la llevada ade-
lante por el Estado] será dominante, por traducir la visión de los
sectores afianzados en el poder”. Y como corolario de la puesta en
acto de la condición de dominación “las políticas oficiales se vuel-
can principalmente hacia la cultura erudita, y cuando se canalizan
hacia lo popular es más bien para promover la cultura de masas y
la manipulación folklorista” (1991:145).

La producción de Ricardo Santillán Güemes y Héctor Olmos


se encuentra fuertemente ligada al área de cultura de la provincia
de Buenos Aires, su libro Capacitar en Cultura, de hecho, reúne los
trabajos que en conjunto constituyeron un seminario de capacita-
ción dictado en distintos puntos de la provincia.

Olmos propone una categorización tripartita para las polí-


ticas culturales (2001, 2004): patrimonialistas, difusionistas y
democráticas

Según éste, las primeras tienen por eje central “el desarrollo
de las artes y la conservación del patrimonio cultural”; las políticas
difusionistas, por su parte, se encaminan “a estimular la creativi-
dad y una participación mayor en la vida cultural”. Hasta aquí sus
categorías no difieren en lo sustancial de las homólogas citadas
precedentemente en relación a otros autores.

Al referirse a las políticas democráticas, sin embargo, intro-


duce el concepto de desarrollo como íntimamente vinculado a lo
cultural.
Existe una nueva tendencia orientada hacia el reconocimiento de
la necesidad de tomar en cuenta la dimensión cultural en todos los
aspectos de las políticas de desarrollo. Enunciado de una mane-
88 Pablo Mendes Calado

ra más ajustada: las distintas políticas de desarrollo son aspectos


del desarrollo cultural. Este es el tipo genuinamente democrático
(Olmos, 2004:78).

En otro párrafo, este autor hace un análisis cronológico de la


vigencia de los distintos modelos. Según éste:
Entre los años 60 y parte de los 70 prevalece el principio de la de-
mocratización de la cultura; en lo que resta de los 70 y los 80 se
sustenta la noción de democracia cultural y, a partir de los 90, ocu-
pan el centro de la escena los temas de la defensa de las identida-
des, la protección del multiculturalismo y el desarrollo cultural. Pero
en realidad se intenta la legitimación de lo cultural por el impacto
económico y sus repercusiones en el empleo (Olmos, 2004:79).

Se pone aquí en evidencia la más reciente vinculación de la cul-


tura (y de las políticas culturales en tanto instrumentos del Estado para
la intervención en el campo cultural) con tópicos que se distancian
de las bellas artes, tales como las nociones de identidad o multicul-
turalismo y, más radical aún, con impacto económico y generación
de empleo. Más allá de sus propios aportes, los libros de Santillán
Güemes y Olmos evidencian, desde su estructuración misma, estas
nuevas vinculaciones del sector cultural con el desarrollo local, con las
problemáticas de género, generacionales, el SIDA o la juventud.

La cultura y el poder como objetos de investigación.


Los estudios culturales

En el campo de los estudios culturales19 latinoamericanos,


Néstor García Canclini es una de las figuras sin dudas más desta-
cadas e influyentes. Formado en filosofía, este argentino residente

19 En 2004, la Dirección Nacional de Museos de la Secretaría de Cultura de la


Nación da a conocer el documento “Una política cultural para los museos en la Ar-
gentina”, entre sus citas y bibliografía figuran Nestor García Canclini, George Yúdice
e incluso Raymond Willams.
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 89

desde hace décadas en México, devino en su trayectoria profe-


sional en cientista social, afín por épocas a la sociología y luego
a la antropología, se manifiesta más recientemente abiertamente
partidario de los enfoques multidisciplinarios.

Su producción intelectual transita por las problemáticas de la


sociología de las artes, las culturas populares, el fenómeno de los
medios de comunicación y las industrias culturales como actores
protagónicos del campo cultural en Latinoamérica, la Modernidad
y la globalización como factores determinantes y, por supuesto, las
políticas culturales.

Como ya lo señaláramos para el conjunto de los estudios cul-


turales este “corolario práctico”, como lo definió Follari, que es
el tratamiento de las políticas culturales, está presente en prác-
ticamente toda la obra de García Canclini. Sin embargo, Políticas
Culturales en América Latina, editado por este autor en 1987, se
convirtió en un hito referencial para todos los trabajos ulteriores.
En éste, Canclini desarrolla en la introducción un extenso ensayo
sobre la política cultural como problemática, en tanto los trabajos
presentados entre otros por Guillermo Bonfil, José Joaquín Brunner
y un análisis del Plan Nacional de Cultura 1984-1989 de Argentina
de Oscar Landi, tienen un enfoque predominantemente casuístico.

A este trabajo corresponde la reiteradamente citada definición


de políticas culturales según la cual:
Entendemos por políticas culturales el conjunto de intervenciones rea-
lizadas por el Estado, las instituciones civiles y los grupos comunita-
rios organizados a fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las
necesidades culturales de la población y obtener consenso para un
tipo de orden o de transformación social (García Canclini, 1987:26).

A los efectos del presente estudio, el sustrato de mayor inte-


rés del trabajo lo constituye el apartado: Los paradigmas de la
acción cultural, en el cual Canclini materializa un “esquema de
90 Pablo Mendes Calado

clasificación (...) en relación con los agentes sociales que los sus-
tentan, con los modos de estructurar la relación entre política y
cultura, y con su concepción del desarrollo cultural” (1987:28).

Enunciará así seis paradigmas. El mecenazgo liberal, caracteri-


zado por el apoyo a la creación y la difusión del patrimonio, siempre
referido a las manifestaciones de la alta cultura. Tiene en el sector
privado sus protagonistas, tanto a nivel empresarial como particu-
lar. Es el modelo por excelencia de los países angloamericanos.

El paradigma patrimonial tradicionalista, por su parte, asienta


su estrategia en la “preservación del patrimonio folclórico como
núcleo de la identidad nacional”, resabio de los “intentos de los
siglos XIX y XX de convertirla (a la estética) en pedagogía patriótica”
(García Canclini, 2001:30). Buscando allí un espacio de no con-
flictividad en que resida la esencia del ser nacional, con la inten-
ción que actúe éste como agente diluyente de la diferencia de
clases. “Disimulan, bajo interpretaciones aristocráticas del pasado,
la explotación con que la oligarquía obtuvo sus privilegios; bajo el
respeto a los orígenes, la sumisión al orden que los benefició” (Gar-
cía Canclini, 1987:31). Resulta el modelo puesto en práctica por
los Estados conservadores nacionalistas.

Por contraposición, el estatismo populista reivindica la cultura


popular como autentica manifestación del pueblo a la vez que pro-
mueve la redistribución de los bienes culturales de elite. Subsiste la
impronta nacionalista, sólo que su lugar de residencia pasaría del
espacio de lo tradicional, telúrico y oligárquico a la cultura popular,
poniendo particular acento en el proletariado urbano. Es el caso
de las políticas llevadas adelante por Vargas en Brasil, Perón en la
Argentina o la Revolución Mexicana.

Modelo de aparición más reciente, la privatización neoconser-


vadora se convierte en paradigma hacia fines de los setenta. Según
García Canclini:
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 91

El objetivo clave de la doctrina neoconservadora en la cultura es


fundar nuevas relaciones ideológicas entre las clases y un nuevo
consenso que ocupe el espacio semivacío que ha provocado la crisis
de los proyectos oligárquicos (...), populistas (...) y socialistas (...)
Para lograrlo, los principales recursos son transferir a las empresas
privadas la iniciativa cultural, disimular la del Estado y controlar la de
los sectores populares (1987:40).

Por su parte, caracteriza al modelos de democratización cul-


tural, en coincidencia con otros autores que ya citáramos, por su
actitud hacia la “difusión y popularización de la cultura”, particu-
larmente de las bellas artes. El pregón histórico en este caso es
el facilitar el acceso universal a los bienes culturales como agente
democratizador.

Lejos de la aceptación acrítica (cuando no demagógica) de


este principio, los estudios culturales presentan posiciones, mani-
fiestamente deudoras de los trabajos de Pierre Bourdieu (1998),
que lo ponen en entredicho.

En el trabajo en cuestión, García Canclini plantea dos críti-


cas: por una parte el sesgo preeminentemente elitista que tiene en
cuanto a la elección de las manifestaciones a ser difundidas; y por
otra, y quizás la más trascendente, aquella que procura discriminar
entre estar en presencia y aprehender una manifestación cultural,
Las diferencias en la apropiación de la cultura tienen su origen en
las desigualdades socioeconómicas y en la diversa formación de há-
bitos y gustos en distintos sectores. Estos hábitos, y la consiguiente
capacidad de apropiarse y disfrutar los bienes culturales, no se cam-
bian mediante acciones puntuales como campañas publicitarias, o
abaratando el ingreso a los espectáculos, sino a través de progra-
mas sistemáticos que intervengan en las causas estructurales de la
desigualdad económica y cultural (García Canclini, 1987:49).

Por último, Canclini refiere al paradigma de democracia partici-


pativa, sería éste una vía alternativa surgida a partir de las críticas a la
92 Pablo Mendes Calado

noción de democratización cultural recientemente referidas. Los dos


rasgos característicos y diferenciadores serían el reconocimiento de un
rol protagónico del total de la población en la vida cultural de la socie-
dad, rompiendo así con el paradigma del “círculo de elegidos” para la
creación cultural; el concepto de multiculturalidad, y su defensa, sería
el otro elemento particular de este modelo. Según esto:
Puesto que no hay una sola cultura, la política cultural no debe de-
dicarse a difundir sólo la hegemónica sino promover el desarrollo de
todas las que sean representativas de los grupos que componen la
sociedad (García Canclini, 1987:51).

Lejos de limitarse al ensayo hasta aquí reseñado, la obra de


Canclini en su conjunto puede ser leída en clave de vinculación
Estado-cultura. En la introducción a la edición 2001 de su libro
Culturas híbridas, de 1989, es posible encontrar lo que son las
preocupaciones de este autor desde entonces y hasta nuestros
días. “¿Es posible democratizar no sólo el acceso a los bienes, sino
la capacidad de hibridación, de combinar los repertorios multicul-
turales que expande esta época global?”. A la vez que señala “la
urgencia de que los acuerdos de libre comercio sean acompañados
por reglas que ordenen y fortalezcan el espacio público transnacio-
nal, (y de que) globalicemos los derechos ciudadanos (...) en busca
de una concepción más abierta de la ciudadanía, capaz de abarcar
múltiples pertenencias” (García Canclini, 2001:28).

En su conjunto, la obra de García Canclini pone en evidencia


cómo los paradigmas propios de la institucionalidad moderna, y
entre ellos las políticas culturales, están descolocados frente a la
realidad que pretenden abordar. Dicho magistralmente en sus pro-
pias palabras:
¿Puede hoy un museo de antropología hablar del ingreso al territorio
por el estrecho de Bering, de su ocupación, y no mencionar la salida
de los descendientes por el cañón Zapata hacia los Estados Unidos?
(García Canclini, 1989:332).
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 93

Veamos a continuación los aportes de otra de las figuras prin-


cipales de los estudios culturales latinoamericanos, George Yúdice:
El sector de las artes y la cultura afirma ahora que puede resolver
los problemas de Estados Unidos: incrementar la educación, mitigar
las luchas raciales, ayudar a revertir el deterioro urbano mediante el
turismo cultural, crear empleos, reducir el delito y quizá generar ga-
nancias (Yúdice, 2002:26)

En estas pocas líneas, Yúdice pone en evidencia lo que es el


contenido de su libro El recurso de la cultura, pero más importante
aún a los efectos del presente trabajo, sintetiza el espíritu de todo
un modelo de políticas culturales.

Un corolario particularmente trascendente que la nueva con-


dición de la cultura presenta es, según Yúdice, la necesaria impli-
cación de la gestión de contenidos; lo cual, siempre según nues-
tro autor, no resulta en igual modo pertinente cuando se parte de
la cultura en sus “registros estéticos o antropológicos”. Lo cual
coincide con la postura de Eduardo Brunner, para quien la polí-
tica cultural debiera orientarse sólo a “crear y multiplicar estructu-
ras de oportunidades” para los registros tradicionales (citado por
Manccioni).

La obra de Yúdice transita por los intersticios de vinculación


de estas tres conceptualizaciones de la cultura: estética, antro-
pológica y como recurso. Un dato curioso lo constituyen las afir-
maciones que dan origen a su texto (en coautoría con Toby Miller)
Política cultural, la primer frase reza: “La cultura está relacionada
con la política en dos registros: el estético y el antropológico” y
poco después afirma: “La política cultural se refiere a los sopor-
tes institucionales que canalizan tanto la creatividad estética como
los estilos de vida: es un puente entre los dos registros” (Miller y
Yúdice, 2004:11). Sin embargo, el cuerpo del trabajo vuelve una y
otra vez sobre la concepción de la cultura como recurso que excede
94 Pablo Mendes Calado

lo estético o antropológico, tal es así que en el último parágrafo del


libro se afirma que se trata “del sitio para consolidar una crítica –en
principio– de los acuerdos sociales, para trascender las estructu-
ras existentes de la economía y del gobierno vinculándolas con los
movimientos sociales” (2004:257).

Las vinculaciones entre cultura y poder, y sus transformacio-


nes, han resultado en las últimas décadas objeto recurrente de
estudio de los cientistas sociales latinoamericanos. Tan es así que
Daniel Mato llega a afirmar: “En el contexto latinoamericano, en
lugar de utilizar la expresión Estudios Culturales Latinoamericanos,
me parece conveniente hablar de Estudios Latinoamericanos sobre
Cultura y Poder” (2001).

Según Martín Hopenhayn: “A partir de los 80 la relación entre


política y cultura se ha redefinido por el efecto combinado de la glo-
balización, la emergente sociedad de la información y la valoriza-
ción de la democracia (...) Con ello, la política se inviste de cultura
y la cultura se inviste de política” (2001:70).

Siguiendo a Hopenhayn, Laura Manccioni propone profundizar


en la trascendencia del proceso de democratización como factor
del cambio. “La pregunta acerca de qué es lo político deja de ser
remitida a su dimensión institucional (...) esta nueva mirada, por
el contrario, va a reparar en las prácticas sociales que producen lo
político como efecto de sentido” (2002:2).

Cabe consignar, en consonancia con lo expuesto, la trascen-


dencia que tuvo en las pasadas décadas la caída de los metarre-
latos totalizadores que fueron los grandes generadores de sentido
durante el siglo XX. Socialismo y liberalismo, por su parte, propo-
nían una lectura del mundo, de las relaciones sociales en clave
de lucha de clases uno y de desarrollo y movilidad social indivi-
dual el otro (O’Donnell, 2004). El reservorio de sentido, las claves
de lectura del mundo pasan así a otros órdenes, el género, las
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 95

identidades étnicas, la religión, las prácticas sexuales, los derechos


humanos, los regionalismos, la ecología, etc. Los partidos políticos,
por su parte, dejan de ser el soporte institucional por excelencia y
surge así una sociedad civil fuertemente fragmentada en función
de sus intereses particulares.

Como corolario de este nuevo cuadro de situación entiende


Manccioni que:
Es claro que esta nueva manera de pensar lo político identifica a
esta noción como una dimensión de la cultura –aquella de las luchas
por imponer los propios sistemas de representación. Si esto es así,
entonces intervenir políticamente en la cultura será ahora una forma
de intervenir en lo político; esto es: las políticas culturales adquirirán
un valor de metapolíticas” (2002:9).

Re-Construyendo modelos

Hasta aquí hemos presentado las diversas fuentes que enten-


demos han contribuido a conformar el campo conceptual de las
políticas culturales en nuestro país, en adelante propondremos una
síntesis de estas con carácter instrumental, con la cual interrogar a
la historia de las políticas culturales de la Secretaría de Cultura de
la Nación en el período 1983-1999.

Si bien en los trabajos en cuestión está presente el modelo


de minimización de la intervención pública en favor de la privada,
característica de países como Estados Unidos e Inglaterra, como
mencionáramos oportunamente nuestros modelos sólo contempla-
rán la contra cara, es decir la de intervención estatal, por haber sido
éste el característico de todo el período en cuestión en nuestro país.

Proponemos por tanto una modelización tripartita de políti-


cas culturales: democratizadoras, democráticas y recursistas. Pre-
sentaremos seguido estos tres modelos conforme a tres variables:
noción de cultura, intervención del Estado y rol de la ciudadanía.
96 Pablo Mendes Calado

Así, por políticas de democratización entenderemos aquellas


que prácticamente homologan la cultura a las bellas artes, la filo-
sofía y la historia occidental, y en menor medida las formas cul-
turales “no occidentales”, pero siempre ligadas a la concepción
etnográfica; las intervenciones del Estado en este caso tienden a la
preservación del patrimonio, la difusión de las producciones artísti-
cas y el fomento de la creación; de la ciudadanía, por su parte, se
espera que se acerque a estos valores “verdaderos”, que cultiven
sus espíritus en las vertientes del saber universal; el problema de la
identidad está todavía íntimamente ligado al Estado-nación, a una
concepción esencialista y ahistórica.

Las políticas democráticas, por su parte, amplían el concepto


de cultura hacia un registro antropológico, las artes quedan así
subsumidas dentro de la categorización junto a otras manifestacio-
nes de la vida de las sociedades más vinculadas a la vida cotidiana;
el Estado, si bien conserva las funciones antes mencionadas, se
orienta hacia el fomento de la participación universal de la ciudada-
nía en la vida cultural; se procura así un cambio de actitud desde la
expectación hacia la participación; la identidad es concebida como
un fenómeno histórico, de negociación permanente por parte de
toda la sociedad, se concibe la factibilidad de la unidad nacio-
nal a nivel político conjugada con la multiplicidad de pertenencias
identitarias.

Por último, consideraremos políticas recursistas a aquellas


que conciben como culturales una pluralidad de problemas ante-
riormente ajenos: desarrollo económico, exclusión social, género,
desempleo, urbanismo, comportamiento cívico, discriminación,
migraciones, ecología, etc.; se postula en este caso que a través
de intervenciones desde un enfoque cultural el Estado puede apor-
tar a la resolución de estos problemas; la ciudadanía, por su parte,
actúa fundamentalmente instalando estas cuestiones en agenda a
través de los diferentes movimientos sociales nucleados en rededor
Capítulo 3. Los que marcaron el camino 97

de estas cuestiones; la identidad ya no sólo es mutable, sino que


además se concibe como múltiple, las pertenencias se multiplican.

Cabe, por último, algunas consideraciones aclaratorias, la


trilogía así propuesta se corresponde con un desarrollo histórico
secuencial, sin embargo en modo alguno lo hacen con períodos
homogéneos, así mientras que las políticas que hemos dado
en denominar de democratización cultural se presentan desde
comienzos de los sesenta, las recursistas comienzan a hacerse
notar recién a fines del siglo XX, cabe esperar por tanto, que las
primeras, dada su longevidad presenten una pluralidad de matices
que ameritarían modelos particulares, sin embargo dado que para
cuando comienza el período por nosotros estudiado el paradigma
era ya el de la democracia cultural, resulta válida su consideración
como una única categoría.
CAPÍTULO 4
Vientos de altura.
Modelos de políticas culturales
y transformaciones del Estado
como factores de definición

Hasta aquí, hemos construido el andamiaje analítico con el


cual estudiar las políticas culturales en cuestión.

En nuestro capítulo anterior, partiendo de distintos mode-


los de políticas culturales postulados por disímiles actores, dimos
forma a nuestra modelización, una posible entre otras, que a partir
de las variables: el concepto de cultura y los roles del Estado y la
ciudadanía, resolvimos en la tríada: democratización de la cultura,
democracia cultural y cultura como recurso.

Anteriormente analizamos la bibliografía pertinente sobre la


problemática de la transformación del Estado en las décadas de
los ochenta y noventa, determinando en este caso como variables
pertinentes para nuestro estudio, la noción misma de Estado y la
de ciudadanía.

En adelante analizaremos las políticas llevadas adelante por la


Secretaría de Cultura de la Nación entre 1983 y 1999, cubriendo
de esta forma los períodos presidenciales de Raúl Alfonsín y Carlos
Menem (sus dos mandatos).
100 Pablo Mendes Calado

En lo que resta de este capítulo pondremos en evidencia:

a. que las políticas culturales en cuestión han adoptado


formas que se corresponde con el de la modelización
propuesta en la primer parte del trabajo;
b. que también es detectable en su formulación la impronta
de las transformaciones que el Estado ha sufrido en el
período.

Ahora bien, definir en qué consiste una política pública de un


Estado determinado y en un área específica no resulta en modo
alguno tarea sencilla. No lo es en su tiempo, e incluso por sus pro-
pios protagonistas, menos aún cuando se trata de un estudio his-
tórico. Dado que tal es nuestro caso, ¿dónde hallar la memoria his-
tórica que nos posibilite la reconstrucción de ese pasado reciente?

La fuente que se presenta como más idónea en tal sentido es


“el plan”, el plan es un documento en el cual un gobierno declara
sus intenciones de intervención en una problemática determinada
de la vida social y cuáles serán, con mayor o menor detenimiento,
sus líneas de acción.

Trabajos previos sobre nuestra misma temática se basaron en


este tipo de documentos (Landi, 1987; Schmucler, 1990), hare-
mos aquí también uso de ellos, lo cual, aunque pertinente, nos
brindará en nuestro caso un panorama bastante cercenado. Entre
1983 y 1999 la Secretaría de Cultura de la Nación formuló tres
planes de este tipo:

• Plan Nacional de Cultura 1984-1989


• Plan Federal de Cultura 1990 (diseñado para dos años)
• Plan Nacional 1994 (también propuesto para dos años)

A simple vista se evidencia que los tres planes dejan huecos


temporales, 1992-1993 y 1996-1999. Además de estos 6 años
en los que hubo políticas, mas no plan general, sabemos que las
Capítulo 4. Vientos de altura 101

inestabilidades políticas y sociales bien pueden haber hecho que lo


planificado en 1984 haya quedado caduco mucho antes de 1989.
Razones éstas que hacían evidente la necesidad de otros docu-
mentos que complementaran la información de los planes.

Un posible documento que satisfaga esta necesidad resulta


la Memoria de Actividades de la Secretaría, editada todos los años
conjuga entre sus contenidos algunas pocas definiciones políticas
y fundamentalmente el recuento de las acciones realizadas por los
organismos que integran la Secretaría (museos, institutos, Fondo
Nacional de las Artes, INCAA, etc.).

Las Memorias del año calendario son remitidas a Jefatura de


Gabinete de Ministros (a Secretaría de la Presidencia antes de la
reforma de la Constitución de 1994) donde, tras ser resumida y
adicionada a las de otros ministerios y reparticiones, es editada
como Memoria detallada del estado de la Nación20 (antes de la
reforma constitucional este documento se denominaba: Mensaje
Presidencial del Dr. ... a la Honorable Asamblea Legislativa), un
libro que el presidente entrega a los legisladores al inaugurar las
secciones ordinarias del Congreso el 1° de marzo de cada año.

