HACIA LA CONFORMACIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA DE BOGOTÁ:

ANÁLISIS CRÍTICO DE UN PROCESO

Álvaro Niño Ramírez

Mayo 19 de 2017
JUSTIFICACIÓN

• Expansión urbana de Bogotá desde 1990

• Interdependencias: mercado laboral, suministro de bienes
y servicios, vivienda
• Deterioro de los suelos agrícolas de la Sabana de Bogotá DOBLE CRISIS DE LA
• Urbanización periferias municipios menores y Bogotá PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO Y
LA GOBERNANZA REGIONAL
• Desarrollo usos logísticos sobre corredores viales

• Proceso de planeación regional Bogotá-Cundinamarca

1998 - 2013
ANÁLISIS CRÍTICO DEL
• Dispersión de iniciativas de gobierno y conflictos PROCESO
territoriales entre Bogotá y los municipios menores

• ANTECEDENTES PLANEACIÓN
• Serie histórica de propuestas de Ordenamiento Territorial
• NUEVA BASE JURÍDICA
• PERCEPCIÓN DE CRISIS DEL
• Ley Orgánica Ordenamiento Territorial ORDENAMIENTO REGIONAL

Introducción
OBJETIVO GENERAL

• Identificar los elementos estructurantes, escalas, delimitación y configuración de un modelo base de

ordenamiento territorial para la región de Bogotá basado en el estudio crítico de antecedentes históricos.

• Definir los esquemas asociativos más adecuados para el desarrollo de dicho modelo en los nuevos procesos
de planificación

OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Síntesis del proceso histórico de formulación de modelos de ordenamiento de Bogotá y su región en el
período 2000-2015.

• Síntesis de la evolución de la visión regional de Bogotá propuesta en los POT de la ciudad (2000 y 2013) y
en los instrumentos de planeación derivados de ellos.

• Identificación de los aspectos compatibles y contradicciones existentes entre los distintos planes urbanos,
regionales y subregionales.

• Revisión de los planes sectoriales departamentales vigentes e identificación de los planteamientos

recientes con incidencia en el ordenamiento territorial

• Diseño de un esquema general de armonización de los planteamientos contenidos en los instrumentos de

planeación analizados.

• Identificación de la escala de planificación regional aplicable y de la viabilidad del modelo de

ordenamiento a la luz de la nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

Introducción
CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN

Bogotá D.C.
Bogotá D.C.
Localización y provincias del Departamento de Cundinamarca
Relieve e hidrografía del Departamento de Cundinamarca

Medio natural
Cundinamarca se compone de 4 regiones fisiográficas:

Bogotá D.C.
1. Occidente, las zonas planas y cálidas del Valle del Río
Magdalena;
2. Altiplano de Bogotá, que coincide con la cuenca del
Río Bogotá y alberga a la capital del país.
3
2 3. Flanco occidental de la Cordillera Oriental
1 4 4. Piedemonte llanero.

Esquema del relieve del Departamento de Cundinamarca

Introducción
CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN

Distribución espacial de la población Índice de frecuencia de viajes entre Bogotá y los municipios de Cundinamarca
RANGOS VALOR AGREGADO
MILES DE MILLONES
> 3.000
1.000 - 1.500
500 - 1.000
Relaciones Socioeconómicas
300 - 500
< 300

1 SOACHA
2 COTA

• Los municipios cercanos a Bogotá

3 TOCANCIPÁ
4 MOSQUERA
5 CHÍA
6 FACATATIVÁ
15
concentran la mayor parte dela
7 FUNZA
8 ZIPAQUIRÁ
9 CAJICÁ
10 GIRARDOT
11 SIBATÉ

8
9
3
12 SOPÓ
13 UBALÁ
14 TENJO
15 VILLAPINZÓN
población
12
5

• Estos municipios presentan

6 14

7
2 13
los
4

1
niveles más altos de desarrollo
11

10
• La relación de commuters con Bogotá
es proporcional a su cercanía a la
capital

Índice de condiciones de vida Valor agregado municipal

Introducción
METODOLOGÍA

REVISIÓN PLANES Y
MODELOS O.T.
REVISIÓN FUENTES
TEÓRICAS
Derecho a la ciudad
ciudad
SELECCIÓN CASOS
• Aporte inédito Centralidad CRITERIOS DE VALORACIÓN
• Visión espacial del O.T. O.T. METROPOLITANO
Desarrollo Sostenible

PERIODIZACIÓN
Desarrollo Endógeno

ESTUDIO DE CASOS: ANÁLISIS CONTENIDOS

DIAGNÓSTICO FORMULACIÓN PLANES Y

TERRITORIAL MODELOS O.T. COMPONENTES
CONCLUSIONES
MODELO SÍNTESIS
Aspectos Económicos Políticas de O.T.

