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DESHACER EL EMBRUJO

Alternativas a las políticas del


gobierno de Álvaro Uribe Vélez
Los artículos que aparecen en
este libro son responsabilidad
de sus autores.

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,


© Democracia y Desarrollo
Carrera 5 No. 33A-08, Bogotá, D.C., Colombia
www.plataforma-colombiana.org
email: plataformaco@colomsat.net.co
Noviembre de 2006

Edición:
Camilo Borrero García
Natalia Paredes Hernández
Coordinación Editorial:
Helena Gardeazábal Garzón
Concepto Gráfico:
Marcela Otero M.
Fotografía de Carátula:
Manuel Salvador Saldarriaga “Colombia: Imágenes y Realidades”.
Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Diagramación:
Sandra Patricia Sánchez D.
Impresión:
Ediciones Antropos Ltda
Las fotografías de este libro participaron en el concurso
de reportaje gráfico sobre derechos humanos “Colombia:
ISBN: 958-644-108-7 Imágenes y Realidades”, organizado por la Fundación Dos
Mundos y la Oficina en Colombia del Alto Comisionado
Impreso en Colombia de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OAC-
NUDH).
Printed in Colombia
CONTENIDO

Presentación
• Del desembrujo a la construcción de alternativas 9
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

1 Contexto
• Una democracia espectáculo y una ciudadanía contemplativa 15
Omar Rincón
• La opinión pública: entre la seducción y la razón 23
Instituto Popular de Capacitación, IPC • Juan Diego Restrepo E.
• El príncipe y los mendigos 27
Reinaldo Spitaletta
• Ni economía de guerra, ni economía de bienestar 33
Jorge Iván González
• Drogas y conflicto: un desafío mayor 39
Ricardo Vargas Mesa
• El qué y el cómo de la reforma tributaria estructural 47
Juan Camilo Restrepo
• Ecopetrol: ¿capitalización o catástrofe? 53
Germán Corredor
• TLC: un salto al vacío 57
Red Colombiana de Acción frente al Libre Comercio y el Alca, Recalca
• Jaque a la salud pública 63
Fundación Misión Salud • Germán Holguín Zamorano
• Control ciudadano a los procesos electorales 69
Corporación Misión de Observación Electoral • Alejandra Barrios Cabrera
• Reforma a la justicia: una paradoja con salida 75
Rodrigo Uprimny • Diana Guarnizo
• La Constitución reformada 81
José Gregorio Hernández Galindo
• La izquierda hoy ¿una utopía posible? 85
Mauricio Archila Neira
• Un continente en movimiento 91
Ricardo Soberón
• Colombia: nuevo orden global y estado de seguridad 99
Pedro Cláudio Cunca Bocayuva
2 Necesidades y Derechos
• Hambre, desnutrición y dependencia alimentaria 107
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo
• Salud: crisis humanitaria 115
Corporación para la Salud Popular • Grupo Guillermo Fergusson
• Derecho a la educación. Cumplir metas no es suficiente 121
Corporación Región • Jaime Saldarriaga • Adrián Marín
• Vivienda de interés social. Mucho de negocio, poco de derecho 217
Fedevivienda • Alejandro Florian Borbón
• Con el sudor de tu frente. El presidente Uribe y los trabajadores 135
Escuela Nacional Sindical, ENS
• El agua es nuestro futuro 147
Ecofondo • Rafael Colmenares • Juan Camilo Mira
• Desastres y gestión de riesgos 157
Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep • María del Rosario Saavedra A.

3 Conflicto
• Derechos humanos y derecho humanitario. Persiste grave situación 165
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
• Desplazamiento forzado. Un estado de cosas inconstitucional 179
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes
• Estrategias para la no repetición 191
Iván Cepeda Castro
• Tierras y territorios. Las razones del paramilitarismo 197
Gustavo Duncan
• Reparación integral: ¿fuera de visión? 203
Fundación Dos Mundos • Jiovani Arias M.
• Desmovilización paramilitar. El Gobierno prohija la impunidad 211
Comisión Colombiana de Juristas • Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’
• La solución es política 219
Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz • Nelson Berrío Reyes
• La política militar se raja 225
Luis Élmer Arenas Parra

4 Poblaciones
• Pueblos indígenas. Resistencia en medio de la violencia 235
Centro de Cooperación al Indígena, Cecoin
• Poblaciones negras. Viejas realidades, nuevos desafíos 245
Axel Rojas
• Protestas campesinas e indígenas. La memoria del olvido 255
Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep • Esmeralda Prada Mantilla
• Despenalización parcial del aborto 263
Católicas por el Derecho a Decidir - Colombia • Sandra Mazo
• Niños y niñas: en el corazón del conflicto 267
Coalición contra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto Armado en Colombia
• Adolescentes y jóvenes en Colombia. ¿Quién garantiza sus derechos? 275
Corporación Viva la Ciudadanía • Jorge Escobar Hernández
• Iguales derechos. Nada más, nada menos 281
Colombia Diversa • Mauricio Albarracín Caballero
Del desembrujo a la l propósito que animó desde el co-

construcción de
alternativas
E mienzo la elaboración de este cuar-
to informe de gestión pública y de-
rechos humanos del gobierno de
Álvaro Uribe Vélez, fue hacer un
aporte analítico a la construcción de
una agenda social. Esta publicación pretende
ser uno más de los múltiples insumos para esa
construcción, pues creemos que dicha tarea es
esencialmente participativa y debe estar lidera-
da por los movimientos sociales.
El reto para cada uno de los artículos que
conforman este balance de la Plataforma Co-
lombiana de Derechos Humanos, Democracia
Coordinación Nacional y Desarrollo fue formular propuestas de políti-
cas públicas de carácter nacional, dirigidas tan-
Plataforma Colombiana de Derechos
to al Estado como a las organizaciones socia-
Humanos, Democracia y Desarrollo*
les y a la ciudadanía en general. Si bien este
cuarto embrujo mantiene su mirada vigilante des-
de la óptica de los derechos humanos, su énfa-
sis es propositivo, desde una serie de apues-
tas, en su mayoría alternativas a las que se están
implementando en este momento. Aunque tam-
bién aparecen algunas que respaldan la políti-

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


ca actual, y que la Plataforma ha considerado
importante incluir en un balance que busca ser
incluyente y pluralista, desde una perspectiva
documentada y argumentada.
Hemos invitado a escribir al reconocido
economista Juan Camilo Restrepo, al constitu-
cionalista José Gregorio Hernández, al senador
Luis Élmer Arenas, al director de FASE de Bra-
sil, Pedro Cunca Bocayuva, al director de Mi-
sión Salud, Germán Holguín Zamorano, y a ex-
pertos nacionales como Gustavo Duncan,
Ricardo Vargas, Omar Rincón, Iván Cepeda, Ro-
drigo Uprimny, Mauricio Archila y Jorge Iván
González, entre otros. Mantenemos la partici-
pación de organizaciones sociales y no guber-
namentales, algunas de ellas integrantes de
nuestra red, especialmente las que escriben
sobre los temas de derechos humanos, inclu-

* Red de organizaciones no gubernamentales y sociales de todo el país, que


tiene como objetivo visibilizar, incidir, promover y defender la plena vigen-
cia de los derechos humanos integrales para todos y todas, en su conven-
cimiento de que esta es la única vía para el logro de una paz sostenible, y,
de una sociedad justa y equitativa.

Presentación 9
yendo los económicos, sociales y culturales, que Comercio y sus implicaciones, la reforma a la
son nuestro objeto central de trabajo. Partici- justicia, y, uno infaltable, sobre las sucesivas re-
pan también otras organizaciones y redes como formas que se le han hecho a nuestra Constitu-
Católicas por el Derecho a Decidir, Colombia ción en 15 años de vida. Igualmente, contamos
Diversa, Recalca, Ecofondo, Observatorio de con dos invitados internacionales, quienes ana-
Derechos Humanos y Derecho Humanitario, lizan el rol de Colombia en el contexto geopolí-
Asamblea Permanente por la Paz y Coalición con- tico mundial y latinoamericano.
tra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto El segundo capítulo está conformado por los
Armado. En fin, una gama amplia de voces y artículos de derechos humanos económicos, so-
opiniones. ciales, culturales y ambientales. Se analizan las
El libro se estructura en cuatro grandes ca- políticas públicas implementadas, sus resultados
pítulos: contexto, necesidades y derechos, con- y estadísticas, y se plantean hipótesis y propues-
flicto y poblaciones, para un total de 37 artícu- tas sustentadas sobre los derechos a la alimen-
los del mayor interés para aquellos que quieran tación, salud, educación, vivienda y trabajo. Ade-
conocer qué está pasando en Colombia, cómo más, se aborda el tratamiento de los desastres
se explica nuestra situación y qué otras alterna- naturales en el país y el derecho al agua como un
tivas existen para superarla. derecho fundamental reconocido internacional-
El primer capítulo incluye temas que consi- mente, determinante para el futuro de la socie-
deramos esenciales en la comprensión de asun- dad a nivel mundial, con gran importancia nacio-
tos que afectan negativamente la garantía de nal por ser Colombia uno de los países más ricos
los derechos humanos. El narcotráfico, la gue- del mundo en recursos hídricos, y con perspecti-
rra y el modelo económico, la reestructuración vas preocupantes por su mercantilización y dete-
de Ecopetrol, el tratado de libre comercio firma- rioro ambiental, así como por el escaso debate
do con EE.UU. y su particular efecto sobre el público que ha tenido en el país.
acceso a medicamentos. Con relación a la parti- En momentos en que el Congreso debate
cipación política, ofrecemos dos análisis rele- una reforma a la Ley 100 de seguridad social,
vantes: por un lado, se revisa lo que ha ocurrido “Las propuestas frente a la crisis humanitaria
en las últimas contiendas electorales desde la en salud”, expresadas por el Grupo Guillermo
óptica de las veedurías ciudadanas; y, por otro, Fergusson, resultan del mayor interés, porque
el fenómeno de la izquierda en Colombia: sus para nadie es un secreto los tormentos por los
recientes logros y algunas proyecciones y re- que tienen que pasar los ciudadanos y ciudada-
flexiones que éstos suscitan. nas a la hora de acceder al sistema de salud. El
La relación entre medios de comunicación, paseo de la muerte, el cierre de hospitales públicos
política, opinión pública, ciudadanía, participa- y el enriquecimiento privado a costa de la salud
ción y derecho a la comunicación se analiza en hacen parte de las vergüenzas de nuestro país.
tres artículos de distinta procedencia. El amplio Alternativas hay, y es necesario conocerlas, ana-
espacio destinado a esta temática obedece a la lizarlas e implementarlas.
necesidad de evidenciar que el unanismo rei- También vale la pena destacar el artículo
nante en torno al presidente Uribe no es sano “El derecho a la alimentación en Colombia: Ham-
DESHACER EL EMBRUJO

para ninguna democracia, mucho menos para bre, desnutrición y dependencia alimentaria”. A
un país como Colombia, con tantas experien- pesar de ser un tema urgente, cuya problemáti-
cias de represión y exterminio de la oposición ca se acrecienta diariamente, es invisible en la
política y, al mismo tiempo, con tanta necesi- discusión nacional de políticas públicas y su de-
dad de reconocimiento en la diferencia. Com- sarrollo histórico ha sido precario, a diferencia
plementan este capítulo artículos referidos a la de otros países de América Latina que efectiva-
reforma tributaria estructural, tema fundamen- mente han generado políticas de lucha contra
tal pero muy poco discutido, el Tratado de Libre el hambre.

10 Presentación
El capítulo que aborda los temas relativos to a sus derechos, particularmente los patrimo-
al conflicto armado comienza con un balance niales y de seguridad social, los derechos de los
sobre la situación de derechos civiles y políticos jóvenes y las políticas públicas, el significado que
durante el primer cuatrienio del mandato del tiene la despenalización parcial del aborto para
presidente Álvaro Uribe Vélez, señalando cuáles los derechos humanos de las mujeres y el im-
son las principales violaciones de estos dere- pacto de la política de seguridad democrática y
chos, sus modalidades y responsables, así como de la vinculación a la guerra por parte de los
la relación de éstas con la incidencia del fenó- diferentes grupos armados en los niños y las
meno paramilitar. Otros artículos abordan el niñas.
tema del paramilitarismo y su relación con la A lo largo del presente informe, nuestros
tenencia de tierras, el territorio y la apropiación lectores y lectoras encontrarán suficientemente
del Estado local, que encuentra su sustento en sustentado por qué creemos en la necesidad de
un modelo económico basado en economías deshacer el embrujo. Como plataforma de derechos
extractivas o ilícitas. humanos, democracia y desarrollo, estamos
A nivel de desplazamiento forzado, el estu- convencidos y convencidas que la ruta elegida
dio de Codhes muestra la persistencia de una hasta el momento no nos llevará a la plena ga-
grave crisis humanitaria a causa de las miles de rantía de todos los derechos humanos. Tampo-
personas, familias y comunidades que continúan co nos permitirá la participación democrática,
huyendo de sus territorios, por presiones direc- ni lograr un desarrollo equitativo. Los caminos
tamente relacionadas con el conflicto armado y de la guerra, el neoliberalismo, la discriminación
las consecuentes violaciones de los derechos y el unanimismo son errados. Sin embargo, siem-
humanos. pre nos quedará la posibilidad de la resistencia,
Dos artículos hacen referencia de manera del diálogo, del respeto y de la construcción de
directa a la situación de las víctimas de la vio- alternativas.

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


lencia. Uno de ellos analiza los derechos a la
verdad, la justicia y la reparación integral en el
contexto de los últimos cuatro años de Gobier-
no, y la coherencia de las políticas gubernamen-
tales con estos derechos. El otro ilustra la res-
puesta del Estado a la reparación integral, la
voluntad real frente a dicho propósito y la nece-
sidad de reconocer lo psicosocial como una de
las herramientas para restablecer la dignidad
humana de las víctimas.
Finalmente, un conjunto de artículos desa-
rrolla lo referente a la aplicación del marco jurí-
dico que regula la desmovilización de comba-
tientes en Colombia, principalmente con relación
a los temas de impunidad y reparación, el ir y
venir de los escenarios de negociación con los
grupos guerrilleros, y los diferentes aspectos de
la política militar del país.
El cuarto capítulo, dedicado a los derechos
humanos de grupos poblacionales específicos,
analiza la situación de las comunidades indíge-
nas y afrocolombianas, las luchas agrarias, los
planteamientos de la comunidad LGBT respec-

Presentación
11
IMÁGENES DE MEMORIA

Fundación Dos Mundos


www.dos-mundos.org

La imagen fotográfica contiene, de forma simple y al tiempo compleja, múltiples posibilidades comunicativas.
Puede contar fragmentos congelados de hechos y sucesos. Es capaz de recrear en nuestra mente infinitas
explicaciones e historias acerca de su contenido, los protagonistas, las motivaciones y hasta los
antecedentes. Aún más, puede provocar en el espectador posibles secuencias ulteriores para la imagen
que tiene enfrente. Es tan fuerte el papel de la fotografía que desde sus inicios se ha convertido en un
aliado poderoso para el registro y acotación de momentos significantes de experiencias que queremos
conservar. También es un extraordinario cómplice cuyo registro, en apariencia silencioso, le ha permitido
a la historia enriquecer de modo fehaciente el relato que construye de sí, de sus grandezas y tragedias,
de sus consensos y sus contradicciones.

En esa dirección, la Fundación Dos Mundos, como una parte de su hacer psicosocial, ha venido empleando
la fotografía en tanto herramienta útil para documentar pasajes de nuestra historia. Esas imágenes hacen
públicas escenas que en privado se cubren con velos edificados en el miedo, dolor, desesperanza,
frustración, rabia, tristeza o la impotencia de miles de ciudadanos expuestos a múltiples violencias y
violaciones de derechos. Son imágenes que aún cuando no alcanzan a borrar las muchas otras de nuestra
Colombia diversa y de colores, resultan elocuentes para un ejercicio que se suma al esfuerzo de construir
un lenguaje polifónico, pero sobre todo veraz, de nuestro pasado y presente.

Allí la fotografía hace un aporte singular para una sociedad que tiene, como uno de sus más cercanos
desafíos, edificar una memoria creíble, que apoye el esfuerzo de establecer claramente la verdad y, a
partir de ese inventario riguroso, hacer viable la justicia y la reparación integral. Los sucesos que registra
esa memoria deben ser principalmente un patrimonio público, no una acotación privada o individual de
la experiencia. Y deben reflejar, de modo primordial, significados socialmente compartidos. Por ello, la
fotografía tiene el potencial de contarnos mucho más que el dolor ajeno. Estas imágenes han hecho parte
de un pasado cuyo registro, puesto en el incuestionable testimonio que aporta, configura un patrimonio
necesario de preservar.
DESHACER EL EMBRUJO

12 Presentación
Uribe y los medios de comunicación n comunicación, mientras a Uribe le

Una democracia
espectáculo y una E ha ido muy bien, al país le ha ido
muy mal. Así, en cuatro años de Uri-
be, su éxito ha sido el estar siempre
en pantalla. Para el país todo mal
porque los periodistas y medios per-
ciudadanía dieron independencia para pasar a la adulación.
Para el país todo mal porque el Ministerio de
contemplativa Comunicaciones y la Comisión Nacional de Te-
levisión persiguen las voces comunitarias e im-
piden el ejercicio del derecho a la comunica-
ción. Menos mal existe la terquedad de los
medios ciudadanos para imaginar otro país más
allá del Gobierno.

URIBE: ESPECTACULAR COMO COMUNICADOR


Omar Rincón*
El efecto político de que Uribe sea un presiden-
te mediático es que nos convertimos en una
sociedad que practica la ciudadanía contempla-
tiva y convierte la política en un reality. Los co-
lombianos nos hemos convertido en ciudada-
nos que asisten al espectáculo Uribe. No inter-
venimos, y cedemos nuestros derechos en nom-
bre de la lucha contra el terrorismo. La política,
a su vez, se hace en estilo reality: consiste en
eliminar sentimentalmente oponentes.
El gobierno del presidente Álvaro Uribe Vé-
lez se ha caracterizado por una utilización inusi-
tada de los medios de comunicación. Hasta el 7
de agosto del 2005 había realizado 101 Conce-
jos Comunales televisados, en jornadas prome-
dio de más de ocho horas diarias y programas
especiales de tevé anuales para la rendición de
cuentas por parte del Consejo de Ministros.
Uribe es un Presidente espectacular en la
comunicación porque está permanentemente en
televisión. Y ahí, en la pantalla, parece Presiden-
te. La verdad de Uribe es que parece Presidente
porque ha sabido representar al héroe de panta-
lla, que genera identificación y credibilidad por la
manera como se pone en escena: fuerte, pero
Omar Rincón

* Consultor Fundación Friedrich Ebert www.c3fes.net - Profesor Asociado


Universidad Javeriana orincon@javeriana.edu.co - Profesor Asociado Uni-
versidad de los Andes orincon@uniandes.edu.co.

Contexto 15
coloquial; con autoridad, pero paternal; directo, da. Ha sabido construirse como personaje. Ha
pero conciliador; sabio, pero afectivo. Eso es lo generado confianza y la gente se ha identifica-
que se le pide al periodista mediático, al actor do con su misión. Su lenguaje es para todos y
televisivo, al político contemporáneo. ha hecho del poder un ejercicio visible en lo
Pero no basta con una personalidad escéni- pequeño. Los colombianos lo ven y le creen. Él
ca. Hay que comunicarla en formatos que le per- decide, el pueblo lo ama en las encuestas, y los
mitan su lucimiento, como el talk show, el noticiero medios hacen buen negocio con su carisma.
y el reality. Los Consejos Comunitarios son un talk
show, donde el televidente-pueblo siente que el
conductor-presidente le está solucionando sus EL PERIODISMO: ENTRE LOS MIEDOS Y LA
problemas “en vivo y en directo”. Política mini- ADULACIÓN
malista, esa hecha de pequeños detalles que ena-
moran afectivamente al electorado. Mientras al Presidente le ha ido bien, al perio-
El Presidente es excelente productor de noti- dismo y a los medios de comunicación les ha
cias. A dónde vaya siempre produce noticia por- ido mal. La libertad de información encuentra
que tiene un dato, una frase, una anécdota que límites por parte de los parapoderes, el efecto
contar; regaña por la tele a sus soldados, ironi- carismático del Presidente y la concentración de
za a los guerreros al llamarlos “vocecitas meli- medios. Los tiempos que nos tocó vivir están
fluas, afeminadas”, reta a los corruptos y politi- bajo la política del miedo al terrorismo (¡la nue-
queros. Noticia que se comunica, que no admite va ideología!). La tendencia es convertir la noti-
réplica, ni pregunta. Noticia que se viste a la cia en un acto patriótico de lucha contra toda
moda del exótico local: si es en Boyacá, de rua- idea, persona o cosa que piense distinto del
na; si es en Antioquia, de poncho y carriel; si es poder. Una realidad así (sin ambigüedades, ni
con el poder, monta a caballo y toma café; si es grises, ni diversidad) no requiere de periodistas:
en Arauca, trota a ritmo militar. Los momentos necesita propagandistas.
críticos, como la muerte del gobernador Gaviria Jaime Bermúdez, el asesor presidencial en
y el comisionado Echeverri, los convierte a su comunicación del Presidente Uribe, afirmó, en
favor, gracias a que sale en la pantalla masiva un encuentro con medios de comunicación en
para explicar en lenguaje sencillo lo ocurrido, Cartagena (2005), que su labor como asesor
asumir la responsabilidad y, en moral nacional, era “persuadir” a los medios y sus periodistas
pedir perdón. Política de la verdad: no hay pro- y directivos para que publicaran lo que al Go-
blema en equivocarse, si hay arrepentimiento bierno le convenía. Y lo ha logrado. Sólo se
en público. publica lo que está en sintonía con el presi-
El Presidente es el Gran Hermano que todo dente Uribe. ¿Por qué? Porque los dueños de
lo ve, todo lo juzga, todo lo sabe. Él está en los medios y los periodistas han encontrado
todas partes, en todos los temas, en todos los que el presidente Uribe es un buen negocio para
conflictos. Y siempre luce como un dios perfec- ellos: produce noticias, genera sintonía y favo-
to, simpático, recursivo, amoroso y sensitivo. rece sus intereses económicos. Es más, los
Las entregas de guerrilleros arrepentidos o de pa- medios masivos tienen mayor rating, consumo
DESHACER EL EMBRUJO

ramiltares valientes conservan así esa especie de o lecturabilidad si hablan bien del Gobierno,
reality al cual asistimos en directo; todo proble- ya que la popularidad del Presidente se ha man-
ma y toda acusación, como la que le hizo al M- tenido en el 70%.
19 de estar con la mafia en el Palacio de Justicia, La popularidad y carisma del Presidente se
tiene en él a un jurado competente. ha convertido en un límite a la libertad de infor-
En estos cuatro años (2002-2006), el presi- mación porque indica que informar por fuera de
dente Uribe resultó un gran comunicador por- él no es buen negocio. Medios, periodistas y
que su autoridad y legitimidad ha sido televisa- público han comprado el proyecto patriótico de

16 Contexto
fomentar el orden y la seguridad; por lo tanto, trado que la información es un bien que les in-
se informa para estar de acuerdo con el Gobier- teresa y han establecido estrategias de miedo
no. Es más, en más de una oportunidad el Go- para que no se comunique nada en contra de
bierno Nacional ha invitado a los periodistas y sus intereses. La amenaza, la extorsión y la
medios a unirse a su “cruzada patriótica contra “compra de publicidad” son sus mejores estra-
el terrorismo”, expresando continuas reservas tegias para ganar la guerra de la desinforma-
sobre la forma cómo los periodistas cuestionan ción. Según la Fundación para la Libertad de
las oscuridades del Gobierno. Quien cuestiona Prensa (FLIP), ejercer el periodismo en Colom-
es un irresponsable. bia es “de valientes porque informar sobre com-
Un límite más preocupante y directo a la bates, masacres, tomas guerrilleras o casos de
libertad de información está dado por parte de corrupción es exponerse a las amenazas, ata-
los políticos corruptos, el poder narcoparamili- ques, presiones e incluso a perder la vida” y
tar y la insurgencia guerrillera, que han encon- ofrece las siguientes cifras:

T i p o d e vi o l a ci o n e s a l a l i b e r ta d d e p r e n s a N ú m e ro d e ca s os

2002 2003 2004 2005

Amenaza 75 55 39 64

Secuestro 12 22 0 1

Atentado 10 1 2 6

Asesinato en investigación 4 1 2 0

Asesinados por razones de oficio 3 5 1 2

Asesinados en cubrimiento periodístico 1 1 0 0

Heridos en cubrimiento periodístico 0 1 0 2

Exiliados No hay datos 7 5 6

Obstrucción al trabajo periodístico 3 8 17 6

To ta l v i o l a c i o n e s c o n tr a e l p e r i o d i s m o 111 94
94 83
83 103

Fuente: Fundación para la Libertad de Prensa, www.flip.org.co

La libertad de información se encuentra bajo pos económicos, que a través de pauta publici-
sospecha, también, a través de la judicialización taria determinan la agenda informativa, y en la
de la acción de informar; las demandas judicia- concentración de la propiedad de los medios:
les contra periodistas se han convertido en una pocos medios, y en muy pocos intereses.
creciente forma de intimidación. Más de 100 Así, en los cuatro años del gobierno Uribe
demandas fueron presentadas en contra de doce se ha elevado el nivel de autocensura en los
medios de comunicación, nueve periodistas y medios, bien sea por la intimidación psicológica
dos columnistas a través de acciones popula- (no apoyar al presidente más popular de la his-
Omar Rincón

res, denuncias penales y civiles de parte de mili- toria), armada (grupos al margen de la ley y co-
tares en retiro, ministros, funcionarios públicos rruptos), económica (grupos económicos que
y particulares. Por último, la libertad de informa- anuncian en los medios) o judicial (intimidación
ción encuentra un límite estructural en los gru- de ser llevado a la cárcel).

Contexto 17
Tenemos una libertad de información que dios de comunicación privados (interés mercan-
ha huido hacia lo Light. Periodismo que se ejerce til) tienen absoluta libertad y autonomía, los
para no cuestionar ningún poder real (el presi- medios comunitarios y ciudadanos (interés pú-
dente Uribe) o pragmático (grupos económicos, blico) encuentran múltiples restricciones. El Es-
políticos o ilegales), y que se refugia en una agen- tado colombiano, a través del Ministerio de Co-
da informativa del escándalo y la farándula. Esto municaciones en la radio y de la Comisión
no quiere decir que la guerra no se cuente. El Nacional de Televisión en tevé, los persigue, les
problema es que se cuenta mal, según un estu- impone pesadas cargas tecnológicas y financie-
dio del Proyecto Antonio Nariño, pues asisti- ras que impiden el desarrollo del derecho cons-
mos a muchas noticias de la guerra pero no com- titucional a fundar medios de comunicación y a
prendemos nada. que se junten en red. El Estado, tan fiel a las
A pesar de las múltiples autocensuras, los políticas de libertad de competencia, no quiere
medios de comunicación han hecho un gran acto que los medios ciudadanos compitan en igual-
de valentía al intentar fiscalizar el proceso de dad de condiciones con los medios privados.
paz con los paramilitares; sobre el cual se ha En esta democracia, el mercado está por enci-
informado permanentemente en horizontes de ma de la ciudadanía.
análisis y crítica. Lo triste es que el Gobierno, la A pesar del Gobierno, en estos cuatros años
ciudadanía y los empresarios ven este modo de de Uribe hay que celebrar los modos como los
informar como antipatriótico; lo peor para los medios comunitarios e indígenas han prolifera-
medios es que no da rating. Todavía más signifi- do legal e ilegalmente, para establecer otros re-
cativo es que hay opinión que evita el unanimis- ferentes de realidad, otras voces colectivas,
mo y aplica responsablemente el derecho a la otras historias de la nación. Las experiencias de
libertad de prensa. Por eso hay que alabar cier- comunicación comunitaria están haciendo la di-
tos informes de la revista Semana y de El Tiem- ferencia. La unión de muchos tercos, el deseo
po; a Daniel Coronell, con sus Noticias UNO; a social de jóvenes y la necesidad social de ex-
Hollman Morris y su En Contravía, por sus re- presión está logrando que surja una nueva uto-
flexiones incómodas; También, los atrevimien- pía: Hacer medios en valor, estilo y cultura co-
tos de Pirry, las entrevistas correctas de Álvaro munitaria. Algunos ejemplos son Belén de los
García (Primera Línea), el disenso de Darío Fer- Andaquies (radio y relatos en medio de la gue-
nando Patiño (Hablando Claro con la prensa) y rrilla), Montes de María (radio y tevé más allá
la irreverencia irónica de la Banda (Canal RCN). del conflicto), el Magdalena Medio (comunica-
En todo caso, la libertad de información efecti- ción para el desarrollo local), Fundación Raíces
va existe en Colombia. Los medios privados tie- (afrocolombianos con música y acción) y Pro-
nen cada vez más autonomía, y si no informan yecto Nasa (indígenas con mundo propio).
en otros estilos es más por negocio que por La estrategia de los medios ciudadanos está
censura; los medios de comunicación han en- en hacer comunicación aprobada por la comuni-
contrado que estar con Uribe es un buen, muy dad, luchar por la visibilidad de sus voces y aso-
buen negocio. ciarse en redes internacionales para amplificar
de forma significativa sus relatos. En esta línea
DESHACER EL EMBRUJO

MEDIOS CIUDADANOS: EL ACTIVISMO de argumento, tenemos dos casos paradigmáti-


DEMOCRÁTICO cos: la red internacional como defensa de lo
ciudadano (el noticiero internacional de barrio)
y la acción ciudadana como lucha por la comu-
Si a Uribe la va bien y a la libertad de informa- nicación (la tutela por el derecho a tener radios
ción más o menos, a los medios ciudadanos les comunitarias en las ciudades).
tocó la peor parte: estar en medio del conflicto En Colombia hay multitud de experiencias
y perseguidos por el Estado. Mientras los me- de video, televisión, radio e internet que lo-

18 Contexto
gran contar lo que importa, y que están ac- radio, mientras que Bogotá está saturada de
tuando en la práctica el derecho a la comuni- radios comerciales y públicas.
cación. El Noticiero Internacional de Barrio Si bien es cierto que en Bogotá existen
(www.nib-jiq.org) es una de ellas. Se trata de muchas emisoras radiales, ninguna de ellas
un proyecto de comunicación local, asociati- cumple los objetivos de participación demo-
va y alternativa que está en siete países (Boli- crática, pluralidad informativa y convivencia
via, Venezuela, Brasil, Colombia, Francia, Bél- pacífica propios de las radios comunitarias.
gica y España). En Colombia lo producen la La discrecionalidad del Ministerio se ha tor-
Fundación Mujer y Vida en Cali y los Jóvenes nado arbitraria e injustificada, y es además
de Jugando de Locales en Bogotá. ¿Qué ha- una forma sutil e indirecta de censura. El movi-
cen? Se asigna un tema común para todos. En miento de radios ciudadanas presentó una tutela
cada país, el colectivo va a un barrio, realiza contra el Ministerio de Comunicaciones1 . La
un taller de video con la gente del lugar y el Corte Constitucional, en su sentencia T-460
resultado es un documental elaborado por los de 2006, declaró que el derecho a fundar ra-
propios protagonistas, con sus historias, en dios comunitarias es un derecho fundamen-
sus estéticas y para responder a sus intere- tal, cuya promoción está a cargo del Estado,
ses. Luego, todo se junta y se tiene una tele- el cual no puede imponer obstáculos injustifi-
visión comunitaria, pero global. El Noticiero cados a la conformación de emisoras comuni-
Internacional de Barrio es comunicación para tarias. Por tanto, observó que la facultad del
el intercambio de experiencias y el fomento Ministerio de Comunicaciones de conceder li-
de la participación de la ciudadanía en la co- cencias de funcionamiento no debía conver-
municación y la libertad de expresión. ¿La di- tirse en un mecanismo de control previo o de
ferencia? Se hace desde, con la gente y sobre censura. Pero el Ministerio de Comunicacio-
los asuntos que interesan. La paradoja es que nes volvió a negar la apertura de la licitación
para ser globales haya que contar el barrio. pública, incumpliendo la orden de la Corte y
En Bogotá, muchos líderes comunitarios violando con ello el derecho fundamental a
de localidades marginales y afectadas por la fundar radios comunitarias en Bogotá.
violencia, como Usme, Suba, San Cristóbal, Como perder es ganar en este país de de-
Ciudad Bolívar, Santafé, Tunjuelito, Fontibón mocracia formal, hay que resaltar que, con la
y Kennedy, han impulsado la creación de emi- decisión de la Corte, las asociaciones de ra-
soras comunitarias. A pesar de ello, en la ac- dios comunitarias lograron un triunfo jurídico
tualidad no existe ninguna emisora comunita- que constituye un premio a su constancia, y
ria que cuente con una licencia de se fortalecieron en tanto movimiento social,
funcionamiento en la capital. Esto se debe a pues abrieron un camino importante para la
que, durante más de diez años, el Ministerio protección de sus derechos y, además, obtu-
de Comunicaciones se ha negado a abrir una vieron el reconocimiento de la legitimidad de
licitación pública para la concesión de licen- su lucha.
cias para estas emisoras en Bogotá, y se ha
rehusado a determinar siquiera la fecha en la
que ésta tendrá lugar, aun cuando los líderes 1 “La decisión tutela fue presentada por las siguientes asociaciones: la Aso-
comunitarios lo han solicitado en un sinnú- ciación Red Colombiana de Radio Comunitaria (Recorra), la Asociación
Distrital de Radio Comunitaria “Antena Ciudadana”, la Corporación para la
mero de oportunidades. El Ministerio ha justi- Promoción de la Comunicación y el Desarrollo Comunitario “Voceros
ficado su negativa argumentando que goza de Comunitarios”, la Cooperativa Multiactiva de Trabajo Asociado “Punto
Omar Rincón

Verde” (Coopunver), la Asociación de Dirigentes Comunitarios (Asodic),


discrecionalidad para decidir dónde, cuándo la Corporación Promotora Cívico Cultural “Zuro Riente”; la Asociación de
y cómo deben abrirse esas convocatorias pú- Comunicadores Populares “Somos Red” (Acoposor) y la Corporación De-
rechos para La Paz (Cdpaz). Dichas asociaciones contaron con el apoyo y
blicas, y que debe darse prioridad a los muni- asesoría jurídica de Planeta Paz y del Centro de Estudios de Derecho Justi-
cipios que no cuentan con ningún servicio de cia y Sociedad, DeJuSticia.

Contexto 19
AGENDA DE FUTURO para la realización real del derecho humano a la
comunicación. En el campo del las TICs el deba-
te en Latinoamérica y Colombia se centra en la
La agenda del futuro supone un movimiento ra- televisión digital. Mientras en Brasil y Argentina
dical en tres ámbitos: ampliación de la esfera hay un movimiento social frente al tema, en Co-
pública, para diversificar las voces y versiones lombia la Comisión Nacional de Televisión toma
comunicadas y evitar el unanimismo fundamenta- decisiones sin considerar que lo que está en
lista con el Presidente; la protección y promo- juego es mucho más que la televisión.
ción de los medios ciudadanos como lugares fun- ¿Qué está en juego, entonces, en la deci-
damentales para la democracia; y el desarrollo sión de la televisión digital? El futuro del dere-
del derecho a la comunicación como bien de cho a la comunicación: si se amplían los benefi-
todos. cios para los actuales operadores privados, o
En Colombia fue la Constitución del 91 la definitivamente se abre el acceso a las comuni-
que imaginó que todos los ciudadanos tenía- dades; si, por fin, la interactividad prometida va
mos derecho a expresarnos y fundar medios de ser de costo libre o negocio de empresas priva-
comunicación. En el mundo, la liviandad y flui- das; si los servicios posibles que tiene la televi-
dez de las tecnologías nos permitieron a todos sión digital, como son educación a distancia,
expresarnos en la red, el video y los medios. telemedicina, correo electrónico, gobierno elec-
Hoy, la lucha global es por el derecho a la comu- trónico o banca electrónica, van a tomar pose-
nicación, que expone que el acceso, la expre- sión de los canales que deberían ser para la co-
sión y el pensamiento es propiedad colectiva. municación ciudadana. ¿Qué se debe decidir?
Cada día aparecen nuevos sujetos que, aburri- Uno: el modelo de referencia (USA, Europeo o
dos del abuso y desprecio de los grandes me- Japonés); dos: la tecnología estandar; tres: los
dios, han decidido apagar su pasividad y encen- modos de explotar el servicio, y, cuatro: la dura-
der su subjetividad y voz para contar historias ción y los modos de transición del modelo ac-
en sus propias éticas, estéticas e intereses a tra- tual al digital. Por lo menos cuatro principios se
vés de blogs, cámaras de video, radios y músicas. deberían defender en las políticas de la televi-
Alain Ambrosi, presidente del Foro Mundial sión digital:
sobre el Derecho a la Comunicación, define el
derecho a la comunicación como una demanda • [Servicio Público] Defender que la televisión
que siempre ha estado en el corazón de las lu- digital es un asunto público y no privado,
chas sociales. A medida que han evolucionado que debe ser gratuito, de interés nacional y
los contextos históricos y se han desarrollado regulado por el Estado.
las tecnologías de la comunicación, se han ma- • [Democratizar la comunicación] Promover la
nejado distintos nombres para referirse a este inclusión social, la diversidad cultural y los
concepto: “libertad de opinión”, “libertad de diversos lenguajes en el acceso a la tecno-
expresión”, “libertad de prensa”, “derecho a la logía digital.
información” y actualmente, “derecho a la co- • [Tecnología] Estimular la investigación, de-
municación”. La conquista de este derecho si- sarrollo y aplicación de usos sociales, cultu-
DESHACER EL EMBRUJO

gue siendo un objetivo fundamental de los mo- rales e industriales de la tecnología digital.
vimientos que buscan mayor posibilidad de • [Educación] La creación de una red de edu-
diálogo, pluralismo, tolerancia y participación. cación a distancia.
La comunicación es, primero que todo, un
asunto de accesos. Un hecho que se refleja en Activistas como Ambrosi sostienen que no
la visibilidad de diversas opiniones, rostros y basta con volver a definir el derecho a la comu-
estéticas. Las TICs (Tecnologías de la Comuni- nicación e incluirlo en las constituciones y car-
cación y la Información) son el horizonte ideal tas internacionales. Más bien es necesario ase-

20 Contexto
gurar el disfrute efectivo de este derecho para
todos los actores sociales. Tampoco basta con
dominar los aspectos técnicos de las nuevas tec-
nologías, pues se trata de garantizar que serán
apropiadas socialmente y puestas al servicio de
la democracia. Y éste es el gran desafío que en-
frentan las organizaciones de la sociedad civil
en el futuro inmediato.
La agenda del futuro exige más presencia
del ciudadano, más movimiento social por el
derecho a la comunicación, más medios ciuda-
danos y mucho más ciudadanos exigiendo una
mejor comunicación. El ciudadano debe dejar
de ser sólo consumidor y comenzar a construir
un movimiento ciudadano por una mejor televi-
sión a través de veedurías públicas y ligas de
televisión. Es decir, debe haber organización
social frente al aparato. Sólo de nosotros de-
pende que las cosas cambien: si nos organiza-
mos, conversamos y buscamos formas de pre-
sión desde el rating (cambiando de canal o
apagando el televisor); si le exigimos coherencia
a los anunciantes para que lo que vendan res-
ponda a los valores que pregonan; si promove-
mos investigaciones serias que demuestren qué
está pasando en los programas; si las comuni-
dades de estudio que analicen si tanta moralina
tiene sentido; si llevamos a cabo actos públicos
de disenso frente a la pantalla.
El futuro de la nación comunicada depende
más de los ciudadanos y menos del presidente
Uribe; sólo cuando la comunicación genere mo-
vimiento político, tendremos más democracia.
Por ahora, en lo masivo sólo tenemos una de-
mocracia espectáculo y una ciudadanía contem-
plativa; deberíamos aprender más de los me-
dios ciudadanos y los medios indígenas, que nos
están mostrando otro camino, otro paisaje, otra
democracia.
Omar Rincón

Contexto 21
La opinión pública: n todas las épocas, los Estados han

entre la seducción y
la razón
E hecho su propia publicidad, convir-
tiendo la comunicación en parte
esencial de su acción. La tarea, a tra-
vés de la historia, ha sido mantener
el control sobre las situaciones de
crisis para evitar los perjuicios que la informa-
ción por fuera de los canales oficiales pueda
ocasionarle a los gobernantes de turno. En ese
sentido, la tarea del Estado en el marco de una
estrategia comunicacional es mantener el control
informativo del acontecimiento. Que éste no se esca-
pe de sus manos, y que los gobernados se in-
formen a través de la voz de los gobernantes, la
única fuente autorizada.
Instituto Popular de Capacitación, IPC
Esta estrategia ha sido muy bien asimilada
Juan Diego Restrepo E.*
por el presidente Álvaro Uribe Vélez, y puesta
en práctica durante sus cuatro años de gobier-
no (2002-2006). Su manera de dirigirse al co-
lombiano del común bajo un esquema directo,
cara a cara, sin tecnicismos y en escenarios co-
tidianos, apelando más a la emoción que a la
razón, se ha constituido en un mecanismo se-
ductor, que deja de lado la mediación tradicio-
nal de los medios de comunicación que, en el
pasado, se sustentaba en el poder de la argu-
mentación para transmitir el mensaje político.

Instituto Popular de Capacitación, IPC • Juan Diego Restrepo E.