Ponderados aspectos tanto cualitativos como cuantitativos


de la información contenida en estos documentos, como así tam-
bién la factibilidad de acceso a los mismos en archivos, bibliotecas
y centros de documentación, entre las Memorias Anuales de la
Secretaría y los Mensajes presidenciales.../Memorias detalladas
del estado..., hemos optados por estos últimos. Lo cual no implica
renunciar a hacer uso de algunas de las memorias de actividades
a las que hemos tenido acceso.

Resumiendo, trataremos de establecer que las políticas cultura-


les de la Secretaría de Cultura de la Nación en el período 1983-1999:

20 Según lo dispuesto por el artículo 100, inciso 10, de la Constitución Nacional.


102 Pablo Mendes Calado

a) son encuadrables en los modelos de democratización de la cultura,


de democracia cultural y de cultura como recurso; b) que reflejan las
transformación en la noción de Estado y de ciudadanía que se dio en
el período en estudio en nuestro país.

Para ello interrogaremos a los planes nacionales de cultura


y a los mensajes presidenciales... /Memorias del Estado... (más
alguna referencia ocasional a alguna Memoria de Actividades de la
Secretaría), destacando y analizando aquellos pasajes que resulten
particularmente significativos en relación a los siguientes aspectos:

Cultura. Registro estrecho (en tanto bellas artes) o amplio


(antropológico) del concepto. Usos de la cultura. Relaciones
Estado-ciudadano: emisor-receptor o facilitador-protagonista.

Estado. Aspectos institucionales. Tensión público-privado.


Estado-nación. Resolución de la tensión alta cultura-cultura popu-
lar-cultura nacional.

Ciudadanía. Generación de subjetividad: ciudadanía vs. consumo.

Una última aclaración que creemos debe hacerse antes de


adentrarnos en los documentos: lo que aquí analizaremos es pala-
bra oficial del Estado argentino, en muchos casos rubricadas por el
presidente mismo. Se dirá, sin embargo, que esto no los inviste por
sí mismo de verdad, y sin lugar a dudas que así es. No obstante, es
este un caso en que una mentira nos asiste para develar una verdad.

Puede que se afirme, por ejemplo, que el Estado ha trabajado


en el fortalecimiento de la identidad nacional, por tomar un tema
clásico. Ahora bien, que el Estado haya desarrollado alguna acción
o no, que conforme a nuestros marcos teóricos las acciones sean
pertinentes para tal objetivo o no, o incluso que conforme a estos
no concibamos como válida la idea de identidad nacional, no inva-
lida el hecho que el Estado otorgó una valoración positiva al hecho
de trabajar en el fortalecimiento de la identidad nacional.
Capítulo 4. Vientos de altura 103

Es este el sentido en que tomaremos las palabras de los


documentos en cuestión, no siempre en su sentido literal, pero
siempre reconociendo que tras la mención de un problema está la
valoración de que es necesario referir a él. Si un tema es tocado, si
se da una respuesta, no necesariamente implica que haya sido la
respuesta correcta, más aún ni siquiera que haya sido llevada ade-
lante, pero sí implica que es esa la respuesta que en ese momento
el Estado consideraba como correcta, y es este el tipo de informa-
ciones a partir de la que construiremos nuestro discurso.

Nociones de cultura puestas en juego

Analizaremos los documentos en cuestión sondeando la


noción de cultura desde la que partieron las distintas gestiones
para la formulación de sus políticas culturales.

El Plan Nacional de Cultura 1984-1989, aprobado en sep-


tiembre de 1984 y que aspiraba a ser el documento fundante,
“densa y coherente guía”, de las políticas culturales de la admi-
nistración radical, comienza definiendo su conceptualización de
cultura, siguiendo a Henríquez Ureña, como “la síntesis del tesoro
heredado y lo que el hombre y su comunidad contemporánea crean
dentro de ese cuadro preexistente” y lo amplían con los siguientes
conceptos:
De acuerdo con este concepto, nosotros queremos agregar que asu-
mimos esta definición en su forma más amplia y que por cultura
entendemos los modos de vida de las personas, sus maneras de ser
y de actuar, las instituciones que crea, los instrumentos que fabrica,
los conocimientos que conquista, los símbolos con que se expresa,
las pautas de conducta y los valores que lo orientan (PNC, 1984:7).

A todas luces se trata de una definición de lo que, siguiendo


a Yúdice, podríamos caracterizar como “registro antropológico”, y
muy en coincidencia con lo que por entonces se planteaba en los
104 Pablo Mendes Calado

foros de la UNESCO (México, 1982). Definición que, por otra parte,


es asimilable a aquella que en nuestra modelización hemos adjudi-
cado al modelo de democracia cultural.

El conjunto del Plan, sin embargo, se presenta como con-


tradictoria de esta concepción; la casi totalidad de las acciones
propuestas tienen como campo de intervención el de las artes, la
historia y la antropología en su concepción culturalista.

Dos aspectos del Plan dan cuenta de las formas que se pro-
ponen de intervención del Estado, por un lado, la enumeración de
lo que denomina “principios” rectores y por otro, la configuración
institucional de la propia Secretaría.

Se formulan cuatro principios básicos:

1. Libertad para la creación.

2. Estímulo a la producción cultural.

3. Participación en la distribución de los bienes y servicios


culturales.

4. Preservación del patrimonio cultural de la Nación (PNC,


1984:10).

Dejando de lado la referencia a la libertad de creación,


sobre la que ya volveremos, los tres principios restantes se
corresponden exactamente con los postulados en los años
sesenta por Malraux para el modelo francés; de la lectura del
Plan, de los tipos de acciones y las áreas de intervención se
desprende que no sería muy distorsivo si en lugar de cultural los
enunciados refirieran a artística; una política que se propone el
estímulo de la creación artística, masificar su acceso y preservar
el patrimonio artístico resulta una política de democratización de
la cultura y no una de democracia cultural, como en un primer
momento parece indicar el Plan.
Capítulo 4. Vientos de altura 105

Más aún, la reestructuración, por entonces reciente, de la Secre-


taría “jerarquiza las áreas temáticas” en seis Direcciones Nacionales
21

que en conjunto suman la casi totalidad del accionar de la organiza-


ción. Estas Direcciones son: Museos, Libro, Antropología y folklore,
Música, Teatro y Artes visuales; si a esto sumamos el Fondo Nacional
de las Artes, Ediciones Culturales Argentinas y el Instituto Nacio-
nal de Cinematografía, todos ellos organismos descentralizados,
una vez más resulta evidente la fuerte impronta “culturalista” de la
cultura, o para seguir una vez más a Yúdice, el “registro estético” de
la cultura, una vez más propios del modelo de democratización.

La única dependencia generadora de acción sustantiva que se


desvía un tanto de esta impronta resulta el Área de Acción Popular,
dependiente directamente de Sub Secretaría y sin dependencias
propias (lo cual evidencia su marginalidad dentro de la estructura),
esta unidad resulta lo más novedoso del Plan. Sin embargo, esta
novedad se limita sólo a los espacios sociales en que se propone
intervenir con lo que define como una “política cultural social”:
“barrios”, “zonas rurales”, “áreas de frontera”, “comunidades indí-
genas” o “centros asistenciales carenciados”, pues en lo sustancial
repite la estructura de intervención de toda la Secretaría: “desa-
rrollar programas socio-culturales en materia de danza, teatro,
música, literatura, recreación y manualidades”.

El mensaje presidencial de 1983 evidencia similar contradic-


ción en cuanto a su concepción de cultura. Así, en un párrafo se lee:
La cultura argentina es el resultado de un esfuerzo colectivo al que
contribuye la voz del obrero y el talento del artista, las leyendas del
campo y el rigor del científico (Mensaje presidencial, 1983:24).

Contrastando con esta frase, que parecería poner en pie de


igualdad valorativa a disímiles discursos, el mismo apartado reza:

21 La Secretaría de Cultura de la Nación es reestructurada conforme al Decreto


N° 2273/84.
106 Pablo Mendes Calado

La política cultural (...) valora todos los eslabones del proceso cultu-
ral, desde las manifestaciones más alejadas y primarias, hasta las de
mayor sofisticación y trascendencia (Mensaje presidencial, 1983:25).

Vale decir, que mientras se habla de la cultura en tanto


“esfuerzo colectivo” y se equiparan las leyendas del campo al cono-
cimiento científico, a renglón seguido se sostiene que entre las
manifestaciones culturales existen aquellas “más alejadas y prima-
rias” y otras “de mayor sofisticación y trascendencia”.

En este aspecto no puede asignarse diferencias sustanciales


a las definiciones entre el radicalismo y el menemismo, durante
ambos mandatos se mantiene la tensión entre ampliar conceptual-
mente el campo cultural y continuar con prácticas propias de una
definición estrecha.

Así, por ejemplo, en 1990, la Secretaría de Cultura da a cono-


cer el Plan Federal de Cultura 1990, el cual era el corolario de
una larga serie de encuentros federales, regionales y provinciales
desarrollados en el año previo22 y que pretendía tener una alcance
temporal bienal. En él se establece:
(…) entendemos a la cultura como al conjunto de hacer de los hom-
bres, distinto al de la naturaleza, aunque sustentado en ella, no pue-
de dejarse de lado el espacio donde se despliega. El límite de refe-
rencia de ese espacio es la Nación, sus producciones muy diversas,
hacen que coexistan expresiones disímiles que interactúan, a su vez,
con producciones de otros horizontes (PFC, 1990:18).

O también:
(…) el natural ingenio del Pueblo, que es el creador de su propia
cultura (PFC, 1990:35).

22 24 encuentros, según el texto del propio PFC, entre el 3 de agosto y el 19


de diciembre de 1989. En tres oportunidades en Buenos Aires y en Tucumán,
Corrientes, Comodoro Rivadavia, Río Gallegos, Gral. Lavalle (Mendoza), Mendoza,
Jujuy, Paraná, Rawson y Trelew, San Luís, Córdoba, Posadas, Trevelín, Santiago del
Estero, Villa La Angostura, Resistencia, La Plata, San Juan y Ushuaia.
Capítulo 4. Vientos de altura 107

Sin embargo, el Plan Federal (al igual que su predecesor)


contiene, seguido de las determinaciones conceptuales, a las
que pertenecen las líneas antes citadas, la nómina de objetivos
y acciones a cumplir por cada una de las “Áreas” de la Secreta-
ría, el análisis de estas áreas y su presupuestas acciones futu-
ras reproduce casi exactamente las del Plan radical. Divididas en
Áreas del Libro, Teatro y Danza, Artes Visuales, Museos, Música,
Antropología y Folclore (hasta aquí las seis históricas ya presen-
tes en los ochenta), Estudios en Cultura y Comunicación, Radio
y Televisión, Difusión Audiovisual y, por último, Estímulo Cultural.
La novedad la representan éstas referidas al uso de los medios
como instrumento de difusión cultural; Estímulo Cultural, por su
parte, concentraba los premios regionales y nacionales a las artes
y las ciencias.

Vale decir, que una vez más, mientras en las instancias de


definiciones conceptuales se hace el esfuerzo intelectual de ampliar
el concepto de cultura, actitud propia del modelo de democracia
cultural; tanto la estructuración organizacional como los objetivos y
acciones concretas nos hablan de la vigencia de una noción estre-
cha, casi exclusivamente artística, con alguna excepción menor23
tendiente a incorporar a la cuestión a los medios de comunicación,
propias del modelo de democratización cultural.

Lejos de cambiar, esta posición se reproduce a lo largo de la


década. Así, la Memoria del estado de 1997 afirma:
Cuando hablamos de cultura damos por sentado que nos referimos
al cúmulo de artes que permiten a sus autores expresarse, e inclu-
yendo dentro de este concepto ambiguo y amplio aquellas “cons-

23 Si bien la imbricación de los medios de comunicación con las políticas cultu-


rales no es un dato en modo alguno irrelevante, en este caso histórico puntual sí
podemos caracterizarlo de menor. Menor por el tipo de acción que se plantean y
menor porque como sabemos el gran protagonista de los medios en los noventa
fue el mercado y no el Estado.
108 Pablo Mendes Calado

trucciones” que tienen profunda relevancia en la confirmación de


nuestra identidad como nación (Memoria detallada, 1997:793).

Hasta aquí la lectura de los documentos resulta inapelable, pode-


mos afirmar que salvo en algunas breves definiciones conceptuales,
como ya señalamos muchas veces contradichas a renglón seguido,
inclinadas hacia una definición amplia del concepto de cultura –propia
del modelo de democracia cultural–, prevalece la apelación a la cultura
casi como homólogo de las bellas artes –característico del modelo de
democratización de la cultura. Esto se evidencia fuertemente a nivel
conceptual, de definiciones políticas pero es tajante a la hora de referir
a la acción sustantiva de la Secretaría.

La apelación a la noción de cultura que hemos establecido


como propia de nuestro tercer modelo, es decir en tanto recurso,
presenta sin embargo alguna diferencia entre décadas. Así, mien-
tras resulta a toda luz evidente que esta visión está en el centro de
las políticas menemistas, como veremos más adelante, no es tan
explícito en el período radical.

Como ya relatáramos oportunamente, al asumir el gobierno


Raúl Alfonsín tiene un mandato superlativo, romper con medio siglo
de alternancia de gobiernos civiles y militares, consolidar el sistema
democrático participativo como forma de gobierno. También men-
cionamos que el aporte fundamental por entonces del campo de
las ciencias sociales al proceso histórico lo constituía la conocida
teoría de la transición, según la cual uno de los factores a modificar
era la cultura política de la población, su comportamiento cívico.
Y es precisamente en este sentido que el radicalismo apela a la
cultura en tanto recurso, en este caso en tanto recurso capaz de
modificar, a través de la política cultural, la cultura política.24

24 No es casual que los únicos dos trabajos sobre las políticas culturales de
aquellos años, los ya mencionados de Landi (1987) y Schmucler (1990), tengan
un destacado apartado para el tema de la cultura política.
Capítulo 4. Vientos de altura 109

A modo de balance de un período, el último mensaje presi-


dencial de Alfonsín decía:
En todas las áreas de la Secretaría de Cultura se apuntó a la pro-
fundización del pluralismo ideológico y la masiva participación del
pueblo en el quehacer cultural (Mensaje, 1989:157).

Sin lugar a dudas, la forma principal adoptada en este sentido


lo constituye la defensa de la libertad de expresión, sobre la que
los documentos vuelven una y otra vez,25 como ya veremos más
adelante.

Sin embargo, la síntesis más acabada del intento de imbri-


cación de las políticas culturales y la cultura política por entonces
tuvo su epicentro en el PRONDEC (Programa Nacional de Democra-
tización de la Cultura). Un informe caracterizaba en estos términos
la “filosofía del PRONDEC”:
El autoritarismo, como formación abusiva de la autoridad, no es tan
sólo una conducta política, sino una mentalidad que afecta en diver-
sos grados y maneras a toda la sociedad...

Se trata de una patología que ha trabado el desarrollo político del


país, no solamente prohibiendo que la ciudadanía participe en las
elecciones de sus gobernantes, sino impidiéndole que asuma una
actitud responsable ante la suerte de su propia comunidad y del país
mismo (citado por Aguinis, 1990:49).

Lejos de restringir su accionar al campo de las bellas artes, la


historia o la conservación del patrimonio, el PRONDEC se proponía
por entonces un ambicioso plan de intervenciones, mediatizadas por
talleres, congresos, seminarios e investigaciones y concentrados
en 10 áreas:

25 Ninguno de los documentos estudiados correspondiente al gobierno radical


deja de hacer referencia a la libertad de expresión.
110 Pablo Mendes Calado

1. Vida vecinal
2. Salud
3. Educación
4. Ciencia y tecnología
5. Justicia, derecho y seguridad
6. Familia (niños, mujeres, ancianos)
7. Artes
8. Administración pública y Empresas
prestadoras de Servicios Públicos
9. Relaciones de trabajo (empresas, sindicatos)
10. Deporte (Aguinis, 1990:46).

El programa, sin embargo, sobrevivirá sólo unos meses des-


pués de su creación (1986) dentro de la Secretaría de Cultura para
pasar a depender directamente de Presidencia de la Nación, donde
continuó operando hasta los noventa.

Durante el gobierno de Menem son también reconocibles ini-


ciativas que apelan a la cultura en tanto recurso capaz de generar
una transformación social, pero no ya en términos de cultura polí-
tica, de vida cívica, sino que el anclaje se hará en la construcción
de una cultura del trabajo.

En tal sentido resulta relevante el siguiente párrafo del dis-


curso presidencial de 1990 que, bajo el título de “Aproximaciones
a una cultura del trabajo y la producción”, esclarece la visión
del ejecutivo de las relaciones sociales vigentes al momento de
su arribo al poder y las transformaciones que espera la cultura
genere.
Actualmente la sociedad argentina se caracteriza por ser una comu-
nidad preocupada por la participación en los negocios financieros,
reduciendo los canales futuros de desarrollo a actividades meramen-
te especulativas, haciendo hincapié en las pautas de consumo que
apuntan hacia el logro de prestigio y estatus.
Capítulo 4. Vientos de altura 111

Esta situación, que es la resultante de una historia ya conocida, ha


llevado a la pérdida de valores fundamentales que hacen a la digni-
dad del hombre. La vida se ha convertido en un proceso compulsi-
vo de búsqueda de bienes materiales o bien quedó circunscripta a
cubrir las necesidades mínimas de subsistencia. Esta cultura tiende
hacia el individualismo y contribuye a fomentar la separación entre lo
que el hombre produce con su trabajo y sus reales potencialidades
de desarrollo integral.

Se trata, entonces, de propiciar una cultura que apunte a modificar


esta situación integrando y revalorizando el trabajo como un aspecto
fundamental de la vida.

Una cultura que apunte a integrar al hombre como ser creativo que
pertenece a una comunidad empeñada en un proyecto nacional de
desarrollo.

Una cultura que rescate la creación en la tarea en contraposición a


la deshumanizada competencia que hoy se presenta como modelo
último de “trabajo”.

Una cultura que una la experiencia de los trabajadores con los apor-
tes técnicos de los profesionales y con el emprendimiento de los
industriales y empresarios argentinos.

Una cultura de desarrollo que implique una propuesta de cambio


junto con la recuperación de nuestra identidad nacional (Mensaje
presidencial, 1990:208).

El párrafo se articula en torno a la contraposición entre una


sociedad (la presente a la fecha del documento) “preocupada por
los negocios financieros” y otra (la deseada) que entiende “el tra-
bajo (productivo) como un aspecto fundamental de la vida”. La
primera, adjetivada por la “actividad meramente especulativa” y
el consumismo “que apunta hacia el logro de prestigio y estatus”;
la otra asociada a “valores fundamentales que hacen a la digni-
dad del hombre”; o como lo expresa en su apartado del PFC la
Región NOA: como “profunda fe en la cultura del trabajo por sobre
112 Pablo Mendes Calado

la cultura de la renta y la especulación”. Por otra parte, se alude a la


brecha de clase, “la vida se ha convertido en un proceso compulsivo
de búsqueda de bienes materiales o bien quedó circunscripta a
cubrir las necesidades mínimas de subsistencia”.

Así las cosas, se dice sin rodeos que se trata de “propiciar


una cultura que apunte a modificar esta situación”. ¿Cómo? Pues
“revalorizando el trabajo”, “integrando al hombre (...) en un pro-
yecto nacional de desarrollo”, desarticulando el modelo de “deshu-
manizada competencia que hoy se presenta como modelo último
de trabajo” o “recuperando nuestra identidad nacional”.

Sin embargo, entre los documentos aquí trabajados no hay


referencias de este tipo más allá del mensaje presidencial de 1990
y del Plan Federal de Cultura del mismo año. Lo cual no implica
que la cultura no haya constituido un recurso para el menemismo,
por el contrario, su adhesión al modelo es un pilar de las políticas
culturales de toda la década, sólo que no en su capacidad trans-
formadora de actitudes sociales, sino en tanto recurso económico.

En 1989, Menem asume el que sería su primer mandato pre-


sidencial precedido por la promesa de llevar adelante la llamada
revolución productiva, eje central de su propuesta de gobierno.
Así, por ejemplo, ya en su primer mensaje presidencial (1990) se
refería:
La cultura, eje fundamental de la propuesta justicialista y palanca
vital de la revolución productiva (Mensaje presidencial, 1990:203).

En el PFC se refería entre “sus líneas principales” justamente


a la revolución productiva, que junto a la unidad nacional y la inte-
gración latinoamericana “dan fundamento, a todas y cada una de
las tareas de la Secretaría de Cultura”.

Más aun, entre los puntos de fundamentación del plan, uno de


ellos lleva justamente por título El sustento de la política cultural: la
Capítulo 4. Vientos de altura 113

revolución productiva. En éste se establece una doble vinculación


entre cultura y universo productivo fruto del avance tecnológico: en
las instancias de producción y de circulación de los bienes cultura-
les, de los cuales se deja en claro su “carácter industrial y de objeto
de mercado”. Así:
Por esta vía la cultura se conecta directamente con el hacer pro-
ductivo global de la sociedad, sería estrecho, y equivocado, pensar
que la producción cultural debe esperar pasivamente el desarrollo
económico general para, a su turno, realizar el despegue gozando
de ese beneficio.

La actividad cultural misma debe coparticipar de ese proceso, y más


aún, constituirse en un agente activo de su impulso, no escatiman-
do esfuerzos para sintonizarse con las demandas del mercado (PFC,
1990:22).

El párrafo precedente establece que la cultura debe ganarse


su derecho al desarrollo en el terreno de lo económico y presenta
una particularidad, el hacer referencia a un actor antes no muy
frecuentemente vinculado a las políticas culturales en nuestro país:
el mercado. Más aún, un actor soberano, en tanto las políticas
culturales no deben escatimar esfuerzo para sintonizarse con sus
demandas.

Los diferentes documentos dejan en claro que para el gobierno


la cultura es un factor económico:
Para el gobierno nacional el cine es imagen de lo que somos y es
identidad cultural, pero es industria y economía. Una fuente de divi-
sas y un medio de intercomunicación con el mundo (Mensaje presi-
dencial, 1990:200).

La demanda de bienes culturales y los medios para satisfacerla, han


sufrido profundos cambios y se empieza a considerar a la cultura, o
a una parte importante de ella como una actividad económica con
capacidad para generar recursos (Memoria detallada, 1996:421).
114 Pablo Mendes Calado

La memoria del mismo año (1996) destaca entre los “cuatro


ejes” que han regido su acción en el período inmediato anterior
26

(junto a la difusión, la preservación del patrimonio y la “incorpo-


ración de nuevas tecnologías”) “la generación de empleo” y men-
ciona a su vez cuatro ámbitos para ello: el “desarrollo artesanal”, el
de “artes y oficios”, el “turismo cultural”27 y las “industrias cultura-
les”. Un tono similar se percibe en la Memoria del año 1997, que
además vuelve a repetir los cuatro ítems antes mencionados como
componentes del “eje” de acción denominado: “la generación de
empleos desde la cultura”, allí se lee:
(...) es posible considerar a gran parte de la producción cultural una
actividad económica con capacidad para generar recursos (Memoria
detallada, 1997:793).

Sin descuidar el aspecto de esparcimiento, se ha puesto especial


énfasis en la gestión cultural como herramienta para el crecimiento
espiritual y el desarrollo económico en toda la Nación (Memoria de-
tallada, 1998:645).

