D - Informacion - Nuscategui - A Relatoria 2018 - Recibidos en Octubre - Iur 29053 Cpto 191 de 2018 Exp 60176 Contractual

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MERGEFORMATINET
ACCION DE CONTROVERSIA CONTRACTUAL-Declarar nulidad del

contrato
NULIDAD ABSOLUTA-Contratos estatales aplica normas civiles sobre temas

no regulados/NULIDAD ABSOLUTA-Contratos estatales aplica normas
civiles según regulación legal/NULIDAD ABSOLUTA-Saneamiento por
prescripción extraordinaria/NULIDAD ABSOLUTA-Saneamiento por
prescripción extraordinaria según regulación legal
El artículo 13 de la Ley 80 de 1993 en materia de nulidad absoluta de los contratos

estatales, ordenó la aplicación de las normas civiles respecto de aquellos temas no
regulados en la ley de contratación estatal, permitiendo tomar como propias las del
derecho común con el fin de consultar su contenido y finalidad y apreciar
íntegramente el régimen de nulidad absoluta aplicable a los contratos del Estado.
En ese orden de ideas, la nulidad absoluta del contrato por virtud del artículo 1742
del Código Civil, se sanea por prescripción extraordinaria, lo cual aplica para los
contratos estatales, en tanto la Ley 80 de 1993 frente al punto en cuestión guardo
silencio y sólo prohíbe el saneamiento por ratificación.
En esa medida las nulidades de los contratos estatales, que surgen de las causales
previstas en el artículo 45 de la referida ley 80, se sanean en los términos del
artículo 1742 del Código Civil por prescripción extraordinaria, cuyo término legal es
de 10 años como lo dispone la Ley 791 de 2002.
INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN-Puede ser natural o

Civil/INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN-Regulación
legal/PRESCRIPCIÓN-Si es extraordinaria es de 10 años el término
La misma codificación civil en su artículo 2539 regula lo concerniente a la

interrupción de la prescripción que puede ser natural como civil. La primera opera
con el simple reconocimiento de la obligación por parte del deudor ya sea expresa o
tácita, en tanto que, como regla general para efectos de la prescripción extintiva o
liberatoria que se encuentra en curso puede ser interrumpida civilmente en virtud de
la “demanda judicial”, lo cual procede una vez se haya notificado el auto admisorio
de la misma, pues antes de este acto no ha nacido la relación jurídico-procesal.
Se destaca además que para efectos de contabilizar el término de los 10 años
establecido para la prescripción extraordinaria, se hace indispensable precisar que
solamente puede computarse desde el momento en que se hace exigible la
obligación, en el caso de un contrato, el inicio del termino de prescripción
extraordinaria adquiere existencia jurídica desde el momento en que se perfecciona
el contrato.
PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
Acción: Controversias Contractuales
Alegatos - Ministerio Público
TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN-Interrupción
Dentro del contexto anotado y conforme a lo probado en el proceso es claro concluir

que no procede declarar saneada la nulidad absoluta del contrato por virtud de la
prescripción extraordinaria de 10 años establecida en la Ley 791 de 2002, pues el
contrato de concesión No 001 se suscribió en el 15 de enero de 2003, la presente
demanda en ejercicio de la acción contractual se instauró el 10 de mayo 2007 y el
auto admisorio de la demanda le fue notificado al representante legal de la Industria
de Licores de Boyacá S.A C.I (hoy apelante único) el 3 de octubre de 2007, lo cual
permite inferir que el termino de prescripción extraordinaria de los 10 años, quedó
interrumpido antes que se completara el plazo establecido para tales efectos.
CONTRATACIÓN ESTATAL-Deber de planeación según jurisprudencia de

Consejo de Estado
NULIDAD ABSOLUTA-Contrato por objeto ilicito al violar principio de

planeación según jurisprudencia del Consejo de Estado
MONOPOLIO-No se puede establecer sino como arbitrio rentístico según

regulación legal
MONOPOLIO-Producción, introducción y venta de licoles desstilados según

regulación legal
MONOPOLIO-Desarrollo según regulación legal
CELEBRACIÓN DE CONTRATOS-Autorización al Gobernador según

regulación Constitucional/CELEBRACIÓN DE CONTRATO-Autorización al
Gobernador según regulación legal
PROCESO CONTRACTUAL-Procede la intervención en lo relacionado con

audiencia pública en caso de licitación según regulación legal
PROCESO CONTRACTUAL-Autorización previa de la Asamblea

Departamental al Gobernador ejercer de la actividad monopolística
La normativa expuesta, permite inferir que se requería la autorización previa por

parte de la Asamblea Departamental al Gobernador de la época para que pudiera
disponer del ejercicio de la actividad monopolística, pues al margen de advertir que
por disposición constitucional y legal corresponde a éstas Corporaciones
2
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
Administrativas de elección popular autorizar al representante legal del

Departamento para celebrar contratos, también es un hecho evidente que el
“monopolio de licores”, cuya titularidad le corresponde al Departamento, implica un
mayor compromiso de sus autoridades en tanto les corresponde decidir la forma
como se debe ejercer ese arbitrio rentístico, en pro de un interés público o social,
cuyas rentas obtenidas se destinen preferentemente a la salud y educación.
Para esta Agencia Fiscal, el ejercicio del monopolio de licores, constituye una
modalidad que debe interpretarse como una de las excepciones a la autorización
general contenida en la Ley 80 de 1993, atribuida al Gobernador para contratar,
pues se insiste es el mismo legislador el que ordena esta autorización previa para
contratar, como lo disponía la Ley 14 de 1983 al otorgar a las Asambleas
Departamentales la facultad de regular lo atinente al monopolio de licores
destilados.
CONTRATO ESTATAL-Gobernador requiere autoricación de la Asamblea

Departamental
En esa medida, la autorización previa de la Asamblea Departamental al Gobernador

para celebrar contrato que involucre la explotación del monopolio de licores,
constituye uno de esos requisitos especiales e indispensables, omisión que sin
duda afecta la legalidad del contrato de concesión y consecuente con ello procede
su declaratoria de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa
prohibición constitucional y legal.
PRINCIPIOS DE CONTRATACIÓN ESTATAL-Selección objetiva y

planeación
… Concomitante con lo anterior, advierte el Misterio Público que existen otros

elementos de juicio para concluir que en el caso concreto se incumplieron los
principios que deben gobernar la función administrativa y la actividad
contractual del Estado, en particular el principio de selección objetiva y el
principio de planeación lo cual constituye razón suficiente para que se declare la
nulidad absoluta del contrato de concesión No 0001 de 2003, por objeto ilícito.
PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA-Regulación legal
RESTITUCIONES MUTUAS-Regulación legal
3
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No 191/2018
Bogotá, D.C., 30 de agosto de 2018
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente Dr: JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS
E. S. D.
Ref: Proceso No 60.176 (150002333100020070047300)

Acción: CONTRACTUAL
Actor: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA y otros
El Ministerio Público, presenta a consideración de la Sala su concepto en el

proceso de la referencia,
I. ANTECEDENTES
1.1 DEMANDA.- La PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, por

conducto del Procurador Judicial 46 Administrativo, en ejercicio de la acción
de controversias contractuales, presentó demanda 1 contra el
DEPARTAMENTO DE BOYACA y la UNION TEMPORAL LICORANDES Y
ASOCIADOS (hoy INDUSTRIA DE LICORES DE BOYACA S.A C.I), para
obtener las siguientes declaraciones y condenas:
PRIMERA: Se declare que el contrato No 001 de 2003, celebrado el 15 de

enero de 2003, entre el Departamento de Boyacá y la Unión Temporal
LICORANDES ASOCIADOS, y que tiene por objeto “EL CONCESIONARIO
se obliga para con el DEPARTAMENTO a efectuar por el sistema de
concesión la producción, distribución y venta de los licores destilados de los
que es titular en régimen de monopolio el Departamento de Boyacá. Dicho
monopolio Departamental en la producción, distribución y venta de los licores
y alcoholes destilados comprende, esencialmente, la producción, distribución
y venta de aguardientes anisados, rones y otros licores que explotaba de
1
Incoada el 10 de mayo de 2007 (fl 1 c. ppal)
4
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
manera directa el DEPARTAMENTO DE BOYACA, a través de la Industria

Licorera de Boyacá. Igualmente incluye el ejercicio de monopolio sobre los
alcoholes, en cuyo ejercicio podrá producirlos, introducirlos, distribuirlos y
venderlos. Podrá procesar los demás subproductos que se pueden fabricar
en las plantas de Tunja, Moniquirá y Frutenza y administrará, operará y
explotará comercialmente la infraestructura, instalaciones, muebles, enseres,
maquinas, equipos, herramientas ubicados en los municipios aludidos, según
acta de entrega. En todo caso se tendrá en cuenta lo dispuesto en el
numeral 2.2 de los pliegos de condiciones de la Licitación Pública de
Concesión No 002-GB-2002”, es NULO DE NULIDAD ABSOLUTA, por
violación de la Constitución Política de Colombia y de la Ley.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a

la UNION TEMPORAL LICORANDES Y ASOCIADOS, hoy INDUSTRIA DE
LICORES DE BOYACA S.A C.I, dentro del plazo que se señale a restituir al
Departamento de Boyacá, todos los bienes inmuebles, muebles, enseres,
maquinaria, equipos, herramientas y demás que le hayan sido entregados
por éste, en virtud del contrato de concesión 001 de 2003.
TERCERA: Que se condene a la UNION TEMPORAL LICORANDES Y