Hoy, las condiciones de la argumentación
política se han modificado profundamente en
virtud del dominio que ejercen los medios, lo
que ha traído consigo cambios en la actividad
argumentativa de los políticos, quienes tienen
muy en cuenta las condiciones en que opera la
mediatización de su discurso a la hora de comu-
nicar su mensaje. En palabras del escritor fran-
cés Régis Debray, “la paleotelevisión apuntaba
a educar una nación, la neotelevisión, a seducir
a unos individuos” (Debray, 1995: 72).
En el terreno de lo político, la mediatiza-
ción cumple tres funciones que, de alguna ma-
nera, son tres intervenciones sobre el mensaje.
En primer lugar, una función de transmisión del
mensaje que, lejos de ser un simple transporte,
es el producto de una selección y de una jerar-

* Estrategia de Opinión Pública. Instituto Popular de Capacitación (IPC)

Contexto 23
quización a través de las agendas, que transfor- Comunitario, el mecanismo más destacable de
ma el discurso político pronunciado en aconteci- la propuesta de Estado Comunitario adelanta-
miento político. La mediatización tiene luego una da por Uribe Vélez, en el que el mandatario atien-
función de puesta en escena del mensaje. Toda pre- de, semanalmente y de manera directa, las in-
sentación que pueda elegir las citas, que realice quietudes de los gobernantes locales, los
cortes o haga montajes de texto, cambia la na- concejales, los líderes comunitarios y la gente
turaleza del mensaje inicial. Por último, cumple del común. Micrófono en mano, dirige el encuen-
la función de comentario del discurso, que consti- tro con la ciudadanía, coordina las intervencio-
tuye la característica básica del politólogo o del nes del público, pide explicaciones a sus minis-
periodista político (Breton, 1995). tros y ordena reuniones inmediatas para buscarle
La estrategia aplicada por el Presidente de soluciones prontas a los problemas planteados.
la República y sus asesores en opinión pública El éxito de su estrategia es un quiebre a ese
se ha centrado en tratar de anticiparse a las modelo histórico del emperador que asistía, des-
condiciones en que los medios le transmitirán, de una tribuna especial, a los juegos del circo.
pondrán en escena y le comentarán sus mensa- “El princeps demócrata debe descender al circo y
jes, para garantizar la integridad de lo que quie- pagar, siempre más fuerte, con su persona. Se-
re decirle a los destinatarios y contrarrestar las ducir hasta morir” (Debray, 1995: 44).
distorsiones de la mediatización. No obstante, ese modelo refleja la mani-
Un aspecto intrínseco a esta táctica de co- festación más clara de la desinstitucionalización
municación es el control del acontecimiento, es del Estado, por lo menos en el caso colombia-
decir, de aquellos hechos de trascendencia so- no. Uribe Vélez logra comunicarse directamen-
cial que ocurren en un momento determinado, te, pero también alcanza a romper con los pro-
con el objetivo de transmitir confianza a través cedimientos establecidos y pasarse por alto las
de un lenguaje sencillo, directo, coloquial, afec- jerarquías institucionales. Asimismo, la estrate-
tuoso y patriótico, y fortalecer la visión de que gia comunicacional de Uribe Vélez llevó a los co-
tiene el control de la situación, cualquiera que lombianos a fragmentar la visión del Estado: por
sea. Ese mensaje, cargado más de seducción un lado camina el Presidente de la República y
que de argumentación, se instala en la percep- por el otro el Gobierno Nacional. Por ello podría
ción de la gente que, convencida de que Uribe decirse que aunque al Gobierno le vaya mal, a
Vélez lo resuelve todo, personaliza el poder en Uribe le va bien. Esto encuentra un terreno fértil
la figura del Presidente y le atribuye un halo me- en la falta de independencia entre las ramas del
siánico a su Administración. poder público, en particular del Legislativo y Ju-
Por esta vía explicó los grandes temas na- dicial con respecto al Ejecutivo, y fortalece la
cionales, como el referendo del 2003, el proce- personalización del poder.
so de desarme y desmovilización de los grupos Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que
de autodefensa, el fracaso del rescate del go- la construcción de una imagen pública con las
bernador de Antioquia, Guillermo Gaviria Correa, características que ha adquirido la de Uribe no
y de su Asesor de Paz, Gilberto Echeverri Mejía, hubiese sido posible sin el aporte de diversos
su apoyo al presidente norteamericano Geoge medios de comunicación que, seducidos por la
DESHACER EL EMBRUJO

W. Bush en la invasión a Irak, el Tratado de Libre figura mediática, comprendieron desde su pri-
Comercio con Estados Unidos y, últimamente, mera elección como Presidente de la República
la venta del 20% de las acciones del Estado en la importancia política, social y económica de
Ecopetrol, la liquidación del Instituto de los Se- apoyarlo sin restricciones, sacrificando la inde-
guros Sociales y los constantes escándalos re- pendencia y la libertad de información. En últi-
lacionados con la fuerza pública. mas, siguieron, informativamente, el camino de
El espacio de consolidación por excelencia sus propietarios, los grandes conglomerados
de la relación directa con la gente es el Consejo económicos, que le apostaron al proyecto polí-

24 Contexto
tico presidencial, al margen de cualquier cues- poder que tiene sobre el Estado colombiano y
tionamiento. corregir esa mirada dual sobre el Presidente y el
Al fortalecimiento de esa personalización Gobierno, para que sea una, y las responsabili-
del poder en la figura de Uribe Vélez, los medios dades sean de Estado y no de individualidades.
de comunicación contribuyeron, mediáticamen- Pero la superación de esta visión no cruza
te, con la puesta en escena de la frase clave, la por hacerle llamados de atención a Uribe Vélez ni
frase significativa. De esa forma, ejercieron sus exigirle nuevas estrategias de comunicación, en-
funciones (poder de selección, de puesta en es- tre otras razones porque ese es su estilo de ad-
cena y de comentario), consolidando una opi- ministrar la Nación. El asunto debe centrarse en
nión favorable a partir de la difusión de unos la construcción de mecanismos comunicaciona-
mensajes que más que informativos son de iden- les alternativos, que posibiliten enfrentarlo para
tificación con esa imagen que hoy domina el ima- rescatar esa opinión pública cautiva y democrati-
ginario colombiano. “La desaparición de las fi- zar el pensamiento. Cuanto más se opere esa
guras argumentativas que sirven para dar forma transformación, se logrará cualificar, primero, al
a la idea política da lugar a la personalización ciudadano, es decir, al miembro de una sociedad
del debate político, que no transmite ideas sino política que delibera sobre el empleo de sus re-
personas” (Beton, 1995: 368). cursos y sus principios de acción, y, luego, al su-
jeto y su capacidad de ser un actor, de controlar
DE LA SEDUCCIÓN A LA RAZÓN su medio ambiente, de extender su zona de li-
bertad y responsabilidad (Touraine, 2001).
La construcción de esos nuevos mecanis-
En síntesis, lo que tenemos hoy en Colombia es mos comunicacionales debe propender por me-
un notable ejercicio de captura de la opinión, una jorar la relación democrática entre poderes,
forma de apropiación de la opinión pública por medios y sociedad. Y su esencia radica en una
parte de la estrategia comunicacional de Uribe mayor participación ciudadana, pero entendien-
Vélez, para concitar su atención alrededor de do participación ciudadana como habilitación del
los temas que le interesa abordar, así no estén ciudadano, el grupo y la nación para ejercer, en

Instituto Popular de Capacitación, IPC • Juan Diego Restrepo E.


en boca de las comunidades, y persuadir a la forma directa o vicarial, algún rol de productor y
gente para la defensa y promoción de iniciati- emisor de mensajes. A lo cual debe añadirse
vas favorables a sus propios intereses. una precisión: durante el ejercicio de buscar par-
Es de señalar que la captura de la opinión re- ticipación debe pensarse simultáneamente en
duce la libertad de expresión, puesto que sus todos los procesos, métodos y canales comuni-
espacios no son ya un territorio democrático cativos a nuestra disposición (Pasquali, 2005).
donde todas las voces se pueden expresar, sino Una precisión práctica: al hablar de mecanis-
un escenario cada vez más privatizado, en el mos comunicacionales alternativos no se quiere decir
cual sólo pueden hablar unos pocos bajo el con- que se intentan eliminar aquellos medios tradi-
cepto de que nos representan a todos. cionales de comunicación, por cuanto éstos de-
Giovanni Sartori se preocupó de que la opi- jarían de ser alternativos para convertirse en el
nión pública –autónoma y crítica, que respalda la mecanismo unidireccional criticado. Se trata de
democracia– se sustentara en la transformación ajustar el concepto a un instrumento de comu-
de la información en competencia, en dominio nicación para la democracia informativa y la par-
cognoscitivo. Advirtió que ese salto propuesto ticipación social, frente a los otros instrumen-
debería ser de calidad (Sartori, 1994). Ello le per- tos comunicacionales que tratan de mantener
mitiría entender a la opinión pública que el indi- el statu quo (Rivadeneira, 2002).
vidualismo no es un principio suficiente de cons- Jürgen Habermas advirtió hace varias déca-
trucción de la democracia (Touraine, 2001) y, en das que la historia de los grandes periódicos
consecuencia, superar esa personalización del diarios en la segunda mitad del siglo XIX prueba

Contexto 25
que la prensa se hace manipulable en relación de la Nación. Y en ese sentido, conducir esa opi-
con su grado de comercialización (Habermas, nión pública de la seducción comunicacional, en
1981). Y justamente esta propuesta de demo- donde permanece capturada por las concepcio-
cratizar el proceso comunicacional a través de nes mesiánicas individualistas, a la razón demo-
la emisión de mensajes debe contemplar que crática e incluyente, exige replantear la estructu-
las ayudas no se acompañen de servidumbres ra de los medios de comunicación y sus
políticas o económicas (Pasquali, 2005), lo que contenidos, crear nuevas alternativas de infor-
deriva en dos planteamientos que se deben co- mación en las cuales participen las organizacio-
menzar a discutir públicamente: la financiación nes sociales y no gubernamentales, no sin antes
de los medios de comunicación comunitarios y romper con las percepciones que tienen los me-
públicos, y el respaldo jurídico para afianzar su dios de comunicación sobre ellas, a través de la
ejercicio comunicacional. profesionalización comunicacional y periodística.
El concepto de medios alternativos no puede Las tareas son múltiples, porque se trata de
seguir ligado a marginalidad política en los es- ofrecer una nueva visión de lo que es la noticia y
pacios de decisiones comunicacionales, ni a di- sus fuentes de información. Y, lo que es más im-
ficultades económicas, así como tampoco a baja portante, se trata de entender que el aconteci-
circulación, emisiones interrumpidas y duración miento de interés social no es un simple suceso
limitada. En ese sentido, desde diversos espa- en sí mismo, sino que es un proceso que tiene
cios de acción ciudadana deben emprenderse como componentes esenciales un antecedente,
tareas que ubiquen en la agenda legislativa el una manifestación actual y unos efectos o con-
tema de la democratización en la producción de secuencias sobre los receptores. En esta nueva
la información. visión, el atributo de mercancía que el juego co-
También es necesario que en la construc- mercial le ha atribuido a la noticia cederá su lugar
ción de mecanismos comunicacionales que con- al atributo de bien social o producto cultural no
trarresten la seducción palaciega participen las monopolizable (Rivadeneira, 2001).
organizaciones sociales y no gubernamentales, a
través del diseño de políticas y herramientas co-
municativas y periodísticas que les permitan lle-
gar a la ciudadanía, en una acción coordinada y BIBLIOGRAFÍA
constante, con un sentido del bien común y en
función de la comprensión plena, adecuada, exac- Breton, Philippe (1995). “Medios, mediación, democracia. Para una
epistemología crítica de las ciencias de la comunicación
ta y fiel de la realidad (Medios para la Paz, 2005). política”, en Gauthier et al., Comunicación y Política, Gedi-
Pero ese reto comunicacional y periodístico sa editorial, Barcelona.
debe romper con la percepción que se tiene so- Debray, Régis (1995). El estado seductor, Ediciones Manantial, Ar-
gentina.
bre las organizaciones sociales y no guberna-
Habermas, Jürgen (1981). Historia y crítica de la opinión pública,
mentales, que son vistas como portadoras de Editorial Gustavo Gili, Barcelona.
un discurso político inadecuado para el interés Martín Serrano, Manuel (1977). La mediación social, Akal Editores,
de los medios de comunicación. Se cree que Madrid.
Medios para la Paz (2005). Manual de capacitación para el manejo
ese discurso tiene intenciones diferentes a la de la información periodística y acceso a los medios de
DESHACER EL EMBRUJO

de entregar información valiosa para la opinión, información, Panamericana Formas e Impresos S.A., Bo-
y que esta actitud afecta la credibilidad de las gotá.
Rivadeneira, Raúl (2002). La opinión pública, Editorial Trillas, Méxi-
organizaciones y enturbia la relación con los pe- co.
riodistas (Medios para la Paz, 2005). Pasquali, Antonio (2005). 18 ensayos sobre comunicaciones, Co-
En síntesis, observar la estrategia de comu- lección Documentos Debate, Caracas.
Sartori, Giovanni (1994). ¿Qué es la democracia?, Altamir Edicio-
nicación pública del presidente Álvaro Uribe Vé-
nes, Bogotá.
lez introduce la discusión sobre el lugar y el papel Touraine, Alain (2001). ¿Qué es la democracia?, Fondo de Cultura
que le cabe a la información en la construcción Económica, México.

26 Contexto
El príncipe y los n el reino del unanimismo y el pen-

E
samiento único puede haber res-
peto a la diferencia? Es un interro-
mendigos gante como punto de partida hacia
la crítica de un régimen de exclu-
sión que tiene como punta de lan-
za una suerte de príncipe feudal y, a su alrede-
dor, una corte de epígonos con exceso de zalema.
El respeto al otro, al “extraño” (el bárbaro), al
que tiene otra visión del mundo, no puede darse
en un sistema cerrado, un artificio que cuenta
además con los milagrosos recursos de lo me-
diático, en el cual la voluntad del señor se opone
a los partidos, a las ideologías, a los programas.
Él es el partido. Y la ideología. Y el programa.
Reinaldo Spitaletta*
Todo.
Aquel señor, que en su primera campaña
electoral repudiaba la reelección; aquel político
de la “antipolítica”, que ha ido desinstituciona-
lizando el país, para convertirse él en las insti-
tuciones; ese mandatario, que la propaganda le
da la estatura de un mesías, a veces de poncho
y sombrero de tierra caliente, logró crear en su
primer cuatrienio (¿se convertirá el segundo en
“seisenio”?) una realidad virtual, en la cual él,
todopoderoso, aparecía como una virgen de la
inmaculada.
Así, en múltiples ocasiones apelando al di-
minutivo calculado (impuesticos, peajitos) o al
eufemismo (flexibilización laboral) o embozan-
do el lenguaje, edificó una especie de ficción, o
de irrealidad, para que no se sintiera la exclu-
sión, siempre creciente, ni las inequidades (ha-
bía hasta que hacer callar al Dane)1 , o se pen-
sara que ahora sí sus súbditos podían ir
tranquilos a las “finquitas” los fines de semana,
sin peligro de secuestros, pescas milagrosas,
vacunas y otros brebajes.
Con el uso de un lenguaje enmascarado
es posible hacer creer a los habitantes de un
Reinaldo Spitaletta

* Comunicador social-periodista de la Universidad de Antioquia. Presidente


del Centro de Historia de Bello. Profesor de las Universidades Pontifica
Bolivariana y de Antioquia. Columnista de elespectador.com.
1 “El que es Caballero repite”, en Revista Semana, No.1.168, 20 de septiem-
bre de 2004: 22-25. El director del Dane, César Caballero, renunció cuan-
do el gobierno se opuso a que revelara una encuesta sobre victimización.

Contexto 27
lugar de desasosiegos que moran en una di- ción, característica muy propia, precisamente,
chosa arcadia, en un país de mermelada y ar- de gobiernos excluyentes.
monía pastoril. Así, desde el punto de vista del poder, esta-
Ha pasado en la historia muchas veces. Su- mos en una democracia “profunda”, con seguri-
cedió, por ejemplo, con los militares argentinos dad, justicia, pan, libertad, reducido todo a un
que a su orgía de sangre y represión la denomi- modo simplista, abstracto, que penetra con facili-
naron el Proceso de Reorganización Nacional, o dad en los sentimientos del gobernado que ya
el Proceso a secas, muy kafkiano nombre para está domesticado. Embelesado por los tonos sa-
montar y desatar una marejada de secuestros, cerdotales, los diminutivos, las suavizaciones ver-
desapariciones y torturas. bales…
Es simple para un gobernante henchir el Desde el lenguaje, asimismo, se niega la
corazón de sus súbditos con palabras como jus- existencia de un conflicto interno armado, que,
ticia, trabajo, patria, libertad, seguridad, demo- además, lleva más de 40 años. Y cuyas causas
cracia, con abstracciones que transmiten una (la miseria, la marginalidad, el desempleo, la in-
carga afectiva inmensa y se reciben con emo- justicia social, etc.) no se han erradicado. Al con-
ción, incluso “patriótica”. Y más aún, si el prínci- trario, han crecido las lacras y factores socioeco-
pe tiene a sus pies a los medios masivos de nómicos que lo producen y avivan.
comunicación. Las palabras del poder intentan, en su ma-
Hitler lo supo. Y lo empleó. Para eso tenía nipulación, darle forma a aquello que algún lin-
un propagandista con talento, aquel que afirmó güista denominó el “proceso de la creación de
que una mentira repetida mil veces se convierte la aceptabilidad”3. Sucedió con el fascismo y el
en verdad. El Führer, incluso apropiándose de nazismo. Ahora, si algunas de las palabras más
las palabras de sus rivales, solía decir que era caras al príncipe se analizan o se aterrizan, no
“un revolucionario, un revolucionario contra la aparecen en la realidad real ni la justicia social,
revolución”. Y se autoproclamó como “el revolu- ni la democracia profunda, ni la seguridad ni el
cionario más conservador del mundo”2. trabajo. Al contrario, surge la evidencia de un
El lenguaje del poder es manipulador. Y eu- penoso mundo de inequidades.
femístico. Oculta más de lo que revela. Es como ¿Conflicto interno? Pero cuál, lo que hay son
los datos de la macroeconomía: encubren la ri- grupos terroristas. Se proclamó4. Hasta dejar
queza mal repartida. Y si el gobernante pone a flotando en el ambiente (o medio ambiente con
funcionar las encuestas, que es otro modo de la glifosato) la sensación de quien no estuviera con
manipulación, habrá ganado bastante terreno él, pues estaba contra él. Y punto. ¿El otro? Cuál
en el campo de la emotividad de sus dirigidos. otro, si aquí lo que hay es una “profundización”
Unas y otro, bien manejados, dan la falsa de la democracia, tan honda, que él, en magná-
sensación de bienestar, de seguridad, de habitar nimo gesto, se pudo dar el lujo de mandar a un
en un sistema bucólico, que, además, como pasa delincuente a dormir a una lujosa suite de hotel
en Colombia, no admite un lenguaje de crítica, en Bogotá. 5 ¿El otro? El otro no cupo en la esta-
porque quien lo use podría asimilarse a los “ene- dística ni en la encuesta. Éstas eran para él,
migos de la democracia”, o podría ser señalado
DESHACER EL EMBRUJO

como miembro de las filas del “terrorismo”.


En el pasado cuatrienio se intentaron des- 2 Álex Grijelmo (2001). La Seducción de las palabras. Editorial Taurus, Ma-
drid: 123
terrar del lenguaje político las categorías de “iz- 3 Jean-Pierre Faye, citado por Álex Grijelmo, op. cit.:124
quierda” y “derecha”, y se anunció que como 4 Cf. Uprymny, Rodrigo (2005). “¿Existe o no conflicto armado?”, en Plata-
forma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (2005).
ésta es una “democracia profunda”, no puede Más allá del embrujo. Tercer año del gobierno de Álvaro Uribe Vélez,
tener adversarios, porque entonces serían “an- Pcdhdd,Bogotá: 135-140.
5 Se trata del ex guerrillero Hernando Buitrago, alias Julián. Uribe lo mandó
tidemocráticos”. Es un modo sutil, pero efecti- a dormir dos noches en el Tequendama. Cf. “El dilema de los desertores”,
vo, de ir borrando cualquier conato de oposi- en Revista Semana, No. 1.180, 13 de diciembre de 2004: 84.

28 Contexto
siempre arriba en los indicadores de populari- da 18, señaló que unidades de esa guarnición
dad. Qué necesidad de disentir había, si los da- “dieron de baja en combate a tres integrantes
tos expresaban que él era el todo y la parte. del Eln”. Y, como para que nadie dudara agregó
Que nadie tendría, por ejemplo, porque atrever- que, después de la operación, a los muertos se
se a promulgar una desobediencia civil. Ni ries- les hallaron dos pistolas, tres metros de cable
gos. Sucedió, manes de la memoria, en Copaca- eléctrico y tres barras de dinamita. La prensa
bana, Antioquia. Población sublevada contra un registró, sin mayor despliegue, el suceso.
peaje. Población sofocada por la Fuerza Pública. El vicepresidente de la República, Francis-
Y, de todos modos, se impuso el “peajito social”6. co Santos, advirtió que, en efecto, los tres, Héc-
La posibilidad humana de disentir no tenía tor Alirio Martínez, Leonel Goyeneche y Jorge
cabida. Qué razón los asistía a quienes, en el Eduardo Prieto, eran dirigentes sindicales pero
democrático ejercicio de la crítica, se atrevían a que desarrollaban actividades no relacionadas
discrepar. Gentes sin razón. Deben ser “terro- con su trabajo, y tanto él, como el Mindefensa,
ristas”, “comunistas disfrazados”, personas de Jorge Alberto Uribe, sin que mediara ninguna in-
mentalidad perversa que hacen el juego a los vestigación, etiquetaron a los sindicalistas como
grupos alzados en armas. miembros de una célula subversiva, y que esta-
Entonces para qué se había inventado el ban armados cuando llegaron los soldados a
marcatismo, sino era para usarlo, para atemori- realizar la operación8. Con ello parecían procla-
zar, para no permitir la diferencia. Y después de mar que la Seguridad Democrática funcionaba a
la tempestad, o de la intimidación, poder decir, las mil maravillas, ¡hurra!, tres bajas más. Mien-
sin empacho, el día del triunfo de la reelección, tras tanto, el congresista Wilson Borja cuestio-
en el mismo hotel en el que en otros días se naba las palabras de Santos: “Si él no le de-
hospedó el delincuente precitado, que presen- muestra a la Fiscalía que ellos estaban
taba excusas a los que él había señalado como vinculados al Eln, Pacho Santos debe tener la
amigos del terrorismo7 . suficiente hombría de renunciar a la vicepresi-
Durante el primer período del presidente dencia” (El Tiempo, 6 de agosto de 2004).
Álvaro Uribe Vélez, hubo días en que algunos Los verdaderos hechos eran otros, que se
recordaron aquel poema punzante, atribuido a camuflaban con la “verdad oficial” multiplicada
Bertolt Brecht, pero cuya autoría es de un pas- por los medios de información. Las investiga-
tor luterano, Martin Niemöler: ciones revelaron que la escena del crimen fue
alterada por los militares; los tres dirigentes, en
“Primero vinieron por los comunistas y no dije situación de indefensión, fueron fusilados por
nada porque yo no era comunista. la espalda, a quemarropa. Así que ser líder sin-
Luego vinieron por los judíos y no dije nada por- dical es asimilado por el Gobierno a ser delin-
que yo no era judío. cuente. O, de otro modo, no estar de acuerdo
Luego vinieron por los sindicalistas y no dije con el unanimismo, con el pensamiento único,
nada porque yo no era sindicalista. emitir alguna protesta por las injusticias, puede
Luego vinieron por los católicos y no dije nada dar lugar a ser señalado como guerrillero.
porque yo era protestante.
Luego vinieron por mí, pero para entonces ya
no quedaba nadie que dijera nada.”
Reinaldo Spitaletta

6 “Aburrá Norte, entre la resignación y la resistencia”, en El Colombiano, 21


de marzo de 2004.
Sucedió, entonces, en la vereda Caño Seco, 7 “Si en mis arrestos de combatiente, alguien sintió una alusión que no debí
transmitir, queda retirada, porque no tengo sino un sentimiento: el senti-
Arauca. El 5 de agosto de 2004 a tres dirigentes miento de tratar a todos mis compatriotas con la expresión máxima de un
sindicales los sacaron de una casa y los ejecuta- superior afecto”. Álvaro Uribe Vélez, en http//www.presidencia.gov.co/sne/
2006/mayo/28/02282006.htm
ron extrajudicialmente. Pero el coronel Jairo Me- 8 “Encuentro mortal”, en Revista Cambio, No. 581, 16 de agosto 2004: 24-
jía Román, comandante encargado de la Briga- 26.

Contexto 29
Además, aparte de haber recortado dere- cial de Derecho, que no parecen ser las priori-
chos laborales, también, durante ese período dades del actual Gobierno colombiano. La se-
(2002-2006), se incorporaron tácticas intimida- guridad no debe limitarse a los asuntos milita-
torias contra los trabajadores organizados. El res. Debe incluir la defensa del pensamiento,
crimen y la persecución como una severa forma de las organizaciones obreras, campesinas, de
de disuadir a quienes quisieran afiliarse a sindi- las manifestaciones diversas de la sociedad ci-
catos y no propiamente patronales9. vil, amén de la seguridad alimentaria, la seguri-
Durante el primer mandato de Uribe se revi- dad del medio ambiente. Estas características
vieron aquellos días aciagos cuando caían asesi- son las que hacen crecer una democracia. Y se
nados en Colombia defensores de derechos hu- habita un país en el cual se practica exactamen-
manos, periodistas, médicos, como Héctor Abad te lo contrario.
Gómez, o Jaime Garzón, o Luis Fernando Vélez, Al irrespetarse, asimismo, como se ha nota-
o Mario Calderón, o Elsa Alvarado, en fin, que el do en el gobierno del presidente Uribe, a las or-
martirologio es extenso. Y volvió a campear la ganizaciones sindicales y de representación po-
inadmisión del disenso, la sospecha sobre el pen- pular y expresar fastidio e intolerancia hacia las
samiento contrario al oficial, el cerrojo a la crítica opiniones divergentes, Colombia camina hacia la
de las inequidades (y de la iniquidad). No hay desistitucionalización. Los partidos y las institu-
respeto por aquellos que estén del lado de la ciones son reemplazados por un liderazgo prefa-
justicia o busquen la construcción de un mundo bricado por el “marketing” mediático que proyec-
mejor para los excluidos de hoy. Dentro de ese ta la ilusoria impresión de que el mandatario
marco de horrores, en contravía del Estado So- mantiene relación directa con el ciudadano. Y no
cial de Derecho, habría que inscribir el crimen del sólo en las puestas en escena de los consejos
sociólogo y agrónomo Alfredo Correa de Andreis. comunales, sino utilizando la omnipresencia de
Detenido el 17 de julio de 2004, acusado de ser Gran Hermano, en los medios masivos.
ideólogo de un bloque guerrillero, en prisión le El otro, que aquí es el necesitado, el ex-
escribió al Presidente: “Esto es una pesadilla, in- cluido, el que aspira a la justicia social, el des-
comparable como violación de todos mis dere- plazado, siente cada vez más el desprecio ofi-
chos ciudadanos. Confío en que usted no sola- cial. Al negársele, por ejemplo, los derechos
mente leerá esta carta sino que en perspectiva básicos a la salud, la educación, a una alta ca-
humana, orientará rumbos justos para que nadie lidad de vida, su existencia se reduce a ser una
más en este país sufra, y de qué manera, como persona sin opinión, sin posibilidades de dis-
mi adorada y ejemplar familia”10. Un mes des- crepancia, sin capacidad para la exigencia. Al
pués, al comprobar su inocencia, quedó libre. Pero declararse al de la otra orilla como un desadap-
ya tenía colgada la lápida, como dijeron el perso- tado (está al otro lado porque no está conmi-
nero de Barranquilla y el defensor del Pueblo del go) se crea una imagen, o, mejor, una realidad
Atlántico. en la que solo hay cabida para los del mismo
Los aquí expuestos son apenas algunos ca- grupo. En este caso, solo van bien los plutó-
sos del irrespeto a la diferencia, al pensar dis- cratas, los que obtienen los beneficios del po-
tinto, en un país en el cual, además, se agudi- der. Los que mantienen el poder.
DESHACER EL EMBRUJO

zan los niveles de exclusión social, lo único que El respeto por el otro, por su dignidad, tie-
se democratiza es la miseria y se sataniza la ne que ver con la inclusión en la repartición del
protesta ciudadana. Se acuerdan, por ejemplo,
que en Cartagena, a quienes salieron a manifes-
9 Confróntese al respecto: Escuela Nacional Sindical; Manuel Reina Salga-
tar repulsa contra el TLC el lenguaje oficial los do; Guillermo Correa Montoya y Juan Bernardo Rosado “Con el sudor de tu
tildó de “salvajes”. frente: el presidente Uribe y los trabajadores”, en esta misma publicación.
10 Spitaletta, Reinaldo. “Sombrero de mago”, en El Colombiano, 22 de sep-
El respeto al otro nace de políticas de in- tiembre de 2004.
clusión, del establecimiento de un Estado So-

30 Contexto
progreso, de la riqueza. Una manera de la into- sentimiento, a la libre expresión de ideas, a posi-
lerancia es mantener en estado de coma a la bilitar que los de la otra margen puedan cruzar el
mayoría. Más del 60 por ciento de la población río para debatir con los de enfrente. Colombia,
anda bajo la línea de pobreza, y la indigencia de la cual se ha asegurado que es un país sin
cobija con sus harapos e infortunios a cerca del remedio, espera poder transitar por los sende-
20 por ciento11. La falta de respeto a esas ma- ros del progreso bien repartido, de la riqueza jus-
yorías olvidadas por Dios y por el sistema, se tamente dividida. El gobierno tiene en sus ma-
manifiesta, entonces, en la desprotección so- nos la manera de hacer de éste un territorio en el
cial, en su marginación de la salud, de la educa- que vuelva a florecer la industria, para lo cual,
ción, de la seguridad social, de las pensiones y además, tendría que romper su dependencia con
la alimentación. los dictados de los Estados Unidos. Ahí renace-
Con el pretexto de una lucha contra la “po- ría la esperanza del empleo productivo. ¿Será este
litiquería y la corrupción”, de una supuesta ba- un canto a la utopía?
talla contra el burocratismo, se privatizan em- Hoy, como se sabe, no hay industrialización.
presas estatales boyantes, se cierran hospitales Lo que existe es un paraíso para los capitales
con la sinrazón de que no son “rentables” ni financieros, que hacen, por ejemplo, que varios
“competitivos”, y, a la vez, se llena de privilegios magnates colombianos dedicados al agio estén
al sector financiero, a las corporaciones trans- entre los más ricos del orbe. Las utilidades para
nacionales, a ese nuevo dios, el mercado, el cual la banca, en particular para la extranjera, son
tampoco se entra a regular desde lo estatal. astronómicas13. Acaso no es esa situación un
El gobierno de Uribe ha priorizado, como irrespeto hacia el desposeído, hacia ese “otro”
parte de una suerte de populismo a la criolla, un (que son muchos) carente de lo elemental.
asistencialismo de beneficencia12, base también El otro, los otros, los desheredados, pare-
del clientelismo y la demagogia, que recuerda ce que tendrán que hacer sentir su voz, y acu-
los tiempos en que los industriales europeos dir a la desobediencia civil, esa hermosa y ci-
cubrían con una mortaja de mermelada las mi- vilizada y efectiva manera de la no violencia,
serias que ellos producían en la población. Una porque, de lo contrario, el príncipe seguirá lan-
manera de trabajar por la inclusión sería que el zándoles sus migajas, mientras reparte las ri-
Gobierno desmontara el modelo económico que, quezas entre los ricos.
desde hace más de quince años, solo produce
más pobres y le concede todos los privilegios a
una enriquecida élite.
El camino correcto de inclusión de las mayo-
rías tiene que ver con una formidable inversión
social, con privilegiar, por ejemplo, la salud y la
educación públicas frente a la voracidad del capi-
tal privado. Con abrir los canales de participa-
ción ciudadana en la toma de decisiones. La pro-
fundización de la democracia está relacionada con
tales asuntos. Y con otros como la generación de
empleo, con la creación de posibilidades para
Reinaldo Spitaletta

una mejor existencia de los colombianos. Con la


justicia social.
11 De la Torre, Cristina (2005). “Álvaro Uribe, neopopulista”, en Revista Nú-
Nuestra gente está necesitada de un Estado mero 44, marzo-mayo 2005: 51-60.
que permita el ejercicio del deber ciudadano con 12 Cf. De la Torre, Cristina (2005), op.cit.
13 En 2004, las ganancias del sector financiero fueron de 2.7 billones de
plena garantía de sus derechos. La construcción pesos. Los bancos extranjeros obtuvieron ganancias por encima del 150%
de democracia está ligada a la presencia del di- con respecto a 2003. Cf. De la Torre, Cristina (2005), op.cit.

Contexto 31
olombia no alcanzó a consolidar una
Ni economía de
guerra, ni economía
de bienestar
C economía del bienestar (welfare), y tam-
poco ha logrado estructurar una eco-
nomía de guerra (warfare). No hay duda
de que la administración Uribe ha im-
pulsado el aparato de guerra, pero la
economía nacional está lejos de poder ser califi-
cada como una economía de guerra.
Los cuadros 1 y 2 presentan la distribución
del gasto del sector público consolidado por fi-
nalidades1. Entre 1997 y el 2004 el gasto en de-
fensa pasa de 1,93% del PIB a 2,53%2. Mientras
tanto, el gasto en educación subió de 3,84% del
PIB a 5,49%. En sanidad pasó de 2,80% a 3,65%.
Y en seguridad y asistencia social subió de 6,83%
Jorge Iván González*
a 7,56%. Estas tendencias muestran que el gasto
en defensa no es muy alto, y que su crecimiento
no ha sido muy acelerado. A partir del 2001, y
posteriormente durante la administración Uribe,
observamos una leve sustitución entre los gastos
de defensa y educación. El primero crece y el
segundo disminuye. Pero estas variaciones no son
muy significativas.
La economía de guerra es un calificativo que
se utiliza para poner en evidencia el impacto
que tiene el conflicto en la economía. En Esta-
dos Unidos se introdujo la categoría “keynesia-
nismo de guerra”, con el fin de hacer explícita la
incidencia que tienen las finanzas (ingreso y gas-
to) de la guerra en la actividad económica. En
Estados Unidos el gasto de la guerra tiene efec-
tos multiplicadores sobre la ciencia, la tecnolo-
gía, el producto, el ingreso y el empleo. La cons-
trucción de la bomba atómica durante la Segunda
Guerra Mundial contribuyó notablemente a la
comprensión del funcionamiento de la energía
nuclear. La guerra fría y la conquista del espacio

* Profesor Universidad Nacional de Colombia.


1 La serie termina en el 2004 porque todavía no hay datos disponibles para
Jorge Iván González

los años siguientes. La información disponible es parcial y no permite


agregar el gasto por finalidades de todo el sector público.
2 El rastreo del gasto en defensa a través del presupuesto siempre será pro-
blemático. Además de las dificultades inherentes a toda información pre-
supuestal, algunos gastos militares son reservados. Pero estos faltantes no
modifican de manera sustantiva las conclusiones de este ensayo. Supon-
gamos, en gracia de la discusión, que el gasto reservado más las limitacio-
nes de información equivale al 0,5% del PIB. Un monto de esta magnitud
no alcanza a modificar las líneas básicas de nuestra reflexión.

Contexto
33
Cuadro No. 1
Distribución del gasto del sector público consolidado por finalidades
(Millones de pesos corrientes)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Servicios públ. gener. 6.611.805 7.442.802 8.666.119 7.174.702 7.599.717 9.040.977 9.191.423 10.333.585

Orden públ. seg. justic. 3.560.202 3.470.398 4.078.174 3.476.753 3.707.492 4.030.395 4.596.965 4.982.778

Defensa 2.352.171 2.538.317 1.709.667 4.205.669 4.473.490 5.289.157 5.968.444 6.460.887

Educación 4.678.944 6.793.029 7.828.156 8.159.728 10.489.908 11.221.853 12.450.906 13.992.201

Sanidad 3.408.465 4.204.837 4.927.681 6.029.721 6.866.101 7.162.517 8.251.326 9.306.328

Segur.y asist. social 8.317.098 8.894.082 9.476.750 12.215.826 12.709.594 15.322.252 16.178.632 19.272.594

Vivi. y orden, urb-rural 683.159 941.327 818.721 1.363.897 1.336.852 1.063.220 948.730 1.239.940

Otros serv. sociales 503.139 560.881 610.004 841.112 704.323 870.491 983.808 1.099.605

Ser. econ. y otras final. 5.886.623 5.978.145 5.114.338 8.105.318 4.661.976 5.156.358 9.996.673 11.519.058

Servicio deuda pública 7.912.705 10.800.697 12.714.534 17.310.753 25.382.290 27.216.273 26.736.872 27.639.893

Total 43.914.311 51.624.515 55.944.144 68.883.478 77.931.742 86.373.492 95.303.779 105.846.870


Incluye el conjunto del sector público (Nación, departamentos, municipios, institutos, etc.)

Fuente: PDH-DNP. Estimaciones realizadas por Jairo Urdaneta y Margarita Betancur.

Cuadro No. 2
Distribución del gasto del sector público consolidado por finalidades
(Porcentaje del PIB)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Servicios públicos generales 5,43 5,3 5,72 4,10 4,03 4,44 4,01 4,05

Orden público seguridad y justicia 2,93 2,47 2,69 1,99 1,97 1,98 2,01 1,95

Defensa 1,93 1,81 1,13 2,40 2,37 2,60 2,60 2,53

Educación 3,84 4,84 5,16 4,67 5,56 5,52 5,43 5,49

Sanidad 2,80 2,99 3,25 3,45 3,64 3,52 3,60 3,65

Seguridad y asistencia social 6,83 6,33 6,25 6,98 6,74 7,53 7,06 7,56

Vivienda y ordenación urbana y rural 0,56 0,67 0,54 0,78 0,71 0,52 0,41 0,49

Otros servicios sociales 0,41 0,40 0,40 0,48 0,37 0,43 0,43 0,43

Servicios económicos y otras final. 4,84 4,26 3,37 4,63 2,47 2,53 4,36 4,52

Servicio deuda pública 6,50 7,70 8,41 9,90 13,50 13,41 11,71 10,80

To ta l 3 6 ,0 8 3 6 ,7 5 3 6 ,9 1 3 9 ,3 9 4 1 ,3 3 4 2 ,4 5 4 1 ,5 8 4 1 ,4 9

Fuente: Cuadro No.1.


DESHACER EL EMBRUJO

estimularon la informática, las telecomunicacio- subió de 2% a 44% (Stiglitz, 2000:30 y 40). En los
nes y la tecnológica satelital. La investigación últimos 3 años el déficit federal de los Estados
de punta ha estado estrechamente ligada a las Unidos ha crecido a un ritmo exponencial. Una
necesidades de la economía de guerra. parte importante del desbalance actual, cerca-
También allá, durante la Segunda Guerra, no a los US$ 600.000 millones, se explica por
entre 1939 y 1944, la participación del empleo las necesidades financieras de las guerras em-
público en el empleo total pasó de 16% a 35%. Y prendidas por la administración Bush. Estas al-
el gasto en defensa como porcentaje del PIB tas cifras dan una idea clara del significado fác-

34 Contexto
tico de la economía de guerra. Los datos de Co- saria para ganar la guerra, pero no es una condi-
lombia no corresponden, ni de lejos, a los de ción suficiente. La guerrilla, que volvió a ser gue-
una actividad económica que gire en torno al rrilla, no se derrota con grandes ejércitos. Quin-
conflicto. to, porque el reclutamiento no es equitativo. Va
Aquí no tenemos ni economía de bienestar en contra de los jóvenes de los hogares pobres.
(welfare), ni economía de guerra (warfare). Nin- Sexto, porque la contribución tributaria de los
guna de las dos alternativas se ha consolidado. ricos es muy tímida (las sobretasas para financiar
El presupuesto es la expresión de las decisio- la guerra son ridículas).
nes colectivas, y es un buen reflejo del orden de Y tampoco se ha consolidado una econo-
preferencias. El gasto en defensa no es la op- mía del bienestar. Primero, porque el gasto so-
ción prioritaria. En el 2004 el orden de priorida- cial a duras penas crece en pesos constantes3.
des fue el siguiente: servicio de la deuda pública Segundo, porque el país todavía no logra cober-
(10,8% del PIB), seguridad y asistencia social turas universales en servicios básicos. La inci-
(7,56%), educación (5,49%), servicios económi- dencia de la pobreza sigue rondando el 50%.
cos (4,52%), servicios públicos generales (4,05%), Las recomendaciones de la Misión de Pobreza,
sanidad (3,65), defensa (2,53%), orden público, que se negó a darle importancia sustantiva al
seguridad y justicia (1,95%), vivienda y ordena- tema distributivo, son débiles y poco contun-
ción urbana (0,49%), otros servicios sociales dentes, y de ninguna manera garantizan que el
(0,43%). No pretendo caer en una lógica reduc- país supere la trampa de pobreza estructural.
cionista. No obstante las limitaciones del pre- Tercero, porque la financiación del gasto social
supuesto, y pese al monismo analítico al que es procíclica, y por ello las poblaciones vulnera-
pueda llevar, el orden de prioridades del gasto bles no están protegidas 4 . Cuarto, porque el
es un buen reflejo del tipo de sociedad que se efecto distributivo de la política fiscal se inclina
está construyendo. Estos datos permiten pen- hacia el lado del gasto y no hacia el de los tribu-
sar que la economía colombiana se caracteriza tos y las tasas5. Quinto, porque no hay un com-
más por su naturaleza especulativo-financiera promiso serio en favor de la distribución del ca-
(CID, 2006), que por ser una economía de welfa- pital, la tierra y la riqueza.
re o de warfare. En el 2004 el servicio de la deu-
da pública llegó a $11 billones. Hoy supera los
$16 billones. LA MEDIOCRIDAD COMO PARÁMETRO
El calificativo economía de guerra no aplica
al caso colombiano por las siguientes razones. La ausencia de welfare y de warfare expresa una
Primero, porque el volumen de recursos es relati- opción negativa, absolutamente mediocre. La
vamente bajo. Segundo, porque el material béli- sociedad colombiana ha optado por una guerra
co (helicópteros, aviones, buques, armamento) de muy bajo costo. Y con esta misma lógica tam-
es importado, y los efectos multiplicadores de bién pretende conseguir la paz a muy bajo cos-
naturaleza keynesiana son muy reducidos. El país to (sin redistribución de la tierra, de la riqueza y
no ha sido capaz de transformar las necesidades del capital, sin un impulso decidido a la educa-
de la guerra en procesos endógenos favorables a ción, a la ciencia y a la tecnología, y sin un com-
la inversión, la producción, el empleo, la ciencia
y la tecnología. Tercero, porque el gasto en de-
Jorge Iván González

3 La Contraloría General de la República ha insistido en que el gasto social


fensa crece a un ritmo menor que el gasto global. no está creciendo al ritmo que lo exige la Constitución de 1991.
Cuarto, porque dada la naturaleza del conflicto 4 González (2005), Le Bonniec (2005), PDH, DNP, Icbf (2002).
5 En Colombia se le ha dado preferencia a la distribución vía gasto, descui-
colombiano no hay ninguna garantía de que los dando las posibilidades distributivas de los impuestos y de las tasas. Esta
avances hacia una economía de guerra sean exi- lógica se refleja muy bien en el proyecto de reforma tributaria presentado
por el Ministerio de Hacienda. La inequidad en la fuente originada en el
tosos desde el punto de vista militar. El aumento pago de IVA por parte de los pobres se pretende compensar con políticas
del gasto militar puede ser una condición nece- de gasto.

Contexto 35
promiso claro por la cobertura universal de ser- y Schelling ponen en evidencia las relaciones en-
vicios básicos). tre sujetos como punto de partida para el análi-
La dinámica del conflicto armado colombia- sis de la guerra. Para Schelling (1978), el sistema
no es importante, aunque no haya alcanzado de interacción está compuesto de dos dimensio-
las dimensiones propias de una economía de nes: el contexto, que siempre está cambiando, y la
guerra. Según la Comisión Colombiana de Juris- decisión contigente: las personas eligen teniendo pre-
tas (2006), durante la primera administración sente la decisión de los otros. La elección de
Uribe (2002-2006) se registraron 11.084 perso- cada persona está muy marcada por el compor-
nas asesinadas o desaparecidas por fuera de tamiento de los demás. La complejidad de la con-
combate6 . Si se incluyen las muertes en comba- dición humana se refleja de manera privilegiada
te, el número sube a 19.875. Después de la pri- en la tensión que se presenta entre la guerra y la
mera administración Uribe parece claro que el paz. La economía de la guerra es el resultado de
gasto en defensa no subirá de manera significa- los micromotivos que mueven a los seres huma-
tiva. La solución militar parece estancada, no nos. Y la comprensión de la guerra pasa por una
sólo por las restricciones presupuestales sino reflexión sobre la forma como las personas lle-
porque el gasto militar ha llegado a un punto en gan a acuerdos e interactúan en la sociedad.
el que los rendimientos marginales son cerca-
nos a cero. La estrategia militar de Uribe llegó a UN DERROTERO POSIBLE Y DESEABLE
su nivel relativamente alto. Y en estas condicio-
nes, el impacto que tiene un mayor gasto cada
vez es más reducido. La segunda administración de Uribe es una opor-
En las investigaciones económicas sobre la tunidad para abandonar la estrategia de guerra,
guerra colombiana7 han primado los acercamien- y avanzar hacia nuevos compromisos colectivos.
tos cuantitativos, descuidando los aspectos que Los acuerdos con los paramilitares y con la gue-
tienen que ver con las relaciones jerárquicas y rrilla deben tocar temas estructurales. El conflic-
los procesos derivados de las interacciones hu- to armado en Colombia se mantiene por tres ra-
manas8 . La primera perspectiva relaciona lo eco-
nómico con variables impersonales como precios,
6 El 74% de estas muertes son responsabilidad del Estado (12% agentes
producto, empleo, inversión, etc. Observo una directos del Estado, 62% paramilitares), y el 26% de las guerrillas.
excesiva preocupación entre los analistas socia- 7 Las compilaciones de Camacho y Leal (2000), Martínez (2001), y el Infor-
me de Desarrollo Humano (Pnud 2003), permiten conocer el “estado del
les por precisar las cifras del conflicto. Este afán arte” en el país.
por los detalles del dato contrasta con la débil 8 Afortunadamente este enfoque no ha estado ausente. Destaco los estudios
de Medina (2003), Salazar (2002, 2002 b), Salazar y Castillo (2003), Uribe
aproximación analítica. La segunda aproximación (2002).
parte de una óptica más general, que incluye el 9 Von Neumann fue físico y matemático. Participó en el proyecto Manhattan
de construcción de la bomba atómica y por esta razón el examen que hace
examen de la condición humana. Esta lectura de de la condición humana está directamente relacionado con la tensión
lo económico no es nueva. Comenzó en los años entre la guerra y la paz. Aumann comienza su lectura de premio Nobel
cuarenta con los estudios de Von Neumann y Mor- mencionando la Guerra y la Paz de León Tolstoi. La comprensión de la
actitud de las personas frente a la guerra y la paz es un asunto crucial de la
genstern (1944), o Nash (1950), quienes se acer- teoría económica. Posteriormente Aumann insiste en la forma como los
caron a la comprensión de la condición humana juegos repetitivos ayudan a comprender el conflicto entre la confianza y la
tentación de engañar. A medida que el juego se va repitiendo los partici-
DESHACER EL EMBRUJO

a través de la teoría de juegos. Esta lectura sigue pantes ganan confianza, y cada reinicio del juego se realiza en un ambiente
teniendo vigencia. Los premios Nobel de econo- de mayor confianza. Pero este espacio más tranquilo también genera con-
diciones propicias al engaño y la trampa. El análisis de la guerra nos obliga
mía del 2005, Aumann y Schelling, han dedicado a pensar en el comportamiento racional de las personas que en lugar de
su trabajo a mostrar que los juegos repetitivos crear condiciones favorables a la paz, optan por hacer la guerra. En su
lectura del premio Nobel, Schelling narra las vicisitudes de la guerra fría y
contribuyen a entender las razones por las cua- pone en evidencia el conflicto entre la conservación de la paz y el avance
les los seres humanos no avanzamos hacia la de la carrera armamentista. La gran paradoja de la guerra fría puede formu-
larse de la siguiente manera: la paz se consigue si la carrera armamentista
paz perpetua que añoraba Kant (1795) sino que, avanza. En otras palabras, la paz es posible si la amenaza de guerra es
por el contrario, acentuamos la guerra9 . Aumann creíble.