Aspectos Sociales Modelo de O.T.

Aspectos Ambientales Programas y Proyectos

Aspectos Políticos Articulación escalas

Introducción
ENFOQUES DESCRIPTIVOS
2. La Postmetrópolis
1. Área Metropolitana Estadística
• Área Metropolitana : representación estadística de
los vínculos sociales y económicos entre un núcleo
urbano y las zonas aledañas integradas a él
• Variables cuantitativas (principales) : población,
localización del empleo, viajes de commuters,
llamadas telefónicas.
• Variables cualitativas (secundarias): integración
económica y social, relevancia de la zona para el
desarrollo económico, interdependencia por
servicios.

Evolución de la forma urbana en Estados Unidos según Soja

Tasa de urbanización en el mundo según UN-DESA, 1969 Modelo espacial genérico del A.M. post industrial

Teoría de las Áreas Metropolitanas

 ENFOQUES CRÍTICOS
1. La Revolución urbana 2. La degradación de la centralidad
• Implosión-explosión: concentración de recursos e • La centralidad como valor urbano por excelencia
todo tipo en la ciudad central + expulsión a la (Lefebvre)
periferia de “fragmentos de actores y procesos
• La evolución a estructuras territoriales en red
sociales”
(Montejano)
• Zona crítica: proliferación del nuevo tejido =
• Uso ineficiente de infraestructuras y
degradación de lo agrario + islotes de pobreza
equipamientos, desigualdad social y nuevas
urbana + islotes de pobreza rural
marginalidades, deterioro del medio ambiente
• Las ciudades medianas y pequeñas se convierten (Bhatta)
en “semicolonias de la metrópolis”.
• Redistribución y desarticulación de las funciones
centrales (Paris)

La implosión-explosión de las grandes ciudades según Lefebvre Distribución de las funciones metropolitanas según Paris

Teoría de las Áreas Metropolitanas

ENFOQUES CRÍTICOS
1. Áreas Metropolitanas en América Latina
• Distanciamiento estructural entre las metrópolis y
las demás formas urbanas y rurales
• Alta concentración de la actividad económica,
social y cultural de última tendencia en los centros
urbanos mayores.
• Desigual apropiación de las tecnologías.
• Diferencias marcadas en la calidad de vida entre
las ciudades centrales, las ciudades menores y las
zonas rurales
• Diferenciación profunda de la conciencia, valores y
aspiraciones de los actores y grupos sociales
• Desigualdad creciente en las condiciones de
integración real a la globalización.
(Cuervo, Pradilla)
CRISIS DE SOSTENIBILIDAD – COMPETITIVIDAD
EQUIDAD – IDENTIDAD - GOBERNABILIDAD
3. A. M. y desarrollo sostenible
Elementos del desarrollo sostenible (CEPAL)
• La herencia de la Naturaleza, materializada en los
ecosistemas;
• El legado de capital: el sistema económico, la
productividad y el soporte financiero y
tecnológico;
• El sistema social como capital colectivo
• El legado de la cultura ciudadana
• El patrimonio cívico, representado en el sistema
institucional como factor de cohesión social
4. El problema de la gobernanza metropolitana
• Escasez de gobiernos metropolitanos en América
Latina.
• Ausencia de un modelo de gobernanza
metropolitana (CEPAL)
Teoría de las Áreas Metropolitanas
LA REGIÓN BOGOTÁ SABANA 1998 - 2001
Delimitación
• Distancia no mayor a 75 minutos de
Bogotá
• Alto porcentaje (no especificado) de
jefes de hogar trabajando en Bogotá
• Municipios con altas tasas de
crecimiento poblacional urbano
• Centros menores estuvieran
conectados a Bogotá por vías y
servicios públicos;
• Modelo formado por:
1) Territorio rural,
2) Sistema de asentamientos urbanos
3) Sistema de relaciones
• Enfoque cualitativo, sin soporte
estadístico.
• Sistema cerrado

Síntesis del Modelo de Ocupación de la Región Bogotá-Sabana

Estudios de caso
LA REGIÓN BOGOTÁ SABANA 1998 - 2001

Soporte territorial y Sistema de asentamientos

• El Modelo Bogotá-Sabana plantea por primera vez

los elementos de una estructura territorial
metropolitana.
• Es esencialmente un aporte interpretativo sin una
base estadística rigurosa.
• Fue retomado como base regional del primer POT de
Bogotá (2000-2004)