ASOCIADOS, hoy INDUSTRIA DE LICORES DE BOYACA S.A C.I., al pago
de todos los frutos y perjuicios ocasionados al Departamento de Boyacá con
ocasión del contrato celebrado y además, si se dan las condicione exigidas
por la norma, se dé cumplimiento al artículo 48 de la Ley 80 de 1993.
CUARTA: Se conde a la parte demandada al pago de los gastos y costas del

proceso.
En cuanto a las normas violadas y concepto de violación, invoca los artículos

6 y 209 de la Carta Política; 24 numeral 5, literal b), 25 numerales 7, 11 y 12,
26 numerales 1 y 3, 30 numerales 3, 44 y 45 de la Ley 80 de 1993; y 61 y 63
de la Ley 14 de 1983.
Lo anterior para precisar, que el Gobernador de la época se extralimitó en

sus funciones al invadir competencias que le correspondían a la Asamblea
Departamental y celebrar el contrato de concesión sin contar con las
autorizaciones previas de esa Corporación y que al suscribir el contrato de
concesión de licores No 01 de 2003, no observó los postulados
constituciones establecido en el artículo 209, pues no se sujetó a las normas
que regulan los procesos de contratación, tampoco garantizó el principio de
transparencia en el proceso de selección del contratista, tampoco cumplió
con las normas que garantizan la publicidad de la convocatoria, no primó el
general sino el particular.
5
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
Reforma de la demanda: Mediante escrito de 21 de noviembre de 2007,

incluyó nuevos demandados, corrigió las pretensiones, hechos e incluyó
nuevas pruebas. Solicitó que se notificara de la demanda a los siguientes
demandados: INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA S.A C.I; UNION
TEMPORAL LICORES Y ASOCIADOS; EQUITEC S.A;
COMERCIALIZADORA DE CEMENTO EMPRESA ASOCIATIVA DE
TRABAJO; JAVIER MARIN ARBOLEDA; CAMILO GARZON SILVA y VICTOR
HUGO RAMOS CAMACHO.
1.2. CONTESTACION DE LA DEMANDA.
1.2 (i) La Industria Licorera de Boyacá S.A C.I. 2 se opuso a las pretensiones
y propuso las siguientes excepciones:
a) el agotamiento de la jurisdicción (imposibilidad de coexistencia de acción

contractual de nulidad absoluta y populares con similares finalidades), pues
advierte que existen dos procesos que se tramitan en ejercicio de acciones
populares promovidas ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
en procura de obtener la nulidad absoluta del contrato de concesión No 001
de 2003, los cuales cursan en los Juzgados Administrativos Octavo y Noveno
del Circuito de Tunja.
Que, respecto a la coexistencia o concurrencia de acciones populares y

contractuales relacionadas con la revisión de la legalidad de los contratos
estatales, existe un criterio jurisprudencial dominante en el Consejo de
Estado, que apunta a definir la imposibilidad de acumulación de éstas y, por
lo tanto, la inadmisibilidad o improcedencia de nuevas acciones que
persiguen idéntico objetivo.
2
(fls 98 a 118 c. 1)
6
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
b) Ineficacia instructora o carencia de mérito procesal de la respuesta a la

demanda por parte de la Gobernación de Boyacá, en cuanto se allane a los
hechos adversos de la acción, pues afirma que aunque parezca, es
altamente previsible que la Gobernación de Boyacá (también demandada)
exprese su aceptación a los hechos adversos en que se sustente la presente
acción de nulidad absoluta, pues el propio gobierno departamental ha
intentado por varios medios la terminación unilateral del contrato de
concesión 001 de 2003, con fundamento en razones antijurídicas que han
sido oportunamente conjuradas.
Advierte que esa inconsecuente postura será interpretada como trasunto de

una reprochable y ostensible infracción de los principios de la buena fe y de
la confianza legítima.
1.2. (ii) El Departamento de Boyacá 3 se allanó a las pretensiones de la

demanda, previa autorización del jefe o máxima autoridad administrativa del
ente territorial, pues advierte que la declaratoria de nulidad del contrato de
concesión No 001 de 2003 debe proceder, en tanto resulta atentatorio de la
moral administrativa, del patrimonio público, así como del bien general, pues
los intereses económicos que rodean dicho contrato no se ajustan o logran
la destinación adecuada en salud y educación, sino que están encaminados
a engrosar patrimonios particulares.
Señala que la serie de irregularidades que afectaron o vician el proceso

empleado en la etapa precontractual, pues no se realizaron los estudios de
conveniencia y oportunidad exigidos en la ley de contratación estatal, y
porque además se incumplieron los principios que deben regir la actividad
contractual, como el de publicidad, selección objetiva y libre concurrencia,
entre otros.
1.2 (iii) Los nuevos demandados:
3
(fls 120 a 144 c. 1)
7
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
 La Promotora Internacional de Negocios, Atlantis Comercial Goup

Colombia, Comercializadora de Cemento E.A.T y Fernando Edmundo
Acevedo Quiñonez, mediante apoderado judicial, se opusieron a las
pretensiones por considerar que no existe causal de nulidad al
celebrar el contrato y que en cuanto al restablecimiento pretendido,
advierten que la acción contractual tiene un carácter declarativo y no
restitutivo o resarcitorio. Proponen las mismas excepciones
planteadas por la Industria de Licores de Boyacá S.A C.I.
 Javier Marín Arboleda y Fernando Andrade Hoyos, representados por

Curadora ad-litem contestaron la demanda, manifestando que frente a
los hechos no le constaban y se oponían a las pretensiones de la
demanda. Posteriormente el señor Fernando Andrade Hoyos, otorgó
poder a un abogado, quien contestó la demanda, oponiéndose a las
pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las mismas
que fueron planteadas por la Industria de Licores de Boyacá S.A C.I.
1.3 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo de Boyacá,

en sentencia proferida el 17 de julio de 2017 4, (i) declaró la nulidad
absoluta del contrato denominado de concesión No 001 de 2003,
suscrito entre el Departamento de Boyacá y la Unión Temporal
LICORANDES hoy INDUSTRIA DE LICORES DE BOYACA S.A. C.I, el día 15
de enero de 2003, cuyo objeto fue la “concesión de la producción,
distribución y venta de los licores destilados de los que es titular en régimen
de monopolio el Departamento de Boyacá”; (ii) ordenó a la Unión Temporal
LICORANDES hoy INDUSTRIA DE LICORES DE BOYACA S.A. C.I., hacer
devolución al DEPARTAMENTO DE BOYACA, de los bienes recibidos en
arrendamiento, es decir, las instalaciones locativas correspondientes a las
plantas de Tunja, Moniquirá y Frutenza en donde se desarrollaba la actividad
de producción, distribución y venta de licores y alcoholes destilados,
debidamente mantenidas; las fórmulas recibidas para el procesamiento de
4
(fls 872 a 988 c. C.de E)
8
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
tales productos y subproductos objeto del monopolio de alcoholes y licores

así como de los muebles, maquinaria, equipos, herramientas, acueductos y
redes, líneas de producción y envasado, laboratorios, tanques de
almacenamiento y demás equipo industrial, de acuerdo al inventario suscrito,
en el mismo estado en que lo recibió; (iii) Sin condena en costas; (iv)
compulsó copias a la Contraloría General de Boyacá, para que
investigue las irregularidades presentadas al celebrar el contrato de
concesión No 001 de 2003, el cual pudo generar un detrimento
patrimonial al Departamento de Boyacá.
El a-quo, para resolver el problema jurídico abordó su estudio frente a los

siguientes aspectos: I. Marco jurídico y jurisprudencial 1.1 El monopolio
rentístico de licores y alcoholes 1.1.1 Antecedentes históricos de su
establecimiento 1.1.2 Creación constitucional 1.1.3 Reglamentación actual
del monopolio, 1.1.4 Que se entiende por monopolio rentístico 1.1.5
Reglamentación del monopolio de licores en el Departamento de Boyacá
1.1.6 El régimen fiscal vigente en lo atinente al monopolio rentístico en
materia de licores 1.1.6.1 Del impuesto al consumo 1.1.6.2 Impuesto a las
ventas 1.1.6.1 Del impuesto al consumo 1.1.6.2 El contrato de concesión en
el marco del régimen de contratación estatal. 1.2.3 Planeación del contrato
1.2.3.1 De la autorización otorgada por la Asamblea Departamental al
Gobernador para entregar el concesión el monopolio de licores, como
requisitos indispensable para acatar el principio de planeación 1.2.3.2 De la
exigencia de estudios previos de conveniencia y oportunidad, para respetar
el principio de planeación 1.2.3.3 De la selección objetiva del contratista
1.2.2.4.1 Causales de nulidad absoluta de los contratos 1.2.2.4.1 Causales
que llevan a la terminación del contrato por la entidad contratante 1.2.2.4.2
Consecuencias de la nulidad declarada judicialmente.
Aterrizando todo lo anterior al caso concreto, señaló que es evidente la

ausencia de autorización por parte de la Asamblea Departamental al
Gobernador de Boyacá para que éste entregara a un tercero el ejercicio del
9
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
monopolio de licores, razón por la cual el contrato de concesión No 0001 de