36 Contexto
zones. La primera, porque los acuerdos colectivos servicios básicos, a consolidar la infraestructura
no reconocen las causas objetivas de la guerra. En de vías y de comunicaciones, y a fortalecer el
La Política, Aristóteles (320 ac) decía: mercado interno, Colombia sería una nación más
integrada e incluyente. Y retomando a Aristóte-
“... las revoluciones nacen lo mismo de la des- les, en la sociedades democráticas, que distri-
igualdad de los honores que de la desigualdad buyen riquezas y honores, desaparecen los in-
de la fortuna. Lo único que varía es la clase de centivos que llevan a la revolución.
pretendientes. La multitud se rebela a causa de
la desigualdad de las fortunas, y los hombres
superiores se indignan con la repartición igual
(sic) de los honores” (Aristóteles, 320: 62-63).

En su lectura de las causas de la guerra,


Uribe se empecina en negar las razones objeti-
vas. Y este error de diagnóstico fundamental ha
impedido la presencia integral del Estado, es-
pecialmente en las zonas de conflicto.
La segunda razón tiene que ver con el pési-
mo tratamiento que se le ha dado a la droga. La
lucha contra los cultivos ha sido un fracaso. En
lugar de persistir tercamente en la fumigación,
debe abrirse el espacio a la legalización, que
permitiría reducir de manera sustantiva la finan-
ciación del conflicto armado10 . El narcotráfico
alimenta la guerra. Los acuerdos con los para-
militares no llevarán a una reducción de los cul-
tivos de coca, como piensa ingenuamente Sa-
bas Pretelt. Todo lo contrario: los cultivos de
coca atraerán nuevos ejércitos.
Y la tercera razón tiene que ver con la reti-
cencia del gobierno a conversar con la guerrilla
y, sobre todo, a la incapacidad de plantear acuer-
dos (con paramilitares y guerrilla) que lleven a
resolver problemas sustantivos de la sociedad
colombiana. En una lógica procedimental, los
acuerdos deberían ser de este tipo: i) mejorar
la distribución del ingreso y de la riqueza11,
ii) mejorar la cobertura y la calidad en salud y
educación, iii) ampliar la participación política.
Cada objetivo tendría metas concretas. Por ejem-
plo, un punto menos de Gini por año, un 5% de
Jorge Iván González

aumento de la cobertura anual de la secunda-


ria, etc. Los tres principios son válidos tanto
10 Sobre las bondades de la legalización, ver El Malpensante (2000), Fried-
para las autodefensas, como para la guerrilla. man (1991), Hoyos (2000), Johnson (2000), López (2000), Schlosser
Si parte de los recursos que ahora se desti- (2000), Soros (2000).
11 La guerra ha consolidado la gran propiedad de la tierra. En los acuerdos
nan a la guerra y a la lucha contra el narcotráfi- con los paramilitares debería ponerse en primer plano la distribución de la
co se dedican a mejorar las coberturas de los tierra.

Contexto 37
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38 Contexto
l inicio de la primera administración
Drogas y conflicto:
un desafío mayor E Uribe (2002-2006) coincidió, en ma-
teria de drogas, con la confluencia
de varios fenómenos de orden in-
ternacional y nacional de gran tras-
cendencia, los que motivaron ajus-
tes estratégicos en la concepción y manejo de
la política. Los principales elementos en este
sentido son:
En primer lugar, el desarrollo de un debate
en algunas instancias de gran peso en las deci-
siones de Washington sobre el caso colombia-
no, en el que se cuestionó la prioridad de la
apuesta antidrogas del Plan Colombia. En ese
sentido, se señaló como alternativa concebir una
Ricardo Vargas Mesa*
estrategia comprensiva e integral, que no sólo
partiera de reconocer el nexo entre guerrillas y
tráfico de drogas, sino –y aquí lo más importan-
te– de identificar la debilidad del Estado como
causa del control político y militar que las gue-
rrillas ejercen sobre una porción importante del
territorio y su población. Con lo cual se cuestio-
nó la distinción original que dicho Plan hacía
entre asistencia antinarcóticos y lucha contra-
insurgente (Rabasa&Chalk, 2001; Marks, 2001;
Leal, 2002; Vargas, 2005a).
En segundo lugar, el efecto global en mate-
ria de seguridad que generaron los hechos del
11 de septiembre de 2001, dio un fuerte impul-
so a los defensores que privilegiaban la guerra
contrainsurgente por encima de la lucha anti-
drogas. No obstante, al exaltarse el terrorismo
de alcance global como la principal amenaza en
el período del fin de la posguerra fría, las drogas
fueron a su vez articuladas como una de las prin-
cipales fuentes de financiación de los movimien-
tos insurgentes.
Como consecuencia, hacia mediados de
2002 se generó un ambiente favorable en el Con-
greso de EE.UU. para motivar una autorización
Ricardo Vargas Mesa

formal al Gobierno colombiano sobre el uso de


todo la estructura antinarcóticos hacia fines con-
trainsurgentes, con el fin de hacer más eficien-

* Sociólogo, Investigador Asociado TNI. Director Acción Andina Co-


lombia.

Contexto 39
tes y eficaces las respuestas a las amenazas de radicalmente a los grupos insurgentes.
las organizaciones armadas1. La aprobación a
este pedido se formalizó en julio de 2002. CONTEXTOS DE INCIDENCIA
En el orden doméstico, tendríamos que se-
ñalar en primer lugar la estructuración de un plan
de seguridad del nuevo gobierno, tendiente a De lo hasta ahora expuesto se pueden observar
hacer sostenible la ofensiva estatal en contra dos escenarios sobre los que inciden los propó-
de las Farc, luego de la crisis del proceso de paz sitos estratégicos de la estrategia de coopera-
que culminó en febrero de 2002 (Marks, 2001; ción militar, en el marco del componente anti-
Wola, 2002; LWR, 2003), y que requería de fon- drogas promovido por Washington, en coinci-
dos externos para fortalecer la capacidad de fue- dencia con el Gobierno colombiano: en primer
go de las Fuerzas Armadas2. lugar, un escenario propio de la economía de las
Además, en concordancia con lo anterior, drogas ilegales, contexto donde se dan todas
el fuerte compromiso del presidente Uribe por las fases del proceso económico, desde la pro-
incrementar de manera significativa las accio- ducción hasta el tráfico internacional y la venta
nes de fuerza (fumigaciones aéreas y presen- al menudeo. Aquí es donde se establece la es-
cia armada) en las zonas productoras de coca trategia de fuerza dirigida principalmente a la
bajo control insurgente. Este acuerdo llevó a producción, con base en el argumento de que el
un equivalente de 539.132 hectáreas fumiga- control del cultivo representa la mejor relación
das entre 2002 y 2005, es decir un promedio costo-beneficio, frente a los medios existentes
134.783 por año. Hecho sin antecedentes. La para cortar la oferta. La destrucción de los culti-
comparación con el anterior período, del pre- vos o el impedimento de sus cosechas, según el
sidente Pastrana, es elocuente: 261.366 hec- Departamento de Estado (USDoS), inhibe su in-
táreas en el cuatrenio, lo que arrojó un pro- greso al sistema económico ilegal, situación que
medio de 65.341 hectáreas fumigadas por año. enfrenta el reto de la metástasis, pues los trafi-
En tercer lugar, es necesario advertir que cantes buscarán ingresar de nuevo la materia
los recursos del Plan Colombia se volvieron es- prima al sistema3.
tratégicos para la perspectiva de seguridad de En segundo lugar, los escenarios típicos de
Colombia, si se tiene en cuenta que el gasto las drogas como economía de guerra, en donde
militar subió del 1,7% al 3,7% del PIB entre 1991 las drogas se han incorporado a la guerra inter-
y el 2001 y que el pie de fuerza creció un 40% na como su principal fuente de financiación. Por
entre 1990 y 2001, al incrementarse de 115.831 un lado, las guerrillas controlan el comercio de
a 165.523 efectivos. (Hernández, 2003). Así mis- Pasta Básica de Cocaína (PBC) en las zonas pro-
mo, el costo del programa de incremento del ductoras (se calcula un 60% de las zonas coca-
pie de fuerza estaría alrededor de los dos billo- leras), constituyéndose principalmente en inter-
nes de pesos en el período 2002-2006. Esta car- mediarios del capital del narcotráfico y los
ga presupuestal se vio entonces complementa- productores. Estos grupos obtienen un prome-
da con los equipos que en el marco del Plan dio de US200 y US250 por kilo de pasta básica,
Colombia se entregaron originalmente para la como prima de intermediación. Adicionalmen-
DESHACER EL EMBRUJO

guerra antidrogas, y que luego, como se señaló, te, cobran impuestos de seguridad por la pre-
pudieron ser utilizados sin restricciones para los
fines centrales de la estrategia de seguridad de- 1 Véase Woodrow Wilson International Center, International Crisis Group, US
mocrática. El Plan Colombia representó enton- Institute of Peace “Peace and Security in Colombia” ‘Lino Gutiérrez Princi-
pal Deputy Assistant Secretary for Western Hemisphere Affairs’, June 20,
ces un alivio tributario a los sectores económi- 2002, Washington.
camente más poderosos de este país, llamados 2 Véase República de Colombia (2002). “Política de Defensa y Seguridad
Democrática”, Bogotá, (mimeo).
a comprometerse con mayores impuestos para 3 US Department of State (2003). “International Narcotics Control Strategy
el sostenimiento de la decisión de confrontar Report”, Washington, March.

40 Contexto
sencia de laboratorios de procesamiento de co- local y regional como resultado de esos proce-
caína en sus zonas de influencia, por pistas de sos. Se considera éste el contexto típico de trán-
transporte y por trasiego de insumos para pro- sito hacia la legalización de capitales y la inser-
cesar PBC o cocaína. En el contexto de esa rela- ción en actividades lícitas, algunas de ellas
ción, las guerrillas han entrado en contacto con dominadas mediante mecanismos de control
organizaciones internacionales dedicadas a di- mafioso.
ferentes actividades ilegales. No obstante estas La principal característica de este sector es
acciones de cooperación pragmática, las guerri- que adicionalmente han adelantado una dinámi-
llas preservan su carácter contrainsurgente y re- ca muy fuerte de lavado de activos a través de la
sulta un error considerar a organizaciones como compra o adquisición de tierras (se calcula en
las Farc un cartel que ha sustituido a las anti- cuatro millones de hectáreas, según cifras de la
guos grupos de narcotraficantes. Esta sindica- Contraloría General de la República), proceso que,
ción, como lo ha hecho recientemente el De- además de la crisis humanitaria producida por el
partamento de Estado, acarrea otro obstáculo desplazamiento forzoso y la muerte de poblado-
a las perspectivas de paz (CIP, 2006). res y dirigentes indígenas, campesinos y de co-
De otro lado, en este mismo escenario se munidades negras, ha generado serios impactos
encuentran los grupos paramilitares, que han en la gobernabilidad local y regional de las zonas
tenido una relación estrecha con narcotrafican- donde se concentra su poder (Banco Mundial,
tes colombianos a través de la prestación de 2004). En efecto, la dinámica política municipal
servicios de seguridad para la economía de las resulta afectada o controlada por estas fuerzas
drogas, o han desarrollado conjuntamente una que hoy buscan legalizar la gran acumulación eco-
participación en la privatización del conflicto de nómica facilitada por su vínculo como fuerza con-
baja intensidad en Colombia. Así mismo, han trainsurgente, recursos que se orientan principal-
configurado una simbiosis dentro de la cual je- mente hacia su incorporación en actividades
fes paramilitares se han involucrado directamen- rentísticas o de baja incidencia en la generación
te en narcotráfico, en el contexto del afianza- de empleo productivo y con un baja tributación
miento de redes transnacionales, actividad que al Estado (Banco Mundial, 2004).
se ha facilitado por el control de territorios de
zonas estratégicas para la instalación de labo- UN BALANCE BREVE
ratorios de procesamiento, ubicación de pistas
aéreas, manejo de rutas internacionales que
conectan con zonas de frontera, el mar Caribe En relación con el primer escenario, el informe
o el océano Pacífico. En ese proceso confluyen, 2006 sobre drogas del Departamento de Esta-
como fenómenos globalizados, las finanzas, el do de EE.UU calificó el 2005 como el año ré-
comercio y el crimen organizado, los cuales ope- cord en erradicación de la hoja de coca en Co-
ran en un sistema integrado de facto (Marcella, lombia, al totalizar 138.775 hectáreas fumiga-
2003) Este sistema económico integrado tiene das. A éstas se deben agregar 31.285 erradica-
una tendencia a crear una oligarquía criminal das manualmente, para un gran total de 170.000
transnacional. hectáreas. Sin embargo, al tomar como indica-
Existe un tercer escenario relacionado con dor determinante el número de hectáreas en
Ricardo Vargas Mesa

la economía de las drogas, en el cual se alude a producción, el resultado es desalentador4 . En


las drogas como fuente de acumulación econó- efecto, el boletín de la Oficina de Drogas de
mica y de poder político. Hace referencia a los Estados Unidos (EU), Ondcp (por sus siglas en
procesos de acumulación económica como re-
sultados de las exportaciones de drogas, al la-
4 Véase, International Narcotics Control Strategy Report 2006. Released by
vado de activos a través de la acumulación de the Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, Was-
tierras y al establecimiento de un poder político hington, March 2006.

Contexto 41
inglés) de mediados de abril de 2006, arrojó un del cuatrenio 2002-2006 nos muestra acciones
incremento de 30.000 hectáreas de hoja de coca decididas en zonas de control insurgente dirigi-
en el 2005, frente al área existente en el 2004. das a afectar la financiación de esos grupos,
Esto es, un alza del 26%, totalizando 144.000 pero no se observa la misma contundencia en
hectáreas. las zonas de dominio paramilitar. Este compor-
Pero también el 2005 fue un año récord en tamiento se reproduce también en el notorio
interdicción, al ser capturadas 223 toneladas desequilibrio en la participación de las zonas
métricas de cocaína y de pasta básica de cocaí- fumigadas dentro del presupuesto de desarrollo
na PBC. Por su parte, el 94% de los laboratorios alternativo, y que han sido catalogadas con una
de procesamiento de cocaína destruidos en el fuerte influencia insurgente. Por ejemplo, es el
mundo lo fueron en Colombia. Así mismo, este caso del Guaviare. Tomando como eje el año
exitoso cuadro de las acciones de fuerza se com- 2004, este departamento recibió el 18% de las
plementa con la extradición de 304 colombia- fumigaciones (casi una quinta parte del total), y
nos. En resumen, Colombia adelantó durante el sin embargo su participación de inversiones di-
2005 con la mayor eficiencia, las tareas básicas rectas de desarrollo alternativo sólo alcanza un
antidrogas que buscan contener su auge en los precario 0,2%. Otra situación parecida ha vivido
territorios en donde se origina el circuito ilegal. el departamento del Caquetá, en donde se des-
Sin embargo, los resultados finales no reflejan cargó el 13% de las fumigaciones y su participa-
este aparente éxito. ción en inversiones de DA es tan sólo del 2%.
En efecto, solo durante los años 2002 y 2003 En tercer lugar está el caso de Nariño, que reci-
se pueden observar efectos coyunturales de re- bió el 16% de las fumigaciones y su participa-
ducción de áreas de coca. Esto se debió a la ción en DA es sólo del 4%. Es decir estos tres
alta concentración de la coca en Putumayo (cer- departamentos, Guaviare, Caquetá y Nariño,
ca de un 45% del área nacional en el 2001), lo totalizaron una participación en las fumigacio-
cual facilitó los operativos y unos logros efíme- nes del orden del 47% (casi la mitad), y sin em-
ros de reducción de áreas. Entre el 2003 y el bargo su participación en inversiones directas
2004, las dinámicas de cambios en las zonas de DA ha sido tan sólo del 6,2%. La falta de
productoras hicieron estéril la radicalidad con equilibrio también se refleja en la participación
la cual continuaron las acciones de fumigación: en DA que vienen teniendo departamentos que
los cultivos hicieron metástasis, involucrando 23 tienen una baja participación en áreas de culti-
departamentos en lugar de 12 que existían al vos ilícitos o, incluso, que no han tenido accio-
comienzo del Plan Colombia; se hicieron selec- nes de fumigación tan envolventes. Se trata de
ciones naturales de aquella coca que resistió la casos como Santander, Magdalena, Cesar, Hui-
fumigación; se introdujeron nuevas variedades la, La Guajira, Córdoba, Atlántico y Valle, zonas
(sobre todo bolivianas) que modificaron los ren- todas que contabilizan el 2,23% de las fumiga-
dimientos de PBC por @ de hoja de coca, y, se ciones y sin embargo vienen participando con
dispararon las siembras en las áreas más inhós- el 31% de la inversión directa a departamentos
pitas y de difícil detección y control. y municipios. (Vargas, 2005b).
Así mismo, la contrastación de las acciones Otro caso emblemático de selectividad en
DESHACER EL EMBRUJO

antidrogas adelantadas en Colombia con res- las acciones contra la coca como economía de
pecto a la disponibilidad de las drogas, no es guerra fueron los operativos adelantados en el
contundente en mostrar aumentos sostenidos área de influencia del parque natural de la Sie-
de precios o de baja en los estándares de pure-
za ni tampoco en la reducción de la demanda5.
Frente al segundo escenario, las drogas 5 Citando fuentes importantes en Estados Unidos, así lo muestra el reciente
informe del New York Times que se centró en observar el impacto en el
como economía de guerra, la política antinarcó- mercado de cocaína en ese país. Véase, Forero, Juan (2006). “Colombia’s
ticos ha sido fuertemente selectiva. El balance coca survives US Plan to Uproot it”, August 19.

42 Contexto
rra de la Macarena, que se iniciaron con la Ope- estratégicas del Estado.
ración Emperador a comienzos del 2005 y que Con esa decisión las cuadrillas de erradi-
hizo parte del desarrollo del Plan Patriota en cadores se convirtieron en punta de lanza del
esa área. Como complemento a esa decisión, operativo contrainsurgente. Las primeras difi-
se adelantaron aspersiones aéreas sobre los cultades se observaron en la implementación
cultivos de coca. Sin embargo, las objeciones y de las acciones de erradicación a partir de los
debates en contra de la fumigación, y, sobre códigos y esquemas de seguridad propios de
todo, la presión internacional contra el uso de una acción militar en donde incluso se afectó a
la aspersión aérea en parques naturales, hicie- los erradicadores manuales. A esas circunstan-
ron que el Gobierno optara por la técnica de la cias se suma el número tan alto de erradicado-
erradicación manual forzosa, para garantizar el res contratados inicialmente (930), lo cual hizo
éxito de la estrategia diseñada contra la es- muy poco manejable la situación en un contex-
tructura económica de las Farc en esa área, to de presión armada. Como consecuencia, se
proceso que se inició el 19 de enero de 2006. genera una alta deserción de miembros de los
Este curso de acciones culminó su intento el 3 GME en la fase inicial del operativo, y el Go-
de agosto de 2006 con dos hechos relevantes: bierno se vio obligado a reducir el grupo a sólo
en primer lugar, un acumulado letal de 28 per- 240. Esta circunstancia pone de presente el ni-
sonas muertas (según el Ministerio de Defensa vel de improvisación con que se manejó el ope-
13 policías, 10 miembros de los Grupos Móvi- rativo inicial. Así mismo, el Gobierno tuvo que
les de Erradicación Manual Forzosa de Culti- estimular, desde la misma Presidencia, la con-
vos Ilícitos GME y 5 soldados) en el desarrollo tinuidad de los erradicadores aceptando sus
de los operativos; en segundo lugar, el anuncio demandas de subsidios de vivienda. Este trato
del presidente Uribe del restablecimiento de la entre Gobierno y erradicadores forzosos con-
aspersión aérea como la técnica para garanti- trasta fuertemente con la inexistencia de diá-
zar la erradicación de la coca aún existente en logos entre el Gobierno y las comunidades que
ese parque, a raíz de la muerte de 5 miembros habitan ese territorio.
de los GME por la activación de una mina de En segundo lugar, el encadenamiento de los
alto poder, camuflada en el suelo donde se errores en materia de lucha antidrogas lleva, a
arraigaban los arbustos de coca6. su vez, a equívocos en las decisiones de orden
En esta experiencia se observa, en primer público y conflicto armado. En efecto, si se tra-
lugar, un manejo de los cultivos ilícitos de coca taba de evitar que las Farc siguiesen usando la
con un enfoque y procesos de toma de decisión coca de la zona como fuente de financiación de
típicos de los operativos frente al conflicto ar- la guerra, se obviaron condiciones estratégicas
mado interno. Así lo muestra la decisión de op- como el desconocimiento de la población civil
tar por la erradicación manual forzosa en la Sie- de la región, al darles a estas comunidades un
rra de La Macarena, como la respuesta principal trato como parte intrínseca de la organización
al ataque de las Farc contra una unidad militar armada. Como resultado, la población del área
el 27 de diciembre de 2005, y que produjo 29 fue desplazada forzosamente (aunque en algu-
muertes. Si bien es un hecho que la coca es una nas zonas la guerrilla estimuló e incluso obligó
fuente clave de financiación insurgente, un ex- al desarrollo de ese proceso). De cualquier ma-
Ricardo Vargas Mesa

cesivo sesgo de tratamiento como problema de nera, el Estado no hizo nada por ganarse el apo-
seguridad le introduce serios problemas a la yo de la población, o, por lo menos, por gene-
política: en efecto, la falta de claridad entre el
manejo de la técnica de erradicación, la estrate-
gia contrainsurgente y los fines antidrogas, ter- 6 Véase El Tiempo, agosto 4 de 2006, Bogotá. Sobre el caso de La Macarena
se retoman referencias de: Vargas, Ricardo (2006). “La Sierra de la Maca-
minaron por generar oscuridad en la relación rena: drogas y conflicto armado en Colombia”, en Transnacional Institute
medios-fines, desajustando las pretensiones TNI, Informe de Política de Drogas, septiembre de 2006, Ámsterdam.

Contexto 43
rar una percepción distinta frente a las fuerzas ción de dominio (Flórez, 2005), que la estrategia
de ocupación que irrumpían violentamente en antidrogas no tiene este espacio como priorita-
la región. Como consecuencia, el operativo con- rio, y que, en términos generales, este contexto
trainsurgente que se debió haber diseñado no configura un mecanismo de transacción frente al
debió tener como foco la erradicación de la coca, proceso de privatización de la estrategia contra-
sino la conquista de la presencia del Estado en insurgente. Adicionalmente, se constituye éste en
ese territorio. De esta manera, la coca hubiese uno de los principales retos frente al proceso de
pasado a ser uno de los elementos a resolver democratización de Colombia.
dentro del propósito estratégico, pero no el as- En ese mismo contexto de búsqueda de le-
pecto nodal del problema. galización de los poderes regionales afianzados
La reducción de las perspectivas, asumidas en la retroalimentación narcotráfico-estructuras
como una controversia entre las técnicas de erra- ilegales de seguridad, la incertidumbre genera-
dicación manual versus la aérea, contribuyó a da por la vigencia de su extradición, junto con el
hacer invisible el trasfondo social, económico, manejo poco transparente del tema del narco-
político y ambiental del problema de la produc- tráfico en el contexto de la solución al problema
ción ilícita. En otras palabras, la técnica de erra- paramilitar, deja un escenario inseguro a la con-
dicación terminó por sustituir a la política. solidación del posconflicto. A ello se suma la
Por último, aunque no menos importante, emergencia de nuevos núcleos de organizacio-
asumir el problema de la producción ilegal como nes ilegales provenientes del paramilitarismo
una estrategia de la guerra afecta la institucio- desmovilizado, que buscan prolongar o acceder
nalidad local y departamental, así como los pla- al control de relaciones, rutas y vínculos asocia-
nes de desarrollo regionales. Estos terminan dos al negocio de las drogas y otras actividades
siendo desconocidos en su capacidad de inter- ilegales8 . Estos núcleos, dada la debilidad de la
vención para dar soluciones a los problemas lo- soberanía y legitimidad estatal por acción u omi-
cales, lo que contribuye a extender la dinámica sión de sus instituciones, pueden llegar a cons-
de la guerra, sobreponiéndose un manejo de tituirse, junto con el afianzamiento del poder
seguridad estatal que soslaya la actuación de mafioso, en otro obstáculo a la consolidación
estas instancias. de la paz y la vigencia del Estado Social de De-
De otro lado, a pesar de los intentos por recho.
generar procesos de paz y de los efectos que la
negociación con grupos paramilitares ha tenido ALGUNAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
en la disminución de tasas de homicidio, se-
cuestros o tomas armadas de población, Co-
lombia enfrenta el peligro de una prolongación Independientemente de su eficacia, en el caso
del conflicto armado en razón al gran peso que de territorios con presencia de las Farc la actual
sigue teniendo el narcotráfico como fuente de política antidrogas se desenvuelve sobre el es-
financiación de la guerra. Este hecho explica tam- cenario del circuito ilegal, y actúa muy selectiva-
bién cómo, a pesar de los buenos indicadores mente sobre las drogas como economía de gue-
en materia de acciones antidroga, el narcotráfi- rra. No obstante, no se observa una actuación
DESHACER EL EMBRUJO

co sigue fortalecido7. El manejo de la relación clara que frene la continuidad de la estrategia


drogas y conflicto armado se constituye, pues,
en uno de los principales retos que enfrenta la
construcción de paz. 7 De acuerdo con un estudio coordinado por la Dirección Nacional de
Estupefacientes (DNE) de mediados de 2006, Colombia produce cerca de
En relación con el tercer escenario, las dro- 800 toneladas de cocaína al año lo cual muestra la fortaleza del negocio a
gas como fuente de acumulación económica y de pesar de la intensidad de las fumigaciones. Véase, “Error de Cálculo”, en
Revista Cambio, 31 de julio de 2006, Bogotá.
poder político, se puede observar, tomando como 8 Véanse algunos casos de muestra en El Tiempo, 7 de agosto, 20 de sep-
base el reiterado fracaso de la política de extin- tiembre y 16 de octubre de 2005; Revista Semana 26 de agosto de 2005.

44 Contexto
contrainsurgente privatizada, amenaza que si- de guerra y solución al conflicto, en escenarios
gue latente en un escenario de prolongación del internacionales (espacios multilaterales de or-
conflicto. den regional, principalmente) con participación
Así mismo, no se observa prácticamente de países clave en este sentido. Uno de los in-
ninguna actuación en el escenario de las drogas sumos para este proceso se puede obtener de
como fuente de acumulación económica y de los aportes de otras experiencias de economías
poder político, contexto en el cual la política de de guerra.
extinción de dominio sigue debilitada. Mientras, Las investigaciones y el intercambio inter-
el control mafioso en los niveles locales y regio- nacional de experiencias sobre esta temática,
nales se amplía tanto en los campos económi- debería establecer la responsabilidad del actual
cos como políticos. régimen internacional de drogas en la facilita-
La articulación de la guerra antidrogas en la ción del acceso a recursos ilegales para finan-
dirección prioritaria de la lucha antiterrorista ciar los conflictos. Esta reflexión se convierte en
está teniendo altos costos en relación con la un insumo estratégico que debe ser tenido en
pretensión estratégica de integración de zonas cuenta en las discusiones y balances sobre las
marginales hacia el Estado colombiano, territo- drogas a nivel global en las sesiones de Viena
rios que hoy en día se catalogan como áreas en en el 2008.
donde se tipifican de algún modo, dinámicas También, se debe ampliar y fortalecer el
propias de las denominados zonas sin legitimi- conocimiento y difusión de experiencias alter-
dad estatal (lawless areas). La intercepción de las nativas a la “cero tolerancia” frente a las dro-
decisiones bajo un claro perfil de seguridad le- gas, porque de allí se puede nutrir la formula-
siona las políticas de orden social y económico ción de una estrategia que, a su vez, renueve
y termina criminalizando a las comunidades pro- conceptual, metodológica y propositivamente
ductoras. aquellas políticas que no establecen mayores
Adicionalmente, la continuidad de la pre- diferencias entre la criminalidad asociada al trá-
sencia y control de recursos ilegales para la gue- fico y el hecho de consumir drogas.
rra interna colombiana se ha convertido en uno BIBLIOGRAFÍA
de los más serios peligros (si no el más serio)
para la consolidación del posconflicto con gru-
pos paramilitares y para las opciones de paz
con las guerrillas. La política de cooperación
debería considerar la importancia de mantener
el tema de las drogas como uno de los ejes es-
tratégicos a ser considerados en su política, ins-
crita en la cooperación para el fin del conflicto y
una paz sostenible.
Esto implica retomar la relación drogas-con-
flicto armado y perspectivas de paz, para el di-
seño de un aporte estratégico en el contexto de
la cooperación internacional. Se requiere en este
Ricardo Vargas Mesa

punto desarrollar estrategias de investigación,


propuestas de solución al conflicto teniendo en
cuanto a la incidencia del narcotráfico, y, final-
mente, políticas de incidencia internacional. Con
base en un conocimiento detallado de esta di-
námica, se deben diseñar estrategias de mane-
jo de la relación entre drogas como economía

Contexto 45
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DESHACER EL EMBRUJO

46 Contexto
a reforma estructural de la tributa-
El qué y el cómo de
la reforma tributaria
estructural
L ción en Colombia se ha convertido
en un tema extraño: nadie sabe
exactamente qué es –o mejor– todo
el mundo tiene una versión diferen-
te de cuál debe ser su contenido,
pero prácticamente todo el mundo está de
acuerdo en que en el país estamos necesitando
con apremio una reforma tributaria estructural.
Quiero comenzar con una anotación que
quizás pueda sonar extraña a muchas perso-
nas: la reforma estructural es posible en este
momento, porque ahora mismo no necesitamos
una reforma tributaria.
Me explico: si por reforma tributaria se en-
Juan Camilo Restrepo*
tiende la modificación a la legislación de los tri-
butos para conseguir con apremio ingresos fis-
cales, ese tipo de modificación a los tributos no
la necesita Colombia en el 2006, y quizás tam-
poco la necesitará en el año entrante.
En efecto, aunque el déficit del Gobierno
central sigue mostrando índices preocupantes,
las finanzas agregadas del país marchan bien
en estos momentos y las perspectivas son ha-
lagüeñas. Los déficit proyectados para las finan-
zas agregadas tanto en el 2006 como en el 2007
son moderados y perfectamente financiables sin
aumentar la deuda; y los recaudos se vienen
comportando admirablemente, aún sin haber
modificado últimamente ni las tarifas ni las ba-
ses de los principales tributos, como un mero
reflejo de la elasticidad positiva frente al creci-
miento económico y de las mejoras en la ges-
tión de la Dian.
De otro lado, los efectos fiscales de la reva-
luación (fenómeno que, aunque muy nocivo para
el resto de la economía, ha generado menor pre-
sión en pesos para el servicio de la deuda exter-
na), el acentuado incremento de los precios de
los combustibles que ha tenido lugar en el último
Juan Camilo Restrepo

año, lo cual de por sí acarrea una gigantesca re-


forma tributaria silenciosa, y la notable recupe-
ración de los fiscos departamentales y munici-
pales gracias a leyes de ajuste que se adoptaron

* Exministro de Hacienda.

Contexto 47
durante la administración anterior ( tales como la nutrir lo que estoy llamando el consenso científico
Ley 617 del 2000), son factores adicionales que de lo que deba ser el contenido de una reforma
han contribuido a mostrar unas finanzas bastan- tributaria estructural que con tanto apremio ne-
te sanas en este momento. cesita el país.
Esto nos debe dar un año y medio o dos Un punto que a mi entender es fundamen-
años de margen de tiempo para construir una tal, cuando de reforma tributaria estructural se
verdadera reforma estructural en el país. Tiem- trata, es el siguiente: ¿ es factible –en la práctica–
po en el cual, en rigor, no habría que tramitar tramitar una verdadera reforma estructural den-
reforma tributaria alguna; y tiempo por lo tanto tro del marco constitucional actual que impone
que podría aprovecharse –si hay la suficiente un principio de legalidad absoluto (artículo 338CN)
decisión política para ello– para construir los en todo lo relacionado con los impuestos, o sea,
grandes consensos académicos y políticos que que hasta el último detalle de los cambios nor-
requeriría una verdadera reforma estructural mativos relacionados con los impuestos deba ser
como la que necesita el país. Consensos que aprobado por el Congreso y solo por él; cuando,
son gigantescos. además, está prohibida la delegación de faculta-
des extraordinarias en cabeza del Ejecutivo tra-
LO QUE IMPLICA UNA REFORMA ESTRUCTURAL tándose de tributos (150-10 CN)?
Mientras estas normas no se modifiquen,
el trámite de una reforma tributaria estructural
Las reformas estructurales de los tributos son por la vía exclusiva del Congreso será suprema-
algo así como las hidroeléctricas: son obras de mente difícil. La última reforma tributaria con
una magnitud tal que hay que diseñarlas y cons- visos estructurales que se implementó en el país
truirlas cuando no se necesitan, porque cuando tuvo lugar hace 32 años (1974), cuando la admi-
se requieren no hay tiempo de hacerlas. nistración López Michelsen, recién posesiona-
Esa es la ventana de oportunidad valiosísi- da, se encontró a la mano con los estudios com-
ma que se nos presenta en esta ocasión. El Go- pletísimos elaborados por la misión Musgrave
bierno, si realmente valora lo que en términos ,que había traído al país el gobierno Lleras Res-
de modernidad institucional le puede reportar trepo. Y que pudo convertir en legislación per-
al país una verdadera reforma estructural en ma- manente gracias a que en aquel momento la ju-
teria tributaria, podría dedicarse a recoger los risprudencia de la Corte Suprema –que después
consensos, primero técnicos, que no son asun- se modificó– permitió expedir por la vía de de-
to fácil, y luego políticos, que serán más difíci- cretos de emergencia económica una reforma
les. Todo, para que en algún momento del 2007 general de la legislación tributaria. Si hubiera
estuviera lista y aprobada, y pudiera entrar a tenido que pasar por la vía legislativa, probable-
regir a partir del 2008. mente la administración López no se habría atre-
Es tal la magnitud de la empresa científica y vido a presentarla.
política que representa una reforma tributaria Es el mismo fenómeno que sucede con los
estructural bien hecha, que el documento gu- Códigos, con relación a los cuales la Carta Polí-
bernamental titulado Visión Colombia II Centena- tica tampoco permite delegación de funciones
DESHACER EL EMBRUJO

rio 2019, recientemente publicado, la cataloga legislativas al gobierno (artículo 150-10). La le-
como la mayor empresa normativa que tiene gislación codificada, por lo poco adecuado que
pendiente el país para los años venideros. es el Congreso para modificar un código cual-
Trabajos como el reciente informe de Fede- quiera, tiende a su petrificación. O a la prolife-
sarrollo, como estudios actuales del Banco Mun- ración de leyes parciales, que es lo que ha suce-
dial sobre la misma temática, o como el informe dido en materia tributaria.
sobre la Misión de los Ingresos Públicos, son Ahora bien: en este orden de ideas me pa-
todos aportes académicos valiosos que podrían rece que estamos frente al siguiente predicamen-

48 Contexto
to procedimental muy preciso, si queremos algún En el mejor de los casos, suponiendo que
día tener una reforma estructural en Colombia: o los contenidos de una verdadera reforma es-
bien modificamos las normas constitucionales, tructural estuvieran listos, los gobiernos saben
pasando de un principio de reserva absoluto, qué presentarían al Congreso, pero no saben
como el que hoy impone el artículo 338 de la qué saldría de allí. Por eso, su renuencia a pre-
Constitución, a un principio de reserva relativo, sentar verdaderas reformas estructurales a con-
como el que rige en varios países europeos, y sideración del Congreso.
permitimos la delegación de facultades extraor- ¿Quiere lo anterior decir que si se opta por
dinarias al Ejecutivo en materia impositiva, que alguno de los dos caminos que han quedado
hoy está prohibida por el artículo 150-10; o bien mencionados en este comentario para abrirle
se buscan unos contextos políticos (complejísi- camino a una verdadera reforma estructural (re-
mos aunque no imposibles, si se dispone de vo- forma constitucional para movernos de un prin-
luntad política y tiempo suficiente como el que cipio de reserva de ley absoluta como el que
ahora habría), para tramitar la reforma estructu- hoy rige hacia uno de reserva relativo, o el de
ral por la vía normal del Congreso, dejando la que se busquen unos consensos nacionales in-
normatividad constitucional intacta. mensos en torno al contenido y al compromiso
Pero hay que escoger una de estas dos vías político de tramitar una verdadera reforma es-
y el Gobierno debe jugarse por alguna. De lo tructural por la vía usual del congreso) quedaría-
contrario, el país se quedará (a pesar de todos mos vacunados de volver a tener pequeñas y
los buenos propósitos) sin una verdadera refor- frecuentes reformas tributarias como las que
ma estructural. Lo que sería una tremenda frus- hemos vivido en las últimas décadas?
tración. No lo creo. Este tipo de reformas de corto
plazo se seguirán dando. Sólo que ya no las en-
¿REFORMA O AJUSTE? tenderíamos como reformas tributarias propia-
mente, dichas sino como lo que en el fondo son:
leyes coyunturales de financiación presupuestal,
A no ser que por reforma tributaria estructural como cuando la financiación del presupuesto de
demos en llamar –como se hacía en la exposi- turno requiera (según el artículo 348 CN) nuevas
ción de motivos de la frustrada reforma del 2004– rentas o ajustes de las existentes. Tal como acon-
algunos cambios menores a la tarifa del impues- tece en España y en Italia, por ejemplo.
to a la renta y algunos remiendos a la legisla- Pero el país sabría que no se está discu-
ción del IVA. Lo que también sería una penosa tiendo una auténtica reforma tributaria estruc-
frustración. tural o de fondo, sino de un mero expediente
En estos 32 años que han transcurrido des- transitorio de financiamiento presupuestal.
de la expedición de la reforma tributaria del 74, La Reforma Estructural de la cual hemos ve-
a que he hecho referencia, no ha habido refor- nido hablando sería muy interesante acompañarla
mas tributarias estructurales. No por capricho también de una Carta de Derechos y Deberes del
de los gobiernos de turno, ni porque no com- Contribuyente, que le dé seguridad jurídica a un
prendan la importancia que tiene una verdade- tema tan importante como es la tributación.
ra reforma estructural, sino porque se ven en- El Instituto Colombiano de Derecho Tribu-
Juan Camilo Restrepo

frentados a las dificultades propias de modificar tario (Icdt) ha concluido recientemente un en-
una masa normativa tan considerable como la comiable esfuerzo académico con la prepara-
que entraña una verdadera reforma estructural ción de un proyecto de ley estatutario sobre la
por las vías normales del Congreso dentro de tributación Colombiana. El que se fundamenta
un contexto de principio de reserva de ley ab- en el artículo 152, literal a) de la Constitución:
soluta como la que rigen en el país a la luz de la “Mediante leyes estatutarias el Congreso de la
constitución actual. República podrá regular los derechos y deberes

Contexto 49
fundamentales de las personas y los procedi- Y el artículo 363 nos recuerda que “El siste-
mientos y recursos para su protección”. ma tributario se funda en los principios de equi-
Pues bien: ¿qué mejor complemento que una dad, eficiencia y progresividad …..[y que]… las
ley estatutaria de la tributación –como el que ha leyes tributarias no se aplicarán con retroactivi-
preparado el Icdt– a dicha reforma integral? dad”.
En un esmerado texto de 86 artículos el Ins- Pues bien: el proyecto de ley estatutaria que
tituto ha compendiado las mejores enseñanzas ha preparado el Instituto Colombiano de dere-
de la doctrina y de la jurisprudencia nacional e cho Tributario busca aterrizar estos principios
internacional sobre lo que pudiéramos llamar constitucionales a la vida práctica. Su adopción
“Los deberes y derechos fundamentales del con- en nuestra legislación de impuestos –además
tribuyente”. Una ley de estos perfiles constitui- de darle gran estabilidad a estos grandes princi-
ría una verdadero “Bill of rights” del contribu- pios– sería el complemento ideal a una auténti-
yente colombiano. Pero no solo de sus derechos: ca reforma estructural.
también de sus deberes. Aunque no existe aún un consenso rotundo
El artículo primero del proyecto de ley al en el país de cual deba ser exactamente el con-
que nos estamos refiriendo refleja muy bien el tenido de una verdadera reforma estructural, ya
alcance de esta iniciativa: comienza a delinearse (gracias a los trabajos aca-
“Esta ley establece los principios y garan- démicos que se están produciendo en el país úl-
tías dentro de los cuales se cumplirá el deber timamente), una especie de atisbo de los gran-
fundamental de contribuir al financiamiento pú- des capítulos que habrá de contener la verdadera
blico de los gastos e inversiones del Estado, con reforma estructural que el país está comenzando
el alcance de ley estatutaria que le da el artículo a reclamar cada vez con mayor ahínco.
152 de la Constitución Política. Las temáticas de estos grandes capítulos
Las normas de derecho tributario que aquí podrían delimitarle de la siguiente manera: i)
se adoptan son de obligatorio cumplimiento para menos atiborramiento normativo. El actual Es-
los entes administrativos públicos o privados tatuto Tributario (E.T) consta de cerca de 1.000
con funciones en materia tributaria. El derecho normas sustantivas y 3.000 reglamentarias. El
tributario comprende el sustantivo, el sanciona- país –y la seguridad jurídica, lo mismo que el
dor y el especial”. principio de la confianza legítima– podría po-
Si el país logra darse en la próxima legisla- nerse como meta, por ejemplo, decir lo mismo
tura una reforma tributaria integral que verda- en una tercera parte de la densidad normativa
deramente modernice, simplifique y haga más tributaria que hoy tenemos, ii) revisar las tarifas
progresiva la legislación impositiva como se está para avanzar en todas ellas hacia estructuras
reclamando con apremio. Y si al mismo tiempo más planas y de menores tarifas nominales pero
acompaña ese esfuerzo con la expedición de de mayores tarifas efectivas, gracias a las am-
una ley estatutaria –es decir, una norma con más pliaciones de las bases de nuestros grandes tri-
alta jerarquía y estabilidad que la que tienen las butos (renta e IVA), iii) una profunda revisión de
leyes ordinarias– habrá dado dos pasos gigan- las complejísimas capas geológicas que se han
tescos para entrar en el siglo XXI de la mano ido formando a través del tiempo de privilegios
DESHACER EL EMBRUJO

con una legislación tributaria más moderna, con tributarios de todos los pelambres para conser-
mayor seguridad jurídica, y más equitativa en var solo aquellas que realmente contribuyan a
cuanto a la distribución de las cargas fiscales. conservar la equidad y eficiencia del sistema,
El inciso 9 del artículo 95 de la Constitu- iv) una reflexión tranquila pero profunda de si
ción nos dice que son “deberes de la persona y nuestro sistema, como lo indican varios estu-
del ciudadano….contribuir al financiamiento de dios recientes, está discriminando injustamente
los gastos e inversiones del Estado dentro de contra las rentas del trabajo en beneficio de las
conceptos de justicia y equidad”. rentas de capital. Y de ser así, cómo corregir

50 Contexto
esta anomalía para aproximar el sistema a pará-
metros más aceptables de equidad; v) ¿cuáles
modernizaciones requiere nuestro sistema tri-
butario para hacerlo más acorde con los tiem-
pos modernos de apertura e internacionaliza-
ción?, y vi) la tributación de las entidades
territoriales no puede seguir siendo la cenicien-
ta olvidada en los empeños de modernización
tributaria del país.
La tarea es, pues, ambiciosa y fascinante.
¡Aprovechemos, que el país tiene un año o año
y medio por delante de deshago fiscal para cons-
truir los grandes consensos políticos y académi-
cos que se requieren para sacar adelante una
verdadera reforma estructural. ¡Sería un gran
desperdicio no hacerlo!