Componentes del Modelo Bogotá-Sabana

Estudios de caso
 LA REGIÓN BOGOTÁ-CUNDINAMARCA 2001-2008

• Escenario deseado de la MPR-BC

es adoptado por el CONPES 3256:
le asocia 6 políticas territoriales y
15 proyectos estratégicos de
impacto regional
• El Modelo de Regiones
CONCENTRADO Desconcentradoras incorpora la
articulación de los centros
urbanos con sus áreas de
influencia como elementos del
modelo .
• Bogotá y su “hinterland” no se
resuelven, y la red “desaparece”.
TENDENCIAL • El modelo mezcla territorios
concretos con áreas sin
delimitación: entre lo territorial y
lo abstracto.
• Identifica vocaciones eco-
nómicas y centros subregionales
pero no localiza los proyectos
DESEADO estratégicos del CONPES
Escenarios MPR-BC Modelo de Regiones desconcentradoras

Estudios de caso
 MODELO DE REGIONALIZACIÓN PRODUCTIVA 2004

• El soporte del modelo es la

separación de áreas
productivas rurales y áreas de
protección.
• Modelo abierto: las regiones
productivas se extienden fuera
del departamento.
• Se definen 10 subregiones
funcionales cuyos límites
Regiones productivas coinciden en buena parte con
los de las provincias, + una
jerarquización de los centros
urbanos.
• El modelo retoma las visiones
regionales principales de los
municipios consignadas en los
POT.
• No se plantean relaciones
Subregiones funcionales y red de asentamientos interurbanas: en rigor no se
propone una red.

Visiones regionales municipales

Estudios de caso
LA VISIÓN REGIONAL DEL POT DE BOGOTÁ 2000 - 2004

Objetivos de ordenamiento regional de Bogotá

• Pasar de un modelo cerrado a un modelo abierto de
ordenamiento territorial
• Control de la expansión urbana de Bogotá para
asegurar el desarrollo sostenible de las áreas rurales.
• Mitigar las presiones de la suburbanización.
• Configurar un modelo de ciudad región diversificada.
Aspectos relevantes:
• El modelo sigue siendo cerrado.
• identifica dos corredores estratégicos en los cuales
se debe concentrar la inversión e incentivar la
localización de actividades económicas : el Corredor
Transversal de Occidente y el Corredor Longitudinal .
• Se plantean centros urbanos de integración con las
subregiones, sin desarrollar el concepto
• Enfatiza el rol de la infraestructura en el
ordenamiento y la competitividad.
• La estrategia no se implementó, pues trascendía la
jurisdicción del Distrito Capital.

Estudios de caso
 MODELO DE OCUPACIÓN TERRITORIAL –MOT DE LA SABANA (2009)

Red de caminos Sabana

• Modelo regional formulado para dar • Armonizó las categorías de suelo de

respuesta a problemáticas territoriales
específicas:
1) usos agroindustriales,
2) Suburbanización “predio a predio”
3) Deterioro del sistema hídrico,
4) visiones regionales municipales en
conflicto.
Red hídrica de la Sabana
los POT municipales, generando un
plano de norma regional .
• Incorpora áreas protegidas de nivel
nacional y departamental: lo
ambiental relaciona escalas.

Estudios de caso
MODELO DE OCUPACIÓN TERRITORIAL –MOT DE LA SABANA (2009)

• El modelo integra el sistema hídrico y

las zonas protegidas asociadas al
Sistema de Espacio Público Regional
• Se propone el nuevo Parque Aerópolis
como nuevo concepto de ruralidad

Estudios de caso
MODELO DE OCUPACIÓN TERRITORIAL –MOT DE LA SABANA (2009)

• Se plantea como sistema abierto, pero no

resuelve las relaciones regionales.
• La Estructura Socioeconómica define tres tipos
de centro urbano para tres niveles de
integración regional.
• La Estructura se soporta en la reestructuración
del sistema regional de movilidad intermodal.

Estudios de caso
MACROPROYECTO URBANO REGIONAL PARA EL ÁREA DE INFLUENCIA DIRECTA DEL
AEROPUERTO ELDORADO – MURA (2009 - 2017)
• El MURA forma parte de la Estrategia
Nacional de Competitividad, y busca
potencializar el impacto de la ampliación del
Aeropuerto Eldorado.
• En su formulación intervinieron varios
ministerios y entidades territoriales del nivel
nacional, departamental, distrital y
municipal
• Retoma la propuesta del sistema vial regional
del MOT, pero no incorpora el esquema
intermodal.
• El Distrito desarrolló la Operación Estratégica
Fontibón-Aeropuerto, que solamente abarca
en entorno urbano de Eldorado.
• El impacto regional no se ha resuelto hasta el
momento, pues el MURA “redefine” la
centralidad de la Aerópolis y amenaza el
sistema de humedales de la Sabana por la
localización de usos logísticos intensivos en
medio de una conurbación Funza-Bogotá.