2003 se encuentra viciado de nulidad, y porque además no se ajustó al
ordenamiento jurídico, en tanto no observó en la etapa precontractual el
principio de planeación, pues si bien estuvo precedido de estudios previos, lo
cierto es que estos no registraron todos los aspectos para determinar la
forma de entrega en concesión del monopolio de licores, aunado a que
algunos de esos aspectos no fueron lo suficientemente certeros, como lo fue
el plazo de ejecución del contrato, el que finalmente y de manera discrecional
por el Departamento, sin tener en cuenta el tiempo requerido para la
recuperación del capital invertido y la obtención de utilidades sin olvidar el
cumplimiento del objeto contractual, utilidades que en todo caso deben ser
proporcionales a la inversión y de ninguna manera arbitrarias.
Explicó la importancia de la elaboración de estudios previos, precisamente

para evitar la discrecionalidad y arbitrariedad de las entidades o de sus
funcionarios a la hora de contratar, pues lo que pretende el ordenamiento
jurídico es que el “contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni
de la mediocridad”. Que en el caso concreto, el contrato estuvo precedido de
insuficientes y deficientes estudios de conveniencia y oportunidad y que en la
elaboración de los pliegos, así como en la celebración del contrato se
desconocieron los soportes técnicos y económicos, lo cual ha generado para
el Departamento de Boyacá un detrimento patrimonial con el agravante que
dichos recursos están destinados a satisfacer los intereses públicos de salud
y educación.
Cuestiona además lo pactado en el contrato de concesión con respecto a la

destinación de un 2% de las utilidades y que denominaron “externalidades y
macroproyectos”, porcentaje que el concesionario destinó al apoyo de
equipos profesionales de futbol, lo cual constituye una cláusula
inconstitucional e ilegal en la medida en que atribuye al concesionario la
administración de esa inversión.
10
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
1.4 Apelación.- El apoderado de la Industria de Licores de Boyacá S.A. CI

(antes Unión Temporal Licorandes) 5, concreta su inconformidad en los
siguientes puntos:
De la supuesta ausencia de estudios previos de conveniencia y

oportunidad, pues advierte que el fundamento de la sentencia del Tribunal
lo constituye la supuesta falencia relativa a la falta de planeación contractual,
con lo cual edifica el supuesto objeto ilícito del contrato, lo que en sentir del
recurrente se opone a lo dicho en la misma jurisprudencia citada por el a-
quo, dado que en ésta quedó proscrita la falta de planeación contractual
como causal autónoma de nulidad absoluta y la condiciona a algunos
eventos, los que de manera alguna aparecen acreditados en el itinerario
previo a la licitación que condujo a la celebración del contrato 001 de 2003.
Afirma que no es posible interpretar que, por una supuesta falta de

planeación precontractual, ello se pueda asimilar a una causal de nulidad
derivada de la supuesta ilicitud del contrato.
Que los argumentos del Tribunal en ese sentido, corresponden a

consideraciones subjetivas, pues de acuerdo a lo acreditado con la
contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión se demostró de
manera suficiente que el principio de planeación se cumplió, con los
consabidos estudios previos de conveniencia y oportunidad para la
celebración del contrato.
De la supuesta falta de autorización previa de la Asamblea

Departamental al Gobernador de Boyacá para entregar en concesión el
monopolio de licores, pues afirma que las autorizaciones y aprobaciones
previstas en los numerales 7 y 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, se
cumplieron a cabalidad antes de la apertura de la Licitación Pública No 002-
GB-2002 y a la celebración del contrato de concesión No 001 de 2003, pues
5
(fls 912 a 932 c. Consejo de Estado)
11
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
se demostró que mediante Decreto Ordenanza No 1688 de noviembre 30 de

2001, expedido por el Gobernador de Boyacá en ejercicio de facultades
otorgadas por la Asamblea Departamental, se ordenó la supresión, disolución
y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá, dejando en manos de la
Asamblea Departamental la regulación de las condiciones bajo las cuales se
ejercería el monopolio de la producción de licores y que si dicha Corporación
no expedía la regulación de ese monopolio, el Gobernador quedaba
autorizado para tal efecto.
En ese sentido precisa sobre las facultades que por Constitución le

corresponden a las Asambleas Departamentales, para concluir que ésta
autorizó al Gobernador de Boyacá por un tiempo determinado para entregar
en concesión el monopolio de la Industria Licorera de Boyacá, lo cual hizo,
previa licitación pública, al margen de advertir que la misma Constitución
consagra en el artículo 336 lo relativo a los monopolios rentísticos y la
concesión de su explotación a los particulares.
Que concomitante con lo anterior, la Asamblea Departamental de Boyacá

expidió varias ordenanzas que reglaban el proceso de la disolución de la
Industria Licorera de Boyacá y la concesión a particulares para la explotación
de dicha actividad monopolística.
Del supuesto desconocimiento de la selección objetiva del contratista,

pues no comparte las consideraciones que hiciera el tribunal, en tanto que la
Gobernación de Boyacá cumplió a cabalidad con el principio de concurrencia
que establece el ordinal 3 del artículo 30 de la ley 80 de 1993, pues con la
debida antelación a la apertura del proceso licitatorio o concurso, se
publicaron los avisos en un diario de amplia circulación nacional, en este
caso el diario El Nuevo Siglo, que sin duda es de amplia circulación tanto en
el Departamento de Boyacá como en toda la geografía nacional.
Concluye afirmando que procede declarar saneada la nulidad del contrato
12
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
que se dice haber hallado el Tribunal por falta de planeación, en virtud de la

prescripción extraordinaria instituida en la ley 791 de 2002 y en esa medida
revocar la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Boyacá.
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.1 Problema Jurídico
Para resolver los cuestionamientos del apelante único, corresponde absolver

en su orden los siguientes problemas jurídicos (i) El principio de planeación
en la contratación estatal (ii) Consecuencias jurídicas que surgen de su
incumplimiento (iii) Para luego establecer si procede declarar la nulidad
absoluta del contrato por desconocimiento del principio de planeación, así
como de la selección objetiva.
Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, corresponde

establecer si le asiste razón o no a la recurrente, en cuanto advierte que la
pretendida nulidad absoluta del contrato se encuentra saneada por virtud de
la prescripción extraordinaria de que trata la ley 791 de 2002.
Interrogante frente al cual, el l Ministerio Público advierte desde ahora que su

respuesta debe ser negativa. Veamos
El artículo 13 de la Ley 80 de 1993 en materia de nulidad absoluta de los

contratos estatales, ordenó la aplicación de las normas civiles respecto de
aquellos temas no regulados en la ley de contratación estatal, permitiendo
tomar como propias las del derecho común con el fin de consultar su
contenido y finalidad y apreciar íntegramente el régimen de nulidad absoluta
aplicable a los contratos del Estado.
En ese orden de ideas, la nulidad absoluta del contrato por virtud del artículo
1742 del Código Civil, se sanea por prescripción extraordinaria, lo cual aplica
13
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
para los contratos estatales, en tanto la Ley 80 de 1993 frente al punto en

cuestión guardo silencio y sólo prohíbe el saneamiento por ratificación.
En esa medida las nulidades de los contratos estatales, que surgen de las
causales previstas en el artículo 45 de la referida ley 80, se sanean en los
términos del artículo 1742 del Código Civil por prescripción extraordinaria,
cuyo término legal es de 10 años como lo dispone la Ley 791 de 2002.
La misma codificación civil en su artículo 2539 regula lo concerniente a la

interrupción de la prescripción que puede ser natural como civil. La primera
opera con el simple reconocimiento de la obligación por parte del deudor ya
sea expresa o tácita, en tanto que, como regla general para efectos de la
prescripción extintiva o liberatoria que se encuentra en curso puede ser
interrumpida civilmente en virtud de la “demanda judicial”, lo cual procede
una vez se haya notificado el auto admisorio de la misma, pues antes de este
acto no ha nacido la relación jurídico-procesal.
Se destaca además que, para efectos de contabilizar el término de los 10

años establecido para la prescripción extraordinaria, se hace indispensable
precisar que solamente puede computarse desde el momento en que se
hace exigible la obligación, en el caso de un contrato, el inicio del termino de
prescripción extraordinaria adquiere existencia jurídica desde el momento en
que se perfecciona el contrato.
Dentro del contexto anotado y conforme a lo probado en el proceso es claro

concluir que no procede declarar saneada la nulidad absoluta del contrato
por virtud de la prescripción extraordinaria de 10 años establecida en la Ley
791 de 2002, pues el contrato de concesión No 001 se suscribió en el 15 de
enero de 2003, la presente demanda en ejercicio de la acción contractual se
instauró el 10 de mayo 2007 y el auto admisorio de la demanda le fue
notificado al representante legal de la Industria de Licores de Boyacá S.A C.I
(hoy apelante único) el 3 de octubre de 2007, lo cual permite inferir que el
14
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
termino de prescripción extraordinaria de los 10 años, quedó interrumpido

antes que se completara el plazo establecido para tales efectos.
Dilucidado lo anterior, procede precisar sobre los siguientes temas, en tanto

resultan necesarios para resolver la presente controversia.
2.2 Frente al deber de planeación que debe operar en la contratación estatal