Juan Camilo Restrepo

Contexto 51
Ecopetrol: l pasado 25 de agosto se cumplieron

¿capitalización o
catástrofe?
E 55 años de la fundación de la Empre-
sa Colombiana de Petróleos, Ecope-
trol, producto de un proceso en que
los trabajadores de la Concesión De
Mares fueron grandes protagonistas.
Durante este tiempo, Ecopetrol ha jugado
un papel de primer orden en el desarrollo del
país. Ciudades como Barrancabermeja o Tibú,
están históricamente ligadas a la empresa. Re-
giones enteras en el Magdalena Medio, los Lla-
nos Orientales, Putumayo, las costas de Sucre
deben su poco o mucho desarrollo, y también
sus conflictos, en gran medida al petróleo.
Ecopetrol nació como una empresa peque-
Germán Corredor*
ña, y fue creciendo en la medida en que se fue-
ron descubriendo nuevos yacimientos, especial-
mente los de Caño Limón y Cusiana en la
década de los años ochenta, que permitieron
retomar la senda exportadora del país. El es-
quema institucional y el de administración del
recurso hacían posible que buena parte de la
renta petrolera quedara en la empresa.
Los diferentes gobiernos fueron definiendo
la política petrolera alrededor del tipo de con-
trato para la exploración y la producción de pe-
tróleo, donde la empresa jugó el rol de repre-
sentante de la nación en estos contratos. Se
pasó de la concesión a los contratos de asocia-
ción en diferentes modalidades, cada vez más
favorables para las compañías petroleras.
Este modelo empezó a sufrir cambios im-
portantes con la creación de la Agencia Nacio-
nal de Hidrocarburos en el año 2003. A partir de
ese momento, Ecopetrol ya no sería más el res-
ponsable de la administración del recurso ni
tampoco de la planeación y definición de políti-
cas en materia petrolera. Ahora sería un juga-
dor más entre las empresas petroleras, con la
particularidad de que sería una empresa pública
por acciones.
Los resultados de Ecopetrol en esta eta-
Germán Corredor

pa han sido altamente positivos. En los últi-


mos cuatro años ha arrojado las mayores uti-

* Observatorio Colombiano de Energía. Universidad Nacional de Colombia.

Contexto
53
lidades en su historia y le ha transferido al Gráfica No.1
fisco nacional enormes recursos, como para Resultados Ecopetrol 2002-2005
mantener las finanzas nacionales razonable-
mente sanas.
La gráfica No.1 muestra el comportamiento
de las utilidades, el activo y el patrimonio en los
últimos cuatro años. Las utilidades pasaron de
1,33 billones en el 2002 a 3,25 billones en el
2005, mientras el patrimonio prácticamente se
duplicó al pasar de 7,26 billones en 2002 a 13,28
billones en 2005. Los activos, por su parte, pa-
saron de 24,37 billones en 2002 a 32,66 billones
en 20051.
Estos resultados colocan a Ecopetrol como
Fuente: Ecopetrol
la empresa más grande del país en términos de
activos, de patrimonio y de utilidades2. Igual-
mente, es la empresa pública que más recursos lo cual los impactos negativos de la pérdida de
le aporta a la nación. autosuficiencia serían muy altos.
En el año 2005, los aportes fueron de 7,3 En el documento Visión Colombia Segundo
billones, distribuidos así: 2,9 billones en rega- Centenario: 2019, el Gobierno Nacional plantea
lías, 1,3 billones como reparto de utilidades, mantener la autosuficiencia, y hasta los exce-
1,2 billones como impuestos global, 0,9 billo- dentes exportables, durante todo el período de
nes como impuesto de renta y una suma igual análisis (2005-2019). En este mismo documento
como IVA3. se define, a nivel institucional, el criterio de que
el Estado debe retirarse de toda aquella activi-
CAMBIO DE ENFOQUE dad empresarial en la cual el sector privado ten-
ga algún interés o posibilidad económica, sin
exceptuar el caso de Ecopetrol4 .
La producción actual de Ecopetrol es de alrede- Ni en el plan de desarrollo del cuatrienio an-
dor de 300.000 barriles diarios de crudo, mien- terior ni en los cien puntos del programa del pre-
tras del total nacional es de aproximadamente sidente Uribe se planteó la privatización de Eco-
530.000 barriles por día. La empresa estima que petrol. Por el contrario, se insistió en numerosas
de no agregar más reservas, es decir de no ha- ocasiones que ello no ocurriría. Se firmó un acta
llar más petróleo, hacia el año 2011 el país per- con los trabajadores en la cual se plasmó el com-
derá la autosuficiencia petrolera. promiso de no privatizar la empresa.
La única manera de evitar esta situación, ¿Cuáles fueron, entonces, los motivos que
que traería graves consecuencias para la econo- tuvo el gobierno para cambiar el enfoque y plan-
mía (menores regalías, menores impuestos, ma- tear la capitalización del 20 % de la empresa?
yores importaciones, menores exportaciones, Los argumentos que plantea Ecopetrol5 son bá-
DESHACER EL EMBRUJO

etc.), es aumentando el nivel de exploración. sicamente tres: capitalización para crecer, ma-
Ecopetrol considera que las inversiones en ex- yor autonomía y democratización.
ploración deben ser de alrededor de US2500
millones por año.
1 Ecopetrol. Informe anual 2005.
Por otra parte, las expectativas de los ex- 2 “Las 1001 compañías del año en Colombia”, en Revista Cambio, abril de
pertos (Kozulj, 2006:104,105) indican que el es- 2006.
3 Ecopetrol. Informe anual 2005.
cenario de altos precios del petróleo en el mer- 4 DNP (2005). Visión Colombia Segundo Centenario: 2019: 332
cado mundial se mantendrá por varios años, con 5 Documento central de capitalización en la página WEB de Ecopetrol.

54 Contexto
Plantea la empresa que ésta será la forma LA INVERSIÓN SOCIAL DE ECOPETROL
de allegar mayores recursos para hacer nuevas
inversiones en exploración en Colombia y para
No sólo mediante los aportes de regalías e im-
invertir fuera del país.
puestos Ecopetrol contribuye a proyectos de
Igualmente, sostiene que a través de la ca-
desarrollo regional con impacto social, También,
pitalización del 20% se logrará la autonomía fi-
de manera directa, Ecopetrol efectúa inversio-
nanciera, presupuestal y administrativa, lo que
nes en los municipios y regiones en los cuales
le permitirá competir en igualdad de condicio-
opera, que resultan de gran impacto para las
nes con otras empresas petroleras.
comunidades más necesitadas. Los recursos se
También se plantea que el proceso de capi-
han enfocado a proyectos de desarrollo econó-
talización6 se hará en forma preferente, tal como
mico, educación, salud, servicios de infraestruc-
lo plantea la Constitución Nacional con el sec-
tura básica social, fortalecimiento institucional
tor solidario7 .
y recreación y cultura. En el año 2004, por ejem-
Después de haber hecho estos planteamien-
plo, las inversiones de Ecopetrol en estos pro-
tos públicos, el gobierno presentó al Congreso
gramas fueron de $30.090 millones, sin contar
en la primera semana de septiembre el proyec-
con los aportes a Cormagdalena ni con los re-
to de ley para reformar la naturaleza de Ecope-
cursos jalonados a otras entidades mediante los
trol, en el cual se deja abierta la posibilidad de
aportes directos de la empresa. Con dichos re-
que sea una empresa mixta hasta en un 49,9%.
cursos se adelantaron 435 proyectos de inver-
Por ninguna parte se establece que se hará ofer-
sión social en 132 municipios, los cuales benefi-
ta en forma preferente al sector solidario. Este
ciaron a una población de más de 1.300.000
proyecto, por tanto, es mucho más privatizador
personas.
que lo planteado en las declaraciones iniciales
Este aporte, sin lugar a dudas, se verá men-
por el Gobierno.
guado en un proceso de capitalización de la
Por otra parte, el Gobierno anunció que des-
empresa, por la sencilla razón de que el interés
tinará los recursos del Fondo de estabilización
de los inversionistas privados (así sean del sec-
Petrolera a la recuperación de la red hospitala-
tor solidario) se concentrará en la rentabilidad
ria, con lo cual quita una de las fuentes más
económica de la empresa, por lo cual la inver-
importantes que se podrían destinar al fortale-
sión social será reducida a su mínima expresión.
cimiento de Ecopetrol, presionando de esta
manera la necesidad de la capitalización8.
En ese contexto, se tomó la decisión de ha- ALTERNATIVAS
cer una nueva empresa para la operación y ex-
pansión de la Refinería de Cartagena. El proceso
Es claro que el mecanismo de la capitalización
fue adjudicado a la multinacional Suiza Glencor,
efectivamente producirá los efectos planteados
la cual valoró la actual refinería en US$ 635 millo-
por Ecopetrol. La discusión es más bien si es ese
nes. Esta empresa aportará lo necesario para te-
el único o el mejor mecanismo para lograrlo.
ner el 51% de la propiedad de la nueva empresa
y Ecopetrol aportará la refinería. Esta nueva em-
presa deberá hacer la expansión y moderniza-
ción de la refinería, cuyo costo se ha estimado 6 Se cuida Ecopetrol de diferenciar la capitalización mediante emisión de
nuevas acciones de la venta. Sin embargo, es claro que en cualquier caso
en US$ 800 millones. Adicionalmente, el gobier-
Germán Corredor

se trata de un proceso de participación privada, al final del cual la empresa


no nacional se compromete a garantizar que el será 80% estatal y 20% privada.
7. El sector solidario, para estos efectos lo componen los Fondos de Pensio-
precio de los combustibles será el precio interna- nes, las cooperativas, los sindicatos y trabajadores ex trabajadores de la
cional, o a aportar los faltantes. De hecho, en el empresa y Fondos de Empleados.
8. Es claro que los hospitales requieren recursos, pero ellos deberían salir del
proyecto de presupuesto de 2007 se incluyeron Presupuesto ordinario de la nación.
2,9 billones de pesos para este concepto9. 9. Una parte de estos recursos la recibirá la nueva empresa y otra Ecopetrol.

Contexto 55
Vale la pena, antes de responder a esa cues- (Faep), que tiene saldos congelados de gran
tión, reafirmar la importancia que para el país magnitud. Ecopetrol ha dicho que no los utiliza
tiene contar con una empresa petrolera que sea porque la vocación de estos recursos era otra.
instrumento de la política energética. Las razo- Sin embargo, el Congreso y el gobierno pueden
nes están plasmadas en las líneas anteriores. modificar el destino de estos recursos. Por últi-
Ningún sector representa tanto en términos mo, Ecopetrol recibirá una suma muy importan-
macroeconómicos como éste. Pero, además, se te por concepto de subsidios de los combusti-
trata del manejo de un recurso fundamental para bles. Todas estas fuentes pueden superar los
el desarrollo nacional. US$ 2500 millones que requiere Ecopetrol para
Las tres grandes desventajas de entregar hacer inversiones en exploración.
una parte de la empresa al sector privado, son Por lo tanto, en manos del Congreso de la
las siguientes: no hay garantía de que no se siga República está la posibilidad de cambiar la es-
privatizando hasta perder el control estatal. De tructura de la empresa, proyectándola hacia el
hecho, ISA10 ya ha efectuado dos procesos de futuro con todas las ventajas planteadas por la
capitalización y se han oído voces pidiendo que actual administración sin necesidad de entregar
se siga privatizando. Perder el control de la em- ninguna participación al sector privado.
presa sería perder un gran instrumento de la
política energética y económica del país.
En segunda instancia, la participación pri-
vada puede inducir a la empresa a adquirir re-
servas en otros países, con lo cual le va bien a BIBLIOGRAFÍA
la empresa pero mal al país (no se generan re- Departamento Nacional de Planeación (2005). “Visión Colombia
galías, no se pagan impuestos en el país, etc.) y Segundo Centenario: 2019”, en www.dnp.gov.co/
se pierden los beneficios macroeconómicos bus- paginas_detalle.aspx?idp=806
Documento central capitalización, en www.ecopetrol.com.co
cados.
Ecopetrol, Informe anual 2005, en www.ecopetrol.com.co
Adicionalmente, en el caso de la refinería al Ecopetrol. Informe social 2004-2005, en www.ecopetrol.com.co
Estado le va a tocar aportar recursos muy altos Kozulj, Roberto (2006). “La integración gasífera latinoamericana: una
que hoy no aporta para cubrir los subsidios a prospectiva cargada de incertidumbres”, en Revista Nueva
Sociedad, No. 204, julio-agosto, 2006, Buenos Aires.
los derivados. “Las 1.001 compañías del año en Colombia”, en Revista Cambio,
Por lo tanto, sin desconocer la necesidad abril 2006, edición especial, Bogotá.
de fortalecer la empresa, los objetivos plantea-
dos por el Gobierno con el proceso de capitali-
zación anunciado se podrían obtener mediante
una reforma al estatuto orgánico del presupues-
to que le dé la autonomía financiera y presu-
puestal a la empresa. Igualmente, se la pude
dotar de un régimen especial de salarios que le
permita competir en el sector petrolero. Los re-
cursos para inversión pueden salir de diversas
DESHACER EL EMBRUJO

fuentes, como endeudamiento externo11 o de


recursos del Fondo de Estabilización Petrolera

10 Interconexión Eléctrica S.A.


11 Ecopetrol tiene muy bajo nivel de endeudamiento y la administración
plantea que no se puede endeudar porque afecta el cupo de endeuda-
miento global. Sin embargo, el Gobierno y el Congreso son autóno-
mos para ampliar este cupo.

56 Contexto
espués de dos años de negociacio-
TLC: un salto
al vacío D nes, y en vísperas de la reelección
presidencial, el gobierno de Uribe
cerró, el 27 de febrero, las nego-
ciaciones del Tratado de Libre Co-
mercio con los Estados Unidos,
TLC. En forma rápida preparó la versión en es-
pañol de lo negociado y la entregó a Estados
Unidos para que hiciera lo propio. Varias se-
manas después llegó la versión estadouniden-
se y, cuando fue revisada, el Gobierno colom-
biano descubrió que había varias diferencias
importantes en el anexo agrícola. Esta situa-
ción llevó a que solamente en julio se culmina-
ra la conciliación de diferencias que obedecían
Red Colombiana de Acción frente al Libre
a que USA quería obtener nuevas ventajas y
Comercio y el Alca, Recalca
Colombia había dejado zonas grises en las de-
finiciones. Posteriormente, ese país quiso, a
cambio de entregar el texto a su Congreso para
el trámite preliminar, obtener nuevas concesio-
nes. De esta forma, sólo cuando Colombia
aceptó la posibilidad de importar vacas viejas
(de más de treinta meses) vulnerables a la de-
nominada enfermedad de las vacas locas, EE.UU

Red Colombiana de Acción frente al Libre Comercio y el Alca, Recalca


finalmente entregó al Congreso el texto, y con
ello comenzaron a correr los noventa días que
éste debe estar depositado en esa corpora-
ción antes de que se proceda a la firma por los
Presidentes de las naciones y ratificación por
parte de los respectivos Congresos.
Se puede analizar el proceso como un todo,
y extraer las lecciones correspondientes de lo
que ha sido la peor negociación de Colombia,
después de la pérdida del Canal de Panamá. A
la vez, resulta una buena ilustración en negati-
vo. Si se nos pregunta cuál debería ser una bue-
na política económica exterior para el país, la
respuesta sería: hacer todo lo contrario.

SI MAL INICIAS…

La primera equivocación de Colombia fue nego-


ciar todo. Desde el comienzo aceptó todos los
temas que EE.UU propuso, aun cuando muchos
de ellos ni siquiera cursan en la Organización
Mundial del Comercio, OMC. Esto creó una si-

Contexto 57
tuación estructuralmente asimétrica, pues mien- cambios legislativos, e incluso a admitir que ta-
tras Colombia no excluía nada, Estados Unidos les tratados están por encima de sus Constitu-
sí se negó a incluir la negociación de sus ayudas ciones nacionales, de modo que de aprobarse
internas al agro, la modificación de sus leyes leyes que se contrapongan a los mismos, pue-
antidumping y otros aspectos de importancia. den ser demandadas por Estados Unidos. Esto
Incluso, terminó retirando el azúcar de las ne- implica que en la agenda legislativa y política del
gociaciones, pues es el único producto en el que Gobierno colombiano ocupan y ocuparán un lu-
nunca se llegará a eliminación total de arance- gar muy importante todas las medidas que acon-
les y cuotas. Colombia hubiera podido plantear dicionen el país al TLC, y que al definir este me-
que determinados renglones productivos o te- canismo unilateral en que nosotros hacemos
mas no se discutieran, o que no debían nego- cambios internos y ellos no, se ha colocado toda
ciarse sino en relación con la evolución de la la actuación del Gobierno como rehén del pro-
OMC u otros escenarios mundiales de negocia- ceso de aprobación en el Congreso de Estados
ción. Al incluir temas en los cuales no habría Unidos. Así que vendrán nuevas exigencias y
sino pérdidas, ya se estaba determinando un condicionamientos.
desenlace adverso. Es importante precisar que Además, la potencia norteamericana busca
en los acuerdos comerciales las exclusiones son tener acceso a los mercados de sus contrapar-
frecuentes. La lección es clara: no todo es ne- tes sin verse obligada a abrir el propio, pues las
gociable. barreras no arancelarias y sus sistemas de sub-
En los TLC bilaterales EE.UU busca la am- sidios y ayudas internas le aseguran la protec-
pliación de la duración de las patentes y el otor- ción de su mercado interno. Es conocido que
gamiento de garantías a la inversión, las cuales Estados Unidos tiene un gigantesco déficit co-
no han sido aceptadas en el seno de la OMC. mercial, que en 2005 llegó a US$723.616 millo-
También busca la inclusión de las compras y con- nes. Este se sostiene gracias a que el dólar si-
tratación estatales como parte importante y gue siendo la moneda más importante para las
obligatoria de los acuerdos, que en la OMC sólo transacciones comerciales internacionales, pu-
figura como un acuerdo paralelo de suscripción diendo imprimirlos a su antojo con el respaldo
voluntaria, así como muchos otros aspectos de su enorme mercado y su poderío global, a
normativos hoy en debate en todo el mundo pesar de que hay crecientes indicios de una des-
(temas de Singapur1 ), y cuya discusión ha entra- confianza mundial en el dólar. No en balde, re-
bado la culminación de la Ronda de Doha de la putados analistas consideran que Estados Uni-
OMC. Colombia, al negociar el TLC, renunció de dos no puede seguir sosteniendo un aumento
antemano a los escenarios multilaterales, elimi- en las importaciones, y que aquellos que firmen
nando la posibilidad futura de hacer causa co- Tratados de Libre Comercio confiando en la ex-
mún con otras naciones en la lucha por conse- pansión indefinida de la capacidad de compra
guir reglas económicas más justas a nivel
mundial, pues ya ha cedido en todas las exigen-
cias de la agenda norteamericana. 1 Los “nuevos asuntos” o “asuntos de Singapur” (inversiones, competen-
Estados Unidos, por su parte, no está dis- cia, transparencia en las contrataciones públicas y facilitación comercial)
han intentado ser introducidos en la OMC. El fracaso de la reunión de
DESHACER EL EMBRUJO

puesto a hacer modificaciones en su legislación Cancún, en 2005, significó un retroceso en el intento de incluirlos en la
interna para suscribir los TLC. Un ejemplo se agenda de la OMC. El punto en común de tres de los cuatro asuntos en
cuestión (inversiones, competencia y contrataciones públicas) es que
encuentra en la ley norteamericana aprobatoria aumenta el derecho de las empresas extranjeras a acceder al mercado de
del Tratado de Libre Comercio con Centroamé- los países en desarrollo, a través de sus productos e inversiones, se redu-
cen al mínimo los derechos del Gobierno anfitrión a regular la inversión
rica, Cafta, que en su numeral 102 establece que extranjera y se prohíbe a los Gobiernos tomar medidas que apoyen o alien-
ninguna disposición de ese tratado estará por ten a las empresas nacionales.
2 Center for Economic and Policy Research. Oro falso: proyecciones del
encima de la legislación interna. Por el contra- mercado de importaciones de Estados Unidos, en http://www.cepr. net/
rio, los demás países están obligados a hacer publications.

58 Contexto
estadounidense pueden incurrir en una seria el ahorro puede ser de 100 millones de dólares,
equivocación2 . Sin embargo, el sentido común lo cual tiene un peso relativamente menor en
obliga a esa potencia a intentar superar este las exportaciones, y podría compensarse de
déficit mediante una política comercial activa, muchas otras formas.
buscando aumentar las exportaciones. La Auto- Los negociadores, y el mismo Uribe Vélez,
rización para la Promoción Comercial (TPA) es- hablaron mucho de que a Colombia no le servía
tablece los parámetros dentro de los cuales el un acuerdo tipo Cafta, Nafta o Chile. Incluso,
Ejecutivo puede negociar. No es una carta blan- después de que Perú cerró la negociación, al-
ca a favor del Ejecutivo, sino una detallada re- canzaron a decir que no les servía lo acordado
glamentación sobre qué se puede otorgar y qué por ese país; sin embargo, unas semanas des-
se debe exigir. Estados Unidos no puede dar en pués aceptaron suscribir un texto muy similar.
los nuevos tratados más de lo que otorgó en el La presión norteamericana fue clara desde
Cafta, y tampoco le interesa conquistar menos. un comienzo. Antes de iniciarse las negociacio-
El Gobierno colombiano al comienzo habló de nes, Estados Unidos llevó a Colombia a que se
una audaz estrategia negociadora, llena de tér- retirara, a comienzos de octubre de 2003, del
minos como líneas rojas, mesas autocontenidas o in- Grupo de los 21 (G-21), creado durante la re-
tereses ofensivos”. Sin embargo, la mera estrategia unión de la OMC en Cancún. La presión fue tan
negociadora se concentró en las habilidades del evidente y explícita que el presidente de Asoca-
equipo de negociación, pero sin contar con la ña, Luis Carlos Villaveces, señaló en el XV Con-
capacidad negociadora de la nación como un greso Nacional de Exportadores, realizado el 3
todo, ni la situación objetiva de la correlación de octubre, que “Zoellick o Bush nos dijeron que
de fuerzas. Se le vendió al país la falsa idea de nos saliéramos del G-21, y eso hicimos”. Poste-
que Colombia era un caso especial y un aliado es- riormente, EE.UU presionó para la expedición
tratégico, ante el cual Estados Unidos tendría del Decreto 2085, que después fue declarado

Red Colombiana de Acción frente al Libre Comercio y el Alca, Recalca


especiales consideraciones. incompatible con la normatividad andina por el
Tribunal Andino de Justicia.
DEL GARROTE Y LA ZANAHORIA La presión norteamericana y la posición
servil del Gobierno están llevando a la liquida-
ción de la Comunidad Andina de Naciones,
La renovación de las preferencias andinas, otor- CAN. Efectivamente, desde el comienzo de las
gadas por Estados Unidos para compensar los negociaciones el ministro de Comercio Exte-
esfuerzos colombianos en la lucha contra el nar- rior dirigió una carta al Congreso (26 de no-
cotráfico, Atpdea, fue el argumento utilizado sis- viembre de 2004) en la cual, después de reite-
temáticamente. Estas preferencias comerciales rar que el éxito del Alca no estaba asegurado,
otorgadas en 1991, renovadas en 2002 y que conceptuaba que los países andinos no cons-
vencen en diciembre de 2006, fueron la zanaho- tituían un mercado importante para nuestras
ria, y Estados Unidos no vaciló en entregarlas exportaciones. Se manejó desde entonces la
disminuidas en los últimos días de la negocia- idea de que lo se trata es de llegar primero al
ción, después de que el Gobierno de Colombia mercado norteamericano, y que en este senti-
había entregado todo lo que se le exigía. El Go- do los países andinos y latinoamericanos, más
bierno colombiano sobreestimó el impacto de que aliados, son competidores. Así, con ellos,
estas transferencias, pues el 70% de nuestras más que de integración con todos sus compo-
exportaciones no se benefician, ya que consis- nentes, se trata, en el mejor de los casos, de
ten en petróleo o sus derivados. Los beneficios crear zonas de libre comercio, de tal manera
se concentran en flores, que se ahorran unos que los acuerdos de la CAN tendrían una utili-
30 millones de dólares en aranceles, y textiles, dad apenas transitoria, mientras se crean es-
donde puede haber un ahorro similar. En total tas zonas de libre comercio. En este aspecto,

Contexto 59
la estrategia gubernamental fue aislarse y rom- fueron US$8.478 millones, de las cuales casi
per la solidaridad latinoamericana. US$7.000 millones estuvieron representadas por
Como si fuera poco, se decidió hacer con- bienes primarios, lo cual significa el 82%3 ; en
cesiones unilaterales y gratuitas en temas que 2004 esta proporción había sido del 79%, y en
supuestamente formarían parte de la negocia- 2003 del 81%. En cambio, en 2005, con Vene-
ción; de esta manera se perdió incluso la capa- zuela los productos primarios apenas habían
cidad de regateo que conservan algunos países representado el 16%. Así las cosas, con el TLC
de América Latina. No de otra forma pueden Colombia mantendrá su perfil de exportador de
interpretarse decisiones como la reforma de la productos primarios hacia Estados Unidos.
legislación petrolera, los intentos de reformar la De acuerdo con el informe de 2005 y 2006
Ley 080 de contratación pública, la eliminación elaborado por la Oficina del Representante Co-
de las franjas de precios, las definiciones sobre mercial de EE.UU sobre barreras al comercio,
exclusividad en datos de prueba adoptadas en Colombia cedió en muchos de los puntos de
el Decreto 2085 en materia de propiedad inte- interés para Estados Unidos. En unos, porque
lectual, y el fraccionamiento e inminente liqui- acordó concesiones reales, concretas e inme-
dación del Seguro Social y las privatizaciones diatas; en otros, porque adoptó un marco nor-
de Ecopetrol, Corelca, ISA, etc. mativo que le obliga a hacer concesiones so pena
de violar el TLC, y en otros más, porque se hizo
A EXPORTAR BIENES PRIMARIOS vulnerable durante todo el proceso de aproba-
ción del TLC al adoptar cambios institucionales
en la dirección exigida por EE.UU Por ejemplo,
En las negociaciones, Colombia aceptó a muy las franjas de precios fueron satanizadas por
temprana hora que los bienes industriales se EE.UU desde el comienzo, y hasta los negocia-
desgravarían en un máximo de diez años, y ello dores colombianos dijeron que era muy difícil
fue presentado como un logro. Esto significa que firmar un TLC con dichas franjas. Como es natu-
una industria que tardó casi cien años en lograr ral, al final terminaron cediéndolas a cambio de
un nivel medio de desarrollo se expondrá rápi- nada. Según el informe citado, “el sistema de
damente a la competencia, lo cual agravará la franjas de precios incluye 14 grupos de produc-
situación que se vivió después de la apertura a tos y cubre 154 renglones arancelarios, las cua-
comienzos de los años noventa. La apertura les en algunos casos tienen impuestos de im-
completa a las importaciones de bienes indus- portación cercanos al 100% o que sobrepasan
triales en diez años implica que el Estado co- el 100% para las mercancías que los Estados
lombiano abandona toda posibilidad de utilizar Unidos venden a Colombia, entre las cuales es-
la protección para promover industrias jóvenes, tán el maíz, el trigo, el arroz, la soya, el cerdo,
crear nuevas áreas productivas y buscar una in- los pollos, los quesos y la leche en polvo; ade-
dustrialización avanzada. más afecta negativamente el acceso a los mer-
Los negociadores colombianos daban los cados de productos de EE.UU tales como los
informes sobre este tema, llenos de satisfac- alimentos para mascotas, algunos de los cuales
ción por haber colocado algunas partidas en la están hechos con base en maíz. Cuando los pre-
DESHACER EL EMBRUJO

canasta de liberación a cinco o diez años, pero cios internacionales sobrepasan el techo de la
esto fue un intento inútil de esconder el hecho franja de precios, los aranceles se reducen y
que el Gobierno eliminó definitivamente cual- cuando los precios caen por debajo del piso de
quier posibilidad de una política activa de pro- dicha franja los aranceles se incrementan”.
moción de la industria. Para el Gobierno norteamericano, “el siste-
Por su parte, a lo máximo a lo que puede ma de franjas de precios ha afectado la compe-
aspirar Colombia es a mantener la estructura de
sus exportaciones a Estados Unidos, que en 2005 3 Datos oficiales del Ministerio de Comercio Exterior de Colombia.

60 Contexto
titividad local y ha disminuido el consumo de promover la industrialización, o dejarla al vai-
bienes exportados por Estados Unidos a causa vén de los caprichos y necesidades de los inver-
de la subida de precios. Como demostración del sionistas extranjeros; resguardar y fortalecer la
triunfo en esta materia, EE.UU. resume diciendo capacidad del Estado para fomentar el desarro-
que “las exportaciones agrícolas a Colombia que llo, o continuar con las privatizaciones y la re-
estarán exentas de impuestos inmediatamente, ducción de las competencias estatales, y, unirse
incluyen la carne de res de alta calidad, el algo- con los países hermanos de América Latina, o
dón, el trigo, la soya, la torta de soya; frutas competir con ellos y aislarse para mirar sólo al
claves y frutas tales como manzanas, peras, du- norte. No se trata como dice el Gobierno de
raznos y cerezas; también productos alimenti- que los opositores al TLC estemos propugnan-
cios procesados tales como papas fritas y galle- do por el aislamiento y privando al país del ac-
tas”. Y añade que “entre los productos agrícolas ceso al mercado norteamericano. Lo que está en
de los EE.UU que se beneficiarán del acceso debate es el modelo de desarrollo y la perspecti-
mejorado están el cerdo, la carne de res, el maíz, va sobre el papel de Colombia en el mundo.
los pollos, el arroz, las frutas y las legumbres, No queda duda de que la propuesta del TLC
los productos procesados y los lácteos”4 . considera que beneficiando a los inversionistas
El abandono de las franjas de precios es más extranjeros y a los exportadores, automática-
grave por cuanto éste era el único mecanismo mente habrá crecimiento y bienestar para la so-
para protegerse de la competencia desleal de los ciedad. Ya la apertura económica demostró que
productos subsidiados, y al mismo tiempo for- el crecimiento exportador y los flujos de inver-
maba parte de las definiciones de la CAN, con lo sión no aseguran bienestar y, por el contrario,
cual se le asestó un golpe no sólo a la produc- todos los análisis recientes demuestran que
ción agraria sino a la integración regional. Colombia tiene una de las peores distribucio-
nes del ingreso a escala mundial.

Red Colombiana de Acción frente al Libre Comercio y el Alca, Recalca


LO QUE ESTÁ EN JUEGO A medida que la población se informe de lo
realmente negociado, se acrecentará la oposición.
El futuro de la producción y la viabilidad de la
Al cerrar la negociación, 22 meses después, el nación pasan por la derrota de este Tratado.
Gobierno terminó aceptando todas las exigen-
cias norteamericanas. Ya no son únicamente hi-
pótesis o conjeturas, sino una realidad que está
escrita. El TLC llevará al país a un despeñadero.
La negociación resultó una gran estafa para la
opinión pública.
Algunos colombianos, creyendo en la bue-
na fe del Gobierno, han pretendido asesorarlo,
aconsejarlo y evitar perjuicios para el país. Su
propia experiencia les permite hoy concluir que
se está entregando todo5 .
El debate sobre el TLC es político, es sobre
el rumbo que debe seguir el país: atarse a los
designios norteamericanos, o diversificar las re- 4 Para un análisis más detallado de lo pactado en el agro véase: Suárez
laciones internacionales; ampliar el mercado in- Montoya, Aurelio. Cómo se negoció de rodillas el capítulo agrícola del TLC,
en www.recalca.org.co
terno, o depender del mercado norteamerica- 5 El director de Misión Salud, Germán Holguín Zamorano, quien estuvo
no; elevar el nivel de vida de la población, o hasta el último momento en el Cuarto de al Lado, en su declaración final
sostuvo que “en el capítulo de propiedad intelectual no hubo negocia-
sobre explotar la mano de obra y disminuir sus ción, sino adhesión. Con su cierre, el sector salud se convirtió en el gran
ingresos para obtener excedentes exportables; perdedor del TLC.”, en Portafolio, 28 de febrero de 2006.

Contexto 61
El Tratado de Libre Comercio n documento suscrito por el presi-

U
dente Uribe1 revela que en los pri-
Jaque a la salud meros cuatro años de su gobierno la
cobertura del Sistema de Salud se in-
pública crementó en 8,6 millones de afilia-
dos. Aunque esto representa un no-
torio avance, lo triste es que aún nos encontramos
lejos de la meta de la universalización del Siste-
ma, fijada por la Ley 100. Cerca de la mitad de la
población carece de acceso suficiente a medica-
mentos porque no pertenece al Sistema (alrede-
dor de 11 millones) o no puede pagar de su bol-
sillo los remedios que éste no suministra (cerca
del 40% de las prescripciones2 ).
En Sida, por ejemplo, de 21.000 enfermos
Germán Holguín Zamorano*
que requieren antirretrovirales sólo los reciben
12.0003 . Los 9.000 restantes están condenados
a morir en los próximos 5 años. En cáncer, se-
gún el Instituto de Cancerología, sólo el 30% de
los medicamentos se encuentran en el POS, y
únicamente 40% de los enfermos reciben un tra-
tamiento adecuado. Algo similar ocurre entre la
población infantil con los trastornos respirato-
rios y las enfermedades infecciosas. Entre otras,
al extremo que 12 de cada 1.000 recién nacidos
mueren antes de completar un mes de vida4 . Y
entre las personas mayores de 60 años, las dos
terceras partes no tienen ningún tipo de cober-
tura y dependen de la atención de familiares de
escasos recursos5 .

Fundación Misión Salud • Germán Holguín Zamorano


Estudios serios de instituciones nacionales6
e internacionales7 demuestran que el instrumen-
to más efectivo para bajar los costos de las me-
dicinas y mejorar el acceso es estimular la ofer-
ta de medicamentos competidores (de marca y

* Director Fundación Misión Salud.


1 Álvaro Uribe Vélez (2006). “Salud: un tema sensible”, en Revista Enlace
Empresarial, Universidad Antonio Nariño, Edición No. 15, julio-agosto,
2006.
2 Organización Panamericana de la Salud, OPS (2001). Evaluación de la
Política de Medicamentos en Colombia.
3 Organización Panamericana de la Salud, OPS (2005). Información verbal.
4 Save The Children (2006). La situación de las madres en el mundo 2006,
en www.savethechildren.es/iniinterior.asp?IdItem=1549
5 OMS, Boletín de Medicamentos Esenciales, 2003, No. 32: 12.
6 Zuleta, Luis Alberto (2002), Alternativas al control de precios de los medi-
camentos: el caso colombiano, Fedesarrollo, febrero.
7 Médicos Sin Fronteras (MSF), Acción Internacional para la Salud (AIS) y
Oxfam Internacional.

Contexto
63
genéricos)8 , los cuales son de igual calidad que 8 Dependiendo del origen del productor, los medicamentos se dividen en
los medicamentos innovadores, pero cuestan innovadores y competidores. Innovadores son aquellos que producen las
multinacionales farmacéuticas y competidores aquellos que producen los
mucho menos9. Al finalizar una patente, que es laboratorios nacionales. Los competidores, a su vez, se dividen en “de
cuando pueden comercializarse los medicamen- marca”, que son aquellos identificados con una marca comercial, y “ge-
tos competidores, el precio del producto cae néricos”, que son aquellos identificados con el nombre del principio ac-
tivo seguido del nombre del laboratorio fabricante. Ejemplo: Innovador:
entre 22 y 80%10, dependiendo del número de Viagra. Competidores de marca: Eroxin, Erilín, etc. Genéricos: Sildenafil
competidores que entran al mercado. Gracias a Genfar, Sildenafil Lasanté, etc.
9 En una visita practicada a un laboratorio muy acreditado, el autor de
esto, en Colombia los medicamentos competi- este artículo preguntó por qué al final del proceso de producción las
dores cuestan apenas la cuarta parte que los misma tabletas del producto X iban en parte a empaques verdes y en
parte a empaques azules. La respuesta fue: “es que las del empaque
medicamentos de marcas extranjeras, en pro- verde son “innovadores” y las del empaque azul son “genéricos”. Ese
medio, y en casos puntuales hasta 35 veces día entendí que lo que distingue a los innovadores de los genéricos no
es la calidad sino razones comerciales, como empaque, publicidad y
menos11. El siguiente cuadro muestra algunos
precio.
ejemplos de medicamentos para enfermedades 10 OMS-OPS-IFARMA (2005). “Determinación del impacto de forta-
de alta frecuencia, tomados de un reciente es- lecer las medidas de Propiedad Intelectual como consecuencia de
las negociaciones de un TLC con los Estados Unidos”, Bogotá,
tudio de Fedesarrollo12. Una lista más completa octubre 30.
puede consultarse en el Anexo 3 del mismo es- 11 En Fenitoina, por ejemplo, principio activo utilizado para el tratamiento del
Trauma Craneoencefálico, en 2004 la diferencia de precios era de $737 a
tudio (p. 65). $26.151, o sea 35 veces menos.
Esta marcada diferencia de precios entre 12 Fedesarrollo (2005). Estudio sobre la Propiedad Intelectual en el Sector
Farmacéutico Colombiano”, Fedesarrollo, junio, Bogotá.
innovadores y competidores, aunada a la bue-

Diferencia de precios entre productos de marca extranjera y genéricos nacionales.


10 enfermedades de alta frecuencia

DIFER EN C IA
PR IN C IPIO M A RC A C OM P E T IDOR
PAT O LO G Í A ( 1 ) ( A hor r o d e l
A C TIV O EX TR A N JER A ( 2 ) N A C ION A L ( 2 )
c on s u m i d or )

Rinofaringitis A moxicilina 42.498 8.669 80%

Hipertensión esencial Metropolol 3.343.812 552.540 83%

Parasitosis intestinal Secnidazol 23.827 5.531 67%

Infección de vías urinarias Ciprofloxacina 174.002 7.796 96%

Lumbago Ibuprofeno 28.036 3.798 86%

Insuficiencia renal Espironolactona 35.888 22.076 38%

C e f a le a A cetaminofen 1.522 228 85%

Vaginitis Clotrimazol 24.717 6.972 72%


DESHACER EL EMBRUJO

Tumor maligno de la mama Ondansetron 248.716 54.100 78%

Gastritis Omeprazol 161.713 26.043 84%

A hor r o p r om e d i o 7 6 ,9 %

(1) Ordenadas de mayor a menor frecuencia de consulta externa y hospitalización.


(2) Precio promedio del tratamiento farmacéutico completo
Fuente: Fedesarrollo, Estudio sobre la propiedad intelectual en el sector farmacéutico colombiano. Junio de 2005, Anexo 3:65.

64 Contexto
na calidad de los productos nacionales, resul- sa), insuficiencia cardíaca aguda (Nesiritide) y
tante de la aplicación en los laboratorios co- alzheimer (Hidrobromuro de Galantamina), en-
lombianos de los más altos estándares de pro- tre otras13 .
ducción existentes en el ámbito internacional Otro ejemplo de la coacción que ejerce el
(BPM), ha determinado el auge en el país de los Gobierno estadounidense sobre el colombiano,
medicamentos competidores (de marca y gené- para que su industria farmacéutica pueda recu-
ricos), al punto que hoy abastecen el 67% del perar el mercado perdido, es el Capítulo de Pro-
mercado nacional en volumen (37% en valores). piedad Intelectual del TLC, el cual contiene va-
rias formas de protección extrema de los
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO medicamentos innovadores, superiores a las es-
tablecidas en la normativa de la Organización
Mundial del Comercio (OMC), cuyo propósito
Preocupado porque su industria farmacéutica ha específico es, de una parte, incrementar el ám-
perdido una proporción tan importante del mer- bito de lo patentable, y de otra parte, demorar
cado colombiano, el Gobierno estadounidense la entrada de los productos competidores (de
permanentemente presiona al colombiano para marca y genéricos) al mercado.
que establezca barreras que demoren el ingreso En efecto, el análisis objetivo del texto del
al mercado de los medicamentos competidores TLC permite concluir que el Tratado amplía el
(de marca y genéricos), sin importar el daño que espectro patentable mediante el establecimien-
ello pueda ocasionar a la salud pública. to de tres nuevos tipos de patentes: i. El paten-
Un ejemplo de estas presiones es el Decre- tamiento de cambios menores de productos
to 2085 de 2002, sobre registro exclusivo, ins- conocidos, lo que podría derivarse del artículo
trumento ideado por las transnacionales farma- 16.9.1, en cuanto considera la expresión “activi-
céuticas para que durante cinco años sus medi- dad inventiva” sinónimo de “no evidente”; ii. El
camentos sean los únicos que puedan obtener patentamiento de invenciones sin aplicación in-
en el país registro sanitario, es decir, permiso dustrial (TLC, art. 16.9.11), y iii. Las patentes de
de comercialización. Bajo esta protección, que plantas (TLC, art. 16.9.2), que, en concepto del
se las da la autoridad sanitaria (Invima), las mul- propio Ministerio de Protección Social, “tendrán
tinacionales logran monopolio para productos directa incidencia en los medicamentos fitote-
suyos, nuevos y viejos, que por haber perdido rapéuticos”14 .

Fundación Misión Salud • Germán Holguín Zamorano


la novedad o por cualquier otra razón no pue- De otro lado, el Tratado demora la oferta
den ser protegidos por patentes. de medicamento competidores a través de cua-
Este decreto fue expedido por la adminis- tro barreras: i.- El registro exclusivo de medica-
tración Uribe bajo la amenaza del Gobierno de mentos innovadores con modalidades más res-
EE.UU de sacar a Colombia del sistema de ven- trictivas de la competencia que las del citado
tajas arancelarias que ese país otorga a los paí- Decreto 2085 de 2002 (TLC, art. 16.10.1); ii. El
ses andinos que luchan contra el narcotráfico alargamiento de las patentes más allá de los 20
(Atpdea). Fruto de su aplicación es la protec- años fijados por la OMC (TLC, art. 16.9.6.a y b);
ción otorgada por el Invima a 37 entidades quí- iii. El establecimiento del vínculo entre las pa-
micas (76 productos), la mayor parte de las cua- tentes y los registros sanitarios –linkage en in-
les son utilizadas para el tratamiento de enfer- glés– (TLC, art. 16.10.3), y iv. La limitación del
medades de alta frecuencia o de gran impacto uso de la denominación común internacional–
epidemiológico, como VIH-Sida (Atazanavir, Bor- DCI– (TLC, art. 16.2.3), instrumento fundamen-
tezomib y Enuvirtida), cáncer (Pemetrexed, Ce-
tuximab, Bebacizumab, Erlotinib y Palomoce-
13 Ver la lista completa en Invima, en www.invima.gov.co
trón), leucemia (Alemtuzamab), hepatitis B (Ade- 14 Ministerio de Protección Social (2006). “Comparativo Textos Cafta y Perú
fovir), infarto agudo del miocardio (Tecnetepla- en Propiedad Intelectual”, documento interno, enero.