La frase precedente tiene la particularidad de conjugar en


unas pocas líneas tres conceptos claves para entender las políticas
de entonces: “crecimiento espiritual”, la tradicional justificación de
la necesidad de políticas culturales propia del modelo que hemos
llamado democratizador; “esparcimiento”, concepto no nuevo, pero
que sí toma trascendencia en los noventa, según Ana Wortman vin-
culado a la idea de cultura popular; y “desarrollo económico”, el
elemento novedoso más significativo que aporta la década.

Y además la frase nos brinda algún indicio de su relación de


prioridades para el gobierno. Los noventa traen la novedad de un
Estado que reconoce una doble dimensión del fenómeno cultural:

26 Esta estructura conceptual es reproducida con poca o nula alteración en las


memorias de 1997, 1998 y 1999.
27 La referida es la primera alusión al concepto de turismo cultural que se pre-
senta en los documentos aquí estudiados.
Capítulo 4. Vientos de altura 115

simbólico por una parte, lo cual no es sino continuar una postura


histórica, pero económico a la vez, lo que sí representa una nove-
dad. La frase en cuestión los presenta en pie de igualdad y estos a
su vez subordinados a la noción de esparcimiento, de ahí que “sin
descuidar el aspecto de esparcimiento” es que se ha operado en
los otros dos registros.

Decíamos que los tres conceptos resultan claves de inter-


pretación, sin embargo un estudio más amplio de los documen-
tos nos pone frente a otra forma de interrelación. Como bien lo
señalamos anteriormente es generalizada la apelación a la cul-
tura en tanto recurso económico, al punto que en las políticas
del período resultaba este aspecto más atrayente que su valor
simbólico, incluso el carácter de entretenimiento queda relegado.
Como bien lo demuestra Ana Wortman en su análisis del caso
ATC, frente a la situación de no poder conjugar su valor como
generador de contenidos simbólicos trascendentes con rol eco-
nómico, se opta por éste y se desecha la primera en pos de una
asociación con el rol de esparcimiento (Wortman, 2005), lo cual
no habla claramente de un orden distinto de los tres registros en
cuestión.

Vale decir, a modo contrastante, que el Plan Nacional de


1984 al referirse a los años de la dictadura menciona “los factores”
que mantuvieron a la cultura “cubierta por un manto de represión
totalitaria”, y no sólo hace referencia a “la censura”, “el silencio”
y “el terror”, sino que también menciona en pie de igualdad a “la
frivolidad” y “la uniformidad ideológica”.

Así, mientras en 1984 la frivolidad y la uniformidad ideológica


eran consideradas factores del totalitarismo, en los noventa la con-
ducción de ATC era considerada ejemplar por lograr hacer del canal
estatal una unidad económicamente rentable con una programa-
ción que bien podía caracterizarse como frívola y uniformizante.
116 Pablo Mendes Calado

Hasta aquí hemos abordado la problemática de qué se enten-


día por cultura en aquellos años a la hora de formular las políticas
culturales, cómo esta conceptualización ha sufrido continuidades
y alteraciones, cómo se ha plasmado en la acción sustantiva en
algún caso y cómo ha quedado sólo en el nivel de los enunciados
en otro. Si bien es éste, según los modelos por nosotros plantea-
dos, el atributo central que nos permite caracterizar estas políticas
como pertenecientes a uno u otro modelo, nos resta abordar el
tema que lo complementa, el rol que se espera desempeñen tanto
el Estado como la ciudadanía.

Rol del Estado y la ciudadanía en las políticas culturales

En cuanto al rol de la ciudadanía, el Plan Nacional de 1984


menciona el necesario “protagonismo activo de todos sus habi-
tantes” en la vida cultural para lograr la plena democratización del
país. Abundan en los textos en cuestión las aclaraciones en sentido
de que la Secretaría no tiene por objeto condicionar el devenir de la
actividad cultural, se hace referencia a una supuestamente inocua
generación de condiciones para su libre desarrollo.
El Estado promoverá, pero no determinará, las características de la
cultura que estará al servicio de la identidad personal y nacional...
(Mensaje presidencial, 1983:24).

El Estado, que no dicta ni condiciona la actividad cultural... (Mensaje


presidencial, 1988:174).

Sin embargo, una vez más tanto el cuerpo principal del texto,
como la reseña de actividades realizadas en el primer año de ges-
tión que lo acompaña, mantiene la lógica de un actor generador de
propuesta (Estado) y en receptor pasivo (ciudadano).

En coincidencia, el mensaje presidencial del año 1983 manifiesta


su intención de “aproximar a todos los sectores del pueblo al goce de
las obras más calificadas del espíritu”, aquí la misma terminología
Capítulo 4. Vientos de altura 117

propia del Romanticismo, la referencia a las obras del espíritu, eviden-


cia una vez más la concepción culturalista, mientras que “aproximar a
todos los sectores” habla de una espacialidad a la cual es deseable se
acerque la sociedad, la definida por el campo de la cultura.

Un sentido similar puede leerse cuando el mensaje de 1985


se refiere que a través del área de Acción Popular se llega a “la
mayor cantidad posible de conglomerados que aún no gozan de
los beneficios de la cultura”. Este párrafo resulta particularmente
interesante pues inmediatamente antes de las palabras citadas,
en las que se hace referencias a indeterminados “conglomerados”,
se mencionan “los barrios marginados” y “zonas de frontera” como
ámbitos que “aún no gozan de los beneficios de la cultura”; lo cual,
sin decirlo, prácticamente equivale a reconocer a la cultura como
una prerrogativa de clase.

El Estado asume así un rol democratizador de la cultura, en el


sentido de trabajar para maximizar el acceso a sus expresiones a
todos los públicos, así lo expresa el Mensaje de 1987:
La democratización supone una población con acceso a los bienes
culturales y una política social que lo haga posible (Mensaje presi-
dencial, 1987).

El cambio de gobierno poco traerá de novedad en la tensión


entre estas dos visiones de los roles del Estado y el ciudadano. Si
bien existen algunas menciones al rol protagónico que se le atri-
buye al pueblo, propio del modelo de democracia cultural, como
por ejemplo, en el PFC cuando a la política cultural se la considera
“promotora del natural ingenio del Pueblo, que es el creador de
su propia cultura” (PFC, 1990:35); también existen, y en mayor
número, los párrafos en los que se pueden leer las conceptualiza-
ciones del tipo generador-receptor.

En la Memoria del Estado del año 1997, a renglón seguido


del párrafo ya transcripto en el que se señala: “cuando hablamos
118 Pablo Mendes Calado

de cultura damos por sentado que nos referimos al cúmulo de las


artes”, se lee:
Al considerar este concepto se evidencia la importancia de los espa-
cios, para los artistas de su espacio creativo, a los destinatarios de
las artes del espacio de percepción.

Es así que uno de los roles del Estado es precisamente promover la


existencia de dichos espacios y, fundamentalmente, de proteger
los existentes, sin perder de vista que, además, en el actual esce-
nario económico-social la demanda de bienes culturales y los medios
para satisfacerla han sufrido profundos cambios y es posible conside-
rar a gran parte de la producción cultural una actividad económica con
capacidad para generar recursos” (Memoria detallada, 1997:793).

Conceptos similares se encuentran en la Memoria de 1998:


El Gobierno nacional, a través de la Secretaría de Cultura, interviene
de varias formas para asegurar la existencia de un ámbito cultural
amplio y dinámico. Con este objeto, se ha trabajado para asegurar
el fomento de la creatividad artística, el respeto a la diversidad y la
preservación y difusión de nuestro patrimonio cultural, tangible e in-
tangible (Memoria detallada, 1998:645).

Podemos afirmar entonces, que así como son escasos los


pasajes en que se adopta un concepto de cultura amplio propio
del modelo de democratización cultural, frente a aquellos en los
que se puede apreciar que se ha trabajado partiendo de su registro
estrecho, casi equiparable a las bellas artes, también son escasas
las veces en que se apela a la ciudadanía como protagonista del
desarrollo de la cultura frente a aquellas en que esto es prerroga-
tiva de los creadores, en tanto al pueblo corresponde el disfrute de
estos logros.

Resta entonces interrogar los documentos en busca de indi-


cios que nos hablen de la aplicación del modelo de cultura como
recurso; recordemos que a la hora de armar nuestros modelos
establecimos como característico en lo que roles del Estado y la
Capítulo 4. Vientos de altura 119

ciudadanía se refiere la presencia de acción sostenida de las orga-


nizaciones de la sociedad civiles en la instalación de la agenda.

En este sentido cabe consignar que en franco contraste con la


abundante evidencia que se encuentra en los documentos que con-
firma que la cultura ha sido concebida en el período estudiado
como recurso, con las diferencias que ya mencionáramos entre
mandatos, son más bien escasas las veces que se concede a la
sociedad civil voz en el tema. A modo de ejemplo:
Los agentes culturales, creadores, autores, artistas, intérpretes y las
distintas entidades públicas y privadas que encuentran en el que-
hacer cultural su finalidad esencial, requieren de una articulación
armónica para su promoción, protección y difusión (Memoria deta-
llada, 1999:565).

(…) se ha participado en colaboración con las instituciones provin-


ciales de cultura y con otras organizaciones no gubernamentales
(Memoria detallada, 1998:645).

Resulta llamativo que siendo el desarrollo del tercer sector


un tema de gran trascendencia en los noventa, no se hallen más
referencias a su rol, las voces a que se apela, las que definen o en
nombre de las que se definen las políticas culturales en la Argen-
tina siguen siendo, además de la propia Secretaría, las provincias,
el pueblo, la ciudadanía, los habitantes, incluso los clientes (como
veremos más adelante), los artistas, los creadores o los organis-
mos internacionales (UNESCO, OEA, Mercosur).

Establecimos anteriormente que tanto el radicalismo como el


menemismo habían hecho uso de la cultura en tanto recurso; el
primero en tanto recurso capaz de transformar la cultura política,
vinculado estrechamente a la libertad de expresión y la defensa de
los derechos humanos, la apelación tiene en la mira la transición
a la democracia; el segundo en tanto recurso económico, por su
capacidad de generación de riquezas, pero también porque dada
120 Pablo Mendes Calado

su capacidad de competir en el mercado permite al Estado desen-


tenderse de ella.

Como vimos, los documentos estudiados han sido esquivos


a la hora de hablarnos sobre el protagonismo de la sociedad civil en
la incorporación de estos tópicos a la agenda pública, sin embargo,
sabemos que es impensable desvincular la posición tomada por el
gobierno en los ochenta del accionar que desde la década anterior
venían teniendo los organismos de derechos humanos; a su vez,
los cambios de los noventa no son ideas originales del gobierno
nacional, tienen su origen décadas atrás en un orden internacional,
pero sí son instaladas a nivel local, en gran medida es por el trabajo
conjunto del establishment y los medios de comunicación. Que la
Secretaría de Cultura en los ochenta vincule su política a la “pro-
fundización del pluralismo ideológico” o en los noventa es capaz
de “considerar a gran parte de la producción cultural una actividad
económica con capacidad para generar recursos” no responde a
una generación espontánea de ideas atribuibles a un Secretario
inspirado, responden a un proceso de instalación de agenda y en
ambos casos esta instalación tiene en la sociedad civil a un prota-
gonista no menor.

Los modelos adoptados

Analizados hasta aquí los elementos que nos permitan vincu-


lar las políticas estudiadas con los modelos oportunamente pro-
puestos, tenemos:

Que en todo el período se ha hecho uso de una noción de


cultura que caracterizamos como estrecha, culturalista, estética,
que es asimilable a los campos de las artes, la historia y poco
más, noción que adjudicamos al modelo de democratización de la
cultura. Y cuando decimos que se ha hecho uso referimos a que
esta conceptualización se desprende tanto en las instancias de
Capítulo 4. Vientos de altura 121

definiciones políticas como en análisis de la acción sustantiva de la


Secretaría. Oportunamente complementamos el modelo de demo-
cratización con un rol del Estado, asociado a la generación de
contenido simbólico, y de la ciudadanía, a la recepción; también
esto hemos visto está presente tanto durante el radicalismo como
durante el menemismo. Todo lo cual, conjugado, nos deja en posi-
ción de afirmar que el modelo de democratización de la cultura ha
sido de uso constante en la formulación de las políticas culturales
entre el 1983 y 1999.

Vimos a su vez, que la premisa de una acepción amplia de


cultura, más orientada a un registro antropológico que estético,
propia del modelo de democracia cultural, cuenta con algunas
esporádicas apariciones en los documentos aquí tratados, son
menos las veces que se plantea el paso de las instancias de defini-
ción política a las de planificación de la acción sustantiva, y cuando
esto ocurre, un análisis detallado de las acciones propuestas gene-
ralmente manifiesta un retorno a concepciones artísticas de la cul-
tura. Situación similar se da en relación a la distribución de pape-
les entre Estado y ciudadanía. Podemos entonces concluir que el
modelo de democracia cultural fue tenido en cuenta a la hora de
planificar las políticas culturales, su conceptualización estuvo en
agenda, pero nunca tuvo una plena implementación.

Resta entonces pensar acerca de la adopción del modelo de


cultura como recurso. En este sentido ha quedado en claro que
tanto el radicalismo como el menemismo, sobre todo este último,
han tomado a la cultura como un recurso, el primero en su dimen-
sión política, el segundo en la económica. Ambos mandatos, desde
distintos ángulos, con mayor o menor énfasis, han vinculado la cul-
tura a problemas otrora considerados exógenos al campo cultural,
lo cual en nuestros términos no es sino haber apelado al modelo
de cultura como recurso.
122 Pablo Mendes Calado

Políticas culturales y transformaciones del Estado

Hemos interrogado hasta aquí a los documentos en busca


de respuesta a la pregunta por la adopción de distintos modelos de
políticas culturales. Resta ahora hacerlo en base a la premisa que
oportunamente manifestáramos en sentido de que las políticas cul-
turales de la Secretaría de Cultura de la Nación reflejan las trans-
formaciones del Estado que en nuestro país se dieran en las déca-
das del ochenta y noventa. Acordamos que para ello apelaremos
a la noción de Estado en tanto marco de posibilidades de las rela-
ciones intersociales y en su acepción más estrecha, en términos
institucionales; al tratamiento de las problemáticas propias que el
tratarse de un Estado nacional conlleva; y por último, a la tensión
entre Estado y mercado en el rol protagónico de generación de
subjetividad, en tanto ciudadano o en tanto consumidor.

Estado e institucionalidad

Hacia 1983 en el mundo toma pleno auge el retorno a las


ideas liberales que comenzaran a ser reconsideradas a partir de la
crisis del petróleo de los setenta. En nuestro país esta tendencia
se había hecho evidente a partir del golpe de 1976, sin embargo
el neoliberalismo no contaba entre sus posibles respuestas,
aquella que sería la central de la gestión de Raúl Alfonsín: ¿Cómo
transitar el cambio de régimen desde el autoritarismo militarista
hacia la plena democracia representativa? En este contexto, el
gobierno radical se repliega sobre los principios del Estado de
bienestar, como queriendo reanudar el vínculo con una Argentina
cuya promesa de desarrollo fuera abortado por las inestabilidades
políticas.

Así, la primera frase referente al ámbito de cultura del men-


saje presidencial de 1983 sentencia:
Capítulo 4. Vientos de altura 123

La definitiva independencia de nuestro país sólo podrá lograrse


cuando nuestro pueblo, en pleno ejercicio de su libertad, descu-
bra su cultura, redescubriendo y reformulando su identidad nacional
(Mensaje presidencial, 1983:23).

A todas luces resulta una frase sobrecargada de conceptos de


fuerte densidad simbólica: independencia, pueblo, libertad, identi-
dad nacional. Configurando un discurso muy propio de un tiempo
que se vivía como trascendente, fundacional de la nación misma;
y en tal sentido la referencia al pueblo, sustento de la soberanía;
a la libertad plena, síntoma inequívoco de ruptura con el proceso
histórico precedente; y a la identidad nacional, en tanto reservorio
de sentido autentico.

El mensaje presidencial del año 1984 contiene una frase, que


si bien en su texto original podría verse como de compromiso, la
perspectiva histórica hace que se cargue de sentido:
Damos por reiterados, en esta ocasión, los conceptos y propuestas
ampliamente enunciados en la plataforma electoral que en su mo-
mento sometimos al juicio de la ciudadanía (Mensaje presidencial,
1983:25)

Estas líneas ponen en evidencia la pervivencia por esos años,


al menos desde lo discursivo, de un sistema político, de una forma
de hacer política, que como vimos oportunamente las transforma-
ciones de los años siguientes dejarán completamente desactuali-
zado, el vínculo entre el político y el ciudadanía no será ya la plata-
forma electoral, no se basará en el debate de ideas, se convertirá
plenamente en mediático, el político no convencerá ciudadanos
sino que seducirá espectadores.

Si bien, como dijimos, el radicalismo desestimó alguno de


los principios rectores del neoliberalismo, como la apertura econó-
mica, las privatizaciones o el renunciamiento a la asistencia social
(véase seguido la vinculación de políticas culturales y sociales en
124 Pablo Mendes Calado

el mensaje de 1987); no fue así con la demanda de eficientizar


los aparatos estatales, también compañera de ruta de la nueva
tendencia.

Si bien no será hasta los noventa que se evidenciarán profun-


das transformaciones institucionales en el Estado, ya en el discurso
de 1983 se menciona la necesaria modernización de las estructu-
ras “disponiendo que todas las áreas y entes culturales sean diri-
gidos por expertos y profesionales de cada disciplina”. Y se repiten
en los mensajes de los años venideros:
Por primera vez en nuestra historia se ha confeccionado un Plan
Nacional de Cultura que abarca el sexenio de la gestión de gobierno,
con medidas a corto, mediano y largo plazo (Mensaje presidencial,
1984:64).

En enero de 1987, la Secretaría de Cultura fue reestructurada para


afianzar la idea de que la democratización supone una población
con acceso a los bienes culturales y una política social que lo haga
posible (Mensaje presidencial, 1987:125).

Debe destacarse, en la propia Secretaría de Cultura de la Nación,


una eficaz tarea de saneamiento administrativo, que redundó en un
evidente mejoramiento de la gestión y de la ejecución (presupuesta-
ria) (Mensaje presidencial, 1988:174).

(...) ha creado un nuevo régimen de contrataciones para el personal


artístico (...) lo que permite una celeridad mayor en los trámites de
contratación.

La labor de ordenamiento y saneamiento operativo efectuado re-


dundó en una ejecución económico-financiera de los créditos pre-
supuestarios del ejercicio 1987 del 97%, en tanto en el ejercicio
anterior sólo se ejecutó el 68% del crédito asignado (Mensaje presi-
dencial, 1988:175).

Frente a una situación marcada por graves conflictos y dificultades


administrativo funcionales como las existentes en 1983, el área de
cultura puede ofrecer hoy un balance que –como rasgo saliente– de-
Capítulo 4. Vientos de altura 125

muestra que la situación de desorden fue gradualmente corregida


(Mensaje presidencial, 1989:157).

Estas últimas palabras resultan notables en cuanto al grado


de importancia que el mejoramiento de la administración pública
revestía para el gobierno radical, al punto que se afirma “como
rasgo saliente” el ordenamiento de la situación administrativa; no
el desarrollo de las artes o el problema de la identidad, lo que se
desataca es el saneamiento administrativo.

Los noventa fueron los años por excelencia de las grandes


transformaciones del Estado en la Argentina, en un tono similar
al que venimos viendo en los Mensajes de la década anterior la
Memoria del año 1997 menciona:
(…) se hace hincapié en la optimización para la mejor utilización de
sus recursos (eficiencia, eficacia, economicidad), en el ordenamien-
to de la legislación cultural existente (atento al principio de la desre-
gulación), tendiente a eliminar las trabas burocráticas para la circu-
lación de bienes culturales, en la instalación de nuevas tecnologías y
la consiguiente capacitación y actualización tecnológica del personal
del área, en la reorganización estructural de sus organismos (...) y
por último, en la aplicación de criterios de evaluación de la actividad
desarrollada siguiendo principios de “calidad total” y brindando a la
comunidad lo que el “cliente/ciudadano” demanda (Memoria deta-
llada, 1997:793).

Resulta evidente que la frase condensa el tono de un tiempo


en que las nociones de independencia, pueblo o libertad que vié-
ramos aparecer en 1983 no son los problemas centrales de un
Estado preocupado por lograr su auto reducción, escenario en el
que entonces se hacen relevantes la eficiencia y eficacia, la des-
regulación, la evaluación, la calidad total y el cliente/ciudadano,
noción esta última sobre la que volveremos más adelante. Una
política que, como diría García Delgado, “fue concebida de modo
creciente, en función de la administración de recursos escasos;
126 Pablo Mendes Calado

como capacidad de gestión, antes que en su naturaleza de cons-


trucción de escenarios y proyección de objetivos para la acción”
(2003:46).

Escasas son, sin embargo, las referencias en los noventa a


las transformaciones en la administración pública u otra referente
a la dimensión institucional del Estado, entre ellas una mención
de la intención de “dar bases a la creación de un Ministerio de
Cultura” (PFC, 1990:21); la principal preocupación estuvo puesta
en la redefinición de la relación entre estado y sector privado en
el campo cultural, lo cual junto a la afirmación del carácter dual
del fenómeno cultural, en tanto simbólico y económico a la vez,
definen por sí mismos una nueva visión, a la que por entonces
no resultara muy próxima la gente de la cultura. El PFC de 1990
resulta contundente en tal sentido cuando dice:
Los grandes capítulos técnicos que convergen a la llamada industria
cultural, hacen lugar a otros sectores sociales (el comercio, las ini-
ciativas del capital privado, las organizaciones intermedias, comuni-
tarias, los trabajadores). Esto exige pensar al sector privado como un
socio solidario y no como un antagonista (PFC, 1990:23).

El capital es ahora un socio solidario y no un actor adverso a


los intereses de los trabajadores al cual el Estado está convocado a
combatir, conforme a la mística peronista. Contrariamente a otras
posiciones que no trascienden del nivel de su enunciación, esta
nueva acepción se transforma en realidad palpable en la acción
sustantiva de los años subsiguientes.

Así, por ejemplo, la participación de actores privados en rela-


ción con la acción de la Secretaría queda evidenciada en el men-
saje presidencial de 1992 cuando refiere a la actividad del Palais
de Glace:
La exposición más notable del año (refiere a 1991) fue la retrospec-
tiva de Cesáreo Bernaldo de Quirós, realizada en el Palais de Glace
Capítulo 4. Vientos de altura 127

juntamente con la Galería Zurbarán. Contó con más de 150 obras


del pintor y fue visitada por aproximadamente 180.000 personas
(Mensaje presidencial, 1992:298).

Las Memorias de la Secretaría de 1992, que da cuenta de las


acciones de ese mismo año, corroboran la asociación Secretaría-
Gutiérrez Zaldívar (Galería Zurbarán), en ese período se realizó la
mega muestra sobre Raúl Soldi, también en el Palais de Glace, con
una presencia de 300.000 asistentes (511.400 se da como cifra
del total de visitantes del año para 38 exposiciones).