El Consejo de Estado6 ha precisado:
“De acuerdo con el deber de planeación, los contratos del Estado

“deben siempre corresponder a negocios debidamente diseñados,
pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el
interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico busca que
el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la
mediocridad.
La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con

consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la
realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio
público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato
estatal. Se trata de exigirles perentoriamente a las administraciones
públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus
acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por
medio de los negocios estatales.
Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeación de manera directa

en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios
rectores del contrato estatal es inevitable y se infiere: de los artículos
209, 339 y 341 constitucionales; de los numerales 6, 7 y 11 a 14 del artículo
25, del numeral 3 del artículo 26, de los numerales 1 y 2 del artículo 30,
todos de la Ley 80 de 1993; y del artículo 2º del Decreto 01 de 1984; según
los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de
los fines estatales, con el fin de hacer uso eficiente de los recursos y
obtener un desempeño adecuado de las funciones, debe existir un
estricto orden para la adopción de las decisiones que efectivamente
deban materializarse a favor de los intereses comunales.
En esta perspectiva, la planeación y, en este sentido, la totalidad de sus

exigencias constituyen sin lugar a dudas un precioso marco jurídico
que puede catalogarse como requisito para la actividad contractual. Es
decir que los presupuestos establecidos por el legislador, tendientes a
la racionalización, organización y coherencia de las decisiones
contractuales, hacen parte de la legalidad del contrato y no pueden ser
desconocidos por los operadores del derecho contractual del estado.
En otras palabras, la planeación tiene fuerza vinculante en todo lo
6
Sección Tercera-Subsección C, en sentencia de 24 de abril de 2013. EXP 27315
15
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
relacionado con el contrato del Estado.
Del estudio de los componentes normativos del principio de la planeación

deducimos que el legislador les indica con claridad a los responsables de la
contratación estatal en el derecho colombiano ciertos parámetros que deben
observarse para satisfacer ampliamente el principio de orden y priorización
en materia contractual. En este sentido, observamos en la ley de
contratación parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de
mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de referencia
que deben observarse previamente por las autoridades para cumplir
con el principio de la planeación contractual. Se trata de exigencias que
deben materializarse con la debida antelación a la apertura de los procesos
de escogencia de contratistas.”7
“La planeación se vincula estrechamente con el principio de legalidad,

sobre todo en el procedimiento previo a la formación del contrato. Es
aquí, en este período, donde el principio de legalidad se manifiesta de
manera más intensa por actuar en forma de vinculación positiva a la
ley, es decir, porque las exigencias del legislador son especialmente
expresas y claras para el operador.”
“…Se trata de exigirle perentoriamente a las administraciones públicas

una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y
actividades con el fin de lograr los fines propuestos a través de los
7
(pie de página de la cita) J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Aspectos relevantes de la reciente reforma a
la Ley 80 de 1993 y su impacto en los principios rectores de la contratación pública. En Contratación
estatal. Estudios sobre la reforma contractual. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p.
42-43.
16
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
negocios estatales.”8 9 10
Pues bien, dentro de tales parámetros, como se acaba de expresar, se
encuentra el de oportunidad, parámetro este que tiene íntima relación
con el momento en que ha de celebrarse el contrato pues las más
elementales consideraciones sobre la prestación de los servicios
públicos y la protección de los recursos del Estado indican que debe
procederse a su celebración cuando todos los factores jurídicos,
económicos, técnicos, materiales, operativos, temporales, climáticos,
etc., que sean previsibles, aseguren la mayor probabilidad de que el
objeto contractual se llevará a feliz término y se entregará en óptimas
condiciones.
Pero además ese parámetro de oportunidad, entre otros fines, persigue

8
(pie de página de la cita) J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Tesis Doctoral. El contrato de concesión….
Op. cit.
9
(pie de página de la cita)CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 31 de agosto de
2006. Exp. 14287. “[…] [l]as entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de
planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis
suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a
determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebración del
respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las
razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las
calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes,
las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado
necesaria, lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis
técnicos, etc; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar
la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones,
cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, así como la
modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos o la
capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de
la celebración de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o
internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los
requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trámites
y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo
contratista y la consiguiente celebración del contrato que se pretenda celebrar. “1o. Los servidores
públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta
ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros
que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. 2o. Los servidores públicos responderán por
sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de
ellas. 3o. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitaciones o
concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, términos de
referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de
condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa
que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos.”
10
(pie de página de la cita) CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN
TERCERA. Sentencia del 5 de junio de 2008. Rad. 15001233100019880843101- 8031. “[…] Así pues,
además de los principios de transparencia, economía, celeridad y selección objetiva, consustanciales
al procedimiento contractual, debe darse cuenta de otro que si bien no cuenta con consagración
expresa en el ordenamiento jurídico colombiano, sin lugar a la menor hesitación forma parte de toda
actuación estatal conducente a la selección de un contratista y a la celebración y ejecución del
correspondiente vínculo negocial: el de planeación, como herramienta empleada en los estados
sociales de derecho con el propósito de procurar la materialización de los fines del Estado o, en otros
términos, de alcanzar la satisfacción de los intereses generales y la garantía de la efectividad de los
derechos e intereses de los administrados; planeación asociada a la concepción general de la misma
como instrumento de fijación tanto de objetivos y metas, como de los medios o procedimientos para
alcanzarlos; como forma de programar la distribución de los gastos estatales en función de los
ingresos que se pretende recaudar, de suerte que los mismos se reflejen en el presupuesto general de
la Nación y en el de cada entidad estatal. En materia de contratación estatal, por tanto, el principio de
planeación se traduce en el postulado de acuerdo con el cual la selección de contratistas, la
celebración de los correspondientes contratos, así como la ejecución y posterior liquidación de los
17
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
establecer la duración del objeto contractual pues esta definición no

sólo resulta trascendente para efectos de la inmediata y eficiente
prestación del servicio público, sino también para precisar el precio
real de aquellas cosas o servicios que serán objeto del contrato que
pretende celebrar la administración de tal suerte que pueda tener un
marco de referencia que le permita evaluar objetivamente las
propuestas que se presenten durante el respectivo proceso de
escogencia del contratista.
Y es que la definición de la duración del objeto contractual, y ya

considerando el asunto desde el punto de vista del valor, permite fijar el
costo real del negocio proyectado, es decir el valor de las cosas o servicios
que se van a contratar teniendo en cuenta, entre otras variables, la
fluctuación de precios para que la Administración no pague ni más ni menos
de lo que verdaderamente vale la ejecución del objeto contractual y de esta
manera ajustarse a la conmutatividad objetiva que de acuerdo con el artículo
28 de la ley 80 de 1993 debe imperar en el contrato estatal.
De otro lado, el cumplimiento del deber de planeación permite hacer

efectivo el principio de economía, previsto en la Carta y en el artículo
25 de la Ley 80 de 1993, porque precisando la oportunidad y por ende
teniendo la entidad estatal un conocimiento real de los precios de las
cosas, obras o servicios que constituyen el objeto del contrato, podrá
no solamente aprovechar eficientemente los recursos públicos sino
que también podrá cumplir con otro deber imperativo como es el de la
selección objetiva pues tiene la obligación de escoger la propuesta más
favorable y la escogencia de esta también depende en últimas, como ya
se vio, de la observancia del principio de planeación.
Finalmente, no debe olvidarse que a las voces del inciso 2º del artículo 3º de
la Ley 80 de 1993 los particulares “tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar
contratos con las entidades estatales que…11 colaboran con ellas en el logro
de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica
obligaciones” y por consiguiente de este precepto se desprende que el
deber de planeación también abarca a estos colaboradores de la
administración puesto que no sólo tienen el deber de ponerle de
presente a la entidad las deficiencias de planificación que adviertan
para que sean subsanadas sino que además deben abstenerse de
participar en la celebración de contratos en los que desde entonces ya
se evidencie que, por fallas en su planeación, el objeto contractual no
podrá ejecutarse.
mismos, lejos de ser el resultado de la improvisación, deben constituir el fruto de una tarea
programada y preconcebida, que permita incardinar la actividad contractual de las entidades públicas
dentro de las estrategias y orientaciones generales de las políticas económicas, sociales, ambientales
o de cualquier otro orden diseñadas por las instancias con funciones planificadoras en el Estado. De
hecho, aún cuando, como se indicó, el multicitado principio de planeación carece de consagración
normativa expresa en el Derecho positivo colombiano, su contenido y alcances bien pueden delinearse
como consecuencia de la hermenéutica armónica de un conjunto de disposiciones de rango tanto
constitucional –artículos 2, 209, 339 a 353 de la Carta Política– como legal –artículos 25 (numerales 6,
7 y 11 a 14) y 26 (numeral 3) de la Ley 80 de 1993–, con remarcado acento tras la expresa
catalogación de la contratación estatal como mecanismo de promoción del desarrollo por el artículo 12
de la Ley 1150 de 2.007 […]”
11
(pie de página de la cita) El aparte omitido de este inciso fue derogado por el artículo 32 de la Ley
1150 de 2007.
18
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
Mucho menos podrán pretender los contratistas, en este último caso, el