Contexto 65
tal de la política farmacéutica nacional para que taría el gasto en salud de los hogares y del Sis-
los consumidores puedan elegir libremente en- tema de Salud en más de 900 millones de dóla-
tre las distintas opciones de un mismo produc- res anuales. En caso de no haber el dinero, como
to y para contener los costos del sector. es lo presumible, el TLC dejaría sin medicamen-
Como si lo anterior fuera poco, aunque el tos a varios millones de personas. En Sida, por
TLC no establece expresamente las patentes de ejemplo, privaría de antirretrovirales a 4.400 pa-
uso y de segundos usos, algunos estiman que la cientes/año, los cuales morirían en un prome-
expresión “o su método de uso”, utilizada en el dio de cinco años.
artículo 16.10.3, podría implicar el compromiso Como este estudio, por ser anterior al cie-
de otorgarlas. La misma implicación podría te- rre del TLC, no contempla todas las variables
ner el artículo 16.9.11, en cuanto ordena a las finalmente acordadas, Misión Salud encargó a
Partes disponer que una invención es aplicable quien lo dirigió correr el mismo modelo pros-
industrialmente “si posee una utilidad específi- pectivo utilizado por la OPS, pero con base en
ca, sustancial y creíble”. Un drama para la salud las cláusulas negociadas. El nuevo estudio, aún
pública, pues generaría miles de patentes de no publicado, muestra el impacto del Tratado
productos que nunca tuvieron monopolio o que sobre los precios de los medicamentos, el in-
ya lo perdieron. cremento del gasto en salud tanto para el Sis-
Consciente de este riesgo, el presidente Uri- tema de Salud como para las familias, y la pér-
be aclaró con la Oficina de Comercio de los dida de acceso a medicamentos esenciales de
EE.UU–USTR– que dentro del marco del Tratado la población de escasos recursos. Es doloroso
Colombia no estará obligada a patentar méto- registrar que sus conclusiones son similares a
dos de uso o segundo usos. Infortunadamente, las de la OPS.
los negociadores estadounidenses no permitie- Para amortiguar estos graves efectos eco-
ron incorporar este acuerdo al contexto del TLC. nómicos y sanitarios, en nuestro concepto es
Únicamente quedó constancia del mismo en la necesario y urgente que el Gobierno tome una
ayuda de memoria de la respectiva reunión, pero serie de medidas.
ésta no fue firmada por EE.UU ni forma parte de
los anexos del Tratado, por lo que su valor pro- PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES
batorio es cuestionable.
En la misma situación se encuentran otros
dos importantes acuerdos a los que llegaron Nuestra primera propuesta es incorporar al con-
el presidente Uribe y el USTR en dicha reunión: texto del Tratado, con carácter vinculante, los
1. El entendido de que en Colombia regirá el acuerdos a los que llegó el presidente Uribe con
agotamiento del derecho de registro exclusi- el USTR en su reunión del 16 de febrero pasado
vo, agotamiento cuya finalidad es evitar se- en materia de patentes de uso y de segundos
guir protegiendo como nuevas sustancias co- usos, agotamiento del derecho de protección
nocidas en el mundo hace muchos años, y 2. de datos y Excepción Bolar. De no ser así, el
El entendido de que en Colombia seguirá ri- país quedará expuesto a la amenaza de tener
giendo la denominada “Excepción Bolar”, cuyo que proteger con patentes los nuevos usos de
DESHACER EL EMBRUJO

objeto es facilitar que los medicamentos com- productos conocidos, al riesgo de perder el úni-
petidores puedan entrar al mercado inmedia- co beneficio alcanzado en el tema de medica-
tamente después del vencimiento de la pa- mentos, cual es el agotamiento del derecho de
tente del innovador. protección de datos, y al riesgo de quedar por
Un estudio reciente de la Organización Pa- fuera de una institución universal, como es la
namericana de la Salud (OPS) concluyó que un denominada Excepción Bolar, con la consiguiente
TLC con barreras para los medicamentos com- demora en la entrada al mercado de los medi-
petidores, como las enumeradas arriba, aumen- camentos competidores económicos y la agudi-

66 Contexto
zación del problema de la falta de acceso a es- cura de la desaprobación de las cláusulas del
tos bienes esenciales. TLC violatorias del derecho de acceso a los me-
Para cumplir el propósito anterior, lo más dicamentos. ¡La salud no es negociable!.
práctico y seguro sería la suscripción de la Ayu-
da de Memoria de la reunión del 16 de febrero
por parte del USTR, o dejar las aclaraciones ne-
gociadas en una carta adjunta suscrita por las
dos Partes. En su defecto, si el USTR se negara
a firmar, lo que consideramos altamente proba-
ble, es deber del Gobierno colombiano adjuntar
al Tratado una constancia unilateral.
Como complemento de lo anterior, urge
publicar la Ayuda de Memoria citada, con o sin
la firma del USTR, “junto con los demás docu-
mentos que conforman la memoria institucional
de la negociación”, e incorporarla al paquete de
documentos que en su momento deberá enviar-
se al Congreso Nacional para el estudio de la
ley aprobatoria del TLC y a la Corte Constitucio-
nal, para el control constitucional de la misma.
Lo primero fue anunciado por el Jefe del Equipo
Negociador de Colombia al autor de este artícu-
lo15 . Lo segundo fue planteado por el Director
de la Mesa de Propiedad Intelectual a un grupo
de representantes del sector salud16 . Tratándo-
se de asuntos tan sensibles para la salud de los
colombianos, sería un error histórico exponerlo
en un futuro al debate jurídico.
En segunda instancia, es necesario imple-
mentar los estándares OMC plus contenidos en el

Fundación Misión Salud • Germán Holguín Zamorano


Tratado de manera tal que se amortigüe su im-
pacto sobre el acceso a medicamentos y la salud
pública. Una propuesta detallada está siendo en-
trega al Gobierno por la Fundación Misión Salud.
En tercer lugar, debe establecerse, en el
marco de la política de precios del país, que
todo producto que ingrese al mercado protegi-
do con una patente o con un registro exclusivo
sea incluido en un régimen de control directo
de precios que impida abusos de la posición
dominante en el mercado.
Es nuestra esperanza que el Gobierno aco-
ja estas propuestas para bien de la salud públi-
ca y de la población de menores ingresos. De 15 Carta de Jefe del Equipo Negociador de Colombia, Dr. Hernando José
no ser así, invitamos a las organizaciones de la Gómez, al Director de Misión Salud, Dr. Germán Holguín, 12 de junio de
2006.
sociedad civil a que nos acompañen al Congre- 16 Reunión celebrada entre el Director de la Mesa de Propiedad Intelectual, Dr.
so Nacional y a la Corte Constitucional en pro- Javier Gamboa, y representantes del sector salud, 2 de junio de 2006.

Contexto 67
as elecciones en Colombia son pro-
Control ciudadano a
los procesos
electorales
L cesos complejos. No sólo por la logís-
tica que requiere un país de 1.141.748
Km2, con 32 departamentos y 1.097
municipios. También porque se hacen
en medio de un conflicto armado que
define su propia geografía electoral, con influencia
directa de actores paramilitares, mafiosos, guerri-
llas y gamonales locales, los que delimitan sus pro-
pios feudos a partir de los resultados electorales.
Los grupos paramilitares y mafiosos ejercen
presiones en diversas circunscripciones electo-
rales del orden nacional y regional, influencian-
do la asignación de los recursos fiscales, coop-
tando las entidades de salud y de lotería e infil-
Corporación
trando los organismos de control, como ha sido
Misión de Observación Electoral
verificado por las autoridades en diversos de-
Alejandra Barrios Cabrera* partamentos, entre ellos Sucre, Bolívar, Córdo-
ba y Santander, donde las relaciones entre ma-
fiosos, paramilitares y la clase política local son
Los ejercicios de Observación Electoral que se más evidentes.
efectúan desde la sociedad civil tienen como De otra parte, la política local se encuentra
principal objetivo devolverle la política a los monopolizada por gamonales, lamentable refe-
rencia municipal del poder político, que a través

Corporación Misión de Observación Electoral • Alejandra Barrios Cabrera


ciudadanos, rescatarla de las manos de los co-
rruptos y propiciar debates transparentes so- de la malversación de los recursos públicos y el
bre la cosa pública. direccionamiento de los contratos municipales
mantienen sus feudos, que en los períodos elec-
torales son consolidados mediante la comisión
de todo tipo de delitos electorales, siendo el
más popular la compra y venta de votos.
Un ejemplo de lo anterior se explicitó en el
municipio de Soledad, Atlántico, en donde la
observación electoral previa a las elecciones atí-
picas de Alcaldía (30 de julio de 2006) constató
“la compra, venta e intercambio de votos por
dinero o elementos de construcción (tejas, la-
drillos y bolsas de cemento) en todos los ba-
rrios del municipio. Fue tan relevante este he-
cho, que dos días antes del evento electoral las
autoridades realizaron allanamientos a las resi-
dencias de algunos candidatos y a varias casas
denunciadas por la ciudadanía, encontrándose

* Directora Ejecutiva de la Corporación Misión de Observación Electoral y


Directora Nacional de las Misiones de Observación Electorales realizadas
en las elecciones legislativas (mazo 2006) y presidencial (mayo 2006).

Contexto 69
en una de ellas gran cantidad de mercados lis- de la cual se pretendió garantizar la igualdad en-
tos para ser entregados a cambio de votos”1 . tre los candidatos a la Presidencia de la Repúbli-
Sumado a lo anterior, se evidencia un mari- ca. Frente a lo anterior, es necesario tener pre-
daje entre la clase política local y los grupos pa- sente, tal y como lo señala la Corte Constitucio-
ramilitares. Quizás los casos más emblemáticos nal, y que fue pasado por alto por las autorida-
sean los de La Gata2 , en la Costa Caribe que des electorales, que la igualdad a la que se hace
trascendió a la opinión pública a comienzos de referencia en esta ley no es sólo formal, y por lo
este año, y el del congresista Álvaro García, quien tanto la aplicación de la Ley en mención tuvo
desde el 2005 está siendo investigado por la que haber llevado a la compensación de los des-
Corte Suprema por presuntos nexos con el pa- equilibrios que se presentaron durante la cam-
ramilitarismo. paña a la presidencia. Hecho que no sucedió. En
Las guerrillas son igualmente actores arma- especial, en lo concerniente al balance informati-
dos que amenazan los procesos electorales re- vo, donde el equilibrio fue el rey de burlas de estas
gionales mediante coacción al votante, a través últimas elecciones presidenciales3.
de acciones como el secuestro y asesinato de
alcaldes y concejales, y paros armados, como
los decretados en los Departamentos de Caquetá,
Putumayo, Nariño y Cauca en las elecciones le-
1 Corporación Misión de Observación Electoral “Elecciones en Soledad,
gislativas del presente año, cuyo propósito es la Atlántico. Informe Final”, en http://moecolombia.blogspot.com/
intimidación de candidatos y ciudadanos para 2 La Señora Enilce López está acusada “de financiar grupos de autodefensas
en Sucre y Bolívar, de mantener ejércitos privados para custodiar su fortu-
evitar que ejerzan el derecho al sufragio libre y na, y de controlar buena parte de los presupuestos de algunas entidades del
universal. Estado en la Costa, a lo cual se le sumó la decisión de lanzar a su hijo
Héctor Alfonso López a la Cámara de Representantes en la lista del Partido
Conservador, de la que fue expulsado posteriormente”. Véase “Los Zarpa-
NUEVAS REGLAS PARA VIEJOS VICIOS zos de la Gata”, en Revista Cambio, en http://www.revistacambio.com/
html/portada/articulos/3397/
3 El monitoreo de la cobertura informativa a toda campaña política debe
contemplar la información cuantitativa del cubrimiento, pero además, y
muy importante, el análisis cualitativo de la misma. Tal y como lo señala el
A este escenario, ya suficientemente complejo, comisionado Eduardo Noriega de La Hoz (Comisión Nacional de Televi-
en los últimos dos procesos electorales se sumó sión) “La Junta Directiva de la CNTV negó la iniciativa de realizar un
el estreno de dos reformas que modificaron el sis- seguimiento continuo de la campaña electoral en estos términos y la CNTV
se limitó a realizar un monitoreo cuantitativo de la publicidad electoral
tema político y electoral colombiano. La prime- transmitida en los espacios institucionales, que representan una porción
ra de ellas fue la aplicación, por primera vez a mínima de la campaña realizada a través de la televisión”.
Y no sólo tomó esta decisión, de por sí grave, sino que, también, “la Junta
unas elecciones congresionales, del Acto Legis- Directiva mayoritariamente determinó que la Entidad no era competente
lativo 01 de 2003, en el que se estableció un para iniciar actuaciones administrativas contra los operadores de Televi-
sión por Suscripción por la posible violación de los principios de pluralis-
nuevo régimen de partidos, se acordaron nue- mo e imparcialidad derivados del desequilibrio en la información y omitió
vas normas sobre la financiación de las campa- nuevamente el deber de adelantar un seguimiento a los medios de comu-
nicación televisivos durante la contienda política y electoral”. Menos mal
ñas y se modificó el régimen electoral (cifra re- intervino la Procuraduría señalando que “la normativa no puede estar sujeta
partidora, umbral, voto preferente, lista abierta a interpretaciones amañadas o discrecionales para evadir su finalidad”. No
obstante lo anterior:
y cerrada), entre otros aspectos. 1. En plena campaña el Dr. Uribe hizo una maratón televisiva de 7 horas,
La segunda gran reforma constitucional fue sobre el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.
DESHACER EL EMBRUJO

2. No participó en el debate del Canal Caracol. Al otro día, en horario prime


la establecida en el Acto Legislativo 02 de 2004, se llevó a cabo la intervención del Presidente. Algo similar ocurrió en el
que permitió la reelección presidencial y vicepre- canal City TV.
3. Durante el partido de fútbol Cali-Atlético Nacional del 21 de mayo, el
sidencial, modificando sustancialmente el equili- slogan de la campaña “Primero Colombia” fue divulgado de manera gra-
brio entre los candidatos a la Presidencia de la tuita, exclusiva y excluyente en el horario de mayor rating del domingo en
una transmisión en directo (RCN).
República en términos de garantías para la reali- 4. De acuerdo con el mismo informe del Comisionado de Noriega de La
zación de unas elecciones realmente equitativas HOZ, el viernes 19 de mayo de 2006 , en el noticiero de las 7:00 p.m., de
los 15 min: 23 seg., 12 min: 56 seg. fueron asignados al Candidato Presi-
e imparciales, Concomitante a esta reforma, se dente; a Horacio Serpa: 39 seg.; a Antanas Mockus: 35 seg; a Carlos
expidió la Ley de Garantías Electorales, a través Rincón: 27 seg.; a Enrique Parejo: 24 seg. y a Carlos Gaviria: 22 seg.

70 Contexto
LA OBSERVACIÓN ELECTORAL DESDE LA fiamos en no tener que esperar tres años para
SOCIEDAD CIVIL conocer los fallos y la definitiva composición del
Congreso.
De las conclusiones de la observación elec-
Frente a un escenario político en permanente toral de la sociedad civil, se presentan tres as-
contingencia como el que se acaba de describir, pectos que relevan especial preocupación:
y de un marco legal que evidentemente no es
sólido, ni ha sido ampliamente difundido por El sufragio secreto y la igualdad del voto
las autoridades electorales y los partidos políti-
cos, la sociedad civil, además de los múltiples El sufragio secreto garantiza que los ciuda-
aportes y esfuerzos que hace por la profundiza- danos expresen libremente su predilección fren-
ción de la democracia desde diversos escena- te a los candidatos y partidos, por lo que es
rios, asumió un nuevo reto: el de acompañar, fundamental que los votantes estén protegidos
vigilar y monitorear los procesos electorales, para frente a “cualquier tipo de coerción o coacción
que éstos se desarrollen como reales procesos para que revelen cómo piensan votar o como
democráticos basados en los instrumentos de han votado”5. Promediando la información ob-
derechos humanos. tenida de las elecciones legislativas y presiden-
Teniendo en cuenta lo anterior, plataformas ciales, el 70% de los formularios de observación
y redes nacionales y locales de organizaciones electoral contiene comentarios sobre la fácil vi-
sociales, sindicales, religiosas y universitarias, sibilidad del voto de los sufragantes por parte
entre otras, se organizaron desde principios del de los jurados de votación, testigos electorales
2006 para hacer frente al primer proceso nacio- y/o terceras personas.
nal de observación electoral4 sobre calidad de Por su parte, la igualdad del voto implica el
elecciones. Con absoluta independencia frente cumplimiento de la ecuación una persona, un voto,

Corporación Misión de Observación Electoral • Alejandra Barrios Cabrera


al Gobierno y los partidos políticos, se trazó una que debe ser contabilizado de acuerdo a un pro-
ruta que posibilitara la observación de las elec- cedimiento técnico e idéntico que garantice que
ciones legislativas, las consultas abiertas de los todos lo votos tengan el mismo valor. El cumpli-
Partidos Liberal y Polo Democrático Alternativo, miento de este derecho fue crítico en las eleccio-
las presidenciales y las atípicas para la alcaldía nes presidenciales. De los 10.793.408 sufragados,
de Soledad, Atlántico. 1.212.004 (11,23%) fueron nulos y 381.328 (3,5%)
La observación sobre calidad de elecciones tie- tarjetas no fueron marcadas. Estas cifras con-
ne como objetivo vigilar que el proceso se desa- trastan con las de las elecciones presidenciales,
rrolle conforme a la legislación nacional y a los donde el 1,09% de los votos fue nulo y el 0,37%
estándares internacionales, de tal modo que fue no marcado. Comparando los porcentajes,
éstas se ajusten a los principios de transparen- es absolutamente claro que algo pasó: el número
cia, seguridad, confiabilidad y autenticidad. de votos nulos y tarjetones no marcados rebasó
Los resultados obtenidos de la observación todas las estadísticas de elecciones anteriores.
no fueron muy halagüeños: nos encontramos De acuerdo con los resultados de los formularios
frente a una fragilidad estructural del sistema de observación electoral, este resultado fue pro-
electoral colombiano. Ni nuestra democracia, ni ducto de: i) la tarjeta electoral (tarjetón) no fue lo
nuestro sistema electoral, ni el sistema de parti- suficientemente clara ni para los ciudadanos, ni
dos podrían resistir un resultado electoral como
el que se dio en las presidenciales mexicanas.
4 El IPC de Medellín, Vigías Ciudadanos de Cartagena, la Facultad de Cien-
Para no ir más lejos, actualmente, en el Consejo cias Políticos de la Universidad Javeriana, entre otras organizaciones, rea-
de Estado se encuentran aproximadamente 145 lizaron observaciones electorales locales y/o regionales en anteriores jor-
nadas comiciales.
solicitudes de pérdida de investidura de Con- 5 Comisión Europea. Manual para las Misiones de Observación Electoral de
gresistas elegidos el pasado 12 de marzo. Con- la Unión Europea: 12.

Contexto 71
para los jurados de votación; ii) la Registraduría motivo, la presión es mucho más evidente, real y
no hizo suficiente capacitación, ni con la debida efectiva contra el ciudadano.
anticipación, a los ciudadanos sobre la forma de En las elecciones legislativas (que son an-
votar; iii) los Jurados de Votación no fueron sufi- teriores a las presidenciales) las maquinarias re-
cientemente capacitados en la contabilización de gionales y departamentales funcionan con ma-
los votos; iv) los formularios de registro de las yor énfasis en la alteración de resultados
votaciones (E14) fueron muy complejos, largos y electorales, cohecho propio y cohecho por dar
no eran claros; v) los partidos y movimientos po- u ofrecer (que se presenta cuando un servidor
líticos no cumplieron a cabalidad su rol de forma- público acepta o recibe dinero para permitir la
ción e información a los testigos electorales de doble votación, la trashumancia de votantes,
sus partidos y militantes. permitir votar a quien no tiene derecho, etc.).
En el proceso de escrutinio se evidenció que En zonas de conflicto, con especial presencia
en algunas mesas el número de votos contabili- de la guerrilla, la perturbación al certamen de-
zados desbordó el número de votantes regis- mocrático es el delito por excelencia (paros ar-
trados. Este hecho fue posteriormente confir- mados, amenazas a los votantes y políticos lo-
mado por la auditoría realizada por el Consejo cales, entre otros). Para las elecciones legislativas
Nacional Electoral. las Farc convocó a paro armado en algunas re-
giones del sur del país, mientras que para las
Delitos electorales presidenciales el mismo fue levantado, permi-
tiendo a los ciudadanos expresarse con cierta
Cada uno de los procesos electorales que libertad.
se surtieron el presente año tiene comporta- Por su parte, en las elecciones presidencia-
mientos e impactos en los ámbitos local y re- les se ponen especialmente de manifiesto las
gional que difieren absolutamente entre sí, lo falencias del sistema electoral, como la suplan-
que implica que los niveles de organización y tación del votante y las fallas en el censo elec-
vigilancia que demandan de las autoridades elec- toral. Lo anterior, como resultado de la relaja-
torales y de los diversos organismos del Esta- ción de la presión al sufragante por parte de los
do son diferentes, en especial en lo concer- caciques y gamonales locales, quienes ya han
niente al control de la comisión de delitos garantizado que su candidato ocupe una curul
electorales. en el órgano legislativo. Lo anterior no significa
De acuerdo con la observación realizada, en que no se presenten casos de corrupción o de
la medida que la decisión del poder está más constreñimiento al sufragante en este tipo de
relacionada con el escenario local (por ejemplo, certámenes, pero definitivamente el reporte de
elección de alcaldes), es mucho más evidente que los mismos por parte de los ciudadanos tuvo
los delitos transitan por la frontera que demarca una disminución considerable.
el delito electoral hacia el penal. Me explico: en
las elecciones locales para la Alcaldía de Sole- La abstención
dad, Atlántico, se reportaron y se observó un
mayor número de delitos relacionados con la co- Finalmente, la abstención es uno de los fe-
DESHACER EL EMBRUJO

rrupción de sufragantes (compra y ventas de vo- nómenos que caracteriza las jornadas electora-
tos o corrupción electoral), favorecimiento de voto les colombianas. Este fenómeno pone de pre-
fraudulento, constreñimiento al sufragante y al- sente la crisis de la política y de los partidos
teración de resultados electorales. Lo anterior se políticos, y cuestiona la participación en los pro-
debe a la estrecha relación que existe entre la cesos de elección en el país. Definitivamente,
definición del poder local y la relación de los po- tener más elecciones no significa ni más partici-
líticos locales con las autoridades electorales, po- pación, ni más democracia. Solamente entre el
líticas, militares y policiales del municipio. Por tal 2002 y el 2 de abril del 2006 se efectuaron 388

72 Contexto
procesos electorales, en los que los niveles de requiere que los jurados de votación pro-
participación fueron preocupantes. vengan de las diferentes filiaciones políti-
Para las elecciones legislativas la abstención cas, para garantizar la imparcialidad de és-
fue del 59,42%. Si a este porcentaje le sumamos tos durante el proceso comicial.
los votos nulos y las tarjetas no marcadas (que 7. El abstencionismo sigue siendo una de las
no hacen parte de los votos sufragados), tene- mayores manifestaciones de la crisis de la
mos que el Congreso de la República fue elegido política. Solamente con permanentes pro-
por el 34,59% de los nacionales con capacidad cesos de formación ciudadana en los valo-
de elegir, y el Presidente de la República por el res democráticos, en la transparencia del
44,38%. Estos resultados son provocadores para voto y brindando garantías a los ciudada-
iniciar un debate referente a la legitimidad que nos para que su voto sea libre y represente
los elegidos tienen frente a la población colom- la voluntad popular se profundizará la de-
biana, y sobre la necesidad de profundizar el de- mocracia desde una civilidad capaz de de-
bate sobre el sistema electoral. rrotar, en el debate de las tesis y progra-
mas, la guerra.
RECOMENDACIONES 8. La debilidad del sistema electoral colom-
biano debe llamar la atención sobre la ne-
cesidad de emprender acciones tendientes
Como resultado del ejercicio de observación ciu- a la depuración del censo electoral y de es-
dadano efectuado durante el 2006, se presen- tímulos a la participación ciudadana.
tan las siguientes conclusiones: 9. La tinta indeleble es una herramienta ino-
cua para evitar la suplantación de votan-
1. La urgencia de iniciar un debate nacional tes, la doble votación y demás controles
sobre la Reforma de la Legislación Electoral Co- para la cual fue impuesta. Más que brindar

Corporación Misión de Observación Electoral • Alejandra Barrios Cabrera


lombiana tendiente a fortalecer y democrati- señales de seguridad al votante, generó des-
zar el Sistema Electoral. confianza y confusión.
2. La necesidad de garantizar la seguridad ju-
rídica electoral con el fin de disponer de
normas estables y fijadas con la suficiente
antelación al proceso comicial.
3. La necesidad de una normatividad y justi-
cia efectiva que castigue oportunamente los
delitos electorales.
4. La necesidad de una jurisdicción judicial que
analice y resuelva oportunamente las de-
nuncias y demandas presentadas frente a
los resultados comiciales.
5. La inexistencia del voto secreto. Se requie-
re modificar el diseño actual de los cubícu-
los por unos individualizados, en los que el
elector cuente con las condiciones para ga-
rantizar este derecho universal.
6. La necesidad de la formación y capacita-
ción adecuada y oportuna de los jurados
electorales en sus funciones técnicas, con
el fin de que puedan cumplir su labor de
manera efectiva y objetiva. Así mismo, se

Contexto 73
Reforma a la justicia a discusión sobre la reforma a la jus-

L
ticia parece haber llevado a esta pa-
Una paradoja con radoja: mientras los movimientos
sociales progresistas parecen no
salida querer reformarla, el Gobierno ha
promovido diversos proyectos de
cambio. En materia judicial, los sectores pro-
gresitas serían conservadores, mientras que el
Gobierno parecería reformista.
Esto no sería una paradoja si la justicia es-
tuviera en muy buenas condiciones. Si tal fuera
el caso, sería lógico que los sectores sociales
quisieran mantener los avances del sistema de
justicia derivados de la Constitución de 1991,
frente a eventuales propuestas gubernamenta-
les que quisieran reformarla para hacerla me-
nos protectora de los derechos. Sin embargo,
la verdad es que el sistema judicial sufre de gra-
ves problemas de congestión, acceso y equi-
Rodrigo Uprimny*
dad. Si los sectores progresistas han reconoci-
Diana Guarnizo**
do este hecho, entonces ¿por qué se oponen a
las reformas a la justicia?

¿QUÉ EXPLICA ESTA PARADOJA?

Para resolver este aparente misterio, es nece-


sario evitar dos posiciones simplistas: una, que
sólo ve los avances de la justicia en la protec-
ción de los derechos desde 1991; y otra, que
sólo ve sus deficiencias. Ambas son unilatera-
les. La primera, desconoce los problemas que
aquejan a la justicia, por lo cual, en la práctica,
termina cayendo en un conservadurismo poco
conveniente. La segunda, busca arrasar buena
parte de las acciones constitucionales de pro-
tección de los derechos. El debate por la justicia
requiere entonces de un análisis detallado que Rodrigo Uprimny • Diana Guarnizo
reconozca tantos sus avances como sus retos.
En ese contexto, es conveniente distinguir
entre dos tipos de justicia: una protagónica,
generalmente relacionada con temas constitu-
cionales, y que concentra buena parte de los

* Director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DeJuSti-


cia y profesor de la Universidad Nacional de Colombia.
** Investigadora del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
DeJuSticia y profesora de la Universidad Nacional de Colombia.

Contexto 75
grandes debates políticos del país, y la otra ruti- tar muchos de los avances judiciales de la Cons-
naria, encargada de resolver disputas de carác- titución de 1991. En efecto, en su primer perio-
ter civil, penal y laboral, y que se caracteriza por do, el Gobierno discutió tres proyectos de re-
un ejercicio más repetitivo de las normas1 . Si- forma a la justicia. Sólo el primero fue formal-
guiendo esta diferenciación, es posible afirmar mente presentado al Congreso en 2002, y se
que la justicia protagónica, especialmente luego retiró antes de que tuviera el primer debate. Los
de la Constitución de 1991, ha tenido un desa- demás fueron borradores que sólo se conocie-
rrollo muy positivo, al punto de convertirse en ron por la opinión pública a través de los me-
uno de los garantes más importantes de los de- dios de comunicación.
rechos fundamentales en Colombia. Sin embar- A pesar de las diferencias entre uno y otro
go, la justicia rutinaria aún enfrenta graves pro- proyecto, todos coincidían en un eje fundamen-
blemas, debido a su congestión, a su inequidad tal: restringir la acción de tutela y limitar las com-
y a la dificultad que tienen los sectores pobres petencias y funciones de la Corte Constitucio-
para acceder a ella. nal2 . En relación con la tutela, se proponía: (i)
Esta caracterización mixta permite explicar excluir a las altas cortes del conocimiento de
la actitud aparentemente conservadora por parte estas acciones, en razón a la congestión de di-
de algunos sectores democráticos. Al tratar de chos tribunales; (ii) limitar la procedencia de la
defender las garantías constitucionales y evitar tutela para proteger derechos sociales debido
su desmonte, dichos sectores terminan oponién- al costo económico de dichos fallos; y (iii) pro-
dose a todo tipo de reforma, incluso en aque- hibir la tutela contra providencias judiciales, por
llos aspectos en donde reconocen que existen cuanto se consideraba que afectaba la seguri-
serias deficiencias. Ahora bien, constatar esta dad jurídica.
actitud no significa respaldarla. Al oponerse a Sobre las competencias de la Corte Consti-
cualquier tipo de reforma, estas posiciones ter- tucional, los proyectos promovían: (i) eliminar el
minan legitimando un sistema de justicia que control de la Corte sobre la declaratoria de es-
dista enormemente de ser perfecto, con lo cual tados de excepción, (ii) incluir un término de
se retrasan cambios necesarios. Los sectores caducidad de tres años para interponer deman-
democráticos deberían continuar en la defensa das de constitucionalidad, y (iii) limitar la com-
de los mecanismos de protección de los dere- petencia de la Corte para conocer de la legisla-
chos heredados de la Constitución de 1991, pero ción económica.
no a través de la oposición mecánica a cual- Estas reformas, de aprobarse, constituirían
quier tipo de reforma, sino, por medio de pro- un cambio regresivo para la protección de los
puestas críticas e innovadoras. derechos fundamentales. Por ejemplo, no ha-
Este texto busca contribuir a cualificar el bría protección judicial para las personas que
debate público sobre la reforma a la justicia, requirieran un tratamiento médico vital, ni ha-
mostrando los riesgos que existen de que se bría ningún mecanismo judicial para impedir que
desmonten importantes garantías constitucio- Colombia retornara a la tradición de vivir en es-
nales de la justicia protagónica, pero igualmen- tado de excepción permanente, como durante
te la necesidad que existe de avanzar en la mo- la Constitución de 1886. De allí que sea explica-
DESHACER EL EMBRUJO

dernización democrática de la justicia rutinaria.

1 Esta diferencia, inspirada en algunas reflexiones de Boaventura Santos, la


LOS PROYECTOS GUBERNAMENTALES DE hemos usado en varios textos con Mauricio García y César Rodríguez.
Véase en especial Uprimny, Rodrigo, César Rodríguez y Mauricio García
REFORMA A LA JUSTICIA (2006: 31 y ss.).
2 Además de este eje la reforma proponía modificar la administración del
sistema judicial, el sistema de fuentes, se proponía que la jurisprudencia
Hasta muy recientemente, las propuestas del se convirtiera en fuente formal de derecho y otorgar facultades extraordina-
rias al Gobierno para reformar la ley estatutaria de administración de justi-
gobierno Uribe parecían encaminadas a desmon- cia.

76 Contexto
ble la fuerte y razonable oposición de muchos do los mecanismos constitucionales de protec-
sectores a estos proyectos. ción de los derechos, pero no de manera acríti-
Sin embargo, el panorama ha cambiado. ca. Es importante también tomar conciencia de
Durante 2005, el Gobierno no volvió a tocar el los riesgos que existen de cooptación de la Cor-
tema de la reforma a la justicia y dio prioridad a te, que podrían tornar irrelevantes dichos me-
otros temas como la reelección. Recientemente, canismos Es igualmente necesario reconocer cier-
durante el discurso para la instalación del Con- tas disfuncionalidades generadas, por ejemplo,
greso, el 20 de julio de 2006, el Presidente volvió por la tutela contra sentencias, que requieren
a plantear el tema, pero esta vez, en términos ajustes. Y, finalmente, resulta importante no ol-
muy distintos. No sólo respaldó la tutela, aún vidar las reformas necesarias que requiere la jus-
contra providencias judiciales, como una forma ticia rutinaria. Brevemente procedemos a tocar
de proteger los derechos fundamentales, sino que estos puntos.
también defendió la competencia de la Corte
Constitucional para resolver estas acciones. EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS A LA
El cambio en el discurso del gobierno Uribe JUSTICIA CONSTITUCIONAL PROTAGÓNICA
podría ser interpretado de dos formas. La más
optimista, es que dicha evolución representa un
triunfo de los sectores progresistas, quienes lo- Un análisis riguroso debe partir de reconocer y
graron permear el debate político gracias a una defender aquellas instituciones que han sido
oposición argumentada a las reformas. Una vi- benéficas para el Estado Social de Derecho,
sión menos optimista supondría que este cam- como la tutela social (o de protección de dere-
bio sólo refleja un giro en la estrategia del Go- chos sociales), y el control judicial de los esta-
bierno por controlar a la justicia constitucional, dos de excepción. Pero, además, debe llevar-
que ahora se hará desde dentro. La razón es la nos a valorar los logros y deficiencias de otras
siguiente: en los próximos tres años, al menos medidas más discutidas como la tutela contra
siete magistrados de los nueve que integran este providencias judiciales, a fin de proponer refor-
Tribunal culminan su período, y los nuevos miem- mas que optimicen su desarrollo.
bros son elegidos por el Senado, de ternas ela- Aunque recientemente, el Gobierno no ha
boradas por el Presidente, la Corte Suprema y mencionado la eliminación de la acción de tute-
el Consejo de Estado. Como el Ejecutivo cuenta la social o la limitación de las competencias de
con una mayoría importante en el Congreso, y la Corte Constitucional para controlar los esta-
además elabora varias de las ternas, es claro dos de excepción, dichas propuestas fueron
que tendrá una influencia decisiva en lo que será parte central del grupo de reformas inicialmente
su conformación dentro de un par de años. De propuesto, y es probable que vuelvan a apare-
esta manera, limitar las competencias constitu- cer en un futuro. Ambas, son evidentemente re-
cionales ya no parecería un objetivo particular- gresivas para la consolidación del Estado Social
mente importante para el Gobierno. No sólo de Derecho en Colombia. Rodrigo Uprimny • Diana Guarnizo
implica un desprestigio político, dada la impo- En relación con la primera, los iniciales pro-
pularidad de las medidas, sino que además po- yectos de reforma proponían insertar una cláu-
dría resultar innecesario, pues puede resultar sula que prohibiera que a través de la acción de
más fácil cooptarla progresivamente. tutela se pudiera imponer a las autoridades pú-
Ahora bien, teniendo en cuenta este cam- blicas gastos, “obligaciones de imposible cum-
bio en el panorama ¿cuál debería ser la posición plimiento o que supongan alterar las Leyes”3.
de los sectores democráticos de la sociedad No hay necesidad de ser un jurista experto para
colombiana? ¿Cómo debe ser valorado el reciente
proyecto de reforma gubernamental? Según
nuestro parecer, es importante seguir defendien- 3 Artículo 3 del proyecto de acto legislativo No 10/2002, Senado.

Contexto
77
darse cuenta que estas medidas buscan, sim- solucionado con reformas como las siguientes:
plemente, limitar toda la jurisprudencia social insertar un término de caducidad para interpo-
de la Corte, por medio de la cual se ha protegi- ner la acción, requerir la presencia de abogado
do el derecho a la salud, la educación y el míni- si el proceso originario necesitó también de abo-
mo vital de los ciudadanos, por la sencilla razón gado y establecer el deber de invocar la vulne-
de que todas esas protecciones judiciales impli- ración durante el proceso en cuestión7.
can erogaciones económicas y afectan a veces También tienen razón quienes afirman que
el contenido de leyes restrictivas en materia de las reglas de competencia no deberían desco-
derechos sociales. nocer las jerarquías constitucionales. Sin em-
En un sentido similar, los proyectos guber- bargo, ello no puede conducir a que el conoci-
namentales proponían prohibir que la Corte se miento de las tutelas contra sentencias
“pronunciará sobre el contenido material de los provenientes de altas cortes se convierta en un
decretos que declaran la ocurrencia de los esta- sistema autocorporativo que haga inocua la pro-
dos de excepción”, con el argumento de que el tección. Actualmente, estas tutelas son resuel-
control político sólo le corresponde al Congre- tas por una sala de decisión de la misma corpo-
so. Esta es una cláusula que reforma de manera ración. Esta figura ha promovido que, en muchas
nuclear el Estado de Derecho, que nos recuerda ocasiones, una de las salas se niegue a tutelar
los años anteriores a la Constitución de 1991, las acciones promovidas en contra de otra. Una
cuando gran parte del gobierno se vivió en esta- reforma judicial en este tema debería promover
do de excepción4, ya que el control que ejercía un sistema en donde estas acciones sean re-
la Corte Suprema de Justicia era tan solo formal sueltas por salas de la misma jerarquía pero per-
y no material (Uprimny, 2006: 531 y ss.) tenecientes a una corporación distinta.
El caso de la tutela contra providencias ju- De cualquier manera, el análisis de los pro-
diciales merece un análisis más detallado. Con yectos de reforma a la justicia propuestos por el
el reciente discurso del Presidente, parecen ha- Gobierno y, específicamente, del debate sobre
berse superado las primeras propuestas, en don- la tutela contra sentencias, permite ver que el
de radicalmente se proponía su eliminación de tema de la reforma a la justicia en Colombia es
tajo5. Si el interés del Gobierno por defender más complejo de lo que se cree. Por ahora, las
actualmente dichas tutelas es real, el debate pue- reformas se han orientado en los mismos te-
de ser aprovechado para promover reformas que mas protagónicos, dejando de lado otros igual-
giren en una dirección correcta. mente importantes. La agenda democrática de-
Frente a cualquier propuesta de supresión, bería reorientarse a frentes de acción más
hay que afirmar que la tutela contra sentencias amplios. De un lado, es necesario estar espe-
se justifica, y por tanto debe ser mantenida, ya
que cumple dos finalidades básicas en el orde-
namiento constitucional: corregir los errores ju-
diciales graves que vulneren derechos fundamen- 4 En los 21 años transcurridos entre 1970 y 1991, Colombia vivió 206
meses en estado de sitio. Es decir, 17 años, lo cual representa el 82% del
tales y unificar la interpretación sobre el alcance tiempo transcurrido (Uprimny et al., 2006: 539).
de los derechos fundamentales6. 5 En los dos primeros proyectos explícitamente se consagraba una cláusula
que prohibía la tutela contra providencias judiciales. En el tercero se pro-
DESHACER EL EMBRUJO

Lo anterior no implica afirmar que su fun- pone la creación de un procedimiento –distinto a la tutela– para proteger
cionamiento esté exento de dificultades. Así, tie- los derechos vulnerados por vías de hecho en decisiones judiciales.
6 En una democracia constitucional es básico que exista un órgano de
nen razón quienes afirman que las decisiones cierre que garantice la unificación y coherencia de la interpretación de los
judiciales no pueden estar sujetas indefinidamen- derechos fundamentales. Sin la posibilidad de tutelar las providencias
judiciales, cada tribunal tendría su propia interpretación sobre el alcance
te al ataque de tutela, y que la tutela en estos de los derechos fundamentales, creando un estado, ahí sí, de inseguridad
eventos no debería ser utilizada como una ter- jurídica.
7 DeJuSticia ha planteado una propuesta de reforma, que muestra que una
cera instancia o un recurso desesperado contra ley estatutaria podría corregir fácilmente esas disfuncionalidades. Véase el
el fallo. No obstante, este problema podría ser proyecto en www.dejusticia.org.

78 Contexto
cialmente atentos a nuevas formas de limitar el BIBLIOGRAFÍA
control que ejercen los tribunales, en especial
por medio de la eventual cooptación de la Cor- Botero, Catalina y Jaramillo, Juan Fernando (2005). El conflicto de
las altas cortes colombianas en torno a la tutela contra sen-
te Constitucional. De otro, los sectores demo- tencias, en http://www.djs.org.co/pdf/blog/
cráticos deberían impulsar un debate más in- tutelaCBMJFJ.pdf
tenso en temas casi siempre desatendidos por García, Mauricio y Uprimny, Rodrigo (2006). “El control judicial de
los estados de excepción en Colombia”, en Uprimny, Ro-
las reformas, como la congestión, el acceso a la drigo, César Rodríguez y Mauricio García. ¿Justicia para
justicia o la inequidad del sistema judicial co- todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia,
lombiano. Norma, Bogotá.
Rodríguez, Cesar (2002). “El impacto de la reelección sobre la po-
lítica y las instituciones colombianas”, en Revista Foro, No,
57, Fundación Foro Nacional por Colombia, Bogotá.
Uprimny, Rodrigo (2004). La justicia colombiana en la encrucijada,
en http://djs.org.co/equipo/publicaciones.php?aut_id=8
Uprimny, Rodrigo y García, Mauricio (2005). “¿Qué hacer con la
tutela contra sentencias?”, en http://djs.org.co/equipo/
publicaciones.php?aut_id=8

Rodrigo Uprimny • Diana Guarnizo

Contexto
79
omo corresponde a su carácter es-
La Constitución
reformada C crito, la Constitución de 1991 se ha
considerado siempre como rígida, lo
cual significa que, a diferencia de las
consuetudinarias, su reforma exige
trámites y procedimientos agrava-
dos, esto es, mucho más difíciles que los nece-
sarios para reformar las leyes ordinarias expedi-
das por el Congreso.
A pesar de esa característica, lo que se ha
ido viendo en estos 15 años de vigencia de la
Carta ha sido una progresiva tendencia a su fle-
xibilización, de la cual es muestra inicial la cifra
de veintidós actos legislativos reformatorios del
José Gregorio Hernández Galindo* articulado original.
Nuestra posición al respecto dista mucho
de auspiciar una Constitución irreformable, ya
que la historia y la naturaleza misma de las co-
sas, particularmente en sociedades tan convul-
sionadas como las actuales, se han encargado
de demostrar que la rigidez excesiva de un or-
denamiento jurídico lo conduce al fracaso, en
cuanto los hechos políticos y las necesidades
de orden económico y social demandan que cada
cierto tiempo, a la luz de los acontecimientos,
se introduzcan ajustes y se efectúen revisiones
sobre la normatividad en vigor.
Pero, desde luego, con Karl Loewenstein1 ,
creemos en lo que el autor alemán denomina
“sentimiento constitucional” (Verfassungsgefuhl), es
decir, en “aquella conciencia de la comunidad
que, trascendiendo a todos los antagonismos y
tensiones existentes políticopartidistas, econó-
micosociales, religiosos o de otro tipo, integra a
detentadores y destinatarios del poder en el
marco de un orden comunitario obligatorio, jus- José Gregorio Hernández Galindo
tamente la Constitución, sometiendo el proce-
so político a los intereses de la comunidad”, lo
que adquiere renovado valor en un Estado So-
cial de Derecho como el que proclama la Cons-
titución de 1991 (Art. 1).

* Ex magistrado Corte Constitucional. Profesor universitario. Director de las


publicaciones jurídicas Elementos de Juicio y Juris Dictio.
1 Loewenstein, Kart (1976). Teoría de la Constitución, Editorial Ariel, Barce-
lona: 199 y 200.