Además del rédito simbólico de haber hecho estas dos impor-


tantes muestras y de su presunto éxito de público, aún hoy día
podemos ver en el Palais de Glace los baños “nuevos” que en esa
oportunidad fueran donados por Gutiérrez Zaldívar y leer la placa
que recuerda su acción solidaria; lo que no podemos, es valuar el
rédito económico obtenido por el galerista con las ventas de Ber-
naldo de Quiroz o Soldi posteriores a las mega muestras.

En un tono similar se propone en el Mensaje de 1990 (a 10


meses de asumido el gobierno) la cooperación de la Secretaría con
productores audiovisuales privados tendiente a garantizar cana-
les para la distribución y difusión de las producciones (Mensaje,
1990). Otro tanto cabe decir de una de las exposiciones, “Yo Leo-
nardo”, que se desarrollaron como parte de los eventos inaugurales
de la Biblioteca Nacional en 1992 y que fue patrocinada por IBM
(Memoria, 1992).

Si bien desde una perspectiva distinta, la vinculación de la


políticas culturales con la esfera de lo económico-comercial se evi-
dencia también en la descripción de lo que sería el Centro Cultural
“Islas Malvinas”, que se suponía se construiría en Galerías Pací-
fico, junto a la mención de salas de teatro, cine, espacios para
exposiciones, bibliotecas y hemerotecas, se refieren a los espacios
de “Exhibición y venta de objetos de diseño”, “Exhibición y venta de
128 Pablo Mendes Calado

afiches, postales, fotografías y objetos artesanales” y lugar simi-


lar para la “venta de afiches y artículos relacionados con el cine”
(Mensaje presidencial, 1992:288).

Estos hechos corresponden a una nueva concepción de la


gestión pública que ya estuviera expresada en el PFC de 1990:
El PLAN FEDERAL DE CULTURA se propone debatir y encontrar los me-
canismos para ampliar la base de sustento financiero de la actividad
cultural. La participación de las más diversas formas, de los particula-
res y el sector empresario constituye un signo, tanto del pasado como
del presente, aún en mora en nuestro tiempo” (PFC, 1990:23).

Ampliar la base de sustento financiero apelando al sector


privado, tal era la premisa que guiaba estas acciones que antes
describiéramos y que de por sí implica un cambio radical en la con-
ceptualización misma del vínculo entre el espacio público estatal y
el privado.28 Paulatinamente esta premisa dio lugar a un proceso
encubierto de privatización de los servicios culturales, los recursos
públicos no bastan a las organizaciones para realizar su acción
sustantiva, éstas deben para ello conseguir aportes en el sector
privado para realizarlas, lo cual trae por corolario que sean reali-
zables sólo aquellas acciones susceptibles de conseguir apoyo de
entre aquellas de interés cultural, o lo que es peor aumenta la
probabilidad de realización de aquellas sin interés cultural pero que
posibilitan, como ya dijera el PFC, ampliar la base financiera de las
organizaciones.

Hasta aquí algunos indicadores de cómo las políticas cultu-


rales han copiado el sendero seguido por las transformaciones del
Estado propiamente dicho en las décadas en cuestión.

28 Recientemente, durante una entrevista por cuestiones laborales con la direc-


tora de un Museo Nacional del interior, esta nos decía que considera que si no
puede desarrollar plenamente sus funciones porque los recursos provistos por el
Estado no le alcanzan es su deber renunciar, pues no estaría cumpliendo con su
función de conseguir los recursos por otras vías.
Capítulo 4. Vientos de altura 129

Estado y nación

Abordaremos ahora el estudio de las respuestas que las políti-


cas culturales han esbozado ante preguntas de las más inquietan-
tes que una sociedad se plantea en su afán de ser tal. Las pregun-
tas acerca del vínculo entre alta cultura y cultura popular, acerca de
las diferencias de clase, acerca de las tensiones entre provincias y
capital o entre culturas regionales, nacional y universal, acerca de
pertenencias identitarias, en suma acerca de la armonización entre
fuerzas encontradas de unión y de dispersión, de creación del lazo
social capaz de hacer de la sumatoria de individuos que habitan un
territorio, una nación.

A la hora de plantear una respuesta a la diferencia entre


cultura hegemónica y cultura popular no presentan gran dife-
rencia las ensayadas en los ochenta de las de los noventa.
Así, el Mensaje de 1984 –y que se repite textual en el PNC de
1984– destaca:
El concepto de nación disuelve la disyuntiva entre cultura superior y
cultura popular (PNC, 1984:24).

La frase no aclara más el concepto, así, por ejemplo, no está


en claro lo de “disuelve la disyuntiva”, podría tratarse de una refe-
rencia a posiciones políticas, es decir, sería traducible en un no se
tendrá preferencia por la cultura superior frente a la cultura popu-
lar. Si éste fuera el caso el total del accionar de la Secretaría,
como ya dijéramos, contradice esta afirmación. Más que político, la
frase parece tener un sentido ontológico, no enfrenta la realidad de
manifestaciones culturales hegemónicas y subalternas, sino que
llanamente las niega en virtud de un orden superior y superador,
la nación.

También en el período menemista aparecen las referencias a


la escisión entre alta cultura y cultura popular.
130 Pablo Mendes Calado

Promoviendo y conteniendo las políticas referentes a nuestra músi-


ca, que por razones inexplicables29 adolecen de una división ances-
tral de alto poder disgregador entre lo popular y lo erudito (Mensaje
presidencial, 1990:203).

Si bien no tan explícita como en el período radical, está pre-


sente la invocación a “nuestra música” como superadora de la bre-
cha popular-erudita, “nuestra”, que siendo voz de un Plan Federal
no puede ser sino sinónimo de nacional.

A diferencia del Plan Nacional de 1984 que presenta sólo


algunas referencias puede decirse del Plan Federal de 1990 que
está decididamente permeado por el pensamiento nacional. Así,
por ejemplo, se lee:
Buena parte del procesamiento de los conflictos sociales, y sus pre-
suntas soluciones, han sido acaso hijos de las cosmovisiones tota-
lizadoras y las ilusiones de los bloques, afirmados desde la guerra
fría y su procesamiento posterior, los que nos brindaron una idea del
mundo y del destino social (PFC, 1990:20).

La referencia de los bloques y sus cosmovisiones totalizadoras


necesariamente y sin necesidad de mención nos remite a la tercera
posición histórica del peronismo. Otro párrafo se encarga de comple-
mentar la idea de la nación como espacio de resolución del conflicto:
La unidad nacional que reencausa esos conflictos no es sólo un
trámite donde se gestiona el equilibrio entre las partes de un poder
caduco y ya mal cimentado. La unidad nacional va al encuentro de
un pacto donde las partes instalan las condiciones de una relación
distinta. Es aquí donde la dimensión cultural debe ser exigida como
creadora de las condiciones de una fórmula original que nos repre-
sente (PFC, 1990:20).30

29 Resulta interesante la alusión a lo inexplicable del fenómeno. No quedando en


claro si se trata de una dificultad de interpretación de la realidad (si bien se habla
de las razones) o si lo es de una negación política.
30 Nótese cómo la cultura es considerada en tanto recurso capaz de resolver el
conflicto político.
Capítulo 4. Vientos de altura 131

Una vez más la apelación a la Nación como instancia de supe-


ración de los conflictos sociales. Apelación que se hace extensiva
a la superación de las particularidades de las culturas regionales;
así, el Plan Nacional de 1984 establece:
Nuestra política cultural tiende a lograr el “descubrimiento”,
en profundidad, de las diferentes identidades regionales de la
Nación. Asumiendo este pluralismo, avanzamos hacia la con-
formación, rica y dinámica, de nuestra identidad nacional (PFC,
1984:9).

Se hace mención aquí al tema indisociable de la nacionali-


dad: la identidad nacional, la cual es adjetivada en este caso como
dinámica, muy en consonancia, como vimos oportunamente, con
los paradigmas actuales de las ciencias sociales. También en este
sentido avanza el párrafo que dedica a la identidad de la Región
Patagónica en el PFC 1990:
Hablar de identidad implica que este es un concepto dinámico,
remarcando que identidad cultural no debe entenderse como
un vano y nostálgico esfuerzo para recuperar un pasado supera-
do, sino que encarna la consideración del presente y la volun-
tad de buscar formas originales para abordar el porvenir (PFC,
1990:43)

Sin embargo, no todas las conceptualizaciones de este tema


resultan tan claras, las Memorias de Actividades de 1993 deja ver
una, al menos, confusa caracterización del fenómeno de la iden-
tidad y de su dinámica. Así, en el mismo documento se refiere en
primer término a un programa a desarrollar en conjunto la Secre-
taría de Cultura y la Armada Argentina, el plan “Cultura en el Mar
Argentino” que tiene entre sus objetivos “reafirmar la identidad
nacional” y “coadyuvar a la formación de la conciencia marítima
argentina”; durante la firma del convenio el entonces Secretario J.
M. Catiñieira de Dios afirma:
132 Pablo Mendes Calado

Llevaremos pintores a pintar el mar (...); y llevaremos poetas y nove-


listas para que tengamos una literatura del mar; y cineastas para que
incorporemos al mar definitivamente en nuestra temática artística.

(...) porque ha llegado el momento de nuestra vida de argentinos


en que nos debemos lanzar a acciones que mañana serán vistas
como epopeyas; porque ha llegado el tiempo de la unidad nacional
(Memoria, 1993:s/p).

Poco más adelante se reproduce otro discurso del Secretario,


en este caso en el contexto de la Fiesta Nacional de la Danza, en
el que se lee:
(…) no hay cultura nacional de laboratorio, de probeta (...) una iden-
tidad nacional tampoco sale de laboratorio (...) se diría entonces que
la cultura de un país estaría fragmentada en tantas regiones como
existen en ese territorio. Si no lo está es porque hay una unidad cul-
tural preexistente, la que da la tradición. Y lo que no es tradición es
plagio...” (Memoria, 1993:s/p).

Además de poner una vez más sobre el tapete la capacidad


de un trasfondo cultural esencialista que es capaz de eliminar las
diferencias, si pensamos que llevar artistas al mar para que creen
sus obras posibilita la formación de una identidad marítima se está
afirmando la posibilidad de generar lo que siguiendo al Secretario
podríamos llamar una identidad de “laboratorio”.

Veamos ahora otro de los grandes temas en que la nación


tercia entre poderes unificadores y disgregadores. La tensión entre
centralización y descentralización del poder, es decir entre gobierno
central y provinciales, en suma el problema siempre en agenda del
federalismo, no le es ajeno a la Secretaría de Cultura de la Nación,
un órgano que, además de estar radicada su conducción en Bue-
nos Aires, ha tenido –y tiene– en esta ciudad la mayoría de sus
organismos dependientes (museos, Direcciones nacionales, Insti-
tutos, etc.) todo lo cual en definitiva genera que el grueso de su
Capítulo 4. Vientos de altura 133

acción sustantiva se desarrolle en la ciudad capital. Frente a este


cuadro, la Secretaría mantiene un constante esfuerzo por enfatizar
el alcance nacional de sus acciones. Por ejemplo, el Mensaje de
1987 dice:
Las acciones de la Secretaría de Cultura han estado orientadas par-
ticularmente al interior del país, habiéndose alcanzado con diversas
acciones todas las provincias y todos los sectores sociales (Mensaje
presidencial, 1987:125).

Ya el Plan Nacional de 1984 se legitima dejando en claro que


ha sido:
(…) aprobado por unanimidad en el Consejo Federal de Cultura y
Educación celebrado en Tucumán en septiembre de 1984 (PNC,
1984:12).

Ya en el mismo documento, en el apartado destinado a rese-


ñar la “Síntesis de acciones realizadas”, se destaca:
Se realizaron convenios (...) para impulsar un efectivo intercambio
cultural entre las provincias y la Capital Federal.31 (A partir de ahora
sugerimos trocar el término “asistencia artística” por el de “inter-
cambio”, abandonando el concepto de “beneficencia” por el de una
verdadera “cooperación”. Queremos incentivar el intercambio de ac-
tividades entre provincia y provincia y no sólo entre las provincias y la
Capital Federal (PNC, 1984:77).

Sin embargo, a vuelta de página (literalmente) queda en evi-


dencia la persistencia de la fuerte impronta centralista del Estado
nacional.
Por otro lado, para asegurar la presencia sostenida de las provincias
en la Capital Federal, esta secretaría ha propuesto la instalación de
la Casa de la Cultura Nacional (en Galerías Pacífico) y la Casa de las
Artesanías (en Casa de la Defensa) (PNC, 1984:78)

31 Denominación que por entonces tenía la hoy Ciudad Autónoma de Buenos


Aires.
134 Pablo Mendes Calado

Vale decir que mientras se propugna por una auténtica fede-


ralización de la cultura se propone que la Casa de la Cultura Nacio-
nal se encuentre en Córdoba y Florida.32 Similar contradicción se
da en el Mensaje de 1990, donde a renglón seguido de la frase
antes citada en que se habla de la promoción “nuestra música”,
por sobre las categorías de “lo popular y lo erudito”, se considera
digno de “destacar el Concierto Homenaje a las Provincias Argenti-
nas” el cual no se realizará en Salta o Santa Cruz, sino en el Teatro
Colón de Buenos Aires.

Como ya dijéramos, el federalismo es una cuestión siempre


presente y lejana de ser resuelta en nuestra realidad nacional.
Lejos de ser indiferente a esta realidad, el Plan Federal de Cultura
lo tiene entre sus líneas generales, bajo el título Cultura y espacio
territorial: el federalismo, se explicita:
Que el plan de cultura se llame Federal no responde a una fórmula de
circunstancia, y mucho menos a la sola reivindicación de un pasado
de injusticia. El Plan recoge una realidad viva que, sin duda, encuentra
las causas de su existencia presente en la historia, y como tales reco-
noce, pero no sólo se propone restañar heridas o viejos desequilibrios,
sino también encontrar el camino de su superación (PFC, 1990:18).

Los redactores del Plan evidencian su confianza en una reali-


dad nueva y superadora de las viejas condiciones de injusticia en
virtud de una nueva coyuntura.
El esquema centralista se ha quebrado.

Hoy hablar de federalismo no es ya la dádiva de un centro rico a una


periferia indigente.

Este nuevo equilibrio multiplicará las percepciones desalojando la


vieja mirada centralista para poner en su lugar otras que permitan
visualizar: 1. La región desde la región (…) 2. La metrópoli desde la
región (…) 3. El mundo desde la región (PFC: 1990:19).

32 Localización de Galerías Pacífico en la ciudad de Buenos Aires.


Capítulo 4. Vientos de altura 135

La Dirección Nacional de Música, dentro del profundo plan de


Regionalización y Federalización de la Cultura de nuestro país, tien-
de con nuestra administración y de acuerdo con este postulado de
la Revolución Productiva, a una transformación de las políticas cultu-
rales de una Argentina que empezaba y terminaba en los despachos
del Centralismo Porteño (PFC, 1990:59).

(…) hemos iniciado por primera vez en nuestra historia, una po-
lítica de federalización y descentralización gradual del Instituto de
Cinematografía para reactivar la cultura de la imagen en el interior
del país, particularmente en aquellas regiones donde nuestro pueblo
se quedó sin salas de cine y también sin imagen propia en las cada
vez más escasas pantallas (PFC, 1990:200).

Si bien la problemática es la misma, el tono de la presenta-


ción difiere fuertemente entre el Plan Federal de 1990 y el Plan
Nacional de 1984, más aún entre el primero y entre los discursos
presidenciales del propio Menem de la época. Se trata de un dis-
curso de enfático rompimiento con el pasado: “Federalismo enton-
ces para cambiar con el pasado y no para consagrar las rémoras
del pasado”, en el cual se reivindica un rol activo y protagónico para
los diferentes aparatos de gobierno: “El incremento de la partici-
pación y multiplicación de los consejos locales, en los Municipios
y Departamentos y sus órganos mayores, las provincias y regiones,
constituyen el cimiento de esos cambios”.

El alegato desde el PFC va más allá de la simple distribución


de poder y su consecuente asignación de recursos, apunta a la
configuración misma de un ser social, más allá de las consecuen-
cias negativas en cuanto “a la monopolización de la producción y
poderío económico”:
(…) lo que es más grave, con respecto a la visión y constitución de
un modelo de vida y desarrollo para el conjunto. Tal modelo, por la
relación de la metrópoli con el exterior, no es otro que el vigente en
los grandes centros de poder; cercano finalmente por dimensión y
configuración social al porteño (PFC, 1990:18).
136 Pablo Mendes Calado

Si bien el texto general da la impresión, el párrafo precedente


no deja lugar a dudas con respecto al emisor del mensaje, al que
al menos podremos caracterizar como “no porteño”.

Otro rasgo característico a la hora de tratar el problema del


federalismo es su tratamiento no solo en términos de distribución
igualitaria de poder y recursos, sino la permanente alusión a la uni-
dad nacional. Como ya dijéramos junto a la revolución productiva
y la unidad latinoamericana “dan fundamento a todas y cada una de
las tareas de la Secretaría de Cultura”.

En conjunto, la sensación que deja la lectura del Plan Fede-


ral de 1990 en relación al problema de la federalización es el de
corresponder no a un gobierno central con vocación de justicia
para con todo el territorio, sino el de un gobierno nacional de las
provincias.

La instalación en agenda del tema federal en aquellos prime-


ros años menemistas se evidencia también en intentos de trans-
formación de aspectos institucionales del Estado. Así, entre las
conclusiones del Encuentro Federal de Cultura realizado en agosto
de 1989 en Buenos Aires se deja en claro las aspiraciones de las
provincias de participar de la configuración de la política cultural
nacional.33
Se define la institucionalización de los Encuentros Federales de
Cultura dentro de la estructura orgánica de funcionamiento de la
Secretaría de Cultura de la Nación, como un órgano de coordina-
ción del conjunto de los 24 distritos, de las políticas culturales de la
Argentina (PFC, 1990:32).

(…) la conducción de la política cultural nacional, es mandato de la


nación. La formulación de proyectos culturales es descentralizada
(PFC, 1990:32).

33 12 de los 16 puntos que conforman las Conclusiones se refieren al problema


de la descentralización federal.
Capítulo 4. Vientos de altura 137

Las conclusiones del Encuentro dan un claro panorama de la


puja por la reconfiguración del mapa político nacional, contexto en el
cual las provincias presionan por concentrar poder sobre sí. Así se evi-
dencia cuando se establece la representación en el Fondo Nacional de
las Artes de tres representantes de las provincias y dos en bibliotecas
populares; y más tajante aun en el punto 9 de las conclusiones:
La comunicación de las organizaciones municipales, privadas y otras,
de las provincias con las direcciones nacionales y todo otro organis-
mo dependiente de la Secretaría de Cultura de la Nación, deberá ser
rubricado por las autoridades representantes del área de cultura de
cada provincia (PFC, 1990:32).

Lo cual en los hechos no es sino un intento de concentración


del poder en los gobiernos provinciales. En el mismo sentido en la
Conclusiones del II Encuentro, realizado en Córdoba se resuelve:
(...) la integración de los representantes provinciales de las áreas de
Cultura a la Reunión de los Ministros de Cultura de América latina
y el Caribe. A realizarse en Mar del Plata en enero de 1990 (PFC,
1990:33).

El reclamo por un tiempo de las provincias llega incluso a


instancias de reclamar patrimonio que entienden propio en manos
de la nación, en este sentido se dirigen las propuestas de la región
Noroeste y Cuyo respectivamente transcriptas.
Programa de recuperación del patrimonio cultural provincial captado
por instituciones nacionales (PFC, 1990:34).

Devolución a las provincias del patrimonio provincial atesorado en


organismos nacionales (PFC, 1990:39).

Hemos visto pues cómo la nación se constituye en espacio


al que se apela en pos de la disolución de los conflictos, ya sean
entre clases sociales, entre particularidades regionales o entre cul-
tura popular y de elite. La nación es presentada siempre como un
orden superador.
138 Pablo Mendes Calado

También resulta una constante la pobre y escasa argumenta-


ción en favor de estas posiciones, resultando entonces el discurso
de carácter más normativo que explicativo. Vale decir, el conflicto
entre cultura popular y hegemónica, por ejemplo, no se disuelve en
la pertenencia a la cultura nacional, debe disolverse en pos de esta
cultura nacional.

Una particularidad, sin embargo, presenta la fuerte inclinación


hacia el pensamiento nacional puesta en juego por el Plan Fede-
ral de 1990. Particularidad frente a la década precedente, pero
también frente a casi el resto de los noventa, pues más allá de
las Memorias de Actividades de la Secretaría de los años 1992 o
1993, este tópico pierde vigor y presencia.

Estado y ciudadanía

Hasta aquí hemos estudiado las posibles imbricaciones entre


las políticas culturales, las transformaciones del Estado y el pro-
blema de la nacionalidad. Resta ahora preguntarnos acerca de posi-
bles cambios en el concepto de ciudadanía como instancia de
generación de subjetividad por parte del Estado.

La suspensión de los derechos políticos y civiles durante la


dictadura constituye evidentemente una mutilación de la ciudada-
nía. Las teorías de la transición, como ya dijéramos, por entonces
en danza, ponían especial acento en la necesidad de actuar sobre
la cultura democrática de la población, cuya supuesta debilidad era
a su vez causante de la fragilidad de los regímenes de derecho en
nuestro país. Fortalecer la constitución de subjetividades ciudada-
nas resultaba entonces vital para el proyecto democrático.
En las últimas décadas, salvo breves oasis de libertad, la cultura ar-
gentina ha vivido cubierta bajo el imperio de la coacción, el elitismo
y la uniformidad ideológica. Los gobiernos autoritarios extremaron la
censura y la represión de nuestra sociedad, instituyendo el miedo,
Capítulo 4. Vientos de altura 139

el silencio y la frivolidad, y acentuaron la desnacionalización de la


cultura (Mensaje presidencial, 1983:23).

Resulta evidente en el párrafo precedente el diagnóstico con


que el gobierno radical leía los años de la dictadura. La fuerte res-
tricción a la libertad de expresión practicada por esos años consti-
tuyen una marca que se evidencia a lo largo de toda la gestión, ésta
puede ser leída como configurada a la luz de la decisión de revertir
los años de represión y a la vez como valiéndose de esa intención
como rasgo configurador. En el mensaje de 1983 se anuncia:
Queda sobreentendido que (...) regirá la más absoluta libertad en
el plano de las manifestaciones culturales, cuyo desarrollo sin tra-
bas apoyaremos con entusiasmo, favoreciendo la proyección de
las creaciones del espíritu nacional (...) En ningún caso, la acción
del Estado en este campo implicará interferencia ni presiones ideo-
lógicas. Estamos convencidos que sólo en libertad vive la cultura
(Mensaje presidencial, 1983:24).

Lejos de estar limitadas al texto precedente, las referencias a


la recuperada libertad de expresión y creación están presentes en
absolutamente todos los documentos analizados correspondientes
al período radical como uno de sus más destacados logros.
Hemos restablecido la libertad de la cultura, en la ciencia y en las
técnicas y garantizado un tratamiento digno y no discriminatorio para
los científicos y los artistas (Mensaje presidencial, 1985:XX).