reconocimiento de derechos económicos puesto que esto sería tanto como
aspirar al reconocimiento de una apropiación indebida de los recursos
públicos.
Corolario de lo que hasta aquí se ha expresado es que si, por ejemplo, una
entidad estatal celebra un contrato para ejecutar una obra pública en un
lapso de tiempo muy corto (v/gr. 60 días) y al momento de la celebración del
negocio ni siquiera ha entrado en negociaciones con los propietarios de los
terrenos sobre los cuales la obra se va a hacer, ni ha adelantado diligencia
alguna para su adquisición, es obvio que en ese contrato se faltó al
principio de planeación de tal manera que desde ese instante ya es
evidente que el objeto contractual no podrá ejecutarse en el tiempo
acordado y por consiguiente infringen la ley no sólo la entidad estatal
sino también el contratista al celebrar un contrato con serias fallas de
planeación puesto que todo indica que el objeto contractual no podrá
realizarse.
(Resaltado y subrayado ajeno al texto original)
2.3 En cuanto a la declaratoria de nulidad absoluta del contrato por

objeto ilícito por violación del principio de planeación , el Consejo de
Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia de 10 de diciembre de
2015, Expediente No 73001-23-31-000-2012-00012-01 (51.489), reiteró su
criterio en ese sentido y precisó:
“Ha sido la posición de esta Sala de Subsección decretar la nulidad

absoluta del contrato cuando encuentra que este adolece de objeto
ilícito por infringir el principio de planeación, en desconocimiento de
los artículos 209, 331 y 341 constitucionales; los numerales 6, 7 y 11 a
14 del artículo 25, del numeral 3 del artículo 26, de los numerales 1 y 2
del artículo 30, todos de la ley 80 de 1993; y del artículo 2 del Decreto 01
de 1984; según los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el
cumplimiento de los fines estatales, con el fin de hacer uso eficiente de
los recursos y obtener un desempeño adecuado de las funciones, debe
existir un estricto orden para la adopción de las decisiones que
efectivamente deban materializarse a favor de los intereses comunales.
(…)
Lo particular de este asunto es que los integrantes de la Sala de Decisión

que determinaron el sentido en que había de fallarse la tutela, excepción
hecha por obvia razón del Conjuez que hubo de designarse para superar el
empate, en precedente oportunidad habían acompañado la posición de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando en sentencia del 8 de
19
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
julio de 201412 al decidir sobre el control de legalidad inmediato del Decreto

2962 de 2011, refiriéndose al principio de planeación se sostuvo:
“(…) es una manifestación del principio de economía que rige los

contratos de la administración, en la medida en que su cabal
cumplimiento garantiza que la ejecución del futuro contrato, en las
condiciones razonablemente previsibles, se adelantará sin tropiezos,
dentro de los plazos y especificaciones acordados, puesto que la
correcta planeación allana el camino para evitar las múltiples
dificultades que se pueden presentar alrededor de las relaciones
contractuales de las entidades estatales.
Contrario sensu, el incumplimiento de este deber se traducirá en una

errática ejecución contractual, que se enfrentará a diversos
obstáculos e inconvenientes, los cuales a su vez se pueden traducir
en demoras y sobre costos en la obtención del objeto contractual en
cuestión, todo lo cual, obviamente, atenta contra el mencionado
principio de economía que debe regir en la contratación estatal.”13
Luego, si el principio de planeación en los contratos estatales es

una exigencia perentoria del ordenamiento jurídico, no puede
entenderse, sino de manera irrazonable, que se sostenga que su
violación no constituye un objeto ilícito y que no sea una causa
de nulidad absoluta del negocio jurídico respectivo.
(…)
En efecto, si se tiene en cuenta que la nulidad absoluta protege

fundamentalmente el interés general que envuelve el orden público y
las buenas costumbres, se entiende y se justifica ese control de
legalidad que el orden jurídico ha puesto en manos de los
juzgadores.
Así que el juez que no ejerce ese poder y no cumple con ese deber,
está violando la ley”14
En este sentido, la Sala reitera que en determinados y concretos

eventos el desconocimiento del principio de planeación puede
12
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación 11001-03-
15-000-2011-01127-00.
13
(Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 2 de noviembre de 2011, expediente 20739,...
En otra ocasión, sostuvo: “La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés
general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización
efectiva de los objetos pactados, sino también respecto del patrimonio público, que en
últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal. Se trata de exigirle
perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y
organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos a través
de los negocios estatales” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1º de febrero de 2012, expediente 22464,...
(La cita corresponde al texto citado).
14
(pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, sentencia
de 20 de octubre de 2014, Exp. 24.809, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
20
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
conllevar la configuración de la nulidad absoluta del contrato por objeto

ilícito, cuando las falencias que producen esta mácula sean:
1. Situaciones que desde el momento de la celebración del negocio jurídico

evidencian que el objeto contractual no podrá ejecutarse.

evidencian que la ejecución del contrato va a depender de circunstancias
indefinidas o inciertas por necesitar de decisiones de terceros.

evidencian que los tiempos de ejecución acordados no podrán cumplirse y
por ende habrá de sobrevenir el consiguiente detrimento patrimonial de la
entidad.
En tales eventos el juez debe oficiosamente declarar la nulidad

advertida, aunque se aclara que no toda deficiencia en la planeación del
negocio jurídico estatal conduce a la nulidad del contrato por ilicitud de su
objeto.
(Resaltado y subrayado ajeno al texto original)
2.4. Caso concreto - hechos probados y análisis:
2.4 (i) La Asamblea Departamental de Boyacá, mediante ordenanza No 018

de 2 de agosto de 2001, otorgó unas autorizaciones y facultades al
Gobernador del Departamento”. Se destacan los siguientes apartes:
“ARTICULO PRIMERO: Facúltese al señor Gobernador del Departamento de

Boyacá, para ejercer funciones que le corresponden a la Honorable
Asamblea, en materias de:
1., Determinar y adoptar la estructura administrativa de la Administración

Central y Descentralizada del Departamento de Boyacá, para lo cual podrá
crear, suprimir y fusionar Secretarias, Dependencias y demás organismos de
la Administración Departamental (…)
(…)
ARTICULO SEGUNDO. - Con el objeto de que el Departamento ingrese en
el Programa de Saneamiento Fiscal, otorgar autorizaciones al señor
Gobernador para:
1. Celebrar contratos de empréstito en moneda nacional o
extranjera, otorgar garantías.
(…)
4. Adelantar procesos de enajenación de activos de propiedad del
Departamento (…)
PARAGRAFO: Las anteriores autorizaciones quedan sujetas al cumplimiento

de la Ley 358 de 1997.
21
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
ARTICULO TERCERO: Las facultades que se otorgan en el artículo primero,

y las autorizaciones que se conceden en el artículo segundo, tendrán una
duración de cuatro (4) meses15
2.4 (ii) La Asamblea Departamental de Boyacá, mediante ordenanza No

0039 de 30 de noviembre de 2001 amplió el término otorgado al Gobernador
de Boyacá a partir del 2 de diciembre de 2001 hasta el último de febrero de
200216.
2.4 (iii) El Gobernador de Boyacá, con fundamento en las facultades

otorgadas mediante Ordenanza No 018 de 2001, expidió el Decreto 1688 de
20 de noviembre de 2001 “por el cual se suprime la Industria Licorera de
Boyacá y se ordena su liquidación”17. Se destacan los siguientes apartes:
“SUPRESION Y LIQUIDACION
ARTICULO 1° Supresión y Liquidación: Suprímase, en los términos

dispuestos en el presente Decreto, la Industria Licorera de Boyacá, Empresa
Industrial y Comercial del Orden Departamental, creada y organizada
mediante ordenanza 032 de 1963; y cuyo acto de creación fue reformado
mediante decretos 1100 de 1987, 001237 de 1992 y demás disposiciones
legales.
(…)
MONOPOLIO RENTISTICO DE LICORES
ARTICULO 8° De conformidad con lo dispuesto en el artículo 336 de la