Contexto
81
Desde esa perspectiva, una reforma consti- (Acto Legislativo 3 del 15 de diciembre de 1993),
tucional: 1) debe obedecer a una necesidad sen- pasando por la anulación de una sentencia de
tida e impostergable de modificación de las nor- inexequibilidad dictada por la Corte Constitu-
mas superiores vigentes; 2) debe orientarse a la cional (Acto Legislativo 2 del 21 diciembre de
mejora del ordenamiento, con miras a preser- 1995, sobre integración de cortes marciales o
var de manera más adecuada el bien colectivo; tribunales militares; Acto Legislativo 1 del 22 de
3) no debe afectar los elementos esenciales del julio de 2005, sobre inclusión en la Carta Política
ordenamiento, ni desvertebrar su estructura del régimen pensional); hasta el logro de la efec-
axiológica; 4) por tanto, no puede aprovecharse tiva reelección de un determinado Presidente
para desmontar o desarticular el conjunto ar- de la República, modificando la Constitución en
mónico de valores y principios acogidos por el la mitad de su periodo.
Constituyente al crear la Constitución. En sínte- Se ha llegado inclusive a tocar, por la vía de
sis, en palabras de Loewenstein, “reformas cons- reforma constitucional, el núcleo esencial de
titucionales emprendidas por razones oportu- garantías constitucionales como la de reserva
nistas para facilitar la gestión política judicial para ordenar capturas, allanamientos e
desvalorizan el sentimiento constitucional”2 . interceptaciones telefónicas, permitiendo que
Como lo hemos dicho en ocasiones ante- tales efectos se produjeran por decisión de au-
riores, es precisamente esto último lo que ha toridades militares (no señaladas en el texto),
venido aconteciendo en Colombia, y no sola- “siempre que existan serios motivos para pre-
mente con la Constitución de 1991, sino que venir la comisión de actos terroristas” (Acto Le-
también pasó con la Constitución de 1886. gislativo 2 del 18 de diciembre de 2003, más
El tema debe ser tratado con mayor since- conocido como “Estatuto Antiterrorista”3 ).
ridad. Si lo que se quiere es regresar a la Carta Otras reformas han pasado prácticamente
Política anterior; desarmar el modelo democráti- desapercibidas para el país, y aun para la comu-
co, participativo y pluralista de 1991 para susti- nidad jurídica, como es el caso de la introducida
tuirlo íntegramente por uno contrario o distin- mediante Acto Legislativo Nº 1 de 2002, en rela-
to, no hablemos entonces de reformas consti- ción con el artículo 96 de la Constitución, que
tucionales, y planteemos francamente la establece los requisitos para ser considerado
posibilidad de una nueva Constitución, en vez nacional colombiano por nacimiento. Además
de ir deshaciendo, a pedazos o por partes, lo de intercalar un “que” incomprensible desde el
que se hizo hace 15 años. punto de vista gramatical, se añadió, en cuanto
Quien esto escribe, por supuesto, sin esti- a los hijos de padre o madre colombianos que
mar que la Constitución sea perfecta, se inclina hubieren nacido en tierra extranjera, la posibili-
a favor de preservar los valores institucionales dad, no ya de domiciliarse en territorio colom-
vigentes, dentro del sistema fundado en 1991, biano para adquirir la nacionalidad por nacimien-
evitando que el continuo manoseo de los precep-
tos constitucionales siga conduciendo a la real
pérdida de vigencia del Estatuto Fundamental. 2 Ibídem.
3 El Acto Legislativo 2 de 2003 modificaba los artículos 15, 24, 28 y 250 de
la Constitución Política, eliminando la previa orden judicial para detencio-
DESHACER EL EMBRUJO

COYUNTURALIDAD Y PRECARIEDAD nes, allanamientos, registros domiciliarios, interceptación o registro de


correspondencia y demás formas de comunicación privada, por decisión
de autoridades que una ley estatutaria indicaría, y otorgaba a los miembros
de las fuerzas militares funciones de policía judicial para combatir el
terrorismo y los delitos contra la seguridad pública. Fue declarado inexe-
En estos años, las reformas introducidas han quible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-816 del 30 de
tenido normalmente por motivo una coyuntura: agosto de 2004 (M.P.: Drs. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny
desde el temprano propósito de los congresis- Yepes), pero no por vicios sustanciales o competenciales, sino por un
vicio de procedimiento consistente en no haberse alcanzado la mayoría
tas de recuperar, con nombre diferente, las su- absoluta requerida para la aprobación de los actos legislativos en segunda
plencias que había eliminado la Constitución vuelta durante el sexto debate, en la Cámara de Representantes.

82 Contexto
to, sino de registrarse en una oficina consular exigencias técnicas que, dentro de un concepto
de la República, lo que implica que para el efec- amplio y democrático de la acción de inconsti-
to no tengan siquiera que pisar el suelo colom- tucionalidad, no son de recibo.
biano y tener, en cambio, la totalidad de los Y después, a propósito del Acto Legislativo
derechos políticos inherentes a la condición de Nº 2 de 2004, sobre reelección presidencial, la
nacional colombiano por nacimiento4 . Corte Constitucional se abstuvo de declarar el
Dos actos legislativos se han dictado por el abierto choque entre tal reforma y la esencia
Congreso con el objeto de disminuir los com- del Ordenamiento aprobado en 1991, uno de
promisos constitucionales de la nación con las cuyos pilares democráticos es el principio de
entidades territoriales. En efecto, por Acto Le- igualdad, si bien en forma contradictoria decla-
gislativo 01 del 1 de diciembre de 1995, se adi- ró la inexequibilidad de la norma transitoria (Art.
cionó el artículo 357 de la Constitución sobre 4, parágrafo) que facultaba al Consejo de Esta-
participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación, con notorio detrimento
de los montos originalmente contemplados, y 4 El artículo 96 original decía en la parte pertinente:
“Artículo 96.- Son nacionales colombianos:
por Acto Legislativo 1 de 2001 se volvió a refor- 1. Por nacimiento:
mar el sistema, suprimiendo el concepto de si- a) Los naturales de Colombia, con una de dos condiciones: que el padre o
la madre hayan sido naturales o nacionales colombianos o que, siendo
tuado fiscal, y estableciendo un complicado sis- hijos de extranjeros, alguno de sus padres estuviere domiciliado en la
tema general de participaciones de los departa- República en el momento del nacimiento.
b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra
mentos, distritos y municipios. extranjera y luego se domiciliaren en la República. (…)”
En el año 2005, en una ostensible muestra En el Acto Legislativo 1 de 2002 el texto quedó así:
1. Por nacimiento:
de improvisación en esta materia, el Congreso a) Los naturales de Colombia, que con una de dos condiciones: que el
introdujo dos actos legislativos (los números 2 y padre o la madre hayan sido naturales o nacionales colombianos o que,
siendo hijos de extranjeros, alguno de sus padres estuviere domiciliado en
3) reformatorios del mismo artículo de la Cons- la República en el momento del nacimiento y;
titución (el 176), sobre composición de la Cá- b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra
mara de Representantes5 . extrajera y luego se domiciliaren en territorio colombiano o registraren en
una oficina consular de la República. (Negrilla fuera del texto) (…)”
La Corte Constitucional, en la Sentencia C- 5 Mediante el Acto Legislativo número 2 de 2005, se creó la Circunscripción
551 del 9 de julio de 2003 (M.P.: Dr. Eduardo Internacional, nombre bastante impropio para designar el ámbito electoral,
para Cámara, de los colombianos residentes en el exterior.
Montealegre L.), relativa a la convocatoria del Después, por Acto Legislativo número 3 de 2005, se modificaron las bases
referendo de ese año, dio un significativo paso de población para establecer el número de representantes por cada cir-
cunscripción territorial —departamentos y Distrito Capital de Bogotá—,
en el camino de reclamar competencia para con- que pasaron de 250.000 o fracción mayor de 125.000 habitantes a 365.000
trolar jurisdiccionalmente los actos reformato- o fracción mayor de 182.500, las cuales deberán aplicarse a partir de las
elecciones de 2010.
rios, ya no sólo por el aspecto formal (Arts. 241- En el parágrafo transitorio del Acto Legislativo número 1 de 2005 se dispu-
1 y 379 C.P), sino también en torno a la compe- so que el Congreso de la República reglamentaría la circunscripción inter-
nacional a más tardar el 15 de diciembre de 2005, y que, en caso contrario,
tencia del Congreso para sustituir una Constitu- lo haría el gobierno nacional dentro de los quince días siguientes a esa
ción por otra, so pretexto de reformar la Carta fecha.
Como el Congreso no dictó la ley, el Gobierno expidió el Decreto 4766 del
Política. 30 de diciembre de 2005, con el fin de establecer ese reglamento, y fueron
José Gregorio Hernández Galindo
No obstante, la propia Corte pareció amila- sus fundamentos de orden procedimental los que se tuvieron en cuenta
para la elección efectuada en marzo, en la cual resultó elegido Manuel José
narse en sentencias posteriores relativas a en- Vives Enríquez.
miendas constitucionales, y es así como en el La Corte Constitucional, al revisar el Decreto, que tenía carácter estatutario,
lo declaró inexequible por considerar que el Acto Legislativo 3 de 2005
Fallo C-1200 del 9 de diciembre de 2003 (M.P.: había derogado tácitamente la facultad otorgada al Presidente de la Repú-
Drs. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar), blica por el Acto Legislativo 2 del mismo año.
Dijo la Corte que, para el momento de la expedición del Decreto, el Presi-
con cuatro salvamentos de voto, la Corte, exi- dente ya no tenía facultades, pues las otorgadas por el primer Acto Legis-
gió al ciudadano demandante “demostrar que lativo habían desaparecido al ser expedido el segundo.
la magnitud y trascendencia de dicha reforma En realidad, el Acto Legislativo 3 repitió la norma, cambiando el 16 por el
15 de diciembre, pero en la Sentencia C-665 del 16 de agosto último, la
(la demandada) conducen a que la Constitución Corte Constitucional lo interpretó como acto derogatorio que repercutió en
haya sido sustituida por otra”, estableciendo así la falta de competencia del Presidente de la República.

Contexto
83
do para reglamentar la materia de las garantías
electorales para los candidatos presidenciales,
si no lo hacía el Congreso (Sentencia C-1040 de
2005).
En síntesis, asistimos a un proceso de dete-
rioro del sentimiento constitucional, por la vía de
una cada vez más palpable facilidad de reformar
la Carta Política, con numerosos proyectos en
curso y otros anunciados, lo que ha hecho de
nuestra actual Constitución un Estatuto con to-
das las características de provisional y precario.
DESHACER EL EMBRUJO

84 Contexto
La izquierda hoy n verdad ha habido cambios noto-

¿una utopía posible? E rios en la izquierda colombiana,


como bien lo señala el exmagistra-
do y candidato presidencial del Polo
Democrático Alternativo (PDA), Car-
los Gaviria. Pero, también hay con-
tinuidades, que algunos analistas olvidan a la hora
de postular la existencia de una nueva izquierda
(Rodríguez et al., 2004). Más que terciar en el
debate entre vieja y nueva izquierda, en este artí-
culo nos interesa destacar los distintos énfasis
en su acción política durante el primer mandato
Mauricio Archila Neira* de Álvaro Uribe Vélez y, principalmente, sus pro-
yecciones en el futuro inmediato, resaltando los
cambios y las permanencias.

¿DE DÓNDE VENIMOS?1

Entre la vieja izquierda y la actual hay una di-


ferencia clara, y es el cambio de utopía: mien- A lo largo de su historia la izquierda colombia-
tras la izquierda clásica buscaba la sociedad na, como muchas de sus congéneres continen-
sin clases… la moderna lo que busca es una tales, ha otorgado primacía a la lucha por la igual-
sociedad democrática posible. dad socio-económica. Su relación con la demo-
Carlos Gaviria** cracia, en cambio, ha sido ambigua. En especial,
desde los años sesenta, cuando la opción ar-
mada se convirtió en punto crucial de su identi-
dad (Archila, 2003: cap. 5).
Después de la pérdida de visibilidad de la
izquierda democrática durante los años noven-
ta, ella vuelve a surgir a finales del decenio. Su
crisis se debió a múltiples causas: las incerti-
dumbres que creó la caída del socialismo real,
la guerra sucia que arrasó con la Unión Patriótica
(UP) y con la vida de muchos dirigentes sociales,
el fracaso de la alianza entre grupos desmovili-
zados, especialmente el Movimiento 19 de abril
(M-19), y los movimientos políticos regionales y
el fortalecimiento militar de la insurgencia no
reinsertada. En 1999, la Central Unitaria de Tra-
bajadores (CUT) lanzó la propuesta del Frente
Mauricio Archila Neira

* Ph.D en Historia, Profesor Titular de la Universidad Nacional e investigador


del Cinep.
** Apartes de la entrevista publicada por El Espectador, 23-29 de abril de
2006: 14-A.
1 Reconocemos la inspiración de una obra que hizo en su momento un
juicioso balance de la izquierda, cuyo título precisamente es ¿De dónde
venimos, hacia dónde vamos y hacia dónde queremos ir? (Proletarización
1975).

Contexto
85
Social y Político (FSP), como una convergencia do que el país no es tan unánime como aspira
de actores sociales crecientemente politizados el actual Gobierno.
y de la izquierda política replanteada. Se busca- En el plano electoral, las distintas fuerzas
ba, así, interpelar a diversos movimientos so- de izquierda democrática, en alianza con el pre-
ciales que venían incursionando en escenarios cario centro político, dieron un paso importan-
públicos por medio de protestas más claramen- te al conquistar posiciones cruciales de poder
te políticas –tanto por los temas que demanda- local y regional como la Alcaldía de Bogotá y la
ban como por la apelación a los derechos exigi- Gobernación del Valle, para señalar los más no-
bles al Estado– (Archila et al., 2002). También, a torios, mas no los únicos, mientras se consoli-
los partidos de izquierda, que intentaban supe- daron proyectos regionales como el de Nariño,
rar su marginalidad al optar explícitamente por herencia de la alianza entre el movimiento Los
la defensa y ampliación del Estado Social de Inconformes y el M-19 (Velasco, 2004). Si bien
Derecho enmarcado en la Constitución de 1991, estos logros apuntaban a la consolidación de
mientras cuestionaban la ausencia de democra- un bloque de izquierda, no deben exagerarse
cia interna y se distanciaban de la lucha armada ante el peso aun más creciente de la derecha
como opción de poder. autoritaria, encarnada por Uribe Vélez.
En esas condiciones se dieron las elecciones Este proceso se reafirma en las pasadas elec-
de 2002. La bancada de izquierda llegó a ellas sin ciones en donde la izquierda se presenta unida
mucha cohesión, debido a los diversos liderazgos en el Polo Democrático Alternativo, PDA. Las con-
y matices ideológicos que la conformaban. Su can- diciones para adelantar campaña fueron más di-
didato, el dirigente de la CUT y del FSP, Luís Eduar- fíciles que las de períodos pasados, debido a los
do (Lucho) Garzón, obtuvo el 6,16% de la votación ataques de los actores armados y al anacrónico
presidencial –similar a la lograda en 1986 por la UP macartismo del candidato-presidente, que divi-
y la mitad de conseguida por la AD-M19 en 1990– dió al país en dos: quienes le siguen y quienes se
. La endeble unidad de la izquierda no pudo con- le oponen, a los que no solo tachó de comunistas
servarse por mucho tiempo, dados los dispares disfrazados sino de entregarle la patria a las Farc
liderazgos anotados y las viejas diferencias ideo- (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia)2 .
lógicas entre tendencias políticas. No obstante, el PDA logró una significativa pre-
Al abrigo de la reforma política de 2003, sencia, con un 12% de votación parlamentaria y
que forzó la cohesión partidaria para superar un 22% en las presidenciales, obteniendo en las
la dispersión de listas para cuerpos colegiados, últimas el segundo lugar, por encima del candida-
se generaron dos agrupaciones que tenían mu- to liberal Horacio Serpa. Sin embargo, estos re-
chos vasos comunicantes entre ellas: el Polo sultados tampoco deben tomarse con triunfalis-
Democrático Independiente (PDI) y la Alterna- mo. Parte de la votación, especialmente en las
tiva Democrática (AD). Además de compartir la presidenciales, fue más contra Uribe Vélez que a
opción por profundizar la democracia –ambas favor de un proyecto de izquierda, el cual aun
la enarbolan como lema central–, convergían deja mucho que desear en su coherencia y capa-
en la oposición decidida al gobierno de Uribe cidad de ser real alternativa de poder. Pero por
Vélez. Pero en ello no estuvieron solas. Debido algo se empieza…
DESHACER EL EMBRUJO

a la polarización creciente que vive el país,


muchas fuerzas de centro y movimientos so- ¿PARA DÓNDE VAMOS?
ciales también se sumaron a amplias conver-
gencias como la que derrotó el regresivo Refe-
rendo de 2003. Otras movilizaciones conjuntas, La izquierda contemporánea en Colombia tiene
como las opuestas a la firma del TLC con Esta- un doble reto: profundizar la democracia sin
dos Unidos o a la reelección de Uribe Vélez, no
han tenido el éxito anterior, pero han mostra- 2 El Tiempo, 6 de mayo de 2006: 6-A.

86 Contexto
descuidar las luchas por la equidad, de una par- Esto implica superar el uso instrumental que en
te; y ser oposición al gobierno mientras ejerce el pasado la izquierda tuvo de la democracia,
el poder en planos locales y regionales, de otra reconociendo por supuesto su precariedad. Por
parte. Ambos desafíos, situados en planos dis- ello, no debe limitarse a defender los logros de
tintos, están cargados de tensiones que vamos la Constitución de 1991 sino señalar sus ambi-
a analizar brevemente en lo que sigue de este güedades y sobre todo profundizar la construc-
artículo. ción del Estado Social de Derecho.
En cuanto a la lucha por la igualdad, la iz- El quiebre del orden constitucional con la
quierda tiene una oportunidad excepcional en reelección presidencial inmediata, así como los
esta coyuntura para ser oposición y al mismo ataques a la Tutela y a la autonomía de las Cor-
tiempo construir un programa alternativo que tes judiciales y de los entes de vigilancia –Fisca-
en efecto pueda disminuir la desigualdad extre- lía, Contraloría y Procuraduría– son factores de
ma, programa que debe aprender de sus expe- preocupación para los demócratas colombianos.
riencias de administración local y regional. En el La exigibilidad de derechos ante el Estado, que
plan de oposición es crucial denunciar el conejo los movimientos sociales han llevado a cabo no
que le está poniendo el gobierno de Uribe Vélez al solo para los civiles y políticos, sino también
pueblo colombiano con la profundización del para los económicos, sociales y culturales, es
modelo neoliberal, tema que escasamente tocó un camino que se debe radicalizar. Hoy más que
en su campaña reelecionista. En realidad, el can- nunca es necesario enarbolar la bandera de igua-
didato-presidente volvió a centrar su campaña les derechos humanos para todos, respetando
en la política de Seguridad Democrática, que si las diferencias de género, etnia y preferencia
bien no ha dado los resultados esperados, si- sexual, entre otras. Como en otras partes de
gue siendo un excelente señuelo para captar vo- América Latina, el “derecho a tener derechos”
tantes de capas medias y altas. En lo económi- requiere que la izquierda colombiana continúe
co se ufanó de los aparentes buenos indicado- su lucha por la igualdad socio-económica, pero
res de crecimiento, que hoy han sido haciéndola compatible con el respeto a la dife-
denunciados como artificiales –fruto más de una rencia (Dagnino, 1998: 46-57).
burbuja especulativa que de un crecimiento de Democratizar la democracia implica también
la actividad productiva–, mediocres en términos una postura clara ante el conflicto armado que
comparativos con el pasado y con los vecinos desangra al país. La izquierda democrática cre-
latinoamericanos, y, sobre todo, con pobres re- cientemente rompe con la vía armada como op-
sultados en cuanto a la equidad social (Gonzá- ción de poder en la Colombia de hoy y recono-
lez y Bonilla, 2006: 8-9). Además de recavar en ce, como en su momento lo hizo AD, “la
este juicio crítico sobre la no sostenibilidad de legitimidad democrática del Estado en todas las
un modelo de crecimiento inequitativo, la izquier- esferas de la sociedad y que preserve para sí el
da tiene servida en bandeja de plata la denuncia monopolio de la utilización de las armas” (Alter-
sobre la escalada neoliberal que se apresta a nativa Democrática en Varios, 2005: 156). Por
desarrollar Uribe Vélez a favor de los amigos ri- ello, exige el desmonte total de las estructuras
cos del gobierno3. paramilitares y el desarrollo de verdaderos pro-
Si en cuanto a la búsqueda de la igualdad cesos de verdad, justicia y reparación.
Mauricio Archila Neira

hay mucha tela para cortar, tanto en la denun- En contravía de la propaganda oficial, que
cia como en la construcción de un modelo alter- reduce el conflicto armado a una mera expre-
nativo de crecimiento sostenible, en la consoli- sión del terrorismo internacional, se debe reco-
dación y ampliación de las libertades hay nocer su carácter político, así este aspecto esté
también mucho por conquistar. Aquí la tarea se
resume en la consigna “democratizar la demo- 3 Al respecto véase la columna de Daniel García-Peña, “Se vende”, en El
cracia” (Luís Sandoval, en Varios, 2005: 89-98). Espectador, 30 de julio a 5 de agosto, 2006: 19-A.

Contexto
87
oscurecido por las formas de financiarlo. Pero, versidad, permitan conformar grandes multitu-
aún más importante, es necesario buscar que la des que se opongan al modelo neoliberal y pro-
sociedad civil colombiana se convierta en un ac- pongan alternativas viables. Lo importante en
tor de la paz y no simplemente sea una víctima estos casos no es la fusión de estructuras orga-
de la guerra interna. El impulso a los acuerdos nizativas sino la construcción de amplios con-
humanitarios con la insurgencia puede ser un pri- sensos que hagan posible la utopía democráti-
mer paso en esa dirección. En este terreno la ca en el país. Aquí, como en el amor, funciona
izquierda tiene mucho que aportar no solo en más la seducción que la imposición.
términos discursivos, sino por medio de una prác- Por último, pero no menos importante, la
tica política que le muestre a la guerrilla otro ca- izquierda colombiana tiene algo que mostrar en
mino para realizar la utopía posible. los ejercicios concretos de poder local y regio-
La opción democrática de la izquierda co- nal, especialmente en los últimos años. De los
lombiana tiene igualmente consecuencias en el que destacamos el ejemplo de Lucho Garzón en
plano organizativo interno. No se puede predi- Bogotá, porque proviene directamente de la nue-
car la democracia hacia fuera, si adentro no se va izquierda y por el simbolismo de su cargo –el
ejerce. En contra del verticalismo y autoritaris- segundo de la nación–.
mo de los partidos tradicionales de izquierda, Ante todo, urge un balance crítico pero so-
hoy se imponen formas organizativas más hori- pesado de su gestión. Mientras éste se realiza,
zontales y participativas. La estructuración de se puede reconocer que el plan de desarrollo “Bo-
redes y la consulta permanente a los asociados gotá sin indiferencia. Un compromiso social con-
que muchos movimientos sociales han desarro- tra la pobreza y la exclusión” condensa gran par-
llado, pueden tener también su expresión en la te del ideario de izquierda en términos del
izquierda política. La unidad es un valor que restablecimiento de derechos y de mayor inclu-
debe preservarse, siempre y cuando esté dota- sión social4 . De dicho plan se destaca la priori-
da de un programa coherente que recoja la di- dad que le otorga Lucho a lo social, hasta con-
versidad de sus integrantes –partidos, movimien- vertirlo en el principal de los tres ejes de acción5.
tos sociales, individualidades–. Hay aspectos Aunque no todas sus acciones se amoldan a di-
concretos de organización que corresponde a cho ideario, lo que se debe en parte al choque
la izquierda definir, como en efecto ocurrirá en con el Estado central que va en contravía, la res-
la próxima Convención del PDA. Resta desear ponsabilidad y coherencia con que Lucho ha
que estas prácticas democráticas generen for-
mas organizativas que fortalezcan una ética que
4 El plan fue formalizado como Acuerdo 119 del Concejo de Bogotá en junio
le ponga talanqueras al clientelismo, la corrup- de 2004. Un aparte del artículo 1 dice: “Para avanzar en la garantía de los
ción y a toda instrumentalización política (Gus- derechos humanos y disminuir las desigualdades injustas y evitables, en el
marco del Estado Social de Derecho, el gobierno propiciará la creación y
tavo Petro en Varios, 2005: 54-77). Solo así podrá la redistribución de la riqueza; reconocerá las diferencias generacionales,
haber una izquierda libertaria en el discurso y en étnicas, culturales, de género, de oportunidades y de capacidades; y hará
de la calidad de vida el referente principal de la acción del Estado. En esta
la práctica. perspectiva, la gestión pública actuará de manera integrada y participativa,
El espíritu de diálogo franco y transparente y comprometerá a la sociedad en la superación de la pobreza sobre la base
de la corresponsabilidad de los ciudadanos y las ciudadanas”.
con la sociedad debe redundar en alianzas y 5 En un balance hecho por una alta funcionaria de la Alcaldía en septiembre
DESHACER EL EMBRUJO

convergencias amplias, en pos de la defensa del de 2005 se señalaba un cumplimiento de 102% de las metas en términos
Estado Social de Derecho. Más que pescar en río de salud, educación, bienestar social, medio ambiente y reducción de la
violencia, en www.bogotá.gov.co, consultada en agosto 5 de 2006. En la
revuelto y tomar ventaja de la debilidad del cen- misma página web se encuentra la “rendición de cuentas” más detallada
tro político, debe buscarse su participación en para el año 2004. Allí se observa que en el eje social los programas de
“Cultura para la inclusión”, “Restablecimiento de derechos”, “Calidad de
las futuras jornadas para derrotar a la derecha vida para los niños y niñas”, “Igualdad de oportunidades para las mujeres”
autoritaria que nos gobierna. Igualmente, con y “Bogotá sin hambre” mostraban los mayores indicadores de cumpli-
miento de las metas programadas; mientras temas como educación, salud,
los movimientos sociales deben construirse con- empleo y recreación y deporte tenían menores indicadores, en
vergencias que, respetando su autonomía y di- www.bogotá.gov.co, consulta 6 de septiembre).

88 Contexto
manejado los asuntos de la ciudad obran como BIBLIOGRAFÍA
un efecto demostración de que sí es posible un
mandato de izquierda en Colombia6. La tensión Archila, Mauricio (2003). Idas y venidas, vueltas y revueltas. Pro-
testas sociales en Colombia, 1958-1990. Cinep/Icanh, Bo-
entre el discurso de oposición y el ejercicio de gotá.
poder se pone a prueba en estas circunstancias, _________ et al. (2002). 25 años de luchas sociales en Colom-
pero sólo así se hace posible la utopía. bia, 1975-2000, Cinep, Bogotá.
Dagnino, Evelina (1998). “Culture, Citizenship, and Democracy:
En síntesis, tanto este ejercicio como otros Changing Discourses and Practices of the Latin American
que requerirían un análisis detallado, como el de Left”, en Sonia Álvarez, Evelina Dagnino y Arturo Escobar
la Gobernación del Valle, demuestran que la iz- (editores), Cultures of Politics, Politics of Cultures, Wes-
tview Press, Boulder.
quierda contemporánea en Colombia ha dado
González, Esperanza (2005). “Inclusión social y participación en
pasos grandes en su compromiso por democrati- Bogotá: más allá del discurso”, en Desde la Región, No.
zar la democracia. Sin descuidar la búsqueda de 45, octubre: 14-24.
igualdad con respeto por la diferencia, asume cada González, Jorge Iván y Bonilla, Ricardo (2006). “Bienestar y macro-
economía 2002-2006: el crecimiento inequitativo no es
vez con más coherencia la lucha por la libertad. Y sostenible”, en UN-Periódico, 2 de julio: 8-9.
esto lo hace tanto desde la oposición al gobier- Proletarización (1975). ¿De donde venimos, hacia dónde vamos,
no central como desde experiencias de poder lo- hacia dónde debemos ir?, Medellín, editorial 8 de junio.
Rodríguez, César et al. (2004). La nueva izquierda en América Lati-
cal y regional. El reto es convertirse en un polo na, Norma, Bogotá.
que jalone a los colombianos y las colombianas Varios (2005). Por un bloque alternativo de poder en Colombia,
que buscan un país distinto, con el objetivo de Fica, Cali.
Velasco, Mario Andrés (2004). Rebelión desde la región: movi-
construir un proyecto de poder que sea realmen-
miento popular “Los Inconformes” de Nariño. 1980-1990,
te una alternativa democrática. Editar, Pasto.
En esta dirección, la izquierda colombiana
parece estar en consonancia con sus congéne-
res del continente. Así luzca un poco rezagada
en términos electorales, muchas de ellas inicia-
ron su ruta al poder en similares condiciones
(Rodríguez, et al., 2004). Más que ubicar el caso
colombiano antes o después de otros procesos
latinoamericanos, debe resaltarse su particula-
ridad, en especial por la persistencia del con-
flicto armado. Por ello, el futuro de la izquierda
colombiana, con más veras que en el resto del
continente, está ligado a la coherencia y radica-
lidad con que asuma la utopía democrática tan-
to hacia fuera como hacia dentro.

6 En una evaluación de los primeros 19 meses del programa de “Bogotá


sin hambre” hecha por la investigadora de la Fundación Foro Nacional
por Colombia, Esperanza González, se señalan logros en la ampliación
de cobertura y calidad de la alimentación ofrecida (González, 2005:
20). La misma autora encuentra como puntos críticos de dicho pro-
Mauricio Archila Neira

grama que la asistencia a los más excluidos no esté acompañada de


estrategias que estructuralmente ofrezcan mayor inclusión; el riesgo de
una focalización que aumente las diferencias distribuitivas; la identifi-
cación de los pobres y la sostenibilidad del programa máxime en el
contexto de una violencia que arroja crecientemente población des-
plazada a la ciudad. Con todo reconoce que “el ejercicio de gobierno
ha sido coherente con los principios y planteamientos del Programa de
Gobierno y del Plan de Desarrollo Distrital. El convencimiento político
de encaminar la gestión pública hacia el logro de la inclusión so-
cial… en una perspectiva de derechos es de por sí valioso” (ibid.: 21).

Contexto
89
Un continente en n los últimos meses, la agenda polí-

movimiento E tica latinoamericana ha estado cru-


zada por asuntos de carácter comer-
cial, geopolítico y electoral que
afectaron la estabilidad regional.
Tanto, que el devenir del mapa polí-
tico regional no permite vislumbrar rumbos cla-
ros en el orden andino. Aunque el conflicto ar-
mado colombiano sigue siendo el epicentro de
la atención política y militar de Washington, la
verdad que el panorama político más amplio
muestra un escenario difícilmente predecible. Si
antes era la dinámica del propio conflicto ar-
mado o la suerte de la Guerra contra las Dro-
gas, ahora importa la estabilidad en el sur andi-
Ricardo Soberón*
no, o los impactos del protagonismo del discurso
bolivariano en el devenir político de la región,
en circunstancias en que el mismo aparato ins-
titucional de América del Sur se encuentra de-
bilitado, como se expresa en los reacomodos
en la CAN, el Mercosur y la propia CSN.
Desde mediados de 2005, el presidente
Chávez viene ejerciendo un creciente protago-
nismo político y diplomático en la región, a tra-
vés de su actitud tercermundista y un discurso
anti norteamericano, pese a que en los hechos
conserva una importante balanza comercial con
este país. Esta actitud de confrontación fue
acompañada de hechos concretos, como la
compra sucesiva de equipos militares, una pre-
sencia directa en terceros países con inversio-
nes, suministro de petróleo e impulso a iniciati-
vas de infraestructura con Colombia, con
Ecuador, con Bolivia o con la misma Argentina,
en lo que se denominó la “diplomacia del petróleo”.
Asimismo, fomentó el apoyo económico a gru-
pos sociales y políticos afines a su pensamien-
to, así como intervino en campañas electorales
foráneas como las de Bolivia, Perú (donde las
referencias indican que entregó US$ 5 millones
al candidato nacionalista Ollanta Humala) y aho-
ra Ecuador.
Ricardo Soberón

* Abogado peruano, M.A en Política Internacional, Universidad de


Bradford, Inglaterra. Analista en materia de políticas públicas sobre drogas,
seguridad y Amazonía. rasg642000@yahoo.com

Contexto 91
Las próximas elecciones en Nicaragua, don- Esta nueva iniciativa del Departamento de
de la tensión Caracas/Washington se refleja en Estado va acompañada del acostumbrado proce-
la disputa entre los candidatos Daniel Ortega so de militarización que se viene desarrollando en
(FSLN) y el liberal Eduardo Montealegre, y Bra- diversos puntos estratégicos de América Latina, a
sil, que en pocos meses ve la posibilidad de re- través de la instalación de bases y puesto policia-
elegir a Lula, constituyen los últimos escenarios les y militares (Chimoré en Bolivia, Tolemaida y
de esta disputa político electoral. Ello abre nue- Puerto Leguízamo en Colombia, Santa Lucía y Ma-
vos capítulos en el enfrentamiento regional en zamari en Perú, Mariscal Estigarribia en Paraguay),
América del Sur, entre dos imaginarios políticos el aseguramiento de FOLs1 en Manta, Aruba y
opuestos: el discurso neoliberal, globalizador Curazao, la realización de ejercicios periódicos (Pa-
propuesto desde Washington, en apoyo del li- namax, Nuevos Horizontes) y operaciones de in-
bre mercado a ultranza y la imposición de gran- terdicción en aguas internacionales próximas a las
des proyectos de explotación de recursos natu- costas sudamericanas, y el control radárico y sa-
rales, y la propuesta socialista, con distintos telital de lo que ocurre en la región.
matices de radicalismo (indigenismo, naciona- Sin embargo, la reelección del presidente
lismo), proveniente de Cuba y Venezuela, princi- Álvaro Uribe (2006-2010) en Colombia constitu-
palmente, que apunta más bien a la nacionali- ye el único caso en la región en donde la pro-
zación de esos mismos recursos. puesta conservadora garantiza una clara victo-
ria política del Consenso de Washington.
MIRANDO SIEMPRE AL NORTE Además, asegura la continuidad de los instru-
mentos fundamentales que caracterizan la rela-
ción bilateral con EE.UU2 : por un lado, el Plan
Como respuesta a sus tradicionales errores po- Colombia en su dimensión policiva (US$ 4,700
líticos y malas interpretaciones de lo que ocurre millones), a través de la fumigación aérea indis-
en los Andes, el Departamento de Estado de criminada3 , la interdicción marítima y terrestre,
EE.UU decidió poner en marcha una iniciativa a incluso en aguas domésticas, así como la extra-
la que denominó la “geopolítica de las elecciones”, dición masiva de colombianos4 , lo que demues-
que le asegure un adecuado clima político y so- tra el mantenimiento de la lucha contra las dro-
cial para la realización de sus inversiones. Ello gas como un eje fundamental de la relación. Por
implica fundamentalmente dejar que el propio ello, no obstante las frecuentes críticas inter-
debate político electoral interno vaya arrinco- nas5 y foráneas, los representantes del gobier-
nando las posiciones radicales o nacionalistas no del presidente Bush se han encargado de
proclives al régimen bolivariano en terceros paí- mostrar este Plan como un éxito6 . En segundo
ses. Desde abril del 2006, EE.UU ha logrado há-
bilmente contener el discurso expansivo de Hugo
Chávez, en la mayoría de países donde se han 1 Forward Operational Locations, Puestos de Operaciones de Avanzada.
confrontado. Primero, fue la derrota de Ollanta 2 Soberón Garrido, Ricardo (1996). “El Impacto del Narcotráfico en la Polí-
tica Exterior de Colombia”, en Revista Política Internacional de la Academia
Humala en el Perú (junio del 2006). Luego, ven- Diplomática del Perú, No. 45, julio/septiembre.
dría la victoria fundamental de Álvaro Uribe en 3 Beckley Foundation (2001). “Fumigaciones y Conflicto en Colombia. Al
Calor del Debate”, en Serie Drogas y Conflicto, septiembre.
DESHACER EL EMBRUJO

Colombia. Recientemente, el 2 de julio, con la 4 Aunque esta vez con una aproximación multidimensional, con operacio-
victoria de Vicente Calderón en México, en un nes de amplio espectro, con mayor control de Bogotá y considerando a su
gobierno como un aliado estratégico de EE.UU, si bien no hay un conven-
país enmarcado por la violencia creciente entre cimiento del Congreso de los EE.UU en relación al 2008 en adelante.
los carteles de la droga (1.000 muertos en pri- 5 Puyana, Aura María (2006) en “Demócratas y Republicanos evalúan el Plan
Colombia”, señala que 690.700 has. de coca fueron aspersadas entre el
mer semestre 2006, Policía Federal), garantizan 2000 y el 2005, pero sólo con reducción de 19,289 has, para un total
un ambiente más estable con su socio y vecino, actual de 144,000 has. de coca existentes, en www.vivalaciudadanìa.org.co,
13 de septiembre del 2006.
pese a la amenaza de la construcción del muro 6 Declaraciones de Thomas Shannon, Secretario de Estado Adjunto para
de la frontera de 1.000 kilómetros. América Latina, 24 de agosto del 2006.

92 Contexto
lugar, la continuación en la aplicación del Plan Seguridad Democrática, basado en el apoyo po-
Patriota, para perseguir, derrotar y capturar al lítico a la fuerza pública. Los resultados, a la luz
Secretariado de las Farc, a pesar de la debilidad de la experiencia última, son evidentes: se pro-
intrínseca del componente militar en conseguir ducirá una mayor militarización de los dos lados
una victoria política o militar definitivas. de fronteras (naturaleza final de reforma tribu-
El seguimiento de políticas criticables a la taria del IVA para incrementar capacidad opera-
luz de la experiencia, le puede traer al presiden- tiva de Ejército). En la agenda comercial, segu-
te Uribe inconvenientes políticos mayores con ramente Colombia y Perú terminarán obteniendo
los países vecinos. La intensificación de accio- la aprobación del TLC con EE.UU, conformando
nes de fumigación aérea en los departamentos un espacio regional en las costas del Pacífico,
fronterizos de Nariño y Putumayo puede alterar muy favorable a la posición dominante de EE.UU.
las ya complejas relaciones con el Ecuador, cuyo y los mega proyectos en el Pacífico Sur, el Da-
gobierno intenta desprenderse de cualquier in- rién y América Central. Sin embargo, uno de los
tención de verse involucrado en una dinámica problemas del gobierno de Uribe es que man-
de guerra en sus fronteras. Respecto a Venezue- tiene el escaso peso diplomático que tuvo en su
la, puede profundizar las diferencias que tienen primera administración en los asuntos propios
ambos países en relación a las causas, dinámi- del escenario regional, y ello no representa un
cas y soluciones al conflicto armado. Además adecuado equilibrio frente al protagonismo bo-
de las ya mencionadas, en relación con la po- livariano.
tencia del Norte. Como anota Martha Ardila, “Sin El reciente ingreso colombiano al esquema
lugar a dudas, Colombia se diferencia del vecindario en del megaproyecto geopolítico denominado Plan
su bilateralización, securitización y estrechamiento de vín- Puebla Panamá (año 2000, US$ 25,000 millones)9,
culos con Estados Unidos, mientras que Venezuela como cuyas consecuencias pueden ser irreversibles
potencia petrolera apoya al multilateralismo y una inte- para el medio ambiente, la diversidad cultural y
gración por etapas con miras a disminuir la presencia el inventario de los recursos naturales de nues-
norteamericana en la región”7. tros países (Selva Lacandona, Tapón de Darién,
Otro factor complejo tiene que ver con el Cuenca Amazónica) es una prueba irrebatible
problema del paramilitarismo y la posible ex- de las intenciones del presidente Uribe de ad-
portación de los que Romero llama empresarios de herir su diplomacia a los grandes patrones eco-
la coerción y acumulación del poder”8 a territorios nómicos internacionales. Otra posible implica-
como el Zulia en Venezuela, Sucumbíos en Ecua- ción, es que se mantendrá una relación y un
dor o Darién en Panamá. Además, el proceso discurso doble con el régimen de Venezuela: por
actual de negociación con estos grupos ilegales un lado el tema comercial y energético, en el
sigue siendo un tema de alta preocupación en que convergirán los intereses de ambos países
la relación con Washington, por la imagen que para sacar la energía venezolana y colombiana
pueda dejar sobre una aparente lenidad política al Pacífico; por el otro, el lado político, en el que
para sancionar a narcotraficantes autores de seguirán las tensiones y posibles diferencias a
crímenes atroces a pesar de los reparos de la nivel de frontera, críticas veladas desde Colom-
Corte Constitucional, de Naciones Unidas y las bia al expansionismo político venezolano, y des-
organizaciones de derechos humanos naciona- de Venezuela por la cercanía de intereses con
les e internacionales.
Ricardo Soberón

7 Ardila, Martha. “Colombia y Venezuela. Entre lo estructural y lo coyuntural.


EL PLANO INTERNO A propósito de la Comunidad Sudamericana de Naciones”, en Oasis, No.
11, Universidad Externado de Colombia, 2005-2006: 73.
8 Romero, Mauricio (2003), Paramilitares y Autodefensas 1982-2003, Pla-
neta, Bogotá: 57.
Otro elemento característico de la nueva admi- 9 Corredor biológico Mesoamericano: 102 millones de kilómetros cuadra-
nistración será la continuidad de la política de dos, 63 millones de personas.

Contexto 93
EE.UU. Los 2,219 kilómetros de frontera dividen Lula refleja una incapacidad de ejercer control e
a dos países históricamente unidos que coyun- influencia regional latinoamericano, pese a la cre-
turalmente persiguen dos modelos políticos dia- ciente posibilidad de su reelección (en octubre
metralmente opuestos. ¿Qué prevalecerá: los in- de 2006). El interés federal en promover la Co-
tereses comunes o las profundas diferencias munidad Sudamericana de Naciones y la Orga-
políticas? nización del Tratado de Cooperación Amazóni-
La reciente renuncia del ex presidente An- ca (con una reciente reunión de Ministros de
drés Pastrana, como embajador colombiano en Defensa en Bogotá sobre seguridad regional),
Washington, ocurre en el peor momento de la así como de integrarse al G-8, apenas son in-
relación bilateral: cuando se produce el proceso tentos tímidos de ejercer un liderazgo regional
de definición del TLC, la continuidad de la asis- que permanece indefinido frente a la gran agen-
tencia militar 2007 en un Congreso con muchas da hemisférica.
dudas sobre la eficacia del Plan Colombia (2000- La posición del presidente electo Alan Gar-
2005). Le esperan grandes retos para la ex can- cía de Perú y sus primeras iniciativas apuntan a
ciller Carolina Barco, como nueva embajadora lograr el apoyo a la política de Bush en la re-
de Bogotá, más cuando el período pre-electoral gión, lo que le proporcionaría mayor espacio y
asegura una intensificación de las críticas al juego político externo, garantizando su gober-
modelo neo-conservador Bush-Cheney. Como nabilidad. La posible aprobación del TLC por
dice Bonilla, “la pregunta en la región andina es si parte del Congreso americano sería un premio al
Bogotá tiene la capacidad de modificar o de moderar la Perú, por no haber escogido a Ollanta Humala
política de Washington o si, al contrario, Bogotá es in- (éste por su parte, se ha desinflado como líder
fluenciable por las percepciones y las políticas de seguri- capaz de conducir hacia la oposición al Apra).
dad de Washington”10 . Todo parece indicar esto Los primeros viajes de García (al Brasil, Chile y
último, y desde allí, irradiarse al resto del conti- Colombia), muestran la intensa actividad diplo-
nente. mática peruana por volver a tejer lazos regiona-
les en lo comercial, lo geopolítico y la seguridad.
DESDE EL CERCANO SUR En Brasil logró el sostenimiento y afianzamiento
de la alianza estratégica con este país para su
salida al Pacífico (apoyo Sivam, mantenimiento
La actitud del gobierno de Lula en Brasil hacia la de interconexión y desarrollo fronterizo). Con
región se caracteriza por la cautela. Mientras que Chile se ha hecho una clara distinción entre la
a nivel interno los problemas de latifundio11, agenda positiva y la de los problemas históri-
pobreza, exclusión y creciente criminalidad cons- cos, congelando los viejos desafíos marítimos e
tituyen un dolor de cabeza, la oposición crítica incluso el tema de la extradición de Fujimori,
al gobierno de Lula, más allá de los escándalos para privilegiar un acuerdo de complementación
de corrupción, por sus tímidas respuestas al pro- económica. Con Colombia, concuerda con el
tagonismo de Chávez, que afecta intereses ener- presidente Uribe en su visión sobre la continui-
géticos de Brasil, como ocurrió recientemente dad del Plan Colombia y el resguardo de la fron-
en Bolivia. Las molestias con Venezuela y con tera del Putumayo, sobre la forma de abordar el
DESHACER EL EMBRUJO

Bolivia por el rol creciente de Pdvsa respecto de conflicto armado y en relación a la necesidad
la actividad de Petrobras en Bolivia (no pago de de aislar políticamente a Chávez, convirtiéndo-
impuestos para capitales venezolanos en este se, de paso, en el mejor aliado de Washington.
país), son un ejemplo de cómo los intereses eco-
nómicos pueden distanciar a dos aliados políti- 10 Bonilla, Adrián (2004). “Las Dimensiones y las Condiciones de la Regio-
cos. Otro tema de discusión es el del precio que nalización del Conflicto Colombiano”, en Dimensiones Territoriales de la
Guerra y la Paz, Universidad Nacional de Colombia: 133.
pagará por el gas boliviano (aproximadamente 11 De 388 millones de hectáreas agrícolas, el 70% están en control de gran-
US$ 4 por unidad térmica). En el plano externo, des empresas y el 30% en manos de pequeños productores.