Los medios del Estado han continuado brindando un ejemplo de


libertad de expresión y pluralismo sin restricción de ningún tipo
(Mensaje presidencial, 1987:125).

En el ámbito de la cultura, hemos continuado garantizando y conso-


lidando las condiciones de irrestricta libertad de opinión y de plura-
lismo ideológico (Mensaje presidencial, 1988:174).

Y no sólo la vigencia de condiciones de libertad sino que se


mencionan en múltiples ocasiones lo logros que la cultura nacional
va alcanzando a la luz de esta nueva coyuntura.
140 Pablo Mendes Calado

El gobierno se complace en comprobar que vivimos un verdadero


renacimiento cultural. Al sólo llamado de la libertad se han alzado
miles de expresiones creadoras (Mensaje presidencial, 1985:XX).

De allí que podamos decir que es éste el fenómeno más des-


tacado en lo referente al problema de la ciudadanía vinculado a la
cultura por aquellos años presente.

Sin embargo, no es sólo en el plano de la libertad en el que se


vincula la cultura y la reconstrucción de los derechos ciudadanos.
Se hace también referencia a la recuperación de derechos socia-
les. Así, por ejemplo, se considera que: “No hay plenitud cultural
en medio de la pobreza, la desposesión y el abandono del pueblo”;
o en otro orden de cosas se plantea la implementación de “un
conjunto de medidas que salvaguarden los derechos del trabajador
de la cultura en todos los órdenes (asistenciales, previsionales,
intelectuales, etc.)”.

La mutación en la caracterización de los destinatarios de las


políticas culturales de ciudadanos a consumidores, a que hiciéra-
mos referencia oportunamente, se hace ya evidente en el mensaje
presidencial de 1990, primero de la década menemista:
Finalmente hemos logrado cambiar el concepto de una difusión cul-
tural estatal y aburrida, tanto en lo televisivo como en lo gráfico, por
un concepto que siendo publicitario ha demostrado ser más moder-
no y más efectivo y con mejores resultados en el público más que
satisfactorio (Mensaje presidencial, 1990:208).

Si estos y otros indicios no son lo suficientemente elocuentes en


cuanto a la metamorfosis que en la subjetividad receptora de las polí-
ticas públicas se ha dado, la Memoria de 1997 resulta inapelable. Allí,
tras hacer hincapié en la optimización de recursos, eficiencia, eficacia,
economicidad, capacitación del personal, reorganización estructural
y “aplicación de criterios de evaluación de la actividad desarrollada,
siguiendo principios de calidad total”, se menciona:
Capítulo 4. Vientos de altura 141

(...) brindando a la comunidad lo que el cliente/ciudadano demanda


(Memoria detallada, 1997:794).

Si bien aún la terminología presenta alguna hibridación, la


acción que se le reconoce como válida a este cliente/ciudadano
es la “demanda”. No el derecho, propio del ciudadano, sino la
demanda, propia del consumidor.

Resulta a todas luces evidente el marcado contraste entre los


ochenta y las reiteradas apelaciones a la recuperación de los dere-
chos frente a las alusiones a las demandas de clientes, vale decir
entre ciudadanos y consumidores.

Sin embargo, y como para demostrar que cuando de políticas


públicas se trata nada es tan puro y lineal, valgan las transcripcio-
nes de las únicas dos alusiones a los derechos culturales en tanto
derechos humanos:
El Derecho a la Cultura es uno de los Derechos Humanos y el Estado
debe proveer para que su libre ejercicio está asegurado para todos
los habitantes de la nación (PNC, 1984:10).

La Secretaría de Cultura ha asumido el compromiso de asegurar el


acceso a los bienes y actividades culturales a toda la comunidad (...)
en el marco del artículo 27 inciso 1 de la “Declaración Universal de
Derechos Humanos” (Memoria detallada, 1999:565).

Cómo explicar que en el año 1999, después de haber transi-


tado por momentos como los de la Memoria de 1997 antes citada
y su alusión al cliente/ciudadano, tengamos esta vuelta a nociones
que parecían olvidadas. Y valga la siguiente cita a modo de eviden-
ciar que no se trata de una frase perdida:
No puede pensarse seriamente que las relaciones éticas y estéticas
implicadas en el concepto de cultura queden libradas exclusivamen-
te a la oferta y la demanda (Memoria, 1999:565).

Sin dudas dar explicación a este fenómeno excede los alcan-


ces del presente trabajo, podría tratarse del mensaje propio de un
142 Pablo Mendes Calado

año electoral, en el que el camino elegido durante toda la década


comenzaba a ser puesto fuertemente en entredicho por la sociedad
y en el que el candidato del oficialismo intentaba despegarse del
modelo.

Más allá de estas notas discordantes puede afirmarse que


en lo referente al tema de la ciudadanía, las políticas culturales
evidencian a todas luces un fuerte quiebre, que por otra parte se
diera en todos los órdenes de la vida social. La constitución de sub-
jetividades, que en los ochenta el Estado-nación asumía como pre-
rrogativa propia, se traslada en los noventa al mercado, el sujeto
ciudadano poseedor de derechos deja paso al consumidor y su
demanda de cliente satisfecho.

Consideraciones finales

Trataremos a continuación de ordenar y resumir lo hasta aquí


transitado para luego esbozar algunas conclusiones.

Comenzamos nuestro trabajo preguntándonos respecto de


por qué la Secretaría de Cultura de la Nación llevó adelante las
políticas culturales que hemos aquí reseñado y no otras, pregun-
tándonos si habían existido continuidades y rupturas debido al
cambio de partido gobernante, o si las había habido internamente
durante los mandatos.

Postulamos dos factores que, entre otros, entendíamos tenían


injerencia sobre la formulación y ejecución de las políticas públicas
de cultura: la adopción de modelos de políticas culturales y las
transformaciones del Estado acaecidas durante el lapso de estudio.

Hemos partido entonces de una modelización tripartita de


las posibles políticas culturales desarrolladas por la Secretaría
de Cultura de la Nación, las cuales en otros ámbitos y latitudes
tuvieron un desarrollo conceptual correlativo en el tiempo: a) de
Capítulo 4. Vientos de altura 143

democratización de la cultura; b) de democracia cultural; c) de


cultura como recurso

A su vez, hemos propuesto como variables de caracterización


de cada una de ellas la concepción de culturas puesta en juego, el
rol de Estado y el de la ciudadanía respectivamente.

Nuestro segundo eje de análisis fue el Estado y las redefinicio-


nes que en el período en estudio presenta.

En nuestro trabajo previo hemos podido caracterizar al período


en estudio en dos tendencias: una, correspondiente al gobierno de
Alfonsín, como tendiente a revertir las políticas liberales del pro-
ceso, reencauzando el Estado en una dimensión keynesiana; la
otra, los dos gobiernos de Menem, decididamente neoliberales.

Obviamente esta esquematización presenta una cantidad de


matices, así, para el gobierno radical la consolidación del régimen
democrático como forma de gobierno resulta el tema central vincu-
lado al Estado, pensar en el Estado deseado era por entonces pen-
sar el Estado democrático; por otra parte, hacia el fin del período,
el radicalismo mostraba algunos vestigios de aproximarse al para-
digma neo-liberal por entonces en pleno auge.

Por su parte, el menemismo, si bien ha quedado en la historia


y el imaginario como plenamente neoliberal, cabe consignar que
el discurso con que accede al poder reivindicaba el retorno a los
principios históricos del peronismo, ¿hasta dónde en su estructura
interna se era consciente de la contradicción que su acción de
gobierno evidenciaría poco después? Resulta difícil de determinar.

Para abordar nuestro trabajo hemos caracterizado esta trans-


formación en base a tres categorías: a) Estado en sentido estricto;
b) nación; c) formación de subjetividad.

Así, establecimos que el Estado abandonó su rol protagó-


nico en la defensa de los intereses sociales, esperando que sea
144 Pablo Mendes Calado

el mercado el ámbito de resolución de conflictos (reducción de


servicios, privatizaciones, descentralización, etc.); las tradicionales
formas de intervención en el campo político (partidos, militancia,
dirigencia) se transformaron en estructuras más laxas y coyuntu-
rales; las ideologías se vieron desplazadas por la opinión pública.
La nación, por su parte, mutó de ser concebida como una unidad
entre comunidades cultural y política para admitirse la correspon-
dencia de una pluralidad de culturas dentro de una nación-Estado.
Por último, la ciudadanía dejo de ser el generador de subjetividad por
excelencia en pos de la figura del consumidor.

Hasta aquí hemos recapitulado las herramientas conceptua-


les con la que hemos interrogado a las políticas culturales en estu-
dio. Reseñaremos seguidamente los principales puntos de estas
políticas.

El rasgo característico por excelencia del período radical lo


constituye la permanente preocupación por la salvaguarda de la
libertad de expresión para todos los creadores.

Si bien debe reconocerse que permanentemente se mani-


fiesta la voluntad de ampliar el concepto de cultura, como ya dijé-
ramos desde lo artístico hacia lo antropológico, y con ello aventurarse
en lo que hemos dado en llamar el modelo democrático de polí-
ticas culturales, la casi totalidad de las memorias de acción sus-
tantiva evidencian escasos resultados en este sentido, trabajando
en forma casi inalterable sobre las artes o la historia; en el mismo
sentido deben mencionarse los esfuerzos por generar estructuras
alternativas que actúen como soporte de estas posibles innovacio-
nes y su sistemática desaparición del organismo.

A partir de 1989 (comienzo de la década menemista) desaparecen


las referencias a la libertad y lo que se presenta como rasgo emer-
gente más característico es la vinculación de cultura y economía,
una relación que a lo largo de la década se hace más insistente,
Capítulo 4. Vientos de altura 145

a la vez que evidencia una mayor comprensión del fenómeno por


parte de los generadores del discurso.

El otro elemento que resuena en el comienzo de los noventa,


pero que al contrario del anterior irá perdiendo peso con el correr
de la década, es el peso de las provincias en la definición de las
políticas culturales. Igual suerte correrá la tan nombrada integra-
ción latinoamericana.

Promediando la década se hacen frecuentes las referencias a


la cultura en tanto recurso, ya no sólo económico, que como dijé-
ramos estaba presente desde 1989, sino como factor de desarrollo
y más específicamente como generadora de inclusión social.

La acción sustantiva, si bien mayoritariamente sigue transi-


tando por los carriles de las artes y la historia con poca o nula
distorsión desde 1983 a 1999, en los noventa presenta un leve
cambio, aquí aparecen políticas referidas a la cultura como fac-
tor de desarrollo económico con continuidad en el tiempo, de los
cuales tal vez los más significativos sean la Ley del Cine y la incor-
poración de un área de industrias culturales al organigrama de la
Secretaría.34

Entonces, la democratización de la cultura se presenta entre


los modelos de políticas culturales propuestos como el de mayor y
más permanente influencia; si bien en sentido distinto, la cultura
ha sido entendida como recurso tanto por la administración radical
como menemista; y, por último, que la democracia cultural no ha
pasado de ser en el horizonte de las políticas culturales nacionales
más que una simple expresión de deseo.

En cuanto al vínculo entre la concepción del Estado y las polí-


ticas culturales, hemos visto que éstas últimas han sido proclives a
reproducir las nociones que del primero ponen en juego quienes las

34 Ambos aún hoy vigentes.


146 Pablo Mendes Calado

formulan. Vale decir, los problemas instalados en agenda referen-


tes a la configuración del espacio del Estado aparecen también en
las políticas culturales; la nación, por su parte, no resulta un tema
central durante el período y su tratamiento, siempre asociado a la
superación del conflicto de clases, se torna confuso y contradicto-
rio la más de las veces; por su parte, las alusiones presentes en los
primeros ochenta propias del universo de la ciudadanía (libertad,
derechos, soberanía) hacen lugar a la presencia del nuevo soporte
de subjetividad: el consumidor.

Partimos de la conjetura según la cual entre los factores que


definen la política pública de cultura de nuestro país entre 1983 y
1999 estaban la adopción de modelos ya vigentes y el correspon-
der a las transformaciones que el Estado presenta. Obviamente
el avance de nuestro trabajo ha generado nuevas conjeturas: ¿En
qué medida otros factores que la teoría de las políticas públicas
considera formadores de la agenda están presentes en las políti-
cas culturales? ¿Éstas indefectiblemente deberán ir pasivamente
detrás de las transformaciones del Estado o pueden contribuir acti-
vamente a la misma? ¿Resulta el modelo de democracia cultural
completamente inviable para nuestra actual Secretaría de Cultura?
Éstas, y muchas otras inquietudes, forman la agenda de investi-
gación que en relación a las políticas culturales queda pendiente.
CAPÍTULO 5
Movimientos del subsuelo
Factores internos en la definición
de la política pública en cultura

En el capítulo anterior hemos demostrado mediante al análisis


general de las políticas culturales de la Secretaría de Cultura de la
Nación entre 1983 y 1999 cómo factores externos a la agencia
–modelos de políticas culturales y transformación del Estado– son
definitorios de la forma última que esa específica política pública
adopta. En lo que presentaremos a continuación trataremos de
analizar cómo diferentes factores, esta vez internos al funciona-
miento de la Secretaría, son también determinantes de su política
cultural.

Este capítulo también se sustenta en el estudio de casos con-


cretos, pero se diferencia de anterior por el anclaje temporal, por el
foco y por la vinculación con el objeto de estudio.

Así, los casos aquí revisados tienen sus orígenes con la asun-
ción de José Nun como Secretario de Cultura de la Nación a fines
del año 2004 y el cierre de nuestro análisis más o menos coincide
con su alejamiento del cargo a mediados del 2009. Obviamente las
transformaciones de los factores estudiados en el capítulo anterior
también impactan en los casos que veremos. Respecto de los mode-
los dominantes de políticas culturales, que como vimos se forman en
148 Pablo Mendes Calado

diversos ámbitos internacionales, los elementos tal vez más significa-


tivos que ganan terreno en estos años son la valoración de la diver-
sidad cultural, de la escala local y latinoamericana y de las industrias
creativas como agentes económicos. Por su parte, los cambios en
el rol del Estado también siguen siendo un factor determinante en la
definición de las políticas culturales, después del debacle aliancista de
2001, que no era sino el debacle del paradigma neoliberal a ultranza
del cual la Argentina menemista era “el ejemplo a imitar”, el Estado
recupera en el denominado proceso kirchnerista un rol protagónico
en lo que hace al desarrollo de la sociedad y el retorno como media-
dor entre el capital y el trabajo (alcanzando niveles de distribución
de la riqueza entre los dos factores similares a los de la década
de 1950). Como mencionáramos anteriormente, los gobiernos de
Néstor y Cristina Kirchner mostraron una particular sensibilidad para
con las cuestiones culturales en ese sentido amplio tantas veces
reclamado, iniciativas tales como el matrimonio igualitario, Conectar
Igualdad, Casas del Bicentenario, festejos del bicentenario, Tecnó-
polis, Canales Encuentro y Paka Paka, televisión digital y nueva ley
de medios e incluso las reaperturas de causas de violación de los
derechos humanos durante la última dictadura, son iniciativas que
no se desarrollaron desde la Secretaría de Cultura de la Nación, pero
que sin dudas marcaron un clima cultural que tuvo, necesariamente,
impacto sobre las políticas culturales de esta institución.

Decíamos que los análisis que seguido nos ocupan presentan


un cambio de foco, pues mientras que anteriormente estudiamos
el conjunto de las políticas de la Secretaría, en esta instancia nos
concentraremos en un programa y un proyecto en particular. Por
último decíamos de una diferente vinculación, pues si bien nume-
rosos son los documentos a que referiremos aquí, el vínculo fun-
damental del autor con los casos fue laboral, lo aquí presentado
surge fundamentalmente a partir de haber sido parte de las dos
experiencias estudiadas.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 149

Los casos en cuestión son el programa Café Cultura Nación y


el proyecto Diagnóstico Organizacional Integral. Café Cultura fue35
un programa consistente, en lo fundamental, en realizar encuen-
tros semi informales con personalidades de la cultura, las artes, la
política, los medios, la ciencia y muchos otros y muy diversos cam-
pos. Las actividades del programa se desarrollaban en diferentes
localidades repartidas por todo el país y se cogestionaba en forma
conjunta con las agencias de cultura provinciales y con actores
locales, mayormente también los organismos municipales de cul-
tura. Café fue una iniciativa del propio Secretario y reconocido por
todos como uno de sus programas dilectos, se desarrolló en forma
permanente hasta el alejamiento del propio Nun.

El proyecto Diagnóstico Organizacional Integral (DOI), por su


parte, fue una iniciativa que tenía por objeto relevar todos los pues-
tos de trabajo existentes en la Secretaría, para ello se diseñó una
encuesta de carácter censal, y se implementó un importante dispo-
sitivo de censado y procesamiento de datos. El DOI, sin embargo,
nunca llegó a concluirse.

Procuraremos demostrar cómo estas iniciativas tienen en


el funcionariado político un factor importante para su definición,
implementación y declive, pero también resultaron definitorias las
figuras de quienes estuvieron a cargo de cada una de ellas y el apa-
rato burocrático conformado para su implementación. Vale decirlo
una vez más, contradiciendo la premisa de funcionarios políticos
para decidir, burocracias para implementar. Para todo ello seguire-
mos más o menos de cerca el andamiaje conceptual desarrollado
en el capítulo 1.

35 Si bien al momento de escribir estas palabras el Programa Café Cultura Nación


sigue en vigencia, utilizamos al referirnos a el tiempo pasado pues los alcances de
nuestro análisis cierran con la destitución de Pepe Nun como Secretario de Cultura
y el prontamente posterior alejamiento de Milagros Barbieri como coordinadora.
150 Pablo Mendes Calado

Consolidación del problema

En noviembre de 2004, el Dr. José Nun asume como Secreta-


rio de Cultura de la Nación. Desde el comienzo mismo de su ges-
tión intenta dar forma a lo que con el tiempo se consolidará como
el Programa Café Cultura Nación.

La hipótesis original de la propuesta es la perdida de espacios


de debate, de diálogo e interacción directa entre ciudadanos res-
pecto de los problemas comunes.

Según sostiene el propio Nun en la introducción de su libro


Democracia:
A diferencia de otras épocas, la pobreza material que afecta en este
comienzo de siglo a una masa cada vez más grande de latinoame-
ricanos viene acompañada por un empobrecimiento también cre-
ciente de la discusión pública acerca de la organización de nuestras
sociedades y de los modos más justos y equitativos de gobernarlas
(2001:11).

Las ideas de Nun no son solo la expresión de su pensamiento,


reflejan un diagnóstico generalizado tanto en el campo de las cien-
cias sociales como en los discursos mediáticos. Coincidente con
este diagnóstico, Daniel García Delgado sostiene respecto de las
transformaciones del campo político nacional en los noventa:
Se converge sobre un plexo normativo político que cuenta con más ele-
mentos de libertad negativa (como no interferencia, control, respon-
sabilidad), que de libertad positiva (como participación) (1994:119).

Por su parte, Maristella Svampa analizando la agenda del pen-


samiento social de las últimas décadas en nuestro país y Latinoamé-
rica, hace referencia a la sociología de la descomposición social para
referirse a la producción intelectual que daba cuenta de, entre otros,
el debilitamiento de la participación social en beneficio de un compor-
tamiento individualista más acorde a la ola neoliberal de los noventa.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 151

En el marco del modelo neoliberal, los relatos de las sociologías de


la descomposición social36 se articularon en torno a conceptos de
alcance intermedio, como el de desinstitucionalización, desestructu-
ración, anomia, desafiliación, e incluso el de destradicionalización, y
así dieron lugar a interesantes análisis sobre la dinámica de la indi-
vidualización expulsiva (Svampa, 2008:21).

Y consecuente, postula Nun en el epílogo del trabajo antes


citado, y casi a modo predictivo de su propia gestión al frente de la
Secretaría de Cultura de la Nación:
A fin de torcer tal estado de cosas, la agenda pública necesita incor-
porar con urgencia y con claridad ítems que movilicen al pueblo y a
sus múltiples organizaciones en torno a asuntos que, contra lo que
creía el mismo Schumpeter, no se encuentran nada alejados de las
preocupaciones del ciudadano común ni son tan difíciles de enten-
der cómo se arguye.

Así levantaba una nota periodística la exposición del propio


Pepe Nun con objeto del lanzamiento de la edición 2006 del pro-
grama Café Cultura Nación.
Nun contó la gestación de la idea, basada en un análisis realizado el
año pasado sobre “cómo se habían quebrado o debilitado los lazos
sociales en la Argentina. Es decir, lo dañada que había salido la so-
ciabilidad, las maneras de vivir juntos después de la dictadura, luego
de la pasada década perdida del 80 y después de los años económi-
camente terribles de los 90 que culminaron en las crisis que conoce-
mos”. El Secretario de Cultura completó su idea señalando que “un
proceso de estas características genera diversas respuestas, pero
hay una que es muy generalizada: el repliegue individualista”.37

Dejando al margen el comentario de la nota respecto del


“análisis realizado el año pasado” y todas las consecuentes

36 Destacados en el original.
37 Nota aparecida en Página 12, Sección Cultura, 1º de Mayo de 2006, tomado
de Secretaría de Cultura de la Nación, Informe de Gestión. 2006/1º Semestre.
152 Pablo Mendes Calado

interrogantes que respecto de la implementación de un proceso


de diagnóstico pudieran suscitarse; como se ve, en el caso del
programa Café Cultura Nación, el diagnóstico estaba instalado ya
en la sociedad desde distintas tribunas, pero muy especialmente
desde el campo del pensamiento social, del cual el propio Nun par-
ticipa, puede pensarse entonces que el presunto problema latente
se actualiza con el paso de uno de sus instaladores desde el plano
de la discursividad al de la praxis política, ya en la función pública,
en este sentido, el diagnóstico del intelectual se convierte en el
problema del funcionario.

Por su parte, el diagnóstico que condujera al desarrollo del


proyecto Diagnóstico Organizacional Integral tampoco carece de
antecedentes, podríamos sintetizarlo diciendo que se trata de la
necesidad de rediseñar las instituciones gubernamentales a los
efectos de hacerlas más eficaces y eficientes, tal como lo desarro-
llamos más en extenso en la primer parte de este libro.