Constitución Política y el artículo 121 del Decreto 1222 de 1986, la
introducción y venta de licores destilados serán gravados por el
Departamento de Boyacá en los términos que se convengan, en desarrollo
de lo dispuesto por el artículo 123 del decreto 1222 de 1986.
La Asamblea del Departamento de Boyacá regulará las condiciones en

las cuales se ejercerá el monopolio de producción de licores o en su
defecto gravará esas industrias y actividades. Hasta que ello ocurra,
dada la supresión que por mandato del presente acto se ordena, la Industria
Licorera de Boyacá podrá seguir ejerciendo dicha producción, distribución y
venta, hasta la fecha tope de su liquidación y siempre que el cronograma de
liquidación lo permita.
Si tal regulación no fuere expedida, de acuerdo con el cronograma de

liquidación que se establezca, se procederá a celebrar los contratos o
15
(fls 55 a 58 c.2)
16
(fls 60 a 61 c, 2)
17
(fls 72 a 76 c. 2
22
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
convenios pertinentes por parte del Departamento para garantizar el ejercicio

del monopolio, durante la transición, para cuyo efecto se autoriza al
Gobernador del Departamento para concesionar la producción hasta
por el término de dos (2) años, celebrar convenios interadministrativos con
otros departamentos para producir y vender los licores objeto del monopolio,
o en todo caso, de conformidad con las disposiciones legales, defender el
ejercicio del monopolio rentístico (…)”
(…)
2.4 (iv) Mediante Ordenanza No 0023 de 10 de septiembre de 2002, la

Asamblea Departamental de Boyacá, “otorgó unas autorizaciones y
facultades al Gobernando del Departamento”, para determinar y adoptar la
estructura administrativa de la administración central y descentralizada del
Departamento de Boyacá, para lo cual podrá crear, suprimir y fusionar
Secretarias, Dependencias y demás organismos de la Administración
Departamental. Además le otorgó autorizaciones para “celebrar contratos de
empréstito en moneda nacional o extranjera, otorgar garantías (…)” cuyas
facultades quedaban sujetas al cumplimiento de la Ley 358 de 1997 y hasta
el 31 de diciembre de 200218
2.4 (v) El Gobernador de Boyacá, para viabilizar las referidas facultades

presentó ante la Asamblea Departamental la respectiva exposición de
motivos, cuyo fundamento legal lo constituía la Ley 617 de 2000 19, esto es
para enfrentar la crisis y poder ejecutar el saneamiento fiscal y financiero del
Departamento. Dichas facultades fueron prorrogadas por ordenanzas No 039
de 30 de diciembre de 2001 hasta el 29 de febrero de 2002.
2.4 (vi) El Gobernador de Boyacá expidió el Decreto 2157 de 10 de octubre

de 2002, mediante “el cual reglamentó los decretos Nos 1688 de 2001 y 453
de 2002 (…)”20, del que se destacan los siguientes apartes:
“(…)
DECRETA:
18
(fls 63 a 66 c. 2)
19
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes
a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional
20
(fls 77 a 78 c. 2)
23
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
ARTICULO PRIMERO: Retomar en cabeza del Departamento el monopolio

Departamental de la producción, distribución y venta de alcoholes y licores
que venía desarrollando la INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA EN
LIQUIDACION”.
ARTICULO SEGUNDO: Darle cumplimiento al art. 336 de la C.N, en cuanto

al parágrafo séptimo, para lo cual ordena mediante la Resolución respectiva
abrir Licitación Pública, para que mediante el Contrato de Concesión se
otorgue a un tercero el desarrollo de la actividad que venía cumpliendo la
INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA, hoy en LIQUIDACION, en general el
ejercicio del monopolio de la producción, distribución y venta de los licores
(Aguardiente, ron y alcoholes).
(…)
ARTÍCULO CUARTO: Los bienes muebles e inmuebles una vez liquidada la
INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA, podrán ser entregados al
concesionario en el desarrollo del proceso licitatorio y/o contractual.
ARTÍCULO QUINTO: LA PARTICIPACION PORCENTUAL DEL

PARAGRAFO DEL ARTICULO 40 ORDENANZA 031 DE DOCIEMBRE 22
DE 2000, como las rentas cedidas del impuesto del consumo al
Departamento, por parte del Gobierno Nacional, serán establecidas de
acuerdo a la Ley,
2.4. (vii) El Gobernador de Boyacá mediante Resolución No 0281 de 27 de
noviembre de 2002 ordenó la apertura de la licitación pública de concesión
No 002-GB-2002 y mediante Resolución No 003 de 10 de enero de 2003
adjudicó la licitación Pública de Concesión No 002-GB-2002 a la Unión
Temporal LICORANDES.
2.4 (viii) El 15 de enero de 2003 entre el Departamento de Boyacá,

representado por el Gobernador Miguel Ángel Bermúdez y la Unión Temporal
Licorandes y Asociados se celebró el contrato de CONCESION No 0001 de
2003, cuyo objeto se concreta en “que el CONCESIONARIO se obliga para
con el DEPARTAMENTO a efectuar por el sistema de concesión la
producción, distribución y venta de licores destilados de los que es titular en
régimen de monopolio el Departamento de Boyacá. Dicho monopolio
departamental en la producción, distribución y venta de los licores y
alcoholes destilados comprende, esencialmente, la producción, distribución y
venta de los aguardientes anisados, rones y otros licores que explotaba en
gestión directa EL DEPARTAMENTO DE BOYACA, a través de la Industria
Licorera de Boyacá. Igualmente incluye el ejercicio del monopolio sobre los
24
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
alcoholes, en cuyo ejercicio podrá producirlos, introducirlos, distribuirlos y

venderlos. Podrá procesar los demás subproductos que se puedan fabricar
en las plantas de Tunja, Moniquirá y Frutenza y administrará, operará y
explotará comercialmente la infraestructura, instalaciones, muebles, enseres,
maquinaria, equipos y herramientas ubicados en los municipios aludidos,
según acta de entrega (…)
En la cláusula décima tercera se pactó como plazo “el término de duración

de la presente concesión será de veinte (20) años contados a partir de la
fecha de perfeccionamiento del presente contrato (…)”
2.5 Pertinencia de las pretensiones:
2.5 (i) Dentro del contexto anotado, advierte el Ministerio Público que si bien
la Asamblea Departamental de Boyacá mediante las Ordenanzas Nos 018 de
2001, 039 de 2001 y 023 de 2002, facultó al Gobernador de Boyacá ,entre
otros aspectos, para suprimir organismos de la administración departamental
y con fundamento en ello dispuso la liquidación de la Industria Licorera de
Boyacá, lo cierto es que parte alguna le autorizó celebrar contrato de
concesión con el fin de entregar a un particular la explotación del
monopolio de licores, actividad que por disposición legal se encuentra
en cabeza de los departamentos.
Es un hecho probado, que el Gobernador de la época, sin contar con la

previa y debida autorización de la Asamblea Departamental, procedió de
motu proprio a suscribir contrato de concesión para la explotación del
monopolio de licores. Omisión que en sentir del Ministerio Público constituye
una grave irregularidad que afecta la legalidad del referido contrato.
Tal consideración encuentra soporte normativo en las siguientes

disposiciones:
25
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
El artículo 336 de la Carta Política, establece
“Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una
finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan

sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban
quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
La organización, administración, control y explotación de los monopolios

rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de
iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar

estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán

destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios

rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la
ley.
El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y

otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los
requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley.
En cualquier caso, se respetarán los derechos adquiridos por los

trabajadores.
Con relación a la regulación normativa del monopolio de licores vigente para

la época de los hechos, se destaca la Ley 14 de 1983, en particular los
artículos 61 y 63 que disponen:
ARTICULO 61.- La producción, introducción y venta de licores destilados

constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los
términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En
consecuencia, las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o
gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene,
conforme a lo dispuesto en esta Ley.
(…)
ARTICULO 63.- En desarrollo del monopolio sobre producción, introducción y

venta de licores destilados, los departamentos podrán celebrar contratos de
intercambio con personas de derecho pública o de derecho privado y todo
26
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
tipo de convenio que dentro de las normas de contratación vigentes permita

agilizar el comercio de estos productos.
Para la introducción ventas de licores destilados, nacionales o extranjeros,

sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio, será necesario
obtener previamente su permiso, que sólo lo otorgará una vez se celebren
los convenios económicos con las firmas productoras, introductoras o
importadoras en los cuales se establezca la participación porcentual del
departamento en el precio de venta del producto, sin sujeción a los límites
tarifarios establecidos en esta Ley.
El Artículo 30021, numeral 9 de la Constitución Nacional, dispone:
Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:
(…)
9., Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contratos,

negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas
funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamental.
El Decreto 1222 de 1986 “Código de Régimen Departamental” en el numeral

10 del artículo 60, prescribe:
“ARTÍCULO 60.-Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas:
Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos,

enajenar bienes departamentales y ejercer, pro tempore, precisas funciones
de las que correspondan a las asambleas.
La ley 80 de 1993, en el artículo 25 numeral 11 establece:
11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y

vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo
relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso
de licitación.
De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9o., y 313

numeral 3o., de la Constitución Política, las asambleas departamentales y
los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes,
respectivamente, para la celebración de contratos.
La normativa expuesta, permite inferir que se requería la autorización previa