94 Contexto
Asimismo, García está promoviendo la posibili- la erradicación de cultivos (reducción volunta-
dad de reformular una CAN sin Venezuela, pero ria), pero también por los posibles cambios es-
con Chile (retirado en 1974), como forma de re- tructurales que se produzcan en la Asamblea
lanzar un espacio colectivo pro norteamericano. Constituyente y la refundación del país.
La situación de Caracas, en este contexto Pero el gobierno de Morales no la tendrá
regional, no es del todo positiva para sus inte- fácil: no parece tener suficiente viabilidad inter-
reses, pues comienzan a percibirse aislamien- nacional su propuesta sobre la revalorización
tos y respuestas políticas muy concretas: el im- de la coca (tras la negativa de presidente Kirch-
pulso de los TLC sub regionales, la continuidad ner de Argentina para abordar el tema de la ex-
del Plan Colombia y del Plan Puebla Panamá, así portación legal de hojas). Con dicho país la úni-
como una relativa indiferencia brasileño argen- ca acción positiva ha sido el convenio de
tina12 frente al creciente protagonismo político suministro de gas a Argentina, excluyendo la
de Chávez. En el ámbito interno, se producen venta a Chile. Al mismo tiempo, se ha produci-
cambios en las Fuerzas Armadas, nuevas adqui- do un relativo enfriamiento con Chile para el
siciones de armas ligeras y pesadas y se impone tratamiento del problema marítimo, lo que mues-
la teoría de la guerra asimétrica, así como la cons- tra la inviabilidad política de presionar por el
titución de Reserva Militar y Guardia Territorial. lado de “gas por mar”. Todo parece indicar que
La continuación de su política de protagonismo la solución del dilema político interno no le deja
bolivariano13, con su presencia ante la ONU y tiempo a Evo para presentar un frente externo
en el Movimiento de los No Alineados, así como más sólido, salvo la suscripción de la agenda
el ingreso efectivo al Mercosur, le proporcionan político diplomática proveniente desde Caracas.
un escenario protagónico. Pero, al mismo tiem- El mismo aislamiento se producirá con el
po, debe asumir que ha sido derrotado política- régimen ecuatoriano (Palacio y sucesor), quien
mente y ha sido neutralizado en su capacidad se queda sin TLC (mayo 2006, por caducidad
de influencia, en la posibilidad de lograr el apo- contrato OXY) y sin Atpadea, lo cual, parece ser,
yo latinoamericano para ingresar al Consejo de garantiza el mantenimiento de una situación de
Seguridad de la ONU (tema de sumo interés para absoluta inestabilidad política, económica y co-
Washington). Así, el presidente Chávez recién mercial en este país: 309 cambios en la admi-
está reaccionando al nuevo escenario adverso, nistración Palacio de 15 meses. Así, ambos paí-
en lo interno y en lo externo: 72% de venezola- ses y sus economías parecen acercarse
nos quieren contrapeso a su gobierno14, y es un progresivamente a la esfera de influencia de
hecho que debe empezar a tejer nuevas formas Chávez. Se muestra, por un lado, el interés de
de relación con los vecinos. Pdvsa por refinar combustible ecuatoriano, aun-
Quizás las excepciones sean las de Bolivia que las autoridades ecuatorianas se quejan de
y Ecuador. Tras el triunfo del MAS en la Asam- la poca claridad de la propuesta venezolana
blea Constituyente, encaminada a la refunda- (acuerdo energético de refinación de crudo ecua-
ción del país y al referéndum autonómico, pare- toriano en refinerías venezolanas). Por otro lado,
ce evidente que los EE.UU han abandonado el el interés de los intermediarios que monopoli-
régimen de Evo Morales a la influencia política, zan la importación de combustibles refinados,
económica y comercial de Chávez15. En ese con-
texto, no se la va a conceder la prórroga de
Atpadea (diciembre 2006)16, con lo cual queda 12 En los últimos meses, países como Guatemala, El Salvador, Nicaragua,
Ricardo Soberón

al margen del nuevo proceso comercial de EE.UU México, Perú y Brasil, han dirigido críticas muy concretas contra el régi-
men de Chávez.
con los países andinos. Se le va a presionar y 13 Operaciones Milagro en Argentina, Ecuador, Bolivia, participación en ani-
cuestionar en asuntos antinarcóticos (declara- versario Congreso Anfictiónico de Panamá.
14 Sondeo Keller y Asociados, julio del 2006.
ciones de John Walters, Oficina antidrogas nor- 15 Nuevo Embajador, Philip Goldberg.
teamericana) por su política distinta respecto a 16 Exportaciones por US$ 3.000 millones, gran parte de minería.

Contexto 95
alarga el proceso. En relación a las elecciones de orden público que suceden en ella, para des-
de octubre, todo parece indicar que el sistema acreditar o debilitar el régimen de Chávez, del
político ecuatoriano tardará en recuperar nive- mismo modo que ocurriera en el pasado con la
les de credibilidad y estará sujeto a las intermi- presencia paramilitar colombiana en un intento
tencias de los escenarios locales. de ataque a Chávez, o en el caso de las reunio-
nes de opositores venezolanos con militares
EL AJEDREZ FUTURO colombianos. A lo que habría que agregar la com-
pleja relación existente entre los gobiernos de
Bush y Chávez. ¿Hasta donde se pueden exa-
A modo de conclusión, podemos señalar cinco cerbar las relaciones entre los dos Estados? ¿Cuál
elementos que marcarán el tablero de ajedrez será el rol de la diplomacia en este proceso? Por
latinoamericano, y particularmente andino ama- ahora, se trata de interrogantes abiertos.
zónico: El cuarto escenario provendría del desba-
El primero, es señalar que en varios países lance definitivo en lo político, diplomático y/o
de la región se sigue produciendo una fractura militar en la región, conforme se definan las elec-
política que divide a nuestros países en dos re- ciones en los países que en estos días escogen
giones. Una, completamente articulada a los TLC mandatarios, como Ecuador y Brasil. Lo que
y los megaproyectos agro industriales, a la in- podría llevar a una nueva situación al denomi-
fluencia económica de EE.UU y las economías glo- nado eje alternativo, de por sí afectado por el
balizadas, como es el caso del norte de México, inicio de la transición política en Cuba y el visi-
la costa del Perú, la costa Atlántica en Colombia, ble liderazgo de Chávez. En un mundo donde
el oriente boliviano, encabezado por Santa Cruz, persiste la crisis general del multilateralismo y
y el eje costeño de Guayaquil, en Ecuador. La del pluralismo, la construcción de espacios polí-
otra, marginada, pobre, dependiente de econo- ticos distintos al hegemonismo norteamericano
mías artesanales, dedicada a la pequeña agricul- siempre resulta interesante.
tura y a la subsistencia (con su economía de la Finalmente, es necesario considerar el man-
ilegalidad), sujeta a diversas amenazas de pre- tenimiento del dominio militar de los EE.UU en
sencia o intervención policial/militar, interna o la región y el mundo, a partir de un proceso de
externa. Como ha venido ocurriendo en cada una “bushificación”17 de países sensibles como Ingla-
de estas regiones, esta brecha visible que separa terra, Canadá, México, y que se muestra a tra-
a los “islotes de la prosperidad” frente a exten- vés del incremento del gasto militar, pero que
sas regiones excluidas, seguirá produciendo tendría al menos dos puntos débiles y sensi-
conflicto y exclusión en el futuro próximo. bles: su incapacidad relativa para abordar los
El segundo elemento es que a partir del 2007 conflictos asimétricos como los que ocurren en
se intensificarán diversos medios internos, pero Irak, Afganistán, y Colombia; y la inadecuada
sobretodo externos, de neutralizar y debilitar el expansión de sus fuerzas militares en el mundo
régimen de Hugo Chávez. Sin embargo, es in- (con contingentes en Irak, Afganistán, África y
dudable que un amplio triunfo suyo en las elec- América Latina).
ciones de diciembre del 2006 le otorgaría mayor
DESHACER EL EMBRUJO

proyección y vitalidad a los proyectos políticos


alternativos, como el iniciado en Cuba en 1959.
Lo mismo podría ocurrir de ingresar Venezuela
al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
El tercero es la posibilidad de un progresi-
vo calentamiento de los 2,219 kilómetros de la fron-
tera entre Venezuela y Colombia, por la utiliza- 17 Como lo ha planteado el político canadiense Bob Rae, del Partido Liberal,
ción que se haga de los sucesos migratorios o septiembre del 2006.

96 Contexto
BIBLIOGRAFÍA

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Ricardo Soberón

Contexto 97
Colombia: l nuevo régimen internacional, de su-

nuevo orden global y


estado de seguridad
E premacía sin hegemonía, combina la
intervención directa con alianzas
estratégicas, tras el objetivo de crear
dispositivos y regímenes de control
a escala global1. El sistema mundo
moderno, en crisis y en transición, está siendo
ordenado por la doble lógica de la ilimitada acu-
mulación global y el control de los territorios. La
estrategia dominante, orientada a mantener la
Pax Americana, se hizo más nítida con el cambio
de siglo, a través de acciones que unen econo-
mía y política, neoliberalismo y desregulación.
Todo ello tiene un efecto directo sobre el mapa
de los conflictos internacionalizados, por la es-
Pedro Cláudio Cunca Bocayuva*
trategia global de criminalización de la protesta
social.
Colombia se convirtió en uno de los labo-
ratorios de la nueva doctrina de seguridad para
las subregiones, considerada clave para la im-
posición de un patrón global de control. Exami-
nar el nuevo régimen de seguridad interna, in-
augurado en el año 2000 y viabilizado a partir
del primer mandato de Álvaro Uribe Vélez, es
primordial para comprender las nuevas tramas
y agenciamientos hacia la región andina, con
sus conexiones y efectos directos sobre el Cari-
be y la Amazonía.
La doctrina de la administración Bush, y la
nueva estrategia militar global norteamericana a
través de la experiencia del Plan Colombia, bus-
ca internacionalizar la agenda de los conflictos
cívico-militares internos, bajo el revestimiento
de la guerra a las drogas y del terrorismo. El
discurso del narcoterrorismo desplaza la llave
político-social que reconocía la legitimidad de
las partes presentes en las negociaciones de paz. Pedro Cláudio Cunca Bocayuva
Rompiendo con las ambivalencias del período
de 1990 a 1999, y aprovechándose de las afir-
maciones sobre el carácter internacional de las

* Director de FASE-Brasil
1 Para una definición conceptual de la política de supremacía global reco-
mendamos la lectura de los textos de Gill, Sthepen. Gramsci, Modernity
and Globalazation y The Constitution f Global Capitalism, que pueden ser
obtenidos en el web site de la International Gramsci Society.

Contexto
99
agendas internas, como la guerra civil perma- EUA. Su nueva estrategia se orientó por el bi-
nente en Colombia, la nueva lectura política nomio constitucionalismo disciplinar neolibe-
acentúa el carácter policivo-militar de la solu- ral y promoción activa de un Estado de Seguri-
ción, regionalizando las agendas nacionales bajo dad que actualiza la tradición autoritaria y el
la óptica del discurso de las administraciones gobierno personalista3. Ese embrujo autoritario
norteamericanas. aparece como resultado de la nueva arquitec-
tura del proceso de dependencia, apuntalado
EL NUEVO RÉGIMEN DE SEGURIDAD por la asociación del Estado y de las corpora-
ciones transnacionales norte-americanas con
las burguesías y oligarquías locales. En el fon-
En la transición del gobierno de Andrés Pastrana do, refleja la debilidad del sistema de relacio-
al de Álvaro Uribe Vélez, se dio término a la pers- nes internacionales y la pérdida de las autono-
pectiva de una solución negociada del conflicto mías relativas para el desarrollo de negociacio-
interno y se regionalizó la nueva doctrina de se- nes de paz e inclusión social. Aunado a la de-
guridad internacional sustentada en la vía polici- bilidad política de una Europa atravesada por
va y disciplinaria, legitimada en la lucha antidro- procesos regresivos, como las guerras de la ex-
gas y la estrategia antiterrorista. Con ello se anuló Yugoslavia, y los conflictos de la unificación,
la posibilidad de encontrar salidas por el camino tanto en Alemania como en la Unión Europea,
político de la integración, buscando reducir el y por la competición capitalista globalizada.
patrón constitucional al formato de una normali- En este contexto, se aleja una solución para
zación por la coerción2. Así, el contexto colom- el caso colombiano del tipo Contadora. Por el
biano le permite a la administración Bush afectar contrario, los golpes contra los derechos demo-
el conjunto de las relaciones regionales, tratan- cráticos fueron realizados por la más agresiva
do de imponer su agenda, buscando superar la inversión estratégica en el subcontinente lati-
crisis de modelos como el fujimorismo y romper noamericano, que permitió crear las bases ma-
con la dinámica de rebeldía ecuatoriana, la nue- teriales y subjetivas para la nueva centralización
va experiencia boliviana y el régimen bolivariano de los procesos de poder, por la vía del Plan
de Hugo Chávez en Venezuela. Colombia, aprovechando los fracasos de la vía
Los dilemas que atraviesa Colombia en el insurreccional (limitada al patrón permanente de
cuadro posguerra fría fueron radicalizados en resistencia inercial territorial) y de la vía refor-
el contexto de una nueva estrategia de norma- mista constitucional, por fuerza de los baños de
lización por la fuerza. Si el ciclo de conflictos sangre periódicos y del régimen de terror per-
ligados al cuadro geopolítico de la Segunda manente. Bloqueados los caminos de un mode-
Guerra Fría de Ronald Reagan y George Bush lo desarrollista y limitados los de una chileniza-
padre se tradujo, desde los años ochenta, en ción, esta nueva economía política de guerra,
la ampliación de la confrontación y de la inter- sustentada en las redes sociales y políticas del
vención en América Central y en el Caribe, “la
guerra contra las drogas” abrió un espacio de
interés estratégico que atravesó la región andi- 2 Véase Bonilla, Adrián (2004). Percepciones de la amenaza a la seguridad
nacional de los países andinos: regionalización del conflicto colombiano y
DESHACER EL EMBRUJO

na. La síntesis de la producción del enemigo narcotráfico, en Gómez, José María (2004), comp. América Latina y el
se tradujo en el refuerzo de la violencia del Es- (des)orden global neoliberal. Hegemonía, contrahegemonia, perspecti-
vas, Clacso, Buenos Aires.
tado y en la sociedad, criminalizando la pro- 3 Para describir y conceptuar sobre el proceso político del gobierno Álvaro
testa social, banalizando la violencia y destru- Uribe Vélez en la combinación entre cesarismo político, desinstitucionali-
zación del aparato público, despolitización de la sociedad, política de
yendo la casi-tregua de 1991. seguridad y neoliberalismo, véase: Uribe de Hincapié, Maria Teresa. “El
Desde la década final del siglo XX asisti- republicanismo patriótico”, en Plataforma Colombiana de Derechos Hu-
manos, Democracia y Desarrollo (2004). Reelección: el embrujo continúa.
mos al proceso de construcción de la supre- Segundo año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, Pcdhdd, Bogotá, en http/
macía del unilateralismo policivo-militar de los plataforma-colombiana.org.

100 Contexto
clientelismo y el miedo, a través de la incorpo- Este es el contexto de este inicio del siglo
ración selectiva de las llamadas autodefensas, XXI: el proyecto del nuevo siglo norteamerica-
permite la reorganización del bloque en el po- no, con su doctrina estratégica de control por la
der vía un régimen institucional de contra-refor- vía de intervenciones militares, bloqueos eco-
ma permanente. nómicos y financiamiento de estructuras de do-
La nueva visión estratégica encontró una minación semicolonial o indirecta. La nueva dis-
Colombia bloqueada en el plano macro-econó- ciplina constitucional expresa la necesidad que
mico, lacerada en su estructura social y moral, y el capitalismo global tiene de reestructurar la
aislada e insularizada de los procesos de cam- combinación entre la lógica del capital y la lógi-
bio que sacudían los movimientos y procesos ca territorial, vía una institucionalización del co-
políticos de resistencia en los países vecinos. mando de las redes y flujos financieros y un ré-
Por ello, fue posible conformar ese espacio de gimen de control territorial sobre los hombres y
contención localizado, que también es al tiem- los objetos.
po un espacio de riesgo, de gran valor estratégi- El nuevo tipo ideal de régimen disciplinar
co para la Pax Norteamericana4 . para la estabilización del poder en tiempos de
Si el sistema de Imperialismo y libre-cambio guerra civil permanente en los territorios, se
fue el punto máximo del dominio británico del actualiza como nuevo imperialismo a través de
siglo XIX (1814-1914), el patrón sistémico norte- acciones unilaterales de fuerza militar por los
americano articula la lógica territorial y la lógica EUA, formas de ocupación de la ONU y regime-
del capital, aunque sin conseguir el mismo efecto nes títeres. El tránsito de un modelo imperial
de dividir para gobernar. Sin embargo, en ese colonialista directo a un modelo de alianzas
cuadro de caos sistémico en la estructura de las con bloques de fuerzas dominantes locales, se
relaciones de poder en la sociedad global, la traduce en una gama variada de estados poli-
seudonormalización del embrujo autoritario consi- ciales de control y seguridad, cuya fachada li-
gue encontrar legitimidad frente a la alta inten- beral democrática sirve de envoltorio para un
sidad de los conflictos en el Oriente Medio, in- autoritarismo de facto. Es decir, el hechizo, el
cluyendo el temor ampliado en el pos 11 de sep- embrujo que se revela como nueva naturaliza-
tiembre de 2001, incluyendo la nueva retórica ción de lo social, destruyendo las bases para
de las amenazas frente al eje del mal. En ese es- la autodeterminación de los pueblos y la reali-
cenario cabe buscar legitimidad en los procesos zación de los derechos humanos en su inte-
que parecen bien sucedidos a los ojos de las gralidad. El utilitarismo de la lógica mercantil-
elites, particularmente por afirmar nuevos mo- capitalista vive de la economía del miedo y de
delos disciplinares funcionales al paradigma del la captura mediático-clientelista de electores,
nuevo siglo norteamericano. en donde los individuos aparecen aislados, en
La serie de los Embrujos hace la anatomía medio de una guerra de todas y todos contra
del proceso de montaje del régimen político de todos y todas.
seguridad en la semiperiferia latinoamericana. El Estado de excepción permanente gana Pedro Cláudio Cunca Bocayuva
El modelo de Estado de Seguridad de Colombia formato constitucional y jurídico-político como
es expuesto en sus grandes líneas de violación Estado de Seguridad. El proceso de construcción
de los derechos colectivos y de la democracia. de un modelo ideal para esa lógica neo-imperial
Lo que no impide que venga ganando reconoci- de control sobre fuentes energéticas y movimien-
miento como un paradigma para normalizar el tos de protesta y rebeldía social, en la coyuntura
conjunto de la región andina, como un nuevo de pos-guerra fría, se erige como institucionali-
tipo ideal para el contexto de la supremacía im-
perial en América Latina y en el Caribe y, quien
4 La propuesta de ayuda militar de más de 1,3 U$ billones, y la participación
sabe, para otras regiones cuyos asociados no directa del Comando Sur norteamericano en el Plan Colombia, puede dar
son tan confiables. la medida de ese valor.

Contexto
101
dad en la gestación del experimento del régimen ALTERNATIVAS Y CONCLUSIONES
de seguridad máxima de Álvaro Uribe5.
La lógica de centralización estratégica de
la economía política por la vía única neoliberal Este nuevo cuadro geopolítico exige una respues-
se articula en las instituciones del Estado poli- ta. La inmensa complejidad de las sociedades
cial, apoyado en el nuevo Príncipe electrónico, semiperiféricas requiere salidas que superen la
lo que permite la programación estratégica de lógica de la expansión ilimitada del poder y de
la agenda de seguridad y terror de Estado, pro- la acumulación. El simple punto de vista del ca-
pia al cuadro de la guerra global como guerra pitalismo, en el marco de una geopolítica que le
civil permanente, que criminaliza en escala de da la supremacía al poder imperial, le permite a
masas. A través de sus múltiplas dimensiones, sus estrategas identificar países significativos en
el Estado se reestructura como régimen carce- la cadena de mercancías y recursos intelectua-
lario ampliado con sus formas conexas a los les o naturales. La gran diversidad cultural, si-
modelos de terror, exterminio y tortura. La re- tuada en lugares fronterizos y sensibles tanto
forma judicial y la deconstrucción de los dere- regional como comercialmente, obliga a Washing-
chos, se traducen en la extraterritorialidad ju- ton a establecer regimenes internos nacionales
rídica, en el modelo de extradiciones. Se con- de colaboración, cabezas de turco estratégicas para
solidan los patrones de exclusión, segregación manejar a su favor las tensiones subregionales.
y amenazas, a través de los dispositivos de or- El conjunto de entrelazamientos que se da
denamiento jurídico y de la dictadura mediáti- entre las regiones andina, caribeña y amazóni-
ca, apoyado en el poder gerencial y operacio- ca llevan al poder hegemónico a la encrucijada
nal de una economía de guerra, con sus for- de redefinir sus inversiones y acciones, para man-
mas de institucionalización, con sus aparatos tener el control de fuentes de riqueza y conte-
y corporaciones económicas monopolistas, ner los brotes de rebeldía e insurgencia. Desde
corruptas y criminales. esa necesidad se retroalimentan los discursos
La legalidad constitucional se manifiesta en de la guerra infinita, es en ese contexto que ad-
esa zona ampliada de suspensión de derechos quiere sentido un mensaje construido como el
para personas, colectividades e instituciones, de la retórica de la narco-guerrilla.
para reforzar la fragmentación de los territorios Responder a este proceso, encarnado en un
y para generar un bloqueo para la unificación de Estado orquestado por el embrujo autoritario de
plataformas y políticas capaces de contrarres- Álvaro Uribe Vélez, se torna en una necesidad
tar el desmonte de derechos, fruto de las con- para todas las fuerzas democráticas del conti-
quistas de la ciudadanía y de la soberanía po- nente latinoamericano. Desnaturalizar los proce-
pular. sos en curso en Colombia es urgente, si se quiere
El cambio hacia el modelo autoritario, in- evitar el transbordamiento real y virtual de las
augurado por el régimen personalista cívico-mi- seudo-soluciones que aprisionan la construcción
litar de Álvaro Uribe Vélez, da paso al presi- de alternativas por una sociedad civil fragmenta-
dencialismo de la nueva orden geopolítica am- da y prisionera de la lógica del darwinismo social,
pliada, que tiene en Turquía, en Irak y en Co- del sálvese quien pueda y de la nueva barbarie
DESHACER EL EMBRUJO

lombia sus principales laboratorios, superando de la guerra de todos contra todos, que se tradu-
las limitaciones de experimentos como el de
Fujimori, en Perú, y el colapso de antiguos mo-
5 “Mientras se desarrollaban las tragedias de Timor del Este y de Kosovo en
delos como los que se ejercieron en Indochina 1999, Turquía cedió su lugar de primero destinatario de armas america-
y en Irán6 . De la misma manera, son apoyadas nas”. Chomsky, Noam (2004). O império Americano. Hegemonia ou so-
por los EUA alianzas preferenciales y asocia- brevivência, Elsevier (Campus), Rio de Janeiro: 63.
6 Para comprender los caminos de la estrategia norteamericana en perspec-
ciones que van de Inglaterra a Israel, de Arabia tiva, véase Chomsky, Noam (2004). O império Americano. Hegemonia ou
Saudita a Pakistán. sobrevivência, Elsevier (Campus), Rio de Janeiro.

102 Contexto
ce en la manipulación político electoral de las forma agraria y redistribución de ingresos, como
máquinas de terror y manipulación en la vida co- derecho básico universal, y reposicionar la cen-
tidiana. tralidad del trabajo en la agenda estratégica. Esas
La búsqueda de una salida orientada por los y otras cuestiones pueden ser consideradas para
derechos humanos, asumidos en su integralidad, la reconstrucción de un sentido público y de-
requiere la construcción de una estrategia de corto mocrático que posibilite el desarrollo nacional y
plazo que coloque en el centro la defensa de las regional con base en la construcción efectiva de
poblaciones y su autodeterminación. Lo que se nuestras nacionalidades.
expresa en acciones afirmativas que permitan un
acceso universal a los derechos, tratamientos te-
rritoriales diferenciados que posibiliten la cons-
trucción de alternativas de paz y movilización
democrática y productiva, y la construcción de
un control público participativo.
También, en acciones de esclarecimiento
ante la opinión pública internacional, presión
directa sobre el espacio público norteamerica-
no para romper las bases de la actual política,
negociación con los sectores democráticos de
la sociedad colombiana y los Gobiernos de los
países vecinos, y la utilización de las redes y
foros internacionales para construir otra agen-
da de integración regional y desarrollo.
La elaboración y divulgación de informes
sobre el estado real de las violaciones de dere-
chos y las regresiones en los modelos políticos
y materiales de existencia propicia que diversos
actores políticos conformen bloques nacionales
y regionales capaces de ofrecer un nuevo mo-
delo de economía política alternativo al que sus-
tentan gobiernos del tipo de Álvaro Uribe.
Llegó la hora de procurar respuestas de
conjunto frente a un régimen de seguridad poli-
cial interna que busca exportar regionalmente
la militarización de las fronteras. Debe crearse
un plan regional que posibilite políticas de ne-
gociación de los conflictos internos con la insur- Pedro Cláudio Cunca Bocayuva
gencia, y la realización de programas e inversio-
nes en la escala y complejidad exigida para
enfrentar los problemas derivados de la econo-
mía de las drogas. Desenmascarar los procesos
de lavado de dinero y corrupción que permite
las alianzas entre sectores dominantes nacio-
nales y las fuerzas financieras del capital inter-
nacional. Aportar soluciones de descriminaliza-
ción, educación y salud pública, en un nuevo
ambiente de inclusión económico-social vía re-

Contexto
103
pesar de que el derecho a una ali-
Hambre, desnutrición
y dependencia
alimentaria
A mentación adecuada ha sido reco-
nocido en diversos instrumentos in-
ternacionales firmados y ratificados
por Colombia1, el nulo desarrollo de
una política pública acorde con las
obligaciones del Estado en esta materia ha sido
una constante. El hambre y la desnutrición son
una amenaza silenciosa que de forma perma-
nente ronda la existencia de muchos hombres y
mujeres en el país.
De acuerdo con un estudio reciente (Gavi-
ria y Palau, 2006: 26), las iniciativas estatales de
asistencia alimentaria, como los Hogares Comu-
Plataforma Colombiana de Derechos nitarios de Bienestar, no han tenido efectos de-
cisivos en la nutrición, crecimiento y desarrollo
Humanos, Democracia y Desarrollo
de sus beneficiarios y beneficiarias. Es decir, en
Campaña por el Derecho a la Alimentación*
las niñas y los niños que asisten a los hogares.
Tal situación ha generado un contexto de
hambre y desnutrición permanente, fenómeno
que no solo ocasiona numerosos problemas de
salud, que en muchos casos desembocan en la
muerte, sino que además inciden de manera
negativa en aspectos tan diversos de la vida in-

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


dividual y colectiva como son la capacidad de
aprendizaje, el desempeño laboral y la activida-
des cognitivas en su conjunto.
Por otro lado, la política pública agropecua-
ria ha profundizado un modelo agroexportador,
que le da prioridad a la promoción de monocul-
tivos no alimentarios, o alimentarios tropicales
que no hacen parte de la dieta básica de las y
los colombianos. De manera concomitante, el

Campaña por el Derecho a la Alimentación


aumento en las importaciones de alimentos pre-
sentado en la última década se agudizará con la
aprobación del Tratado de Libre Comercio con
los Estados Unidos (TLC), situación que consti-
tuye tanto una amenaza permanente de depen-
dencia y menoscabo de nuestra soberanía y au-

* Artículo elaborado por Juan Carlos Morales González y Alejandro


Mantilla Quijano, Secretaría Técnica de la Campaña por el Derecho
a la Alimentación. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo.
1 Entre otros: Declaración Universal de los Derechos Humanos (Art. 25);
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Art.
11); Declaración de los Derechos del Niño (Principio 4); Declaración
Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición.

Necesidades y Derechos 107


tonomía alimentarias, como un riesgo constan- dustriales, de explotación minera o energética,
te para las y los consumidores. son también lugares donde la probabilidad de
Adicionalmente, siguen presentándose otros muerte por desnutrición es muy alta: zona ba-
problemas recurrentes que ponen en peligro el nanera en Magdalena, de palma en Cesar, aurí-
acceso de diversos grupos sociales a una ali- fera en Bolívar y de carbón en La Guajira y el
mentación adecuada. En amplias zonas del te- norte del Cesar (Universidad Externado de Co-
rritorio nacional los actores armados continúan lombia, 2006).
ejerciendo presión sobre muchas comunidades Como ocurre usualmente, las franjas pobla-
a través de los llamados bloqueos alimentarios, si- cionales más vulnerables son las más afectadas
tuación que profundiza el estado de hambre y por el hambre (ver tabla No.1)4 . Así, en 2003,
desnutrición sufrido por amplias capas de la las deficiencias y anemias nutricionales causa-
población. ron la muerte a por lo menos 2.092 personas en
Colombia, mientras que, en el lapso 1998-2002,
VULNERABILIDAD EXTREMA fueron más de 39 mil los y las compatriotas que
fallecieron por causa directa o indirecta de la
desnutrición (Dane, 2003; Universidad Externa-
Aunque las últimas cifras oficiales informan que do de Colombia, 2006).
en el pasado lustro el porcentaje de niños y ni-
ñas menores de 5 años afectados por desnutri- Tabla No. 1
Manifestaciones del hambre en
ción crónica se redujo desde un 13,5 % en 2000
algunos grupos poblacionales de
(Profamilia, 2000: 146,147) a un 12 % en 2005 Colombia para el año 2005
(Profamilia, 2005: 267,269; Icbf, 2005), la ten-
dencia general del hambre en Colombia indica
Po r c e n ta j e d e l g r u p o Ma n i fe s ta ci ó n d e l
que será muy difícil, por ejemplo, cumplir con el
p ob la cion a l h a m b re
primer objetivo de la Declaración del Milenio2, y
así poder “reducir a la mitad el número de me- 36 % de colombianos y Deficiencia en ingesta de
colombianas proteínas
nores desnutridos”.
Semejante panorama tan poco alentador, y 44,7 % de las
Anemia
que ha hecho notar la propia Comisión Econó- gestantes
mica para América Latina y el Caribe (Cepal, Bajo peso para su edad
21 % de las gestantes
2005: 35), es reforzado por la evidencia estadís- gestacional
tica suministrada por la Organización de las Na-
53 % de los menores No reciben lactancia
ciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta- d e 6 m e se s materna exclusiva
ción (FAO), la cual permite comprobar que en
87 % de los hogares En situación de
los últimos siete años valorados por esa organi- desplazados inseguridad alimentaria
zación (1996-2002), se generaron anualmente en
Colombia un promedio de 110.000 nuevos ham-
brientos3. 2 Los también conocidos como Objetivos de Desarrollo del Milenio,
contenidos en la Declaración del Milenio, son un conjunto de ocho
Las regiones en las que el impacto del ham- metas que desde el espacio propositivo de la Organización de las
DESHACER EL EMBRUJO

bre se evidencia más son: la costa norte colom- Naciones Unidas ha comprometido a los dirigentes mundiales en el
cumplimiento de una serie de logros orientados hacia el mejora-
biana, la región Pacífica, Boyacá, Amazonía y miento de las condiciones de vida de las poblaciones más desfavo-
Orinoquía. Entre las medianas y grandes ciuda- recidas. Entre ellos, el objetivo No. 1 señala: Reducir a la mitad (para
des la situación de hambre es particularmente el año 2015) el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores
a 1 dólar por día, y, reducir a la mitad el porcentaje de personas que
notoria en Barranquilla, Riohacha, Cartagena, padecen hambre.
Montería y Bogotá. 3 Véanse los informes titulados El estado de la inseguridad alimentaria en el
mundo de los años 1999: 29; 2000: 27; 2001: 52; 2002: 31; 2003: 31;
Vale la pena resaltar que aquellas zonas 2004: 34; y, 2005: 30.
donde se desarrollan grandes proyectos agroin- 4 Elaborada con base en información contenida en: Icbf (2005); Profamilia,
(2005): xxxvi, 251; y, Programa Mundial de Alimentos (2005: 30).

108 Necesidades y Derechos


En ese orden de ideas, el hambre y la des- citada, en los últimos cuatro años se han pre-
nutrición se constituyen en epicentro de un peli- sentado bloqueos alimentarios en al menos 17 de-
groso espiral que profundiza la pobreza en nues- partamentos5, siendo particularmente preocu-
tro país. Al ser precisamente las poblaciones más pante la situación de Antioquia y Meta.
vulnerables las que sufren con mayor rigor el peso Además, según la Comisión Interamericana
del hambre, estos grupos sociales tendrán me- de Derechos Humanos, una de las formas más
nos facilidades para llevar a cabo sus funciona- habituales de presión y amenaza contra los pue-
mientos, desplegar sus capacidades y poder ejer- blos indígenas es el bloqueo alimentario, sien-
cer sus libertades, en los términos que propone do preocupante la situación de las etnias Kankua-
Amartya K. Sen (1995), y tendrán mayores dificul- ma, Wayúu, Embera-Chamí, Embera-Katío, Wiwa,
tades cognitivas, lo cual les impedirá representar Arhuaco, Páez, y Pijao (Comisión Interamerica-
su entorno, actuar en él y transformarlo, como na de Derechos Humanos, 2006).
se plantea en los paradigmas contemporáneos
sobre la cognición (Varela, 2002). En suma, los NI ALIMENTOS PROPIOS, NI PARA LA
pobres tienen una mayor probabilidad no sólo EXPORTACIÓN
de seguir siendo pobres, sino además de profun-
dizar su situación de miseria, carencia de auto-
nomía y sufrimiento de las desventajas origina- Uno de los ejes nodales del Plan Nacional de
das por la desigualdad. Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comu-
A este panorama complejo, cabría agregar nitario”, fue denominado “Manejo Social del
algunos efectos del conflicto armado interno. Campo”. Este título mostraba un cierto eufemis-
Con su agudización en diversas zonas del país mo, ya que en términos concretos la política
en los últimos cuatro años, se viene presentan- agropecuaria estuvo dirigida (y lo estará durante
do una peligrosa tendencia al acrecentamiento los cuatro años por venir) a una estrategia de

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


y la intensificación de los bloqueos alimentarios con- reactivación de la producción que respondiera
tra la población civil. Aunque esta práctica recu- de manera prioritaria a las señales del mercado,
rrente no suele registrarse en los medios masi- haciendo énfasis en dinamizar el comercio in-
vos de información, lo cierto es que se extiende ternacional por encima del mercado interno (Rin-
a lo largo y ancho del territorio nacional, gol- cón, 2006). Por esta razón, el campo no fue (ni
peando de manera inclemente a vastos secto- será) objeto de un manejo social acorde con sus
res de la nación colombiana. problemáticas más acuciantes, sino que fue en-
De acuerdo con la base de datos de la Co- tendido como un factor productivo de bienes
misión Colombiana de Juristas relacionada con para la exportación. Así lo plantea el propio Mi-

Campaña por el Derecho a la Alimentación


infracciones al Derecho Internacional Humani- nisterio de Agricultura:
tario, entre 2002 y 2006 se presentaron al me-
nos 70 casos de bloqueos alimentarios, siendo res- “El acceso permanente a los mercados exter-
ponsables en 22 de ellos los paramilitares, en nos es necesario para el desarrollo del sector
14 agentes del Estado, en 6 la acción conjunta agropecuario ya que permite contar con la de-
de estos dos últimos, y en 16 la insurgencia. En manda suficiente para absorber la creciente
9 casos se presenta privación alimentaria como producción e induce la especialización en aque-
resultado de situaciones de fuego cruzado, mien- llos productos que nos aportan los mayores
tras en 3 de ellos el actor no fue identificado ingresos…Para evitar que los excedentes se
(CCJ, 2006). No obstante las cifras anteriores, vuelquen únicamente al mercado doméstico con
resulta importante resaltar que el problema pue-
de estar siendo infravalorado si se tiene en cuen-
5 Antioquia, Bolívar, Córdoba, Caquetá, Arauca, Meta, Guaviare, Valle,
ta las dificultades para acceder de manera fia- Chocó, Risaralda, Cesar, Sucre, Caldas, Nariño, La Guajira, Norte de
ble a este tipo de información. Según la fuente Santander y Putumayo.

Necesidades y Derechos 109


un impacto en el precio nocivo para los agri- tarios, o son alimentarios pero no son básicos
cultores, es necesario orientar la oferta a los para la dieta (lo cual vale tanto para los fruta-
mercados externos” les como para los tipos de hortalizas que se
(Ministerio de Agricultura 2006). pretenden comercializar), o representan claras
amenazas para la biodiversidad y el bienestar
Con base en lo anterior, el Ministerio lanzó de las comunidades que los cultivan, como es
una estrategia de política exportadora basada el caso del caucho, la palma de aceite y el (siem-
en buena medida en la promoción de cultivos pre desapercibido y peligroso) monocultivo de
no alimentarios, o alimentarios marginales para camarón8 .
la dieta básica. La orientación fundamental se Adicionalmente, la posibilidad de insertar
centra entonces en 22 productos que serán ob- este tipo de cultivos en el mercado internacio-
jeto de apoyo institucional por vías de crédito nal no es tan promisoria como parece. Como
preferencial o exenciones tributarias. Estos cul- bien lo han resaltado Montagut y Dogliotti (2006:
tivos pueden agruparse en ocho conjuntos6 : 20), de todos los productos agrícolas existentes
en el mundo apenas un 9% circula en el merca-
1. Cultivos de tardío rendimiento, cuyo ciclo do internacional, y sólo un puñado ocupa cuo-
de cosecha dura más de cinco años: palma tas más altas de circulación. Estos productos
de aceite, cacao, caucho, macadamia y ma- usualmente son aquellos cultivos definidos como
rañón. tropicales, entre los que se destacan el café, el
2. Frutas tropicales: pitahaya, mango, bana- cacao, el té, la fruta tropical y el algodón, los
nito, lima Tahití, feijoa, aguacate, uchuva, cuales se comercializan con dificultad dada la
piña, maracuyá, lulo, mora, granadilla y to- saturación de oferentes.
mate de árbol. Lo anterior quiere decir que la ecuación del
3. Hortalizas: ají, espárrago, cebolla bulbo, bró- gobierno Uribe en materia agropecuaria hace
coli, coliflor, lechugas gourmet y alcachofa. aguas por todas partes: por un lado le apuesta
4. Potenciales exportables: tabaco, algodón a una reconversión productiva que nos empuja
fibra media y larga y papa amarilla. a abandonar la producción de alimentos bási-
5. Acuicultura: camarón de cultivo y tilapia. cos para la dieta, haciéndonos dependientes de
6. Tradicionales exportables: café, flores, azú- los alimentos importados. Por otro lado, insiste
car, plátano y banano. en el cultivo de productos tropicales que no tie-
7. Biocombustibles: etanol a partir de caña nen mercados asegurados, pues como lo pudi-
de azúcar, caña panelera y yuca, y biodiesel mos ver el mercado de los mismos se encuentra
con base en palma de aceite. copado en el comercio global.
8. Otros: forestales, carne bovina y lácteos,
cafés especiales.
6 Véase El Tiempo (2006a).
Como podemos ver, tal énfasis amenaza 7 Según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2002), el principal motor
de abastecimiento de productos básicos para la dieta nacional, entre los
tanto la producción de alimentos básicos para que se cuentan fríjol, maíz, yuca, tomate, habichuela, arveja y papa, es la
la dieta de las y los colombianos, como la posi- agricultura de pequeñas extensiones ligada a la economía campesina.
Dicha producción predomina en zonas determinadas como “asociaciones
DESHACER EL EMBRUJO

bilidad de consolidar un sistema de abasteci- de cultivos”, ya que este tipo de tierras se caracteriza por estar compuesta
miento alimentario basado en el mercado inter- en un 50% por rastrojos, pastos y matorrales, y en un 50% por cultivos. Tal
situación muestra tanto las dificultades que viven los pequeños producto-
no y la producción campesina tradicional, fuente res campesinos, como su habilidad para producir en el marco de la adver-
principal de alimentos en nuestro país7 (Rodrí- sidad.
Por su parte, Flavio Bladimir Rodríguez muestra de qué manera el abasteci-
guez, 2006; Igac, 2002) . miento alimentario de la ciudad más grande del país depende del trabajo y
Si analizamos con detenimiento la lista de la sapiencia campesina, y cómo en una menor proporción la ciudad obtie-
ne alimentos de otro tipo de fuentes, entre ellas la comida importada.
productos escogidos por el Ministerio, encon- 8 Sobre los efectos del monocultivo de camarón véase Shiva, Vandana
tramos que o bien los cultivos no son alimen- (2003: 49 y ss.).

110 Necesidades y Derechos


Los efectos de tal modelo han sido eviden- toneladas de los cuartos traseros (pierna, pernil
tes: entre el cuarto trimestre de 2005 y el prime- y rabadilla), con aumentos de 5 por ciento
ro de 2006 el empleo rural cayó un 9%. Las im- anual11 .
portaciones de materias primas agrícolas pasa- En materia de ganado la situación es mu-
ron de 2’982.313 a 3’751.591 toneladas entre el chísimo más grave, ya que los negociadores na-
primer semestre de 2005 y el primer semestre cionales cedieron en lo relacionado con la im-
de 2006. En el último año se dejaron de cultivar portación de carne de bovinos de más de treinta
150.000 hectáreas, y eso que aun no ha entra- meses de edad, los cuales presentan un mayor
do en vigor el TLC9 . En suma, ni alimentos para riesgo de haber desarrollado la enfermedad de
el autoconsumo, ni cultivos para la exportación. las vacas locas12. Si tenemos en cuenta que pre-
cisamente en Estados Unidos e Inglaterra se han
VACAS LOCAS Y CUARTOS DE POLLO detectado casos de esta grave patología, las
perspectivas (en términos de la salud animal y
humana) no son nada promisorias.
La importación masiva de comida representa una
clara amenaza para la disponibilidad alimenta- EL DERECHO A UNA ALIMENTACIÓN ADECUADA
ria de la nación. A propósito de tal situación,
dos momentos que muestran los riesgos de di-
cha dinámica se relacionan con la altamente pro- Desde la Campaña por el Derecho a la Alimentación
bable importación masiva de pollo y carne bovi- consideramos que una política pública que tien-
na desencadenada por la entrada en vigor del da a respetar, proteger y satisfacer el Derecho a
TLC con Estados Unidos. Semejante hecho, no la Alimentación, debe garantizar, como princi-
sólo es una muestra más de la pérdida de la pios fundamentales, la disponibilidad, el acceso, la
soberanía y la autonomía alimentarias sino que calidad de los alimentos y su aceptabilidad cultural.

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


además implica un factor que no ha sido sufi- La disponibilidad tiene que ver con la gene-
cientemente resaltado: la puerta abierta a la ración permanente de condiciones que permi-
importación de alimentos de mala calidad que tan la producción suficiente de alimentos a cor-
representan graves riesgos para la salud de quie- to, mediano y largo plazo. Dicha producción
nes los consumen. debe prever cualquier amenaza de escasez de
La producción intensiva de alimentos en los comida. Está relacionada con el mantenimiento
países del norte del planeta ha conllevado la de una oferta sostenida de alimentos en canti-
aplicación indiscriminada de hormonas u otro dades suficientes para satisfacer las necesida-
tipo de insumos o técnicas productivas destina- des alimentarias de los individuos y las comuni-

Campaña por el Derecho a la Alimentación


das a acelerar el ritmo de crecimiento de los dades. Entre las acciones que pueden aplicarse
animales de granja. Tales situaciones han pro- para satisfacer plenamente la disponibilidad de
ducido efectos tan nocivos como los pollos con- los alimentos, encontramos:
taminados con dioxinas, la aparición de virus
como el de la gripe aviar (Davis, 2006), o la muy • Desarrollo de una adecuada política de re-
conocida encefalopatía espongiforme bovina (en- forma agraria integral que logre la democra-
fermedad de las “vacas locas”), la cual está aso- tización y redistribución de la propiedad
ciada con la aparición en humanos de una va-
riante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob10 . 9 Véase El Tiempo (2006b).
Por lo anterior resulta de tanta gravedad que 10 Los casos registrados de la nueva variante de la esta enfermedad, que es
inevitablemente mortal, han sido detectados en personas que consumie-
los negociadores colombianos del TLC hubie- ron productos de origen vacuno contaminados con los agentes causales
sen tenido una actitud tan complaciente frente (priones) de la encefalopatía espongiforme. Véanse Donnelly (2004) y
Johnson (1998).
a los Estados Unidos respecto a este tema. En 11 Véase Portafolio (2006).
materia de pollo, se autoriza un cupo de 26.000 12 Véase El Tiempo (2006c).