Respecto del generalizado consenso en relación a este tema,


en un documento del INAP (Instituto Nacional de Administración
Pública), Andrea López sostiene:
La nueva “generación” de reformas prioriza una serie de transforma-
ciones “hacia adentro” del Estado, apoyadas cada vez más en las
ideas básicas provenientes de las ciencias de gestión o del manage-
ment, cuya legitimidad como fuente de propuestas para mejorar el
desempeño del sector público encuentra sustento en la experiencia
“exitosa” acumulada en el sector privado durante las últimas déca-
das. Sobre esta suposición existe hoy,38 en el seno de los analistas
y estudiosos del tema, una alta coincidencia

Pese a que las tan mentadas reformas del estado constituían


parte de la agenda desde más de una década al momento de

38 Si bien no hemos podido datar con precisión el documento, podemos afirmar


por las citas que fue redactado hacia el año 2000.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 153

asumir Pepe Nun en la Secretaría de Cultura de la Nación y que


dado su carácter de intelectual dedicado fundamentalmente a
temas de política la situación general de las agencias públicas no
podía serle ajena, en una entrevista realizada a poco de asumir su
cargo Nun sostenía respecto de este tema:
Fue una relativa sorpresa para mí, y es que el grado de deterioro de
las instituciones estatales en los aspectos administrativo, financiero
y organizativo supera con creces lo que yo siempre denuncié críti-
camente. Entonces, la primera tarea a la que dediqué buena parte
de mi tiempo en el primer mes de gestión ha sido una reingeniería y
reestructuración que va a llevar todavía varios meses.39

En efecto, dos meses después de la entrevista antes citada,


el 3 de marzo de 2005, en rueda de prensa, Nun denunciaba gra-
ves irregularidades administrativas, descontrol financiero y signifi-
cativos recursos del actual presupuesto 2005 comprometidos por
los “desbarajustes” dejados por la gestión de Torcuato Di Tella,
titular de la gestión anterior. Entonces, José Nun reveló que “dio
de baja más de 100 contratos, por más de $ 2.000.000 anuales”
heredados de su antecesor, los contratos dados de baja “no cum-
plían funciones, duplicaban funciones existentes y otros carecían
de competencias”. Entre otros problemas heredados señalaba:
“nos hemos encontrado con la sorpresa de que no había seguros
de ningún tipo”, “la contratación de consultores externos para la
realización del control de ejercicios anteriores a 2004, una tarea
que podía cumplir el personal del organismo” y sintetizaba el cua-
dro diciendo: “Mucho desorden administrativo y falta de control
financiero”. En esa instancia, Nun anunció “un proceso de fuerte
restructuración que llevará tiempo”.

39 “José Nun: Hay que construir ciudadanía”, entrevista realizada por Laura Zom-
mer, publicada en edición impresa de La Nación del domingo 16 de enero de
2005. En: http://www.lanacion.com.ar/671468-jose-nun-hay-que-construir-ciuda-
dania (consulta realizada 29/6/2011, 16 hs.).
154 Pablo Mendes Calado

La actitud de Nun en este caso pone en evidencia no solo


la forma en que el problema se constituye como eco de ideas
en circulación, sino como reproducción de actitudes instaladas,
nos referimos concretamente al hecho de que todo funcionario
entrante parte de la crítica lapidaria de la realidad precedente,
tal como lo señalara Miguel Sanguinetti al caracterizar la orga-
nización burocrática por oposición a la gerencial; en qué medida
es esta una actitud política que permite una mejor ponderación
positiva de los logros a alcanzar en su gestión y en qué medida
es la repetición de un comportamiento generalizado, es muy
difícil de determinar, baste a los efectos del presente trabajo
el sostener que no pueden dejar de ser considerados los dos
motivantes.

Como vemos en ambos casos la formulación del problema en


tanto cuestión pública y su consecuente inclusión en la agenda de
la Secretaría de Cultura de la Nación, no responde tanto a la crea-
tividad de un funcionario, en estos casos el propio Secretario, o a
estudios previos realizados a los efectos de generar un diagnóstico
de bases sólidas, sino más bien a dar cauce a temas ya instalados
y que exceden al ámbito propio de cultura, desde esta perspectiva
(y sin perder de vista que se trata de solo dos casos) la agencia de
cultura no actuó como detectora/formuladora de problemas, sino
más bien haciendo eco de las temáticas en danza.

Formulación de la propuesta,
evaluación de alternativas y decisión de implementar

Como ya señaláramos, el diagnóstico que actuó como dispa-


rador del programa Café Cultura Nación fue la necesidad de recu-
perar las instancias de diálogo ciudadano en torno a problemas
comunes, el rescatar del olvido al que el neoliberalismo había man-
dado a la vieja práctica de la polémica.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 155

El Secretario imagina entonces la recreación de una institu-


ción que en el pasado había sido el soporte de este tipo de instan-
cias de vinculación social: la charla de café,40 solo que la charla de
café que propone el programa tiene una particularidad, la presencia
de un invitado. El invitado debería tener la particularidad de resul-
tar una figura convocante para el público, pero no ser tan notorio
que resultara en un distanciamiento muy grande con los asistentes
lo cual repercutiría negativamente en la participación general; su
función no era la de dictar una conferencia, sino más bien la de
introducir un tema para que todos los participantes debatieran en
torno a él.

Según nos relatara Milagros Barbieri, 41 Nun no plantea


una estrategia de asignación directa de la tarea, es decir no enco-
mienda a alguno de sus colaboradores desarrollar el proyecto, sino
que más bien trata de seducirlos a todos con la idea, a la espera
de que alguna de las áreas se muestre interesada; sin embargo, en
un principio no encuentra eco a su propuesta. El caso pone en evi-
dencia la limitación de la capacidad de un funcionario de imponer
su posición a las estructuras burocráticas, o, lo que es lo mismo
pero visto del lado opuesto, la capacidad de las burocracias de
resistir las iniciativas del funcionario. Como sea, estas instancias
de disputa pueden estar apalancadas por diferentes motivos, la
incompatibilidad de la nueva idea con las funciones habituales de
la agencia, las limitaciones en la capacidad de trabajo para adop-
tar nuevas iniciativas, la resistencia a la novedad, dificultades del
funcionario para transmitir la idea, limitada capacidad política y un
larguísimo etcétera.

40 La decisión de vincular el espacio de debate público a la figura del café tuvo


no pocas críticas de parte de los actores sociales del interior del país con que el
programa se vinculaba, entendiendo estos que el café como espacio de diálo-
go constituye una práctica eminentemente porteña. Poniendo así una vez más el
acento sobre el nunca resuelto tema del federalismo.
41 Coordinadora del Programa desde sus orígenes y hasta finales de 2009.
156 Pablo Mendes Calado

Al año siguiente, y alentado por MB, el entonces Director


Nacional de Industrias Culturales y Acción Federal, toma la idea y
la encomienda a la propia MB, quien desarrolla la propuesta hasta
constituirla en Programa.

En el año 2005 se realiza entonces la primera edición de Café


Cultura Nación, que sirviera como prueba piloto, realizándose en
esa instancia 10 actividades en cada una de las 10 localidades de
las 5 provincias que originalmente se sumaron al proyecto. Si bien
no hemos podido determinar con detalle el proceso por el cual la
evaluación del trabajo de la primera edición, y que fuera conside-
rada como prueba piloto de Café Cultura, resultara favorable y diera
en el muy significativo apoyo con que contará el programa por parte
de toda la agencia, no podemos dejar de hacer mención a la gene-
ralizada idea que recorriera tanto los pasillos de la propia Secretaría
como la opinión pública especializada respecto de que Café era el
programa dilecto de Pepe Nun. Siguiendo esta línea argumentativa
estaríamos ante un caso de un Secretario que tuvo dificultades
para poner a mover su aparato burocrático, pero una vez puesto en
movimiento no tuvo inconvenientes en canalizar su apoyo.

Resta, sin embargo, el plantearse el porqué MB abraza la pro-


puesta de Nun. Sobre este punto resulta particularmente produc-
tiva de análisis según la cual todo actor juega en conjunción con el
devenir de la organización a la que pertenece su propia biografía.
MB era una colaboradora de uno de los Directores de la Secretaría,
a diferencia de los funcionarios que tenían por entonces un espacio
propio en que desarrollar sus carreras y para los que el desarrollo
de una nueva y vaga idea del Secretario se hubiera constituido en
una carga y aun en un riesgo, MB ocupaba un espacio no bien
definido y puede haber visto en la nueva iniciativa la oportunidad
de afianzarse en la organización; otro elemento para nada des-
cartable es su condición de recién llegada al campo de la ges-
tión pública, venida del sector privado, encontraba en toda nueva
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 157

idea una oportunidad de desarrollo profesional, distando mucho de


los funcionarios de carrera que procuran tan solo la reproducción
ad eterno de sus condiciones laborales; por último, no debe dejar
de considerarse el hecho de haber tenido la visión para percibir
que por tratarse de una idea del propio Secretario contaría con un
apoyo institucional que no todos los programas consiguen.

Respecto del proyecto de realización del Diagnóstico Organi-


zacional Integral dijimos ya que el problema por detrás de la ini-
ciativa era la necesaria reorganización de la propia Secretaría de
Cultura de la Nación.

La iniciativa tuvo su concepción en la Oficina de Administrado-


res Gubernamentales con que por entonces contaba la Secretaría
de Cultura de la Nación. Los administradores gubernamentales,
conocidos en la jerga como AG’s, son profesionales altamente
capacitados en el manejo de la administración pública nacional, se
trata de personal de planta que fuera capacitado especialmente a
fines de los ochenta. Dependientes de Jefatura de Gabinete los AG
actúan como una suerte de consultores al servicio de las diferentes
reparticiones del Estado nacional.

Según recuerda Alicia Fernández, Administradora Guberna-


mental y principal conductora del proyecto, en las primeras reu-
niones que sostuvieran con José Nun en el año 2005 –recuérdese
que Nun asume a fines del 2004–, éste manifestaba su voluntad
de trabajar en el fortalecimiento institucional de la Secretaría, aun-
que descartaba emprender reformas estructurales de profundidad
pues por entonces daba por descontado lo efímero de su paso por
la administración pública,42 les pide entonces trabajen en algo de
menor alcance pero que ayude a mejorar el caótico funcionamiento

42 El tiempo mostró lo errado de este diagnóstico de Pepe Nun, pues se mantuvo


en el cargo de Secretario de Cultura durante cinco años, tiempo mayor aun que un
mandato presidencial.
158 Pablo Mendes Calado

cotidiano de la agencia, concretamente les plantea el desarrollo de


un manual de procedimientos, frente a este pedido AF recuerda
como ella misma le hizo notar que el Estado tiene muy concretas
y reglamentadas normas de procedimiento administrativo. Final-
mente se acuerda que los AG realizarían un rápido diagnóstico y
elevarían una propuesta de intervención.

La propuesta elevada al Secretario fue la de realizar un trabajo


de relevamiento y descripción de todos los puestos de trabajo de
la secretaría, como subproducto, el proyecto proveería de infor-
mación actualizada sobre la totalidad del personal vinculado a la
Secretaría, información con que, como se pusiera en evidencia
en los análisis previos de los AG, la agencia no contaba y mucho
menos en forma centralizada.

En lo fundamental el DOI consistiría en una encuesta de tipo


autoadministrada que completaría todo el personal de la Secreta-
ría; en ella se preguntaban datos personales, se solicitaba informa-
ción referente al historial laboral, situación de revista, actividades
habitualmente realizadas, etc. Entre su resultados, el DOI posibi-
litaría la actualización, y en muchos casos la obtención, de datos
del personal y obtener un descriptivo detallados de los puestos de
trabajo existentes en la organización, las tareas que en cada uno
de ellos se realiza y los procedimientos implicados.

Postulamos oportunamente la existencia de cuatro mode-


los para el análisis del proceso decisorio por el cual se opta por
una determinada iniciativa de intervención frente a un problema.
Plantearemos aquí nuestro análisis por la negativa, diremos pues
que no creemos que los casos expuestos se trataran de mode-
los racionales, pues una premisa de éstos es el pleno manejo de
todas las variables y conforme al información obtenida de nuestros
informantes esto estaba lejos de ser la realidad que manejaba el
Secretario, el proceso de diagnóstico que condujo a la formulación
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 159

del DOI refleja el grado de desconocimiento que sobre la propia


Secretaría existía en todas las áreas, por su parte, el problema
que diera origen a Café, por su propia naturaleza, deja múltiples
incertezas (¿Cuál es el grado de apatía de la población frente a los
problemas públicos? ¿Cómo establecer una gradación? ¿Cuáles
son las causas?).43

Tampoco puede decirse que fuera una decisión basada en


compromisos, coaliciones, presiones o negociaciones,44 rasgo
característico del modelo incremental, de hecho nadie salvo Pepe
Nun pretendía se generara Café Cultura, no existía más allá de la
mente de su creador, tampoco puede decirse que hubiera presio-
nes en el sentido de reorganizar la Secretaría.

Respecto del modelo casual, si bien es cierto que la vaguedad


de objetivos y aspectos metodológicos, características que señalá-
ramos típicas de este modelo, están presentes en ambos casos, la
decisión en sí misma no puede ser caracterizada de ningún modo
como casual.

Por lo tanto, creemos que el modelo que más se adapta a


los casos es el racional limitado, según caracteriza Joan Subirats a
este modelo, el decisor “no pretenderá perseguir una inalcanzable
optimización sino simplemente establecer un cierto repaso de las
alternativas disponibles, repaso que se detendrá cuando encuen-
tre alguna que satisfaga sus objetivos”, la descripción que este
autor hace del modelo resulta por cierto muy semejante a lo que
los relatos sobre los orígenes tanto del DOI como de Café Cultura

43 Charles Limblon es contundente al respecto, “de hecho, nadie puede practicar


el método exhaustivo racional en problemas verdaderamente complejos, y cada
administrador que se enfrente a un problema lo bastante complejo, deberá encon-
trar la manera de simplificarlo en forma drástica”. Limblon, Ch. “La ciencia de salir
del paso”. En Shafritz, J. & Hyde, A. (1999) Clásicos de la Administración Pública.
México: Ed. FCE.
44 No confundir, estos factores sí son determinantes en la instancia de imple-
mentación de ambos caos, pero no en la de decisión.
160 Pablo Mendes Calado

hacen quienes fueron sus protagonistas. Si a esto adicionamos


que otra característica del modelo racional limitado es que “sus
diversos componentes (de la organización) irán tendiendo a posi-
ciones de equilibrio ente los distintos sub-objetivos, llegando a la
decisión a través de una coalición”, y que esto se ajusta bastante
a lo descripto anteriormente, la búsqueda de Nun de alguien que
se aliara para el desarrollo de Café, o la negativa del equipo de
Administradores Gubernamentales respecto del primer pedido del
Secretario, tenemos que el modelo racional limitado parece ser el
que más fielmente represente lo sucedido en torno a la decisión de
implementación tanto del DOI como de Café Cultura.

Como sea, y a los efectos de abonar nuestra hipótesis inicial


respecto de que las políticas culturales de la Secretaría no son el
resultado de la voluntad del funcionario, sino el resultado de la
conjunción de múltiples factores, el solo hecho de mostrar que el
modelo racional no es el que mejor describe la forma en que se
decide una política, es en sí mismo un aporte sustantivo.

Estructura ad hoc o burocracias paralelas

Hemos hecho ya mención a la tradicional división de los indi-


viduos que actúan en la administración pública entre funcionarios
políticos y personal de línea. Las formas que adoptan las vincula-
ciones entre estos dos actores, lejos de ser unidireccionales en
el sentido mandato-obediencia, han sido fluctuantes y siempre
conflictivas.

El politólogo español Agustín Ferraro realizó una investigación


de la historia reciente de ese conflictivo vínculo en nuestro país;
en su trabajo Sistema político y profesionalización de la burocra-
cia pública, Ferraro sostiene que “a pesar de la creación de una
burocracia profesional en 1991/92, la administración pública en
la Argentina continúa siendo dominada por designados políticos,
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 161

quienes excluyen a los funcionarios de carrera no solamente de


participar en la toma de decisiones sobre políticas públicas, sino
también de su mera implementación en determinados casos”, y
analiza en profundidad el problema de “la desconfianza y escepti-
cismo que muestran los políticos, en general, respecto a los funcio-
narios profesionales permanentes”.

Recapitulemos previamente, siguiendo a Ferraro, el escenario


en que se da este vínculo. La administración pública argentina se
compone por algo más de 120 autoridades superiores (Presidente,
Vice, Jefe de Gabinete, Ministros, Secretarios de Estado y Sub-
Secretarios), a excepción del presidente y el vice, cargos que son
electos, el resto responde a la lógica de ser funcionarios elegidos
políticamente. A esto se adiciona un segundo nivel de funcionarios
también políticos, pero “fuera de nivel”, por lo común se trata de
Directores de agencias, de programas o funcionan como asistentes
ejecutivos de Ministros. La gerencia política se completa con el
cuerpo de asesores, los cuales en los hechos muchas veces tienen
responsabilidades ejecutivas. Al momento de realizar su estudio
(2002), Ferraro conjetura que este cuerpo de funcionarios políti-
cos de la administración pública nacional ascendía a unos 1.000
individuos.

Por debajo de esta estructura de funcionarios políticos se


encuentran los agentes de carrera de la administración pública, de
entre ellos los Directores Generales y Directores Nacionales, unos
250, son los de mayor nivel jerárquico (estos cargos deberían ser
concursados por personal de carrera).

La historia reciente de nuestro país registra idas y vueltas de


un esfuerzo por regularizar el desenvolvimiento articulado y reglado
de estos dos cuerpos. Al hacer la historización de este proceso, y
en buen medida en búsqueda de los causantes, Ferraro se remonta
a 1983, tras el retorno a la democracia las autoridades radicales
162 Pablo Mendes Calado

se manifiestan dudosas de la vocación democrática de los cuadros


burocráticos heredados, muchos de ellos puestos en función por
el pasado gobierno militar, imposibilitados de llevar adelante una
purga a fondo en la administración pública –al estilo de la que
sí se hiciera en el poder judicial–, la respuesta de los funciona-
rios radicales fue la duda, “se desarrolló entonces un estilo de
gestión marcado por la sospecha de falta de lealtad por parte de
los funcionarios permanentes. De este modo para la implementa-
ción de ciertos programas fundamentales el gobierno recurrió a la
creación de amplias “burocracias paralelas”. La creación de estas
“burocracias paralelas”, destaca Ferraro, no podían considerarse
una solución de fondo, por tanto se hacía necesaria una profunda
reforma del servicio civil, un primer movimiento en este sentido fue
la creación de un cuerpo de profesionales altamente capacitados,
el denominado “cuerpo de Administradores Gubernamentales”.

Entre 1991 y 1992 se lleva adelante un proceso más pro-


fundo de reforma del Estado, que incluye la transformación del
sistema de carrera profesional, la importante participación de los
Administradores Gubernamentales en este proceso da cuenta de
un período de alianza entre el funcionariado político y de carrera.
Según Ferraro este tiempo de alianza se termina hacia 1995
cuando los AG resistieron un intento de politización del cuerpo,
corolario de ello, éstos no participaron en la nueva reforma. En
1999, la llegada de un nuevo gobierno con fuerte impronta radi-
cal alentó las esperanzas de este cuerpo profesional, pero pronto
quedó claro que el nuevo gobierno no estaba muy interesado en
sus servicios, incluso se promocionó un plan de retiros voluntarios.

La reforma de 1991/92 pretendió clausurar el ingreso de más


agentes a la administración pública, sin embargo a partir de 1995
el propio gobierno menemista genera nuevas condiciones de incor-
poración, esta vez más precarias, a través de la contratación de
servicios o de obra, independientemente de este dato, no menor
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 163

en términos de la precarización del empleo público, el caso pone en


evidencia la imposibilidad del gobierno de, por un lado, sostener su
gestión en el funcionariado de línea, y por otra parte, de contener la
fuerza que pugna por incorporar a la función pública como moneda
de cambio político. Según Ferraro:
(…) usando las nuevas formas contractuales, la misma administra-
ción que había creado un servicio civil de carrera desarrolló, duran-
te la segunda mitad de su mandato, completas burocracias para-
lelas de empleados de medio y bajo nivel, designados de manera
discrecional.

Hemos hasta aquí recapitulado esta historia reciente de des-


encuentros entre funcionariado político y administraciones buro-
cráticas profesionales en nuestro país, un cuadro de situación que
creemos no se ha desactualizado pese a que las investigaciones de
Ferraro llegan a 2002. Tal vez la mejor imagen de esta situación la
refleje el siguiente fragmento del informe que refiere al accionar de
un ministro de la alianza.
Un ministro de la tercera administración desde la transición demo-
crática (De La Rua, 1999-2001), entrevistado en agosto de 2003,
describió su estrategia organizativa para el ministerio como sigue.
Las unidades administrativas preexistentes, es decir las direcciones,
fueron o bien eliminadas (disueltas en el organigrama) o bien neutra-
lizadas (no recibían ninguna ocupación sustantiva). Las iniciativas de
política pública fueron puestas a cargo de unidades administrativas
denominadas programas, cuya dirección y personal estaban com-
puestos en su totalidad por designados políticos. El ministro defen-
dió esta drástica estrategia con dos argumentos: a) cada gobierno
requiere nuevas estructuras burocráticas y el correspondiente per-
sonal para llevar adelante sus iniciativas de política pública; b) los
funcionarios de carrera permanecieron leales hacia la administración
anterior porque eran, de hecho, designados políticos y los concur-
sos públicos para elegirlos una mera simulación. Como se refleja en
este testimonio, la estrategia de las “burocracias paralelas” de los
164 Pablo Mendes Calado

primeros años de la transición democrática vino a ser ampliada, die-


ciséis años después, hasta cubrir no solamente los programas más
estratégicos sino todos los programas de política pública de dicho
ministerio.

“Desconfianza y escepticismo”, “burocracia paralelas”, “funcio-


narios de carrera” vs. “funcionarios políticos”, “unidades administra-
tivas eliminadas o bien neutralizadas”, “lealtades”, “purgas”, “desig-
naciones discrecionales”, “contratos temporales”; toda una cantidad
de categorías puestas en juego para describir una historia de cíclicos
acercamientos y distanciamientos entre los agentes de carrera de la
administración pública y los funcionarios nombrados políticamente.

Si bien en lo sustantivo coincidimos con este diagnóstico,


existe un punto respecto del que es necesario tomar distancia,
muchos trabajos que tratan estos temas plantean como princi-
pal motivante para la incorporación de nuevos agentes las causas
políticas, así la administración pública sería una suerte de merca-
deo de favores políticos. Si bien este tipo de situaciones existen,
nuestra experiencia nos muestra que cuando se trata de la incor-
poración de cuadros técnicos prima una lógica de la capacidad
operativa que el individuo en cuestión esté en condiciones de apor-
tar. Reiteremos, esto no significa desconocer la existencia de una
racionalidad clientelar, lo que sí implica es reconocer que la forma
de adscripción de nuevos elementos a la función pública es una
lógica compleja en la que, al menos estos dos motivantes: técnicos
y políticos, coexisten en un mismo proceso.

Cabe aclarar que el hecho de que exista, y aunque sea que


prime la lógica técnica por sobre la política, no excusa del hecho
que muchas veces, tal vez la mayoría de ellas, los nuevos agentes
cooptados presentan características operativas que bien podrían
encontrarse en otros ya incorporados y cuyas capacidades no estén
actualmente aprovechadas.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 165

Volviendo a nuestros casos de estudio, una de las estrate-


gias de implementación del Programa Café Cultura Nación fue la
conformación de una estructura ad hoc, o dicho en los términos
que veníamos utilizando en nuestro análisis, de una “burocracia
paralela”, sin embargo es de destacar que esta no fue la primera
intención.

Según refiere MB, durante el año 2005 sólo ella trabajo en la


implementación de la prueba piloto. Una de las estrategias plan-
teada por la propia MB fue la de asociar a la iniciativa al área de
Acción Federal de la propia Secretaría, esta área pertenecía a la
misma Dirección Nacional y por tratarse de un área cuyo mandato
se asienta en el trabajo territorial, se pensó que sería el socio natu-
ral para el Programa.