21
Articulo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo No 1 de 1996.
27
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
por parte de la Asamblea Departamental al Gobernador de la época para que

pudiera disponer del ejercicio de la actividad monopolística, pues al margen
de advertir que por disposición constitucional y legal corresponde a éstas
Corporaciones Administrativas de elección popular autorizar al representante
legal del Departamento para celebrar contratos, también es un hecho
evidente que el “monopolio de licores”, cuya titularidad le corresponde al
Departamento, implica un mayor compromiso de sus autoridades en tanto les
corresponde decidir la forma como se debe ejercer ese arbitrio rentístico, en
pro de un interés público o social, cuyas rentas obtenidas se destinen
preferentemente a la salud y educación.
Para esta Agencia Fiscal, el ejercicio del monopolio de licores, constituye una
modalidad que debe interpretarse como una de las excepciones a la
autorización general contenida en la Ley 80 de 1993, atribuida al Gobernador
para contratar, pues se insiste es el mismo legislador el que ordena esta
autorización previa para contratar, como lo disponía la Ley 14 de 1983 al
otorgar a las Asambleas Departamentales la facultad de regular lo atinente al
monopolio de licores destilados.
En esa medida, la autorización previa de la Asamblea Departamental al

Gobernador para celebrar contrato que involucre la explotación del
monopolio de licores, constituye uno de esos requisitos especiales e
indispensables, omisión que sin duda afecta la legalidad del contrato de
concesión y consecuente con ello procede su declaratoria de nulidad
absoluta por haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional y
legal.
2.5 (ii) Concomitante con lo anterior, advierte el Misterio Público que existen
otros elementos de juicio para concluir que en el caso concreto se
incumplieron los principios que deben gobernar la función
administrativa y la actividad contractual del Estado, en particular el
principio de selección objetiva y el principio de planeación lo cual
28
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
constituye razón suficiente para que se declare la nulidad absoluta del

contrato de concesión No 0001 de 2003, por objeto ilícito.
2.5 (ii).1 En cuanto al incumplimiento del principio de selección objetiva del

contratista, que surge por transgresión del principio de concurrencia que
establece el ordinal 3 del artículo 30 de la ley 80 de 1993, en concepto del
Ministerio Público, existen los suficientes elementos de juicio para concluir
que efectivamente fue desconocido.
Está probado que dada la naturaleza y objeto del contrato de concesión, los
avisos del proceso licitatorio, no fueron publicados en un diario de amplia
circulación en el territorio de la jurisdicción del Departamento de Boyacá,
pues si bien en el acto de apertura de la licitación pública de concesión No
002-GB-2002 se estableció un cronograma con fecha de apertura “16 de
diciembre de 2002 y los avisos se programaron para los días 2 y 5 de
diciembre del mismo año, también lo es que dichos avisos se publicaron en
el Diario Nuevo Siglo, y que según información reportada por dicho diario, es
dable inferir que no tiene la connotación de un diario de amplia circulación en
el Departamento de Boyacá, pues se tiene que “para el año 2002 en el
Departamento de Boyacá se distribuyeron 70 ejemplares diarios con una
venta efectiva aproximada del 70% entre los meses de octubre a diciembre
de ese año. Haciendo las operaciones matemáticas correspondientes, los
avisos de la licitación pública del contrato de concesión No 001 de 2003,
llegó a manos de 49 personas, aproximadamente, que compraron el diario
Nievo Siglo en el Departamento de Boyacá”. Consecuente con lo anterior, es
dable concluir que los avisos de la licitación pública no tuvieron la suficiente
y necesaria difusión, lo cual limitó la participación de varios oferentes y por
ende la posibilidad de comparar sus propuestas para escoger el ofrecimiento
más favorable para la entidad.
2.5 (ii). 2 El desconocimiento del principio de planeación en el caso concreto,

encuentra su razón de ser en que no se cumplió a cabalidad con la exigencia
29
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
de los estudios previos de conveniencia y oportunidad, cuya definición y

alcance fue objeto de estudio por parte de la Procuraduría General de la
Nación22, que sobre el tema precisó:
El concepto de estudios previos fue esbozado de forma general en los

numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, haciendo referencia
a ellos como el análisis de conveniencia o inconveniencia del objeto a
contratar, la tramitación de las autorizaciones y las aprobaciones
necesarias para la contratación o el desarrollo de los estudios, diseños
y proyectos requeridos para tal fin. Posteriormente, el artículo 8° del
Decreto 2170 de 2002 definió los estudios previos como aquellos
encaminados a establecer la conveniencia y oportunidad de la
contratación, determinar las especificaciones técnicas y el valor del
bien o servicio, y analizar los riesgos en los que incurrirá la entidad al
contratar. El Decreto 2474 de 2008, que reglamentó la Ley 1150 de 2007,
definió los estudios previos como el conjunto de documentos que
sirven de soporte para la elaboración del proyecto de pliego de
condiciones, de manera que los proponentes puedan valorar
adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, así como la
distribución de riesgos que se propone, ordenando ponerlos a
disposición de los interesados de manera simultánea con el proyecto
de pliego de condiciones.
Esta definición debe interpretarse de forma integral, frente a las

disposiciones ya enunciadas de la Ley 80 de 1993 y a los principios
constitucionales que rigen la función pública, por lo cual debe entenderse
como estudios previos aquellos análisis, documentos y trámites que
deben adelantar las entidades públicas antes de contratar, sin importar
el régimen legal que las cobije, en cualquiera de las modalidades que
señala la ley o el manual interno que se aplique, en el caso de las
entidades no gobernadas por el Estatuto .
El Decreto 2474 de 2008 estableció el contenido mínimo de los estudios

previos de la siguiente manera: “…1. La descripción de la necesidad que la
entidad estatal pretende satisfacer con la contratación. 2. La descripción del
objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificación del contrato a
celebrar. 3. Los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de
selección. 4. El análisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando
las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva
contratación, así como su monto y el de posibles costos asociados con el
mismo. En el evento en que la contratación sea a precios unitarios, la entidad
contratante deberá soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de
aquéllos. En el caso del concurso de méritos, no publicará el detalle del
análisis que se haya realizado en desarrollo de lo establecido en este
numeral. En el caso del contrato de concesión no se publicará ni revelará el
modelo financiero utilizado en su estructuración. 5. La justificación de los
factores de selección que permitan identificar la oferta más favorable, de
conformidad con el artículo 12 del presente decreto. 6. El soporte que
22
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública.
30
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
permita la tipificación, estimación y asignación de los riesgos previsibles que

puedan afectar el equilibrio económico del contrato. 7. El análisis que
sustenta la exigencia de garantías destinadas a amparar los perjuicios de
naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del
ofrecimiento o del contrato según el caso, así como la pertinencia de la
división de aquéllas, de acuerdo con la reglamentación sobre el particular…”
Si bien se alega por la parte recurrente que el contrato de concesión No

0001 de 2003, estuvo precedido de estudios previos de conveniencia
oportunidad, lo cierto es que los documentos que aportó para tales efectos
entre ellos el realizado por la Superintendencia Nacional de Salud 23, no
corresponde a un estudio realizado con ese propósito, sino a un documento
contentivo del incumplimiento del plan de desempeño establecido en la
Resolución 149 del 2 de febrero de 1999 por parte de la INDUSTRIA
LICORERA DE BOYACA, reportando pérdidas y afectando la financiación del
servicio seccional de salud de Boyacá, por lo cual encuentra procedente y a
manera de recomendación la liquidación de dicha empresa.
En cuanto al estudio que se dice fue realizado por profesionales de la

UNIVERSIDAD PEDAGOCICA Y TECONOLIGICA DE COLOMBIA, se
advierte que corresponde a una monografía presentada por dos estudiantes
de pregrado para optar el título profesional de economistas, titulada
“Perspectivas de Reactivación Empresarial de la Industria Licorera de
Boyacá en el Marco de la Ley 550 de 1999” lo cual permite inferir que no
corresponde a un estudio técnico y mucho menos realizado por expertos en
la materia, y que dicho de paso, tal monografía no fue autorizada para que
fuera utilizada en el proceso licitatorio para la concesión del monopolio de
licores del Departamento de Boyacá, como consta en la comunicación de
fecha 6 de septiembre de 2006 suscrita por el Director de la Escuela de
Economia de la UPTC.
Con respecto al oficio de fecha de 17 de octubre de 2002, mediante el cual

el Gobernador del Departamento de Boyacá, solicita al Secretario General de
la Gobernación, que proceda a elaborar los pliegos de condiciones para la
23
(fls 3 a 7 c. 3)
31
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
apertura de la licitación correspondiente 24, encuentra esta Agencia Fiscal que

si bien en dicho documento se hace alusión a la “conveniencia y oportunidad
de realizar la licitación pública, por considerar que se contaba con “a) Un
margen de tiempo aceptable para adelantar el proceso de selección
respectivo; b) El personal idóneo y disponible para efectuar los
procedimientos administrativos del caso (…); y c) los elementos físicos
adecuados para adelantar el mismo.”, y que los elementos que lo soportan
presentan un análisis de la situación real de la Industria Licorera de Boyacá,
en el cual se estudiaron varios aspectos, también lo es que en ellos no se
analizaron otros de gran trascendencia como los advertidos por el a-quo,
entre ellos, las explicaciones y la razón de ser de entregar bajo la modalidad
de concesión el monopolio de licores, así como los beneficios de pactar de
manera caprichosa un plazo de 20 años.
Irregularidad que desde la óptica del proceso disciplinario que se adelantó en

contra del Gobernador de Boyacá para la época, resultó probada y por razón
de ello fue sancionado disciplinariamente con destitución del cargo e
inhabilitado para el ejercicio de cargos y funciones públicas por un término de
10 años25. Se destacan los siguientes apartes, en tanto corroboran las
consideraciones que sobre la materia se plantean por esta Agencia Fiscal.
“CARGO No 2
En su condición de Gobernador del Departamento de Boyacá y miembro del