Usos del suelo propuestos en el MURA

Estudios de caso
POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO REGIONAL DEL CORREDOR FÉRREO DE OCCIDENTE (2011)

Volúmenes máximos de tráfico vehicular y de carga accesos a Bogotá

Objetivos

• Las POR-CFO buscan resolver un conjunto de

problemáticas territoriales subregionales:
1) Impacto del MURA en el tráfico metropolitano
2) Impacto de los usos logísticos e industriales proyectados
3) Armonización del MOT ( Aerópolis) con el MURA
4) Urbanización acelerada y conurbación de alta densidad.
Usos logísticos aprobados o en trámite en el CFO

Estudios de caso
 POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO REGIONAL DEL CORREDOR FÉRREO DE OCCIDENTE (2011)

Sistema de Parques Regionales del CFO

Aspectos relevantes
• Modelo de Ordenamiento Sugregional que espacializa
las Políticas propuestas.
• Sistema Ambiental Intermunicipal para ser incorporado
a los POT con mecanismos de vigilancia y control
• Sistema de Parques Regionales del CFO estructurado por
Sistema Ambiental Intermunicipal
el Parque Lineal de Occidente

Estudios de caso
POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO REGIONAL DEL CORREDOR FÉRREO DE OCCIDENTE (2011)

Sistema Intermodal de Movilidad

• La Estructura Socioeconómica limita los usos logísticos e
industriales a las vías principales planteadas en el MOT
• Se preserva el Parque Agroindustrial Aerópolis y el
sistema de humedales de Funza
• La franja entre la Carretera Troncal de Occidente y el
Corredor Férreo se trabaja como unidad intermodal con
Estructura Socioeconómica
espacio público y ciclo rutas.
• Sistema abierto: se mantiene el sistema urbano del MOT

Estudios de caso
POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO REGIONAL DEL CORREDOR FÉRREO DE OCCIDENTE (2011)

Estrategias de ordenamiento subregional para el CFO

Estudios de caso
CONTENIDOS TEMÁTICOS COMPONENTES ESTRATÉGICOS
MODELOS MODELOS

MOT SABANA
MPR-CONPES

POT MPALES

MOT SABANA
SABANA-POT

MPR-CONPES

POT MPALES
SABANA-POT
CIDER-IDEA

CIDER-IDEA
CONTENIDOS ELEMENTOS COMPONENTES ELEMENTOS

MURA

MURA
CFO

CFO
Regional
Subregional Regional
ESCALA Metropolitana Subregional
Estratégica ESCALA Metropolitana
Zonal Estratégica
Estructura Ecológica Regional Zonal
Sistema Ambiental Población
MEDIO NATURAL
Áreas reserva secundarias
Sistema urbano regional
Sistema hídrico
Ambiental
Agrícola
Urbano Movilidad y transporte
CLASIFICACIÓPN POLÍTICAS Y OBJETIVOS
Suburbano Expansión urbana
SUELOS DE ORDENAMIENTO
Rural Infraestructura
TERRITORIAL
Protegido Equipamientos
Industrial Espacio público
Agricola Coordinación ent. Territoriales
Agroindustrial
Actividades económicas
Turístico
Equipamientos
Movilidad y transporte
ACTIVIDADES Institucional Áreas protegidas/Medio ambiente
Comercial y servicios Vivienda
Ganadera PLANES Y PROGRAMAS Equipamientos
Portuaria Espacio público
Logístico Servicios Públicos
Parques/espacios públicos Planes escala Regional/Subregional
Ciudad central Subregiones
Polo regional
Áreas de influencia
Polo/centro subregional
SISTEMA Nodo
REGIONALIZACIÓN Zonificación
URBANO Conurbación Áreas Estratégicas
Sistema de subregiones Articulación escalas
Sistema áreas de influencia Sistema vial
Visión regional municipios Sistema férreo
Sin jerarquizar Aeropuertos
Subsistema vías nacionales Puertos fluviales
Subsistema vías regionales PROYECTOS
Logística
SISTEMA DE Subsistema vías locales ESTRATÉGICOS
RELACIONES
Acueducto y alcantarillado
Tren de cercanías
Corredor intermodal Residuos sólidos
Puertos fluviales Planes zonales
Aeropuertos Saneamiento ambiental