Sin embargo, según recuerda la propia MB, el trabajo con-


junto no funcionó porque eran “diferentes los ritmos de trabajo”,
su directora, un cuadro técnico histórico de la Secretaría reunía a
la vez toda la experiencia y conocimientos con todos los “vicios”
tradicionales de la administración pública. MB relata una situa-
ción que si bien pudiera parecer insignificante resulta un notable
indicador de actitudes diferentes: la mencionada funcionaria viajó
a una localidad en que se estaba lanzando por primera vez Café,
MB esperaba estar informada al instante de los resultados de ese
primer encuentro, sin embargo nunca la llamó, cuando le reclamó
respecto de por qué no la había llamado la respuesta fue que para
no gastar una llamada de larga distancia. Como señala Miguel San-
guinetti al diferenciar los modelos burocrático y gerencial, esta apa-
rentemente insignificante anécdota es un indicador de dos culturas
organizacionales disímiles, dos formas de vincularse con el uso de
los recursos.

Fracasados los intentos de trabajar con gente de Acción Fede-


ral, se cargan todas las expectativas sobre la estrategia de armar
166 Pablo Mendes Calado

una estructura especialmente desarrollada para el Programa, en


el 2006 se incorporan tres personas venidas de fuera y tiempo
después un grupo de pasantes. Entre estas primeras incorpora-
ciones están buena parte de quienes a lo largo de toda su exis-
tencia constituyen el núcleo duro de la estructura. El programa ha
presentado desde entonces tanto un alto grado de rotación de su
personal como un crecimiento constante en el número de agentes
involucrados.

Digamos, por último, que el caso de Café Cultura está lejos


de constituir una excepción dentro de la Secretaría de Cultura de
la Nación, donde la mayoría de la acción impulsada por la gestión
Nun se canalizaba a través de una amplia estructura programática.

Respecto de la Secretaría de Cultura podemos además seña-


lar que pese a la supuesta clausura de incorporaciones a la admi-
nistración pública nacional parece ser que la llegada de nuevos
agentes ha sido una constante de todas las gestiones. Según los
resultados del Diagnóstico Organizacional Integral, sobre un total
de 1.578 agentes consultados en 2006, 375 manifestaban per-
tenecer a la Secretaría hacía menos de un año, 187 entre 1 y 5
años, 194 más de 5 y menos de 10, 415 entre 11 y 20 años,
167 entre 21 y 30, y 102 más de 30. Si traducimos esto, muy
aproximadamente, en fechas de ingreso, tenemos que 375 agen-
tes entraron en la Secretaría hacia 2005/2006, 187 lo hicieron
entre 2001 y 2005, 194 entre 1996 y 2001, 415 entre 1986 y
1996, 167 entre 1976 y 1986, y 102 antes de 1976.

De lo antes dicho se desprende que en los últimos 20 años,


tomados de a quinquenios se puede decir que, aproximadamente,
la Secretaría incorpora unos 200 agentes en forma permanente;
los cinco años más recientes del estudio registran, sin embargo,
562 casos, esto no necesariamente implica un incremento en
la tendencia a la incorporación de personal, simplemente puede
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 167

tratarse de incorporaciones transitorias, ya sea porque así fueron


programadas o porque fueron “fallidas”.

Lo que sí resulta ser es un indicador del presupuesto al que


llega Ferraro, la incorporación de 375 agentes –alrededor de un
15% del total de personas involucradas con la secretaría– en el año
previo al estudio encuentra una posible explicación en “la teoría
de la desconfianza” de los funcionarios políticos en el personal de
línea a que nos refiriéramos anteriormente.

El proyecto Diagnóstico Organizacional Integral, en tanto, pre-


senta similitudes y diferencias con el caso de Café Cultura. Simili-
tudes en tanto se genera para su implementación una estructura
ad hoc, pero diferente, pues los recursos humanos aplicados a su
implementación surgieron de las propias filas de la Secretaría.

Como se dijera oportunamente, el DOI surge de la oficina de


Administradores Gubernamentales que prestaban servicios en la
Secretaría de Cultura, esta oficina estaba en ese momento com-
puesta por tres AG, personal a todas luces insuficiente para la
cuantiosa tarea proyectada, la estrategia que se plantea entonces
es la de convocar a trabajadores de la propia Secretaría.

El DOI realizó una convocatoria abierta a todo el personal de la


Secretaría a integrar sus filas y realmente puede decirse que tuvo
una respuesta, al menos, acorde a las necesidades, cabe pregun-
tarse en este sentido: ¿Cuáles fueron los motivantes de quienes
se acercaron al proyecto a ofrecer su fuerza de trabajo? El mencio-
nado afiche de convocatoria a agentes decía:
Cuando retornen a sus puestos de trabajo
Contarán con la posibilidad de ser requeridos por distintas áreas
de nuestro organismo, donde serán de aplicación las nuevas
habilidades.
168 Pablo Mendes Calado

Habrán adquirido un amplio conocimiento de la organización donde


trabajan.

Contarán con capacitación en el campo de la administración de re-


cursos humanos y procedimientos.

La colaboración del personal será reconocida por nota adjunta a


cada legajo y, además, se tramitarán los créditos de capacitación
computables a los planes de carrera.

Sin embargo, ninguno de estos argumentos fueron los movi-


lizantes, con excepción de dos o quizá tres miembros que por
motivos de desarrollo profesional vieron en esto una oportunidad
de enriquecimiento en materia de experiencia laboral, la mayoría
tenían otros motivos para sumarse a la iniciativa.

Para algunos esta era una oportunidad de romper, al menos


temporalmente, con el tedio de una tarea rutinaria realizada
durante años y sin demasiada expectativa de que en el futuro fuera
a cambiar. Para otros, cuyas situaciones contractuales no eran del
todo sólidas, por lo común contratados, y que no tenían claras fun-
ciones la momento, era la oportunidad de encontrar un espacio en
que sus contratos se encontraran justificados, en tal sentido debe
dejarse en claro que los contratos de la Secretaría de Cultura por
entonces eran de seis meses o a lo sumo de un año. Pero para la
mayoría era una forma de escape, de escape de situaciones labo-
rales lisa y llanamente ingratas, en algunos casos por enemistades
con los compañeros, pero mayoritariamente con las autoridades,
muchas veces temporarias, situaciones estas que para algunos lle-
gan a lo que se denomina el congelamiento; el “congelado” es en
la jerga de la organización un trabajador al que se le exige cumpla
con sus horas semanales de trabajo, en el lugar de trabajo, pero
al que no se le asigna tarea alguna, incluso hasta se les llega a
negar la posibilidad de pase a otra área, esta situación, que a pri-
mera vista pudiera parecer inmejorable, constituye con el paso del
tiempo un verdadero situación de violencia laboral. El congelado
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 169

es alguien que no participa del proyecto general de su ámbito de


trabajo (si es que lo tiene) y que no puede hacer partícipe a su
trabajo de su propio proyecto de vida profesional; si es alguien con
inquietudes personales que puede desarrollar en esa situación de
“trabajo”, aquellos que tienen el hábito de la lectura, que tienen
otros trabajos que pueden hacer sin sacar la cabeza de delante de
sus computadoras (cuando la tienen) o estudiar, lo hacen, los que
no, se dedican a tomar café, charlar con algún compañero o hacer
solitarios en sus computadoras (una vez más, cuando la tienen).

Tenemos pues que la construcción de una estructura ad hoc,


o burocracia paralela, para seguir la denominación de Ferraro, es la
estrategia seguida tanto por Café Cultura como por el DOI.

El análisis de ambos casos refuerza las hipótesis sostenidas


por Ferraro, la desconfianza y/o neutralización (o congelamiento)
de funcionarios de línea por parte del funcionariado político. Para
uno es motivante en tanto que para el otro es condición de posi-
bilidad; mientras que MB opta por la incorporación de personal de
fuera de la Secretaría tras evaluar como negativos los intentos de
trabajar con dependencias de ésta, AF, coordinadora del DOI, tiene
éxito en la convocatoria de agentes de la propia organización jus-
tamente debido a la desconfianza, y consecuentes acciones, que
sobre ellos proyectaban los funcionarios políticos.

Los RRHH involucrados

Como describiéramos, tanto Café Cultura como el proyecto


DOI plantearon la estrategia de conformación de una burocracia
paralela o ad hoc. Sin embargo, la muy disímil disponibilidad de
elementos a incorporar y la, tal vez, aun más disímil puntillosidad
de sus conductoras a la hora de seleccionar los agentes, dio por
resultado cuerpos bien diferentes, mientras que Café logró con-
solidar un equipo sólido, capacitado, coordinado y muy motivado,
170 Pablo Mendes Calado

el DOI dio a luz a una suerte de “armada Brancaleone”, un con-


junto por demás ecléctico, tanto en sus capacidades como en sus
motivaciones.

Asumido el mandato de desarrollar lo que se convertiría en el


programa Café Cultura Nación, MB plantea como primera estra-
tegia, como ya dijéramos, el trabajar en forma conjunta con el
Dirección de Acción Federal, dependiente de la Dirección Nacio-
nal de Industrias Culturales y Acción Federal, en principio una
decisión racional, pues compartían, Dirección y Programa, el
objetivo de desarrollar políticas en todo el territorio nacional. Sin
embargo, las muy disímiles culturas organizacionales –en tanto
Acción Federal era un área típica de la burocracia gubernamental
y MB pretendía imponer para Café un modelo netamente geren-
cial– dificultarían la tarea, al punto que se abandona la idea de
trabajo en conjunto.

La solución llegó de la mano de la incorporación de un grupo


de pasantes universitarios.45 Solución, sin embargo, que no estuvo
exenta de avances y retrocesos, los pasantes presentaban un simi-
lar nivel de formación, sin embargo un grupo rápidamente debió de
abandonar el proyecto, fundamentalmente por desentendimientos
con la coordinadora. El grupo que se alejó lo constituían aquellos
que, por ser de mayor edad o bien por tener mayor experiencia,
aspiraban a un protagonismo que claramente no encontraron. Entre
quienes sí quedaron vinculados a Café, y que con el tiempo consti-
tuirían la columna vertebral del programa, podemos mencionar los
siguientes atributos comunes: se trataba mayoritariamente de jóve-
nes para los que ésta era o bien su primer incorporación laboral vin-
culada a lo específico de su formación o bien la posibilidad de ingre-
sar a un organismo relevante dentro del campo, sin compromisos

45 Se trataba de estudiantes avanzados de la Lic. en Gestión del Arte y la Cultura y


de la Lic. en Administración Pública de la Universidad Nacional de Tres de Febrero.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 171

familiares y por tanto satisfechos con el siempre magro ingreso que


una pasantía otorga, para este grupo no estaba en juego el presente,
sino el futuro potencial. Estas condiciones iniciales fueron una pla-
taforma para nada despreciable para la consecuente concreción del
grupo altamente capacitado, coordinado y por sobre todo, motivado
que llegaría a ser un lado fuerte en la implementación del programa.

El desencanto con los pasantes que no se incorporaron


sumado a algunos inconvenientes administrativos en la gestión
del sistema mismo de pasantías, llevó al abandono de esta fuente de
recursos humanos, sin embargo el grupo ya consolidado actuó
como un factor muy importante en la transferencia de la cultura
organizacional del programa respecto de las futuras incorpora-
ciones. Incorporaciones que en modo alguno fueron pocas y que
nunca cesaron, pues Café presentó durante toda su existencia un
altísimo grado de rotación en sus recursos humanos, para ser más
exactos, no se puede hablar de rotación sino más bien de intentos
de incorporaciones fallidas. El análisis de éste fenómeno nos da
ya algunas pistas sobre la particular cultura organizacional de Café
Cultura, entre los factores que condujeron tanto a que los recién
llegados no se incorporaran definitivamente por voluntad propia,
como a que la coordinadora decidirá prescindir de sus servicios,
podemos mencionar: la carga de trabajo, el ritmo vertiginoso de
trabajo, el altísimo grado de compromiso que el programa exigía a
sus miembros y la fuerte personalidad de la coordinadora.

Descartado el sistema de pasantías, la modalidad para la


captación de recursos humanos fue la cooptación por intermedio
de algún miembro ya dentro del equipo de individuos de fuera de
la Secretaría mediante la modalidad de contratación. Cuando en
alguna oportunidad se pretendió incorporar algún agente de la pro-
pia Secretaría no funcionó, y el factor decisivo fue una vez más la
muy diferente cultura organizacional que el programa generara.
172 Pablo Mendes Calado

Como ya adelantáramos, el caso del Diagnóstico Organizacio-


nal Integral fue bien distinto, a comienzos de 2006 circula por las
dependencias de la Secretaría de Cultura de la Nación un afiche
cuyo encabezado rezaba:
A TODO EL PERSONAL DE LA SECRETARÍA DE CULTURA DE LA NACIÓN

El equipo de Diagnóstico Organizacional Integral (Resolución S.C Nº


33/06) invita al personal a sumarse a los trabajos que se llevarán
a cabo para describir y analizar las tareas y procedimientos de esta
Secretaría.

Hemos analizado ya cuales consideramos eran las principales


motivaciones de la gran mayoría de quienes participaron en el DOI,
el evadirse, al menos por un tiempo, de lugares de trabajo habitua-
les en los que no se sentían a gusto.

Como es lógico hubo una selección previa de los elementos


incorporados, y nos consta que algunos agentes no fueron selec-
cionados, los criterios para la elección de los postulantes parecen
haber sido en un comienzo las aptitudes de los distintos selec-
cionados para cumplir con alguna de las múltiples tareas que el
desarrollo de un proyecto de tan amplio alcance demandaba,
eso explica la incorporación de pedagogos, diseñadores gráficos,
sociólogos, estudiantes de psicología, administrativos e incluso de
algún agente sin mayor formación y sin experiencia de gestión que
según relatara AF, fuera tomado para realizar tareas de cadetería.
Sin embargo también fueron incorporándose al DOI profesionales
vinculados a las artes, la historia o la museología.

Este colectivo de tan eclécticas formaciones, a lo que se suma


las muy disímiles motivaciones a las que hemos hecho referencia, y
por último, un modelo de conducción muy laxo, dieron por resultado
un grupo de trabajo totalmente ecléctico y con un muy particular cul-
tura organizacional que fue, a nuestro entender, un factor, si bien en
modo alguno decisivo, negativo en el desarrollo del proyecto.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 173

Cultura organizacional

Los orígenes de la idea de cultura organizacional como


una dimensión de análisis del comportamiento de las organiza-
ciones puede ser rastreable hasta la década del 1930, y tal vez
más allá, desde entonces esta noción ha sido objeto de una muy
prolífica bibliografía. En pos de encontrar una definición abarca-
tiva de las diferentes posiciones teóricas que en relación a este
concepto giran, Mario Krieger sostiene que “en toda organización
existe un subsistema sumamente complejo que ejerce conside-
rable influencia sobre su composición y actividad: instrumentos,
bienes de consumo, estatutos, normas, supuestos subyacentes,
ideas y creencias institucionalizadas, valores mediante los cuales
hacer frente a los desafíos, amenazas y oportunidades. Éste es su
sistema cultural: un conjunto fuerte de convicciones compartidas
por sus miembros, que es única y diferencia una organización de
otra” (2001:327).

A principios de la pasada década se realizó en nuestro país


un interesante trabajo para determinar la cultura organizacional de
la administración pública nacional (Felcman; Blutman & Méndez
Pames, 2002), a grandes rasgos podemos decir que el trabajo
demuestra que a pesar de las sucesivas reformas del Estado, el
tipo cultural de sus agentes no había sufrido modificación significa-
tiva, además, destaca cierto grado de homogeneidad en las distin-
tas dependencias de la administración pública central. Siguiendo el
marco teórico de autores como Edgar Schein y Ralph Killmann, el
trabajo se estructura en torno a tres ejes de análisis: valores,46 tipos

46 “Los valores laborales, consideran Felcman y cia., son las convicciones que
los miembros de una organización tienen en cuanto a preferir cierto estado de
cosas por sobre otros”, y los agrupan en cuatro categorías: básicos (mejores in-
gresos, estabilidad laboral, ambiente físico agradable), sociales (buena relación
jefe-empleado, cooperación grupal, tiempo libre), de reconocimiento (crecimiento
en su carrera, valorización de su trabajo, ser consultado por superiores, etc.) y de
autorrealización (hacer un trabajo importante para la organización, tareas desafian-
174 Pablo Mendes Calado

culturales y presunciones básicas. Nos interesa particularmente a


los efectos de nuestro trabajo el análisis de los tipos culturales,
seguido describiremos sucintamente en qué consisten y los hallaz-
gos de esta investigación, para posteriormente poder contrastarlos
con nuestras impresiones respecto de los casos aquí presentados.

Los tipos culturales surgen del entrecruzamiento de las varia-


bles: orientación de la cultura a los resultados y la orientación a
la gente, y para cada variable se adjudican dos valores posibles
baja y alta, quedan de este modo formadas cuatro opciones que
dan lugar a cuatro tipos culturales diferentes, aunque los auto-
res optan por dividir una de las opciones en dos con lo cual los
tipos definidos son cinco: a) tipo paternalista, es el caso que se
da cuando la orientación a resultados es baja y a la gente es alta,
“es la cultura que el cuidado de las relaciones interpersonales por
sobre la orientación a los resultados”; b) tipo integrativa, es el caso
en que tanto la orientación a la gente como a los resultados son
altos, “implica visión estratégica, compromiso, trabajo en equipo,
adaptación a los cambios”, etc.; c) tipo exigente, implica un alto
grado de orientación a la tarea pero un bajo nivel de orientación
a la gente, “demandante e inflexible, esencialmente basado en la
fijación de objetivos y la exigencia de su cumplimiento; d) tipo apá-
tica, implica una baja orientación tanto a los resultados como a la
gente, conlleva “una excesiva prudencia en la administración, (…),
el conservadurismo y apego a las normas y reglas, la tendencia a
evitar el conflicto, la subestimación de la necesidad de innovar”; e)

tes, trabajo importante para la comunidad, libertad, etc.); los valores básicos
son los más seleccionados por los agentes de la administración pública, seguidos
por los sociales, los de reconocimiento y los de autorrealización (en ese orden),
cuando la muestra es segmentada por nivel socio económico, nivel instrucción, ni-
vel jerárquico, edad y sexo se ve que para las tres primeras categorías cuanto más
bajo es el nivel mayor es la propensión a optar por los valores básicos, en tanto
que la edad y el sexo no son factores determinantes; digamos por último que estos
resultados hallados para la administración pública no difieren en lo sustancial de
los hallados en el sector privado.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 175

tipo anómica, coincide con la anterior en la baja orientación tanto


a la gente como a los resultados, sin embargo, esta “se expresa
como sinónimo de desinterés y falta de involucramiento, la indi-
ferencia por el comportamiento de la gente, el estado de incerti-
dumbre y confusión, la ausencia de entusiasmo”. El estudio de los
agentes de la administración pública central dio por resultados una
preeminencia de tipos culturales apáticos, seguidos por los tipos
paternalista, anómico, exigente e integrativo, es de destacar que
entre los tipos apático y paternalista suman más de la mitad de los
casos estudiados. En este caso la comparación con trabajos rea-
lizados en el sector privado muestra notables diferencias, los por-
centajes otorgados a los tipos apáticos, anómico e integrativos son
similares, pero la administración pública tiene por sobre el sector
privado una marcada preeminencia de tipos paternalista, mientras
que el sector privado muestra una tendencia mayor que el sector
público al tipo exigente.

A continuación trataremos de demostrar que los casos por


nosotros estudiados escapan ambos a la general de la administra-
ción pública nacional. El caso del programa Café Cultura cumple
casi con exactitud con la descripción que del tipo cultural exigente
hacen Felcman, Blutman y Méndes Pames, un vínculo laboral
“demandante e inflexible” es una muy buena descripción del tipo
de relación que la coordinadora del programa mantuvo para con
sus subordinados, “basado en la fijación de objetivos y la exigen-
cia de su cumplimiento”, la producción y el resultado era la pie-
dra angular del juzgamiento de los miembros del programa, “se
prioriza(ba) la eficiencia y los aportes individuales”.

Sin embargo, los tipos son construcciones ideales para el


análisis, y el caso real siempre tiene desvíos, en el caso de Café
una de estas alteraciones al modelo estaba dada por la dificul-
tad de generar recompensas y castigos en términos económicos
en la administración pública, en este caso el sistema económico
176 Pablo Mendes Calado

era reemplazado por la asignación de funciones, otro mecanismo,


aun más interesante, era la mecánica por la cual quien no cum-
plía con los objetivos asignados caía en desgracia, no solo ante
la coordinadora, sino ante los compañeros, pues se consideraba
que su falta recaería en un esfuerzo mayor por parte de los demás
miembros, esto evidencia un fuerte sentido del trabajo grupal y en
el que los objetivos también eran construcciones grupales, es este
un elemento, que si bien no basta para cambiar el tipo cultural que
al programa asignamos, lo inclina hacía la cultura integrativa. Por
otra parte, existen también ciertos elementos que no pueden sino
dejar de ser vistos como componentes paternalistas, la asignación
de funciones de jerarquía dentro de la estructura del programa por
vínculos personales con funcionarios de la Secretaría o la no, al
menos evidente, sanción al responsable de una de las fallas más
frecuentes en la implementación del programa.47 Más allá de estos
desvíos respeto del tipo ideal, no nos queda duda que el modelo de
cultura exigente es el que más se adapta a la que fuera la realidad
de Café Cultura Nación, siendo este otro fuerte indicador de que el
programa se organizó conforme a un modelo más propio del campo
de lo privado que el de lo público.

El caso del proyecto Diagnóstico Organizacional Integral tam-


poco es fácilmente encuadrable en los tipos habitualmente prepon-
derantes en la administración pública (apático y paternalista), pero
su encuadramiento resulta bastante más complejo que el de Café
Cultura. El muy complejo grupo humano que integró el DOI debe
ser, a los efectos de su análisis en términos de cultura organiza-
cional, desagregado en dos subgrupos. Para uno de ellos caben

47 Uno de los problemas más recurrentes de la implementación del programa


era la suspensión de una actividad programada por decisión unilateral del invitado,
sin embargo no nos consta que la responsable máxima de la programación fuera
particularmente sancionada por la coordinación, la explicación generalizada por los
miembros del programa recaía en el vinculo personal que esta persona mantenía
con la coordinadora.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 177

las descripciones más bien propias de una cultura integrativa, un


fuerte compromiso con la tarea y trabajo en equipo, comunicación
fluida, empoderamiento de los agentes, esto se corresponde, más
o menos, con el grupo de los primeros incorporados al equipo;
paralelamente se constituyó otro sub grupo que podríamos atribuir
a la segunda tanda de incorporaciones y que sin dudas presen-
taban un muy bajo compromiso tanto con la gente como con la
tarea, pero que sin embargo a diferencia de dar con un tipo apá-
tico, tal como el estudio señalado marca es lo más frecuente tanto
en la administración pública como privada, este sub grupo debe
ser caracterizado como anómico, caracterizado por el “desinterés
y falta de involucramiento, la indiferencia por el comportamiento
de la gente, el estado de incertidumbre y confusión, la pérdida de
entusiasmo”. De este último sub grupo podemos decir que se con-
formó con esa cultura organizacional y así persistió hasta que ante
la evidencia de que el proyecto no proliferaría sus miembros fueron
regresando a sus antiguas dependencias.