Comité Asesor para la contratación, para la época de la ocurrencia de los
hechos, abrió y adjudicó el proceso licitatorio No 002-Gb-2002- cuyo objeto
era la concesión de la producción, distribución y venta de los licores
destilados de los que es titular en régimen de monopolio el Departamento de
Boyacá, incluyendo las plantas de Frutenza y Moniquirá, sin contar con los
estudios de conveniencia y oportunidad previos, lo que se constituye en una
violación a los principios de planeación y economía (…)
(…)
Con relación al cargo 2 se concluye sin lugar a dudas que el cargo no fue
desvirtuado por el disciplinado y que por el contrario queda incólume por la
certeza de la falta endilga, ya que vistos los mismos determinan que la
24
(fls 46 a 49 c. 3)
25
(fls 1 a 122 anexo 3)
32
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
monografía presentada por estudiantes de la Universidad Tecnológica y

Pedagógica fue descalificada como verdadero estudio previo para señalarle
un simple alcance de ejercicio académico (…) sin la concurrencia de
elementos técnicos, presupuestales y financieros que le permitan a la
entidad considerar que es la mejor alternativa y solución para su necesidad
(…)
Así mismo, se reafirma que el estudio de proyección financiera de flujo de

fondos, tuvo como finalidad determinar el periodo por el cual se debía
adjudicar la concesión y las bondades de dicha figura, más no constituyó un
estudio previo de conveniencia y oportunidad que demostrara la definición
de que el objeto del contrato, esto es, la actividad monopolística debía ser
entregada bajo la figura de concesión y no bajo otro tipo de contrato a
terceros, como por ejemplo la maquila que hubiese dado igualmente
cumplimiento al mandato constitucional (…)
(…) tampoco se constituyen en estudios previos de conveniencia y

oportunidad los términos de referencia en que si bien es cierto, indican el
estudio efectuado por la entidad que hace la apertura de la licitación, sobre el
objeto, alcance de la concesión, plazo de la misma, condiciones y requisitos
previos que deben reunir los oferentes, experiencia, capacidad técnica,
procedimientos etc., no es menos cierto, que se reitera plantean el alcance
de la concesión en sí misma, pero los análisis o estudios de conveniencia del
porqué se otorgó en la modalidad de concesión la actividad monopolística y
no bajo otra (s).
Es más, refuerza el posicionamiento sentado por este Despacho lo dispuesto

en el oficio del 17 de octubre de 2002, suscrito por el Doctor BERMUDEZ
ESCOBAR, dirigido al Secretario General de la Gobernación (…) cuyo
asunto era la elaboración del pliego de condiciones para el contrato de
concesión (…)
En análisis que se deja expuesto, permite al Ministerio Público concluir que

procede declarar la nulidad absoluta del contrato de concesión No 001 de
2003, por objeto ilícito, en razón del desconocimiento de los principios
que deben gobernar la función administrativa y la actividad contractual
del Estado, en particular el principio de planeación
Consecuente con lo anterior, procede aplicar lo dispuesto en el artículo 1746

del Código Civil, atendiendo las consideraciones que sobre restituciones
mutuas o devolución aplica al caso concreto y en la forma que se indicó en la
sentencia recurrida, esto es:
33
Radicación: 60.176 (2007-00473 -00)
“ordenar a la Unión Temporal LICORANDES hoy INDUSTRIA DE

LICORES DE BOYACA S.A. C.I., hacer devolución al DEPARTAMENTO
DE BOYACA, de los bienes recibidos en arrendamiento, es decir, las
instalaciones locativas correspondientes a las plantas de Tunja, Moniquirá y
Frutenza en donde se desarrollaba la actividad de producción, distribución y
venta de licores y alcoholes destilados, debidamente mantenidas; las
fórmulas recibidas para el procesamiento de tales productos y subproductos
objeto del monopolio de alcoholes y licores así como de los muebles,
maquinaria, equipos, herramientas, acueductos y redes, líneas de
producción y envasado, laboratorios, tanques de almacenamiento y demás
equipo industrial, de acuerdo al inventario suscrito, en el mismo estado en
que lo recibió”
CONCLUSIÓN
En virtud de lo anterior, el Ministerio Público solicita al H. Sala confirmar la

sentencia estimatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá,
atendiendo las razones expuestas en el presente concepto.
Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,
NICOLÁS YEPES CORRALES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado
NYC/RYPHC
34

D - Informacion - Nuscategui - A Relatoria 2018 - Recibidos en Octubre - Iur 29053 Cpto 191 de 2018 Exp 60176 Contractual

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INCLUDEPICTURE "http://www.procuraduria.gov.co/imgs/infoinst_idpgnb&n_int.

ACCION DE CONTROVERSIA CONTRACTUAL-Declarar nulidad del

NULIDAD ABSOLUTA-Contratos estatales aplica normas civiles sobre temas

El artículo 13 de la Ley 80 de 1993 en materia de nulidad absoluta de los contratos

INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN-Puede ser natural o

La misma codificación civil en su artículo 2539 regula lo concerniente a la

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Dentro del contexto anotado y conforme a lo probado en el proceso es claro concluir

CONTRATACIÓN ESTATAL-Deber de planeación según jurisprudencia de

NULIDAD ABSOLUTA-Contrato por objeto ilicito al violar principio de

MONOPOLIO-No se puede establecer sino como arbitrio rentístico según

MONOPOLIO-Producción, introducción y venta de licoles desstilados según

MONOPOLIO-Desarrollo según regulación legal

CELEBRACIÓN DE CONTRATOS-Autorización al Gobernador según

PROCESO CONTRACTUAL-Procede la intervención en lo relacionado con

PROCESO CONTRACTUAL-Autorización previa de la Asamblea

La normativa expuesta, permite inferir que se requería la autorización previa por

Administrativas de elección popular autorizar al representante legal del

CONTRATO ESTATAL-Gobernador requiere autoricación de la Asamblea

En esa medida, la autorización previa de la Asamblea Departamental al Gobernador

PRINCIPIOS DE CONTRATACIÓN ESTATAL-Selección objetiva y

… Concomitante con lo anterior, advierte el Misterio Público que existen otros

PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA-Regulación legal

RESTITUCIONES MUTUAS-Regulación legal

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

Bogotá, D.C., 30 de agosto de 2018

Ref: Proceso No 60.176 (150002333100020070047300)

El Ministerio Público, presenta a consideración de la Sala su concepto en el

1.1 DEMANDA.- La PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, por

PRIMERA: Se declare que el contrato No 001 de 2003, celebrado el 15 de

manera directa el DEPARTAMENTO DE BOYACA, a través de la Industria

SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a

TERCERA: Que se condene a la UNION TEMPORAL LICORANDES Y

CUARTA: Se conde a la parte demandada al pago de los gastos y costas del

En cuanto a las normas violadas y concepto de violación, invoca los artículos

Lo anterior para precisar, que el Gobernador de la época se extralimitó en

Reforma de la demanda: Mediante escrito de 21 de noviembre de 2007,

1.2. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

a) el agotamiento de la jurisdicción (imposibilidad de coexistencia de acción

Que, respecto a la coexistencia o concurrencia de acciones populares y

b) Ineficacia instructora o carencia de mérito procesal de la respuesta a la

Advierte que esa inconsecuente postura será interpretada como trasunto de

1.2. (ii) El Departamento de Boyacá 3 se allanó a las pretensiones de la

Señala que la serie de irregularidades que afectaron o vician el proceso

1.2 (iii) Los nuevos demandados:

 La Promotora Internacional de Negocios, Atlantis Comercial Goup

 Javier Marín Arboleda y Fernando Andrade Hoyos, representados por

1.3 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo de Boyacá,

tales productos y subproductos objeto del monopolio de alcoholes y licores

El a-quo, para resolver el problema jurídico abordó su estudio frente a los

Aterrizando todo lo anterior al caso concreto, señaló que es evidente la

monopolio de licores, razón por la cual el contrato de concesión No 0001 de

Explicó la importancia de la elaboración de estudios previos, precisamente

Cuestiona además lo pactado en el contrato de concesión con respecto a la

1.4 Apelación.- El apoderado de la Industria de Licores de Boyacá S.A. CI

De la supuesta ausencia de estudios previos de conveniencia y

Afirma que no es posible interpretar que, por una supuesta falta de

Que los argumentos del Tribunal en ese sentido, corresponden a

De la supuesta falta de autorización previa de la Asamblea

se demostró que mediante Decreto Ordenanza No 1688 de noviembre 30 de

En ese sentido precisa sobre las facultades que por Constitución le

Que concomitante con lo anterior, la Asamblea Departamental de Boyacá

Del supuesto desconocimiento de la selección objetiva del contratista,