Síntesis estudios de caso

SÍNTESIS ESTUDIOS DE CASO
Contenidos temáticos
• En los planes regionales y subregionales los
elementos menos frecuentes son el medio natural,
la clasificación de suelos y las actividades
económicas
• A nivel regional los contenidos más frecuentes
tienen que ver con el sistema urbano
(jerarquización de ciudades)
• En las escalas mayores los sistemas de relaciones
son casi totalmente ignorados.
• A medida que se reduce el ámbito los contenidos
temáticos son más variados
• En las escalas menores las actividades económicas
son las que menos frecuentemente aparecen en los
modelos.
• La escala menor (proyecto del Corredor Férreo de
Occidente) es la que con más claridad retoma
elementos de escalas superiores y genera
desarrollos para escalas intermedias y menores,
incorporando desde las políticas de ordenamiento
hasta los proyectos puntuales, razón por la cual se
denominó escala estratégica
Componentes estratégicos
• Los componentes estratégicos de primer nivel
(políticas y estrategias de ordenamiento) son los más
frecuentes en todas las escalas, especialmente los
relacionados con el sistema urbano regional y medio
ambiente
• A nivel regional os menos frecuentes en este nivel son
equipamientos y espacio público, lo cual es claro
reflejo del enfoque hacia la competitividad.
• Entre los planes y programas los más frecuentes son
los relacionados con movilidad y transporte
• Los proyectos estratégicos priorizan los sistemas de
movilidad y el desarrollo logístico en todas las escalas
con excepción de la metropolitana, que se caracteriza
por no proponer proyectos.
• Los instrumentos de regionalización son más
frecuentes en las escalas menores, desde las cuales
también es más frecuente la articulación de otras
escalas.
Conclusiones
PROCESO DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
• El proceso de planificación regional analizado se
puede interpretar como la construcción histórica de
un modelo de ordenamiento regional, producto de
sucesivos perfeccionamientos .
• Las escalas de planificación en todas las escalas
coinciden casi totalmente con divisiones territoriales
existentes y pueden interpretarse como subsistemas
territoriales abiertos y articulados.
• Las escalas mayores generan un marco general de
planificación para la competitividad regional y la
sostenibilidad ambiental en armonía con políticas
del gobierno central.
• Las escalas subregionales territorializan los modelos
y políticas de la escala regional
• Las distintas escalas de planificación “encajan” unas
con otras en el espacio del territorio con un mínimo
de fricción, y corresponden a escalas de gestión
aprovechando las figuras consagradas en la LOOT.
• La LOOT y los casos estudiados son una línea base
sólida para la definición de un modelo multiescalar
de ordenamiento territorial.
• El Área Metropolitana de Bogotá no es un sistema
cerrado, y por lo tanto sólo tiene sentido en el
contexto de la planificación territorial multiescalar.
• El perfeccionamiento del modelo debe incorporar de
manera clara y explícita la participación de los
municipios para lograr un esquema de desarrollo
endógeno abierto.
• La consolidación de un sistema de centralidades
equitativo puede lograrse a partir de la estructura
urbano regional del modelo de las regiones
desconcentradoras.
• Los municipios deben potencializar su participación
en los procesos de planeación local con visión
regional a partir del modelo regional multiescalar y
no de la actual visión regional de los POT.
• El rol de Bogotá en los procesos de planificación
regional, actualmente muy debilitado, debe
recuperarse con base en la alianza con el
Departamento y con base en los modelos de
integración existentes en las distintas escalas.
Conclusiones
 ELEMENTOS PARA UN MODELO SÍNTESIS
5. Ajustes menores a la
regionalización a partir
de las provincias
3
existentes (6 municipios
3
en posición “ambigua”)

11 6. Desarrollo endógeno
basado en Modelo
Multiescalar y
armonización de los POT

1. Modelo de Ordenamiento territorial:

multiescalar y subsistemas territoriales
abiertos.
2. Regiones desconcentradoras y regiones
productivas como ámbitos complementarios
3. Sistema de relaciones entre centros regionales
SOSTENIBILIDAD – COMPETITIVIDAD
4. El MOT como modelo metropolitano EQUIDAD – IDENTIDAD - GOBERNABILIDAD

Conclusiones
APLICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Antecedentes
Ley 28 de 1994: Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas
Ley 1625 de 2013 : Armoniza las funciones de las Áreas Metropolitanas, de modo
que resulten coherentes con lo consagrado en la reciente Ley de Ordenamiento
Territorial frente a los esquemas asociativos de planificación y gestión.

Esquemas asociativos aplicables

Conclusiones