El primero de los grupos, sin embargo, y pese a presentar


las características que los expertos asignan como deseables, no
obtuvo grandes logros, al menos no los logros que sus propios
miembros esperaban de la iniciativa y de su participación en ella,
consecuentemente, sus componente o bien fueron retornando
a sus anteriores dependencias o bien cayeron en el tipo cultural
anómico.

Si como afirman Felcman, Blutman y Méndes Pames, los tipos


culturales apático y paternalista son los más característicos de la
administración pública nacional, dato que por otra parte los análisis
de los resultados de parte del trabajo del propio DOI confirman,
entonces tanto Café Cultura como el DOI constituyen casos de
tipos culturales atípicos a la general de la administración pública,
resta pues plantearse el porqué de esta atipicidad. El primer factor
que debe de considerarse, y sobre lo que ya hemos hablado, es
178 Pablo Mendes Calado

el carácter de estructura ad hoc que ambos casos revisten, en el


caso de Café incluso la constitución de esta estructura paralela
tiene por motivante la creación de un grupo con una cultura orga-
nizacional diferente de la del común de la Secretaría. Quisiéramos
sin embargo aquí, poner el acento sobre otra cuestión: el liderazgo.

Al analizar el problema de la formación de la cultura organi-


zacional, Edgard Schein destaca tres factores: los fundadores, los
grupos y los líderes. Los casos de Café y el DOI tienen la particu-
laridad de conjugar en una misma persona a sus fundadoras48 y
principales líderes, volveremos más adelante sobre el tema de los
grupos.

Según señala Krieger, siguiendo el pensamiento de Schein,


“las culturas (organizacionales) son creadas por líderes, y una de
las funciones más decisivas del liderazgo bien puede ser la crea-
ción, conducción y –siempre y cuando sea necesario- la destruc-
ción de la cultura. La cultura y el liderazgo son dos caras de la
misma moneda”. El propio Krieger, en otro párrafo nos aporta la
que creemos es la clave para entender las marcadas diferencias
en las culturas organizacionales formadas en el DOI y en Café Cul-
tura, según este autor “generalmente, el fundador basa la cultura
fundante en sus propias experiencias organizacionales del pasado
y traerá dichos aprendizajes y cultura a la nueva organización”, en
ambos casos esto es evidente.

MB era una “recién llegada” a la administración pública, pro-


veniente del sector privado traía consigo la formación de una cul-
tura organizacional más típica de este sector y que activamente
trabajó para inculcarla en el programa Café Cultura.

48 Si bien terceros han participado de la idea original de ambas propuestas, con-


sideramos aquí fundadoras a quienes generaron las primeras acciones concretas
para que estas ideas se llevaran a la práctica, quienes, por otra parte, fueron las
personas con las que primer contacto tomaron quienes se fueron integrando a
cada programa.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 179

Una vez más el caso del DOI es de más difícil interpretación,


dijimos que hacia adentro del programa eran identificables dos gru-
pos con bien marcadas y diferenciables culturas organizacionales:
integrativa y anómica, AF es un Administradora Gubernamental y
por tanto parte del sistema burocrático gubernamental desde larga
data, los agentes involucrados, ya lo dijimos también, eran todos
pertenecientes anteriormente a la administración pública, ¿por qué
pues este grupo no reprodujo en esta nueva experiencia laboral
los tipos culturales habituales? Probablemente se trate de que la
propia fundadora y líder del grupo fuera partícipe del tipo cultu-
ral apático, típico de la burocracia gubernamental, por tanto no
ejerciera un liderazgo capaz de dar forma a una cultura diferente
de la que traían los integrantes al incorporarse al programa. Sin
embargo resta explicar por qué si estos agentes traían consigo una
cultura apática devinieron hacia una cultura anómica, en este caso
la explicación creemos nos la proveen los propios Felcman, Blut-
man y Méndes Pames al definir el tipo anómico, según estos, este
tipo cultural se da “en aquellas organizaciones que están sujetas a
cambios traumáticos”, y precisamente como traumáticas deben ser
descripta las experiencias de muchos de los agentes que se acer-
caron a la convocatoria del DOI, tal como lo explicamos más arriba,
y si bien estos se suman al programa precisamente escapando
de esas situaciones laborales traumáticas, el DOI era un espacio
por todos sabido altamente inestable y en todo caso temporal,
para estos agentes no era una nueva oportunidad de empezar, sino
simplemente unas breves “vacaciones” de su rutina. Así, creemos
que las experiencias traumáticas que empujaron a parte de los
agentes del grupo anómico a sumarse al DOI, el débil liderazgo de
la fundadora y el carácter inestable del proyecto confluyeron en la
configuración de un tipo cultural anómico.

Nos resta sin embargo explicar el porqué de un grupo que


desarrollo en el DOI el tipo cultural integrativo. Como dijimos,
180 Pablo Mendes Calado

Schein señala como formadores de la cultura organizacional a los


fundadores, los líderes y los grupos, en este caso creemos la for-
mación de la cultura recayó fundamentalmente sobre el grupo,
la mayoría de quienes participaban del grupo que hemos caracte-
rizado como integrativo no venía de experiencias traumáticas en su
respectivos lugares de trabajo, no vinieron “escapando” sino que
tentados frente a una oportunidad laboral interesante. Todos ellos
profesionales, rápidamente evidenciaron algunos de los rasgos que
Felcman, Blutman y Méndes Pames otorgan a este tipo cultural:
“compromiso, trabajo en equipo, adaptación a los cambios, comu-
nicación interna fluida y una alta preocupación por el desempeño
tanto individual como grupal”.

El apoyo del número uno

El argumento que aquí seguimos sostiene que las políticas


públicas no son el resultado de un centro concentrador de la volun-
tad, el saber, la imaginación, la decisión, en definitiva, del poder, y
un ejército de autómatas que responden a las órdenes de la supe-
rioridad; sino que, por el contrario, es el resultado del proceso dia-
léctico entre estos dos órdenes, y no solo entre ellos, sino también
con múltiples otros actores que ponen en la mesa de negociación
sus propios objetivos. Si esto es así, desde el vamos es el equi-
valente a sostener que las políticas públicas se desarrollan en un
complejo sistema político, de cual todos estos actores no sólo son
ocasionales habitantes, sino que además contribuyen a construir.

Sin embargo, en ningún momento desconocemos que ese


centro de poder que es el funcionario político es un factor deter-
minante en la formación de una política. No repasaremos aquí las
referencias a este tópico en la bibliografía especializada por ser
realmente un principio muy difundido y que a nadie escapa, el
apoyo decidido de la cabeza de la organización es imprescindible
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 181

para el buen funcionamiento de cualquier iniciativa que dentro de


la misma se plantee.

Los casos de nuestro interés, entendemos, están lejos de


escapar a esta regla, de hecho el crecimiento, consolidación y
ocaso, tanto de Café Cultura como del DOI, están en consonancia
con el apoyo que recibieran directamente del Secretario de Cultura.

Este apoyo es traducible en múltiples aspectos que hacen a la


implementación de un proyecto o programa, aspectos que podría-
mos agrupar en simbólicos y materiales.

En ambos casos aquí presentados uno de los principales efec-


tos del apoyo simbólico fue el forzar una más o menos buena pre-
disposición de terceros. En el caso de Café eso allanó numerosas
veces la posibilidad de actuar en forma conjunta con otras repar-
ticiones del ejecutivo nacional, con las agencias de cultura de las
provincias y municipios y con organizaciones de la sociedad civil. El
DOI, por su parte, jamás hubiera sido aceptado por la mayoría de
los organismos de la Secretaría de no ser por el aval de la conduc-
ción (aun así el rechazo fue muy alto).

En términos de apoyo material ambas iniciativas gozaron en


su momento de un caudal muy significativo de recursos. Como ya
lo analizamos ambos casos armaron estructuras ad hoc que en
su momento de máxima superaban los 20 agentes, esto resulta
aun más significativo en el caso de Café Cultura pues la casi tota-
lidad de los agentes eran contratados. Del DOI podemos decir, por
ejemplo, que para su implementación se adquirieron unas 40 com-
putadoras y se desarrolló un software especial. De Café se solía
decir, en su momento de mayor auge, que era sin dudas el mayor
usuario de pasajes de la Secretaría, incluso que consumía tan-
tos traslados como el resto de la agencia. Y obviamente esta lista
podría continuar largamente. Esto debe necesariamente ser visto
en términos relativos, relativos a una organización en que muchas
182 Pablo Mendes Calado

de sus dependencias pasan años pidiendo por un nuevo contrato,


emplean equipos de computación antiquísimos o deben hacer mil
peripecias para conseguir un pasaje.

Nos interesa sin embargo analizar un factor muy particular


que aúna en sí una dimensión material y simbólica en términos de
apoyo político, el uso del espacio físico. Una de las características
del viejo organigrama como forma de representación de la organi-
zaciones es el de reflejar niveles de poder, que en este caso están
dados por el nivel en el esquema y por la proximidad al mando
superior. Así como en la gráfica se refleja el poder en función de
la espacialidad, en la realidad de las organizaciones muchas veces
esto se da tal cual, y este es el caso de la Secretaría de Cultura de
la Nación.

Puertas adentro de la Secretaría de Cultura la historia de una


oficina o programa puede ser reconstruida partiendo del estudio de
los espacios que ocupa en los edificios, esto es particularmente así
en las dependencias que funcionan en Alvear 1690. La sede de la
Secretaría cuenta con un subsuelo, planta baja y dos pisos; la ofi-
cina del Secretario se encuentra en planta baja, contigua está la sala
de asesores y más allá la secretaría privada, esto es más o menos
estable, la pelea se da por el metro cuadrado de los otros pisos;
una oficina mayor, además de ser un recurso con el que cuenta
su beneficiario, es un símbolo del poder dentro de la organización,
otro tanto puede decirse de la posición, mientras que en el primer
piso se concentran las áreas más influyentes como la subsecreta-
ría o las direcciones más importantes, en el segundo piso y en el
subsuelo se concentran las áreas administrativas.

Otro elemento que funciona como indicador de poder dentro


de la Secretaría es el acceso personal al Secretario, entre tener
que presentar una solicitud de audiencia por mesa de entrada,
poder hacer una solicitud verbal a una secretaria de “la privada”,
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 183

presentarse sin previo aviso y hacerse anunciar o golpearle directa-


mente la puerta al propio Secretario resultan un abanico de posibi-
lidades que, en caso de ser atendidos, es sinónimo de poder dentro
de la organización. Y a nadie quede duda que toda la organización
se entera de quién, y de qué manera, tiene acceso al número uno.

Perder metros es sinónimo de perder poder y el destierro, es


decir la relocalización en otro edificio de la secretaría, es un sinó-
nimo inequívoco de decadencia. Otro tanto cabe decirse entre ser
recibidos por el jefe o ser atendidos por un tercero. Los casos por
nosotros estudiados indefectiblemente no pudieron escapar a esta
lógica.

Si bien tanto el caso de Café Cultura como del DOI son casos
representativos de cómo la forma de vinculación con el número
uno fue variando conforme la iniciativa hacia un mayor acopio de
poder o bien lo fuera perdiendo, describiremos seguido lo referente
al empleo del espacio físico por ser más gráfico de esto.

Aun sin contar con un rango jerárquico dentro del organigrama


de la Secretaría (Subsecretaría, Direcciones), siendo tan sólo un
programa, Café Cultura disponía de una de las principales oficinas
del primer piso del edificio de Alvear 1690, un espacio amplio en
que trabajaban simultáneamente unas 10 personas con sus escri-
torios y computadoras correspondientes. Cuando se hizo evidente
que se requería más espacio se le asignó un pequeño espacio en
la sede de Alsina 1169 y a poco de estar allí se le anexó la oficina
contigua, si bien cada uno de estos espacios era pequeño de con-
junto permitían trabajar a unas 7 u 8 personas más.

El gran golpe lo tuvo el programa con el cambio de Secretario,49


a pocos meses de asumir Jorge Coscia, el Programa debe entregar

49 Jorge Coscia reemplazó a José Nun en el cargo de Secretario de Cultura de la


Nación en julio de 2009.
184 Pablo Mendes Calado

el espacio que empleaba en el edificio de la calle Alvear y reple-


garse en las oficinas de Alsina. Aunque como compensatorio tem-
poral durante la caída en desgracia se le permuta una de los ofi-
cinas pequeñas que utilizaba desde hacía tiempo por una mucho
más espaciosa, los cambios resultan un indicador inequívoco de
que el ciclo de vida del programa estaba en descenso.

El caso del DOI es totalmente similar, al momento de origi-


narse la iniciativa, el cuerpo de Administradores Gubernamentales
ocupaba una importante oficina en el primer piso de Alvear 1690,
si bien más chica que la que empleara Café Cultura, también
muy apreciada en el medio organizacional por poseer un baño
privado (sic), en cuanto comenzó el reclutamiento de personal a
que antes nos referimos se le otorgó la utilización del primer piso
del edificio ocupado por el Museo Roca (Vicente López 2220).
En el caso del DOI hay que consignar la utilización de otros espa-
cios dependientes de la Secretaría que oficiaron como centro de
capacitación o de recolección de datos (Palais de Glace, Insituto
Newberiano, Instituto Juan Manuel de Rosas, Museo Sarmiento,
etc.). Cuando la curva del proyecto comienza a hacerse descen-
dente, es decir cuando empieza a perder peso político, lo primero
que debe ceder es la oficina de Alvear 1690, a poco los espacios que
se usaban como centros de toma de datos y, finalmente, del pri-
mer piso del Museo Roca se pasó a dos muy pequeñas oficinas
en la planta baja.

Ambos casos expuestos muestran un similar ciclo, durante su


apogeo disponen de los dos indicadores fundamentales de proximi-
dad al centro de poder formal que anteriormente describiéramos,
escasa distancia a la oficina del Secretario y muchos metros cua-
drados de oficinas; la caída en el ciclo de vida de ambas iniciativas
es acompañada por un alejamiento físico del centro de poder y una
pérdida de superficie de trabajo.
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 185

Lo que resta plantearse es el porqué del mencionado declive.


El caso de Café Cultura no escapa a las reglas de la administración
pública, el programa fue permanentemente en ascenso mientras
duró la gestión de Pepe Nun, para todos “su padre”, con el cam-
bio de funcionario son frecuentes los procesos que anteriormente
mencionáramos respecto de lo actuado por la gestión precedente:
desestimación, valoración negativa, incluso sospecha y finalmente
desactivación. Café Cultura no fue eliminado como programa, pero
se redujo notoriamente su accionar, se cambió su conducción y se
modificó sustancialmente el espíritu mismo del programa.

El caso del Diagnóstico Organizacional Integral resulta un poco


más críptico y existen al respecto dos versiones en cierta forma
encontradas; según AF, el DOI fue desactivado porque desde la
conducción de la Secretaría50 no entendían los alcances del pro-
yecto; la versión de quien reemplazara a AF en la conducción del
DOI, y que en principio era la de las autoridades, era que desde
el vamos la propuesta había estado mal planteada, que no tenía
fundamentos, metodológicamente mal diseñada y que ni remota-
mente se llegaría a los resultados esperados, de hecho su función
era tratar de rescatar de la información recabada lo que fuera de
utilidad y lo demás… al tacho.

Como fuera, el caso presenta una particularidad interesante de


analizar, una larga agonía. A fines de 2006 no existía duda de que
el DOI finalizaba, su creadora y conductora ya se había alejado de
la Secretaría de Cultura y entraba en funciones en otra dependen-
cia, la gran mayoría de los miembros reclutados habían vuelto a sus
reparticiones de origen, los múltiples equipos instalados en los cen-
tros de toma de datos habían sido reasignados y los 6 agentes que

50 Quien fuera una figura de influencia en esta instancia de declive del proyecto
fue quien entonces era el Jefe de Gabinete de la Secretaría, Ignacio Saavedra y a
quien sucediera por entonces César Calcagno.
186 Pablo Mendes Calado

seguían en funciones abandonaron el primer piso del Museo Roca


y se refugiaron en las dos pequeñas oficinas a que nos referimos
anteriormente. Son precisamente estas 6 personas quienes ante el
debacle y en ausencia de un superior directo se dirigen al Jefe de
Gabinete solicitándole su reasignación, sin embargo éste lo rechaza
categóricamente, diciendo que todavía hay mucho trabajo por hacer
en el análisis de la información recogida y que el equipo debe per-
manecer en funciones a tal fin y que pronto se les asignaría un jefe
para coordinar esa tarea. No entraremos en detalles pero se trata
de un caso en que 6 trabajadores son convertidos en cuasi ñoquis por
un año. Lo que sí nos interesa es plantearnos: ¿por qué esta agonía
para el proyecto? ¿Por qué este funcionario no dio por terminado
todo cuando los trabajadores lo solicitaron? Aquí entramos en el
plano de las conjeturas y dos son las explicaciones que a priori sur-
gen: una posibilidad es que realmente el Jefe de Gabinete tuviera la
esperanza de poder rescatar algo de valor del trabajo del DOI; la otra
es que no quisiera asumir el costo político de reconocer el error que
había significado la implementación del proyecto.

Conclusiones

Hemos analizado dos casos de iniciativas desarrolladas por la


Secretaría de Cultura durante la conducción del Dr. José Nun, el
programa Café Cultura Nación y el proyecto Diagnóstico Organiza-
cional Integral, partimos de las premisas que guían todo nuestro
trabajo, esto es, desmentir aquella idea según la cual los decisores
políticos determinan las políticas culturales y los agentes de línea
las ejecutan, sostenemos, por el contrario, que tanto unos como
otros tienen un peso propio en la definición de cuales son en defi-
nitiva las políticas públicas implementadas.

Recapitulando lo hasta acá explayado tanto sobre Café Cul-


tura Nación como sobre el Diagnóstico Organizacional Integral
Capítulo 5. Movimientos del subsuelo 187

resultan evidentes que al menos tres elementos tienen una capi-


tal importancia en el diseño y concreción de iniciativas dentro de
la Secretaría de Cultura: el apoyo del número uno; el liderazgo
directo de quien está a cargo y el sistema organizacional interno
(recursos humanos implicados, cultura organizacional, sistemas
de trabajo, etc.).

Obviamente el primero de los factores antes mencionados da


la razón a las lecturas nominalistas, sin embargo, siempre según
los casos por nosotros estudiados, los otros dos las discuten
fuertemente.

Comencemos por el sistema organizacional, mencionamos


oportunamente como el sistema burocrático gubernamental repre-
senta un tipo de sistema organizacional en sí mismo, y como
múltiples corrientes de ideas confluyen en la necesidad de modi-
ficarlo, conforme estos criterios el sistema organizacional sería
un factor determinante de la política pública, y en consecuencia,
sistemas distintos debieran de orientar hacia políticas diferentes;
nuestros casos ponen en evidencia como bajo una misma ges-
tión, una misma agencia dio a luz a dos iniciativas que conforma-
ron sistemas organizacionales bien diferentes, el del DOI siguió de
cerca los cánones tradicionales para la burocracia administrativa
gubernamental, en tanto que el de Café Cultura dio lugar a un
sistema mucho más próximo a los que oportunamente describimos
como nueva administración pública, privado, post burocráticos o
gerenciales.

De nuestro análisis se desprende también que el principal


artífice del sistema organizacional no es el Secretario, sino el con-
ductor del programa o proyecto. Ahora, lo más interesante resulta
cuando se analiza como en cada caso quienes lideraron las ini-
ciativas llegaron a ese puesto y se comprueba que en ninguno
de los dos casos puede ser pensada como una determinación del
188 Pablo Mendes Calado

funcionario, el caso de AF al mando del DOI responde a una lógica


de utilizar ciertos recursos en estado de disponibilidad (Oficina de
los Administradores Gubernamentales) y el de MB como conduc-
tora de Café Cultura a la perspicacia de ésta para darse cuenta que
abrazar la idea del Secretario podía resultar muy productivo.

En definitiva, si el programa Café Cultura Nación y el proyecto


Diagnóstico Organizacional Integral constituyen una parte de lo que
fue la política cultural de la Secretaría de Cultura de la Nación
durante la gestión del Dr. José Nun, podemos decir que es esta
una política en parte deudora del propio Pepe Nun, pero que en
parte también se trata de un estofado en el que otros, pero muchos
otros, también metieron su cuchara.
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cial del Dr. Raúl Alfonsín a la Honorable Asamblea Legislativa.
Buenos Aires.
Secretaría de Presidencia de la Nación (1990) Mensaje Presi-
dencial del Dr. Carlos Saúl Menem a la Honorable Asamblea
Legislativa. Buenos Aires.
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Buenos Aires.
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dencial del Dr. Carlos Saúl Menem a la Honorable Asamblea
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Secretaría de Presidencia de la Nación (1992) Mensaje Presi-
dencial del Dr. Carlos Saúl Menem a la Honorable Asamblea
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Secretaría de Cultura de la Nación (1992) Memoria de la Secreta-
ría de Cultura de la Nación. Buenos Aires.
Secretaría de Cultura de la Nación (1993) Memoria de actividades
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Buenos Aires.
Secretaría de Presidencia de la Nación (1995) Mensaje Presi-
dencial del Dr. Carlos Saúl Menem a la Honorable Asamblea
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Jefatura de Gabinete de Presidencia de la Nación (1996) Memoria
detallada del estado de la Nación. Buenos Aires.
Jefatura de Gabinete de Presidencia de la Nación (1997) Memoria
detallada del estado de la Nación. Buenos Aires.
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Jefatura de Gabinete de Presidencia de la Nación (1998) Memoria


detallada del estado de la Nación. Buenos Aires.
Jefatura de Gabinete de Presidencia de la Nación (1999) Memoria
detallada del estado de la Nación. Buenos Aires.
La cultura es el entramado de significaciones entre
las cuales vivimos, da sentido a nuestra existencia
y configura un mundo, uno posible entre otros, pero
único para nosotros; en esto reside lo trascendente
de su dimensión simbólica. Pero, además, la cultura
está por detrás de los sectores más dinámicos de la
economía global del presente y todos los indicadores
muestran que esta tendencia está en alza. El solo
peso de su impronta en nuestras vidas en su doble di-
mensión, simbólica y económica, justifica plenamente
un lugar en la agenda pública y la consecuente acción
gubernamental, vale decir una política cultural.
Pero, ¿quién define las políticas culturales? Analizan-
do la casuística de la (ex) Secretaría de Cultura de
la Nación, este trabajo procura demostrar el error de
formulación de esta pregunta, argumentando que las
políticas culturales son el resultado del accionar de
una multiplicidad de actores que definen, que condi-
cionan e incluso que resisten, resultado de procesos
complejos que hacen necesario poner en diálogo al
quién/es con el cómo, el dónde, el cuándo.
Las políticas culturales se han dado así entre fuerzas
que procuran definir un rumbo y otras que impulsan
a la deriva. Una deriva que no es, según se intenta
argumentar aquí, una patología, sino parte de la
naturaleza misma de las políticas públicas.

www.rgcediciones.com.ar