Necesidades y Derechos 111


rural, en aras de permitir un mayor aprove- cionado en los precios de los alimentos.
chamiento de los suelos cultivables. Esta • Apoyo y promoción de planes tendientes a
política debe tener como base el reconoci- facilitar la agricultura urbana y familiar.
miento de los derechos históricos de los • Establecimiento y desarrollo de una políti-
pueblos indígenas, el pueblo raizal y las co- ca que erija mecanismos efectivos de distri-
munidades afrodescendientes y su propie- bución alimentaria a pueblos y comunida-
dad colectiva inalienable. También, el dere- des que viven situaciones de confinamiento,
cho inalienable, inembargable e imprescrip- aislamiento o bloqueos alimentarios, así como
tible a la tierra por parte de la comunidad también para aquellas poblaciones víctimas
campesina. de desastres naturales.
• Aplicación de una política de corrección del • Desarrollo de políticas destinadas a satis-
uso de los suelos que permita la destina- facer las precariedades nutricionales sufri-
ción de tierras de acuerdo con su vocación. das por grupos vulnerables.
• Estímulos adecuados para los cultivos alimen-
tarios. Prioridad en el desarrollo de cultivos La disponibilidad y la accesibilidad se su-
básicos para la dieta nacional frente a culti- man a la necesidad de una calidad del alimento
vos no alimentarios o alimentarios margina- que consumimos. Los alimentos disponibles a
les. los que accedemos no deben de ninguna mane-
• Diversificación agrícola y pecuaria, y reduc- ra ser nocivos para la salud o carecer de los
ción de los monocultivos. nutrientes necesarios para tener una vida dig-
• Protección de los ríos, lagos, lagunas, ma- na. Entre otras medidas, proponemos:
res y las diferentes fuentes de pesca. Ga-
rantía de la sustentabilidad de la pesca a • Establecer programas, entidades y mecanis-
corto, mediano y largo plazo. mos efectivos de control de calidad en la
• Democratización de la distribución, el aco- producción de alimentos.
pio, la transformación y la comercialización • Aumentar el control de los alimentos im-
de alimentos. portados.
• Conservación, protección y ampliación del • Generalizar la aplicación del principio de
manejo de las semillas nativas evitando cual- precaución13 para todo tipo de innovación
quier forma de apropiación, monopoliza- en materia de procedimientos, tecnologías
ción, transformación o uso biotecnológico y técnicas de producción de alimentos.
indebido por parte de las empresas trans- • Incentivar programas tendientes a promo-
nacionales. cionar la agricultura orgánica en la produc-
ción de alimentos.
El acceso es la posibilidad efectiva de • Erradicar el uso de insumos agrotóxicos en
los individuos y las comunidades para obtener los cultivos alimentarios.
los alimentos disponibles en forma sustentable,
sin dificultar el goce de otros derechos huma- Finalmente, la aceptabilidad cultural supo-
nos. Dentro de las medidas claves para alcan- ne el respeto por la cultura, la tradición y los
DESHACER EL EMBRUJO

zar a plenitud el acceso físico y económico de hábitos alimentarios de los diferentes pueblos y
los alimentos, se destacan:

• Desarrollo de políticas públicas tendientes 13 El Principio de Precaución puede invocarse frente a la aplicación de
diversas medidas en situaciones de riesgo. Según Acción Ecológica,
a la generación de empleo digno con ga- este principio cobra importancia cuando se presentan dos circuns-
rantías laborales y de seguridad social. tancias de manera simultánea: en primer lugar, falta de certidumbre
científica frente a los posibles impactos de una intervención tecno-
• Aprobación de normas y creación de meca- lógica o biológica; en segundo lugar, cuando se puede constatar una
nismos que impidan el aumento despropor- amenaza de daño al medio ambiente o a la salud humana, animal o
vegetal.

112 Necesidades y Derechos


comunidades. Algunas acciones que propone- BIBLIOGRAFÍA
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DESHACER EL EMBRUJO

114 Necesidades y Derechos


oy es un hecho indiscutible la grave
Salud
Crisis humanitaria
H situación por la que atraviesa el país
en materia de salud. No sólo por los
problemas del sistema de seguridad
social actual, sino porque han em-
peorado las condiciones de vida de
la población. Se ha incrementado la desigual-
dad y la pobreza, y profundizado la tendencia
hacia la “privatización de las ganancias y la so-
cialización de las pérdidas”, a tal punto que la
pobreza se ha redistribuido más que el ingreso.
Aunque el Gobierno haya ajustado la forma de
medir la pobreza, el hecho de que la mitad de la
población de un país sea pobre no puede enor-
gullecer a nadie. No es extraño que en el Índice
Corporación para la Salud Popular
de Desarrollo Humano (IDH) Colombia haya des-
Grupo Guillermo Fergusson
cendido 11 puestos en los últimos 15 años, ubi-
cándose como uno de los países con peores
indicadores de América Latina.
El empleo presenta un creciente deterioro
en la calidad, que se expresa en más inestabili-
dad, informalidad y subempleo, pérdida soste-
nida del poder adquisitivo por la vía del estan-
camiento de los salarios reales y disminución
de los ingresos laborales netos de los trabaja-
dores independientes. Alrededor del 50% de los

Corporación para la Salud Popular • Grupo Guillermo Fergusson


asalariados colombianos no consigue formali-
zar por escrito su contrato laboral y, comparado
con 1997, un menor número de ellos declara
haber recibido de las cajas de compensación un
subsidio monetario para sus hijos1 . En conse-
cuencia, la afiliación al Sistema de Seguridad
Social se ha estancado y tiende a disminuir.
En este contexto de mayor precariedad y
deterioro de la calidad de vida, el sistema de
salud está en crisis. Varios problemas estructu-
rales la sustentan, como se verá a continuación.

ACCESO Y DESIGUALDAD

El sistema de seguridad social colombiano ha


puesto de manifiesto los límites estructurales

1 Farné, S., Granados E. y Vergara, C. (2006). “El Mercado Laboral y la


Seguridad Social en Colombia entre finales del siglo XX y principios del
siglo XXI”, en Informe de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (Cepal), abril de 2006.

Necesidades y Derechos 115


para la expansión de su cobertura, propios de decil más rico. El mayor acceso a estos servicios
un sistema dual de aseguramiento y asistencia lo tienen los afiliados al régimen contributivo
pública. Frente a los datos de 1998, considera- (80%), seguidos por los afiliados al régimen sub-
do el momento más alto en cobertura, la afilia- sidiado (75%), mientras que la población sin afi-
ción no se ha recuperado. Por el contrario, si- liación presenta porcentajes más bajos (52%)”4.
gue en descenso. Esto se puede explicar por la También ha aumentado la brecha entre el cam-
relación directa entre empleo y aseguramiento. po y la ciudad en materia de cobertura del ase-
Así, en el régimen contributivo, la cobertura pasó guramiento, de 13 a 14 puntos entre 1997 y 2004.
de 39,8% del total de la población en 1998 a Entre las zonas geográficas, los indicadores más
30,6% en 2004; en el régimen subsidiado, de bajos de aseguramiento se encuentran en la
20,8% a 33,1% para el mismo período, incluyen- Costa Atlántica y en los departamentos de me-
do la población con subsidios parciales. Las ci- nor desarrollo económico.
fras de cobertura total para 2004 son de 63,7% De igual modo, las barreras económicas a
de la población, a pesar de los “ingentes esfuer- través de los copagos y las cuotas moderadoras
zos” del Gobierno por lograr la cobertura total2 . golpean con mayor fuerza a los más pobres. Entre
En el estudio de la Contraloría General de la ellos, la razón económica es la primera causa
República, el déficit en cobertura para 2005 as- de no uso de servicios para los no afiliados y la
ciende al 31% de la población. A pesar de ello, segunda para los afiliados, según la encuesta de
los recursos, tanto del aseguramiento como de hogares del Departamento Nacional de Estadís-
las transferencias de la Nación a los entes terri- tica (Dane). Esta situación se agudiza en el ac-
toriales, tienden a disminuir. Esta situación cues- ceso a los medicamentos. A las barreras econó-
tiona la viabilidad financiera del actual sistema. micas se suman las geográficas, generadas en
Existen desigualdades ofensivas entre ricos, los contratos entre aseguradores y prestadores,
medios y pobres en el acceso a los servicios de y las de orden administrativo, que se reflejan en
salud, expresadas tanto en la oportunidad, como la negación de servicios y medicamentos pacta-
en la calidad y la cantidad de servicios recibi- dos en los contratos, en las demoras para la
dos. La brecha entre unos y otros no sólo se ha asignación de consultas y en largas esperas para
mantenido sino que ha crecido, representando la prestación de servicios, situación crítica en
hoy una diferencia de alrededor del 30% en los casos de urgencia.
beneficios entre régimen contributivo y régimen Las barreras en el acceso a los servicios, en
subsidiado. En este sentido, la Contraloría Ge- especial de los asegurados, han obligado a los
neral ha advertido sobre la atención excluyente pacientes a acudir a la tutela. El estudio de la
y poco equitativa que genera la existencia de Defensoría del Pueblo, expresa de manera con-
planes diferentes, basados en la estratificación tundente el descalabro del sistema: “en todo el
de la población según su capacidad de pago, país, desde 1999, el total de tutelas interpuestas
contraviniendo la Constitución Nacional: “Al pro- por ciudadanos y ciudadanas fue de 145.360, de
mover tratamientos diferenciados en servicios y las cuales 87.300 (60%) fueron falladas positiva-
en derechos, se impide la construcción de una mente por negaciones arbitrarias de las asegura-
sociedad justa regida por el Estado Social de doras (EPS/ARS), al no autorizar servicios asis-
DESHACER EL EMBRUJO

Derecho”3 . tenciales a los que legítimamente tenían derecho


El aspecto más crítico en materia de servi-
cios de salud se refiere a que el sistema, lejos
de favorecer la justicia social y redistributiva, in- 2 Informes anuales del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -
Cnsss al Congreso de la República, 2004
centiva en sí mismo la inequidad por condición 3 Contraloría General de la República, (2005). Análisis del proyecto de ley
socioeconómica: “La atención médica por pro- que modifica el sistema general de seguridad social en salud, Bogotá, abril
2005.
blemas de salud oscila entre el 63,3% para el 4 Garay L. J. y Rodríguez A. (2005). Colombia: diálogo pendiente. Planeta
decil más pobre de la población y el 78% para el Paz, Bogotá: 31.

116 Necesidades y Derechos


por hacer parte del POS”5. Después de la deci- les de vacunación en los niños menores de cin-
sión de pagar los servicios ordenados por los fa- co años, en ninguna ciudad ni región del país.
llos de tutela con recursos del Fondo de Solidari- Los aseguradores no invierten en prevención,
dad y Garantía – Fosyga, y no con los de las EPS como se suponía, porque han aprendido que es
y ARS, proliferan las demandas estimuladas por mejor negocio ponerle trabas al usuario para
los mismos aseguradores para aumentar sus ar- evitar los gastos de atención que esperar las
cas, con el total beneplácito del Estado. ganancias a largo plazo de la prevención. La in-
Hoy se gasta casi tres veces más en servi- formación en el sistema no sirve para orientar
cios de salud que en 1993, pero no todas las las políticas, porque interesa más la transacción
personas tienen acceso a dichos servicios. Los comercial entre los agentes del negocio, que la
recursos para la salud se están quedando en la salud de las personas. Así, el Estado no tiene
intermediación, en la corrupción y el clientelismo. capacidad de rectoría y control del sistema. En-
De hecho, el subsidio a la demanda es más fun- tre tanto, la participación social se ha converti-
cional que otros sistemas de subsidio a estas do en una defensa del consumidor en los hos-
prácticas, como se evidencia en la prensa dia- pitales y cada vez más desaparece el ciudadano,
ria: el cobro por afiliados inexistentes6 , la mani- como sujeto de derechos.
pulación de las bases de datos ante la falta de Con lo anterior, a pesar del aumento en el
un sistema de información unificado, la desvia- aseguramiento en salud, la gente hace un recorri-
ción de recursos y su manejo en muchas regio- do macabro por las urgencias de hospitales y clí-
nes del país por grupos ilegales, caso Costa At- nicas hasta que no hay nada qué hacer. Éste es
lántica y Arauca, la manipulación del proceso el famoso paseo de la muerte. Se ha dicho que este
de afiliación como un mecanismo de clientelismo fenómeno se debe al mal comportamiento de al-
y politiquería7 . Estos hechos han motivado la gunos agentes del sistema, de manera que unas
congelación y reestructuración de los convenios cuantas sanciones y una mayor vigilancia solu-
y las encuestas del Sisben por parte de los or- cionará el problema. Pero no es así. Se trata de
ganismos de control8 lo que afecta y retrasa los una expresión más de la competencia entre los

Corporación para la Salud Popular • Grupo Guillermo Fergusson


pagos de las entidades territoriales a las ARS y agentes de mercado por ganar más gastando
de éstas a las IPS, y repercute sobre los presta- menos. La lógica del lucro se ha impuesto sobre
ción de los servicios a las personas. Entre tan- las relaciones basadas en el cuidado y la solidari-
to, en el régimen contributivo unas pocas EPS dad, necesarias para la atención en salud.
concentran los recursos y obtienen ganancias
anuales descomunales. DERECHOS Y NO MERCANCÍAS
La crisis hospitalaria es innegable y ha dado
al traste con un enorme capital público y social
acumulado en todo el país. El cierre de hospita- El punto central de la crisis del sistema de salud
les genera desempleo, debilita la capacidad de radica en la decisión política y técnica de colo-
respuesta estatal y favorece a los prestadores
privados, propiedad de los mismos asegurado-
res, gracias a la descarada integración vertical. 5 Citado por: Torres, Mauricio y Paredes, Natalia (2005). El mercado no es
para todos y todas. La situación del derecho a la salud en países de América
Progresivamente la calidad del empleo en el sec- Latina. Edición Asociación Latinoamericana de Medicina Social (Alames)
tor se deteriora y, en consecuencia, la relación y Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarro-
llo – Pidhdd, Bogotá.
entre los trabajadores y profesionales de la sa- 6 “Los muertos siguen en el Sisben”, en El Tiempo, 2003
lud y los ciudadanos es cada vez más imperso- 7 Véase por ejemplo: “Por corrupción ultimátum a ARS”, en El País, 27 de
abril de 2004: 6; “Cuestionan cupos por nuevo Sisben”, en El Tiempo, 29
nal y precaria. de enero de 2003; “Depuran Sisbén en Valledupar”, en El Tiempo, 6 de
El control, la prevención de enfermedades junio de 2003.
8 Véase “Nueva encuesta del Sisben”, en El Tiempo, 12 de noviembre de
prioritarias y la promoción de la salud se han 2003; “Congelados convenios del Sisben”, en El Tiempo, 6 de septiembre
debilitado. Hoy no se cuenta con coberturas úti- de 2003; “Sisben al Banquillo”, en El Tiempo, 18 de septiembre de 2003.

Necesidades y Derechos 117


car la prestación de servicios de salud bajo la un derecho ciudadano universal a la atención
óptica del mercado, en una perspectiva de acu- en salud. De allí que se confunda la supuesta
mulación de capital para los agentes financieros cobertura universal del aseguramiento con el de-
del sistema, a partir de la separación de las ac- recho a la salud, y avance la propuesta guber-
ciones individuales y las acciones colectivas. Las namental de profundización del modelo como
primeras deberán ser resueltas en el mercado una reforma de la Ley 100, que pronto mostrará
regulado del aseguramiento y las segundas pro- sus resultados.
vistas de manera descentralizada por el Estado. Si un modelo ha mostrado sus limitaciones,
En esta perspectiva, la salud deja de ser dere- ¿por qué no pensar en otra opción? Muchos
cho para ser un servicio que se adquiere según países han optado por otras alternativas, con
la capacidad de pago del usuario. Lo que de mejores resultados. De ellos se puede apren-
entrada genera un escenario de incremento de der, para construir un nuevo modelo de salud,
las inequidades. en el marco de una ampliación de la seguridad
Si bien la Ley 100 de 1993 promulgó la uni- social integral y no sólo del aseguramiento de
versalidad en la cobertura, “en este modelo, el las contingencias.
alcance de los beneficios y de la distribución de
los servicios de salud se haría acorde con la no- PROPUESTAS MOVILIZADORAS
ción de aseguramiento de contingencias, en vez
de la noción de necesidades”9 , confundiendo
la salud con servicios de atención de la enfer- Una transformación de fondo de la situación
medad. Por ello, se organizaron planes de be- actual debe tener expresiones en lo local, na-
neficios, para garantizar la salud individual me- cional e internacional. En la dimensión nacio-
diante el plan obligatorio de salud (POS), y la nal, la solución no puede ser otra que una refor-
salud pública mediante el plan de atención bá- ma estructural del sistema de salud, y no un
sica (PAB). Adicionalmente, el logro de la univer- conjunto de modificaciones parciales que no
salidad quedo sujeto a la prosperidad económi- hacen otra cosa que profundizar un modelo fra-
ca, el comportamiento del empleo, los ingresos casado. En el sentido de modificaciones parcia-
y el proceder de las personas frente a los ries- les avanzan la mayoría de propuestas de refor-
gos. En consecuencia, los límites de la Ley 100 ma de la Ley 100 de 1993, hoy en debate en las
son tanto de concepción como de contexto y comisiones séptimas de Senado y Cámara, con
proyección de la realidad nacional. Sus proble- mensajes de urgencia e insistencia por parte del
mas deben ser entendidos no como error de Gobierno Nacional.
cálculo, sino como una intención explícita de Un nuevo modelo de salud comienza por
hacer de la salud un mercado lucrativo. una manera diferente de entender y realizar el
Poco a poco, los colombianos y colombia- derecho a la salud para todos y todas. La salud
nas hemos aceptado la idea de que los servi- no es un asunto aislado; por el contrario, de-
cios de salud son una mercancía a la que se pende de las condiciones de vida de las perso-
tiene derecho sólo si se paga o si se demuestra nas. Por esto, el nuevo modelo de salud debe
ser pobre absoluto. Nunca hemos experimenta- articularse con un nuevo sistema de seguridad
DESHACER EL EMBRUJO

do la garantía universal del derecho a la salud, social integral, que deberá incluir una visión in-
ligado a la condición de ciudadano o ciudada- tegrada de la protección social universal, comen-
na. Así, quien no tiene recursos acude a la nue- zando por el trabajo, la educación y la vivienda,
va modalidad de la asistencia pública denomi-
nada “subsidio a la demanda”, tanto en salud
como en otros sectores sociales. Aceptando esta 9 Vega, R. y Hernández, A. (2003). “Evaluación de los efectos de la política
de focalización de subsidios en salud sobre la población sin capacidad de
lógica, los movimientos y las comunidades na- pago de cuatro localidades de Bogotá, D.C., Colombia, 2001”, en Revista
turalizan la exclusión, y abandonan la idea de de Salud Pública, 2003, 5 (3): 284-300.

118 Necesidades y Derechos


y no como subsidios focalizados para pobres, salud con otros sectores del Estado y de la so-
derivados del modelo de “gestión social del ries- ciedad para superar inequidades, esto es, des-
go” promovido por el Banco Mundial. igualdades injustas y evitables, derivadas de la
El componente de salud de este nuevo mo- posición socioeconómica, el género, la raza, la
delo requiere una comprensión cultural y políti- etnia o el ciclo vital. De allí resultaría una mayor
ca de la salud como bien público, derecho hu- proporción de recursos para las regiones con
mano fundamental, deber del Estado y peores condiciones de vida y de salud.
responsabilidad social, y no como mercancía. En este nuevo modelo jugarán un papel pre-
Esta comprensión se logra en un debate públi- ponderante la estrategia de Atención Primaria
co intenso, de alcance nacional, que llegue has- en Salud (APS), con una reorganización y forta-
ta el nivel de reforma constitucional, para supe- lecimiento de redes de servicios de salud y prio-
rar la idea de la conexidad entre un servicio ridad de la red pública, con calidad y estabili-
individual y el derecho a la vida sólo en el límite dad del trabajo en salud, garantía de la atención
del riesgo vital. Sin salud no es posible una vida de urgencias, y el acceso universal de medica-
digna. Por lo tanto, ésta debe entenderse como mentos esenciales, en contravía del Tratado de
derecho fundamental y no secundario o presta- Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos.
cional. Si el conflicto armado es generador crónico
Un modelo integrado de seguridad social de malestar social, el esfuerzo para avanzar en
comienza por un financiamiento verdaderamente la seguridad social integral debe acompañarse
solidario. La organización de un fondo único, de una salida negociada del conflicto. Mientras
de carácter público, que permita la articulación tal salida ocurre, es necesario proteger a la Mi-
efectiva del esfuerzo económico de los emplea- sión Médica y generar estrategias directas de
dores, los trabajadores, formales e informales, garantía de derechos a la población desplaza-
y los impuestos progresivos de diferente fuente, da. Al mismo tiempo, una prioridad en la cons-
puede lograr la solidaridad necesaria para el trucción de la paz es el impulso de una cultura
mejor uso de los recursos, con criterio de equi- de relaciones democráticas y pacíficas en el in-

Corporación para la Salud Popular • Grupo Guillermo Fergusson


dad. Los recursos disponibles hoy en el sistema terior de las familias, las instituciones y todos
permiten lograr la universalidad en el acceso, los escenarios de la vida cotidiana.
según las necesidades sociales en salud. El gas- En el ámbito local, una tarea central con-
to total en salud, público y privado, superaba siste en propiciar procesos de identificación de
los 17 billones de pesos para el 2003, y se espe- necesidades e inequidades existentes hoy, para
ra que para 2006 bordee los 19 billones, equiva- construir agendas locales de acción colectiva
lentes al 10% del PIB, uno de los gastos más para su superación. Esto implica un esfuerzo
altos de América Latina. sostenido de desarrollo organizativo de las co-
El fondo público único deberá ser distribui- munidades, desde una perspectiva de derechos
do y administrado territorialmente según las derivados de la ciudadanía social.
necesidades e inequidades sociales existentes, En medio de propuestas de disminución de
con una participación social efectiva. Para lograr recursos para los entes territoriales, como la del
una perspectiva colectiva suficiente y solidaria actual Gobierno en su afán por disminuir el défi-
se requiere ir más allá de los municipios peque- cit central, pagar la deuda y aumentar la inver-
ños. Por esto, se propone conformar territorios sión militar, es necesario fortalecer las experien-
sanitarios con un mínimo de 100.000 habitan- cias de poder local o municipal que avanzan en
tes. La administración territorial se orientaría por la perspectiva de la salud como derecho, y ha-
una visión de salud pública, hoy descuidada por cer un seguimiento sistemático de los aprendi-
la perspectiva mercantilista. Desde un enfoque zajes, los logros y los fracasos de tales gestio-
promocional de calidad de vida y salud, es posi- nes, en relación con la agenda de los movimien-
ble generar formas de articulación del sector tos sociales en salud. Lo anterior implica una

Necesidades y Derechos 119


acción estratégica para la articulación de los mo- Con base en estas propuestas, los movi-
vimientos por el derecho a la salud. mientos por la salud están ajustando progresi-
En el plano internacional, debe reconocer- vamente sus propias agendas, afirmando la sa-
se que, en los últimos años, ha ganado fuerza la lud como derecho humano fundamental, bien
posibilidad de construir escenarios de debate público y deber del Estado, en tanto garante de
alternativos que exploran caminos distintos a los derechos humanos interdependientes, des-
los impuestos por el discurso hegemónico del de una perspectiva mucho más potente que los
capital. Un ejemplo de ello es el Foro Social sistemas de aseguramiento individual. Así, se
Mundial. El diálogo que se genera bajo el para- pretende que el tema salud gane visibilidad como
guas del Foro permite articular las agendas de bandera de los movimientos alter mundialistas,
los movimientos sociales, contribuyendo así a y que la lucha contra las inequidades de cual-
su evolución. El derecho a la salud es quizás quier tipo sea la bandera central de los movi-
uno de los temas más complejos de incorporar mientos sociales en todo el mundo. En síntesis,
en las agendas, porque aún no se asimila como se trata de darnos la oportunidad de imaginar
tal por la mayoría de movimientos presentes en que las cosas pueden ser de otra manera, y ac-
la dinámica internacional. tuar en consecuencia.
No obstante, el impulso que ha tomado el
Foro Social Mundial de Salud, programado para
enero de 2007 en África, constituye un referen-
te internacional importante, en la medida en que
busca la articulación de una amplia gama de
movimientos alrededor de una agenda centrada
en la equidad, la universalidad y la integralidad
en salud, en contravía de la focalización indivi-
dualista predominante. En la agenda propuesta
aparecen temas como el redimensionamiento
de lo público, el papel del Estado como garante
de los derechos interdependientes, el diseño y
desarrollo de propuestas de nuevos sistemas
de salud y modos de organización y gestión co-
herentes con el derecho fundamental a la sa-
lud, el desarrollo de procesos de formación con-
tra hegemónica del recurso humano, la partici-
pación social, la ciudadanía en salud y la exigibi-
lidad del derecho, la restitución de condiciones
de bienestar para los trabajadores de la salud y
el desarrollo de informes alternos en torno a la
situación del derecho en la región.
En esta agenda se identifican, como estra-
DESHACER EL EMBRUJO

tegias clave, el fortalecimiento de los procesos


de articulación existentes en la Región, la pro-
moción y visibilización de los procesos reivindi-
cativos del derecho, el estímulo del intercambio
de experiencias, la promoción de información y
comunicación alterna, y el desarrollo de proce-
sos de formación desde la perspectiva de la sa-
lud como derecho.

120 Necesidades y Derechos


Derecho a la educación l presente documento tiene como

Cumplir metas no es
suficiente E propósito valorar algunos aspectos
de la gestión de gobierno del presi-
dente Álvaro Uribe, en el cuatrienio
2002-2006, desde el referente del de-
recho a la educación, con base en
la propuesta de análisis formulada por la Rela-
tora Especial para el Derecho a la Educación.
Vale ratificar la pertinencia de su análisis y reco-
mendaciones, que no han sido debidamente
seguidas por el actual gobierno, por lo que si-
guen vigentes, y con las que la Plataforma Desc
se compromete de nuevo1.
En el país nos hemos acostumbrado a es-
cuchar en los medios partes de victoria sobre el
Corporación Región
cumplimiento de metas del Gobierno. La edu-
Jaime Saldarriaga Vélez
cación no es la excepción. Sin embargo, desde
Adrián Marín Echavarría* la óptica del derecho a la educación esto no es
suficiente. Veamos:
El propósito inicial del Gobierno era la crea-
ción de 1.500.000 cupos en cuatro años. Las
estrategias para alcanzar las metas han permi-
tido la escolarización, hasta febrero de 2006,
de 1.085.000 menores, equivalentes al 72 por
ciento de la meta inicial. Significa esto que las
metas propuestas no se han cumplido, y pare-
ce estarse lejos de ello. A lo que habría que

Corporación Región • Jaime Saldarriaga V. • Adrián Marín E.


agregar que, de entrada, la meta resultaba in-
suficiente con relación a las necesidades de es-
colarización.
Tal es el caso de los niños y las niñas de 0
a 5 años, a quienes se les venía negando, de
manera sistemática, el derecho a la educación,
en la medida en que sólo podían acceder al sis-
tema educativo a partir de los 5 años (preesco-
lar o grado 0). Según el Dane, entre los 0 y los 6
años existen 6.600.000 niños y niñas. La políti-
ca oficial no los había vinculado, pese a que la
Ley General de Educación contempló tres años
de preescolar. Ahora, el Gobierno anunció co-
menzar el proceso de educación inicial. Esto

* Corporación Región. Programa de Educación y Formación Ciudadana.


1 Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y De-
sarrollo (2004). El derecho a la Educación en Colombia. Informe de
la Relatora Especial de las Naciones Unidas, Katarina Tomasevski.
Pcdhdd, Bogotá.

Necesidades y Derechos
121
implica que para alcanzar coberturas totales es mediante la determinación de estándares y la
necesario incluir en el sistema escolar al menos realización de pruebas, como motor dinamiza-
a la población de entre tres y cinco años, co- dor de la calidad. De nuevo, se ha cumplido la
menzando por el grado de transición (hay meta de evaluar a los estudiantes mediante prue-
1.906.131 niños entre 5 y 6 años)2. bas censales (Saber. Icfes), con pobres resulta-
Considerando que el derecho a la educa- dos, para exigir a los planteles superar los peo-
ción debe ser garantizado a todos y todas sin res puntajes mediante planes de mejoramiento.
distinción (no sólo a población en edad esco- Además, en materia presupuestal la inversión
lar), el analfabetismo en la población mayor de en calidad no parece ratificar dicha apuesta: de
15 años alcanza el 8,6%. Situación que se agra- los siete billones seiscientos veinticuatro mil mi-
va en los casos de poblaciones afrodescendien- llones ejecutados en el 2005, sólo el cinco por
tes e indígenas, donde en las zonas rurales el ciento (5%) –401 mil millones– fueron asignados
porcentaje llega al 19,5%, y al 13 y 17%, respec- al fortalecimiento de la calidad. El restante 95%
tivamente (Dane, Censo 2005). se aplicó a gastos de personal (nómina), gastos
Estas nuevas necesidades, complementa- generales y otras transferencias (contratos de
rias a las metas del Gobierno, contrastan con la cobertura educativa, ascenso de escalafón do-
tendencia de decrecimiento del gasto público cente y prestaciones sociales del magisterio)4.
en educación. En el 2001, éste representaba el Las metas en este asunto deben formular-
3,44% del PIB, en el 2002 el porcentaje se redu- se teniendo como referente explícito el derecho
jo al 3,3%, en el 2003 a 3,19%, y en el 2004 al a la educación. De otra manera, habrá buenas
3,11 del PIB. Esta tendencia hace lejana la posi- calificaciones y satisfacción en el cumplimiento
bilidad de alcanzar siquiera las metas de la ac- de estos propósitos, pero el derecho de mu-
tual administración, y menos la garantía del de- chos niños y niñas seguirá estando vulnerado.
recho a la educación para todos y todas.
COBERTURA Y DESESCOLARIZACIÓN
LA CALIDAD: UN RETO POR ASUMIR

Las metas de cumplimiento que presenta el Mi-


Los niveles de deserción y repitencia de tantos nisterio de Educación Nacional (MEN), en cuan-
niños y niñas mantienen serios interrogantes so- to a cobertura educativa, muestran el avance
bre la política educativa en materia de calidad. A que ha tenido este gobierno en sus cuatro años
pesar de la disminución de la deserción –del 7,2 de gestión, pues la cobertura pasa de un 82%
en 2001 al 5,6 por ciento en 20053–, ésta se cons- en el 2002 a un 88% en el 2005. Este avance,
tituye en un drama, en tanto 560.000 niños aban- presentado como un logro en la gestión educa-
donaron las aulas el año pasado –población si- tiva, no alcanza a dimensionar un enfoque inte-
milar a una ciudad del tamaño de Manizales–. De gral de derechos, ya que la medición de la co-
allí que la meta propuesta de 1.500.000 cupos bertura educativa en tasas netas y brutas no
termine siendo desbordada frente a la dinámica deja ver las realidades educativas que están ge-
de la deserción, que podría alcanzar los 2.500.000 nerando exclusión escolar en nuestro país.
DESHACER EL EMBRUJO

escolares en el cuatrienio. Según la Procuraduría General de la Nación,


La repitencia escolar, que en el período es indispensable, al momento de hablar de co-
2002-2004 afectó a 1.208.000 niños y niñas, tam- bertura, crear indicadores diferentes a los con-
bién supera el número de nuevos cupos crea-
dos en el actual Gobierno. Esto exige replantear
las estrategias de calidad y pertinencia. 2 Educación compromiso de todos (2006). Balance del gobierno Uribe,
Bogotá N°8.
No obstante, la administración nacional le 3 Ibídem.
sigue apostando al mejoramiento de la calidad 4 Resultados de seguimiento (2005). Ministerio de Educación Nacional.

122 Necesidades y Derechos


vencionales, que permitan identificar situacio- tos se está negando el derecho a la educación –
nes de exclusión e inequidad en el sistema es- por la no gratuidad– a la población de los estra-
colar. Indicadores como la tasa de cobertura bru- tos 1 y 2, ya que estos valores exceden la capa-
ta esconden el ausentismo escolar. Y la tasa de cidad de pago que tienen estos hogares.
cobertura neta invisibiliza los índices de deser- Un estudio de caso sobre canasta educati-
ción y abandono escolar que se dan en el trans- va en la ciudad de Medellín, que tiene un índice
curso del año (por cuanto el indicador es toma- de desescolarización de 39,9% por aspectos eco-
do según número de matrículas realizadas al nómicos9, muestra que la canasta educativa tie-
comienzo del año)5. ne para los estratos 1 y 2 –con ingresos entre
Para la superación de estos términos, el menos de medio y un salario mínimo– un valor
concepto “tasa efectiva de escolarización”6 ayu- promedio anual de $655.600 en preescolar,
da a superar los vacíos que deja la medición en $649.900 en básica primaria y en la básica se-
tasas brutas y netas. Un balance realizado por cundaria $663.54010.
la Procuraduría General de la Nación sobre la
cobertura educativa desde la tasa efectiva de EDUCACIÓN SUPERIOR: MUCHAS SILLAS
escolarización evidencia el déficit y la deuda que VACÍAS
tiene el actual gobierno en cuanto cobertura
educativa, pues la proyección utilizada para la
formulación de políticas educativas en cobertu- En materia de Educación Superior, el Gobierno
ra debió establecerse desde el 2002 con déficit presenta como meta la creación de 400.000 nue-
31,7%, según la tasa efectiva de escolarización, vos cupos (Plan de Desarrollo 2002-2006). Has-
y no del 18% de la tasa bruta, como se realizó, ta mayo de 2005 se habían creado 211.88911. Es
pues la tasa efectiva de escolarización estaba decir, la meta era alcanzada sólo en el 53%, lo
en 68,3%. Desde aquí viene la deuda educativa que deja un balance muy bajo de logro. Pero lo
del actual Gobierno. que resulta más paradójico es plantear una meta
de este tipo, cuando para el 2002 se contaba
GRATUIDAD Y COSTOS EDUCATIVOS con 309.014 cupos no cubiertos.

Corporación Región • Jaime Saldarriaga V. • Adrián Marín E.


Además, mientras la matrícula en educación
superior entre el 2002 (1.000.148) y el 2004
La situación económica sigue siendo uno de los (1.104.051)12 se incrementó en un 10%, la de-
aspectos que más afecta el ingreso y la perma- serción anual del 13% expulsó a 143.000 jóve-
nencia de los niños y las niñas en el sistema nes. Lo que significa que, de mantenerse la ten-
educativo. Según la Encuesta de Calidad de Vida dencia, en los cuatro años de Gobierno el
del 2003, entre los motivos para no estudiar que número de estudiantes que tuvo que abando-
aduce la población entre los 5 y los 17 años, un nar su expectativa de vida profesional se aproxi-
46% está representado por los costos educati-
vos y la falta de dinero7. Esto se da porque son
las familias las que tienen que asumir costos de 5 Procuraduría General de la Nación (2006). El derecho a la educación. la
la canasta educativa, representados en matrí- educación en la perspectiva de los derechos humanos, Bogotá: 70.
6 Este indicador se calcula: número de población escolar matriculado, me-
cula, uniformes, alimentación, útiles escolares y nos deserción y repitencia.
transporte. 7 Ibídem: 118
8 Ibídem: 120-121
Según la Procuraduría, la canasta educativa 9 Secretaría de Educación de Medellín, (2005). Medellín la más educada,
anual para el estrato 1 tiene un costo de una tarea de toda la ciudadanía. Presentación.
10 Corporación Región.Estudio Sobre Canasta Educativa, en la zona centro
$392.326 en la educación básica, y de $730.206 oriental de Medellín. 2006
en la educación media. En el estrato 2 el costo 11 Icfes (2002) Estadísticas de educación superior, resúmenes anuales res-
pectivos.
es de $612.567 en la educación básica, y de 12 Icfes, hasta el 2002, y Ministerio de Educación Nacional-Snies 2003-
$946.793 en la educación media8. Con estos cos- 2004.

Necesidades y Derechos
123
ma a la cifra de 560.000. Cifra que supera la dia, técnica y tecnológica. No basta con invocar
meta de cobertura de 400.000 en un 40%, de- las coberturas, sino que debe visibilizarse a quien
jando un déficit de 140.000 jóvenes más por fue- esté haciendo el mayor gasto en cada uno de
ra del sistema de educación superior. los niveles.
Lo anterior se suma a las bajas tasas de Igualmente, los parámetros de seguimiento
cobertura que tiene Colombia: con relación a de un sistema educativo en clave de garantía de
los jóvenes colombianos entre 18 y 24 años, derechos van más allá del mismo derecho a la
para el 2004 sólo 22 de cada 100 jóvenes se educación de manera genérica. En este sentido,
matricularon. La tasa bruta de cobertura en el proponemos desarrollar indicadores como la Tasa
período 2002-2004 sólo ha crecido en un 1%; Efectiva de Escolarización, que permiten dar
21,0% en el 2002; 21,4% en el 2003 y 22,6% para cuenta de la capacidad de inclusión del sistema
el 200413. Una mirada territorial permite identifi- educativo. Este concepto permite cruzar varia-
car las inequidades en materia de acceso: Sólo bles como la deserción, el abandono, la reten-
cinco entidades territoriales (Antioquia, Atlánti- ción anual, entre otras situaciones que se pre-
co, Valle, Santander, Norte de Santander y el sentan en el transcurso del año escolar16. Tomar
Distrito Capital, el de mayor acceso, con 51,2%), como referente único la tasa bruta de escolari-
están por encima del promedio nacional zación resulta engañoso.
(22,6%)14, con lo que la brecha entre regiones, En lo que atañe a la calidad de la educa-
en términos de capital humano, se profundiza. ción, lo que se desprende de las políticas guber-
Igualmente, se ha profundizado la inequi- namentales, centradas en su incremento a par-
dad vista por nivel socioeconómico: del quintil tir de la presión ejercida por las Pruebas Saber
de población con más altos ingresos acceden el e Icfes, y por el diseño e implementación de
72% de sus jóvenes, en los demás niveles de la planes de mejoramiento de la calidad sobre as-
escala el acceso se restringe al 33%, 20%, 10% y pectos específicos (de bajo puntaje) y de la asig-
7%, respectivamente. nación presupuestal definida por el Conpes (Con-
La Encuesta de percepción ciudadana so- pes 89, 90, 95 y 96, del 2005), da muestra de
bre educación15 señala los altos costos de la una perspectiva instrumental y funcional en la
educación como el mayor problema de la edu- visión del actual Gobierno. Creemos necesario,
cación superior (47%), seguido por la insuficien- en primer lugar, alcanzar un acuerdo sobre los
cia de becas (28%), así como la baja expectativa componentes de la calidad educativa y la iden-
de conseguir un buen trabajo después de finali- tificación de factores que inciden en ella –entre
zar la educación superior ellos la canasta educativa–, para diseñar y de-
sarrollar una política integral de calidad, que con-
PROPUESTAS temple variables poblacionales, socioeconómi-
cas, culturales. Que tenga en cuenta a los agentes
educativos, la pertinencia en la formación de
Los indicadores son algo más que un asunto los maestros y maestras y el fortalecimiento de
meramente técnico: contienen la visión y el ho- las instituciones educativas como gestoras de
rizonte de sociedad y de educación con equi- proyectos educativos de calidad y pertinencia.
DESHACER EL EMBRUJO

dad que poseamos. Por ello, se requiere revisar


los indicadores educativos existentes en clave
de equidad, y crear unos en los cuales se intro- 13 Icfes, hasta el 2002, y Ministerio de Educación Nacional-Snies 2003-
duzcan variables como sexo, etnia, nivel so- 2004
14 Icfes, hasta el 2002, y Ministerio de Educación Nacional-Snies 2003-
cioeconómico o situación de desplazamiento 2004
forzado. También es necesario considerar las ci- 15 Casa Editorial El Tiempo, Fundación Corona, Fundación Antonio Restre-
po Barco, Unicef (2005). Plan Internacional, Corporación Región. Educa-
fras en términos de inversión pública y de inver- ción compromiso de todos Encuesta ciudadana sobre educación, Bogotá.
sión privada, en especial en la educación me- 16 Ibídem: 72

124 Necesidades y Derechos


Se trata de un plan nacional de calidad de me- BIBLIOGRAFÍA
diano plazo, fruto de un acuerdo entre los acto-
res implicados en el sistema educativo. Procuraduría General de la Nación, PGN (2006). El derecho a la
En segundo lugar, para avanzar en calidad y educación. La educación en la perspectiva de los derechos
pertinencia el Gobierno debe retomar la vía de humanos, Bogotá.
Casa Editorial El Tiempo, Fundación Corona, Fundación Antonio
participación en la deliberación de políticas y Restrepo Barco, Unicef (2005). Plan Internacional, Corpo-
en el diseño de estrategias educativas; en la for- ración Región. Educación compromiso de todos. Encuesta
mulación participativa de planes y programas de ciudadana sobre educación, Bogotá.
Casa Editorial El Tiempo, Fundación Corona, Fundación Antonio
mediano y largo plazo, orientados a la garantía
Restrepo Barco, Unicef (2006). Plan Internacional, Corpo-
plena del derecho a la educación. Es necesario ración Región. Educación compromiso de todos. Encuesta
que los foros y espacios de participación recu- ciudadana sobre educación, Bogotá, Boletín Nº 7.
peren el carácter deliberativo, convertidos hoy Casa Editorial El Tiempo, Fundación Corona, Fundación Antonio
Restrepo Barco, Unicef (2006). Plan Internacional, Corpo-
en eventos técnicos y académicos, y se dinami- ración Región. Educación compromiso de todos. Encuesta
cen las juntas de educación (nacional, departa- ciudadana sobre educación, Bogotá, Boletín No. 8.
mentales y municipales). Ministerio de Educación Nacional. Oficina de Planeación Nacional y
Finanzas. Documento interno de trabajo, Bogotá, 1 de
También es necesario estructurar una políti- Marzo de 2006.
ca nacional de gratuidad, que considere: prime-
ro, la eliminación de matrícula y cobros directos Páginas Web
http://www.mineducacion.gov.co
para el ingreso; segundo, la supresión de exigen-
www.medellin.gov.co/educacion
cias para la permanencia en el sistema escolar
como uniformes, útiles escolares; y tercero, los
componentes que determinan la calidad de los
procesos de enseñanza y de aprendizaje, y que
hoy están soportados en las economías familia-
res –libros, materiales didácticos, materiales de
trabajo en el aula, materiales de sostenibilidad y
adecuación de la estructura física–.

Corporación Región • Jaime Saldarriaga V. • Adrián Marín E.


En el plano local y regional, es necesario
negociar con el gobierno nacional la flexibiliza-
ción del uso de las transferencias del sistema
general de participación, de forma tal que se les
permita a los departamentos y municipios ge-
nerar propuestas de gratuidad en educación, hoy
en día proscritas.
Finalmente, en una perspectiva de derechos,
el avance hacia una educación que permita el
desarrollo de proyectos de vida y de potenciali-
dades personales y colectivas pasa por el forta-
lecimiento, ampliación y extensión de la universi-
dad pública, especialmente en los departamen-
tos con menor capacidad de cobertura (principio
de disponibilidad), sobre la base de mínimos cos-
tos educativos y tendencia a la gratuidad, de modo
que estos factores no sigan constituyéndose en
el principal obstáculo para el acceso.

Necesidades y Derechos
125
Vivienda de interés social iempre que es necesario reflexionar

Mucho de negocio,
poco de derecho S sobre si avanzamos o no en la sa-
tisfacción de las necesidades habi-
tacionales de los colombianos po-
bres, es necesario repasar la fuente
constitucional que consagra el de-
recho a la vivienda, para evaluar si como Estado
y sociedad hemos desarrollado o no el manda-
to constitucional con sus elementos centrales y
condiciones explícitas: “Todos los colombianos
tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará
las condiciones necesarias para hacer efectivo
este derecho y promoverá planes de vivienda
de interés social, sistemas adecuados de finan-
ciación a largo plazo y formas asociativas de eje-
Fedevivienda
cución de estos programas”1.
Alejandro Florian Borbón*
Nos preguntamos: ¿que significa que el Es-
tado fije condiciones para hacer efectivo este
derecho?2; o ¿qué promueva planes de vivienda
de interés social?3; o ¿sistemas adecuados de
financiación a largo plazo?4. ¿Ha promovido el
Estado las formas asociativas de ejecución de
los programas de vivienda de interés social?5.
Nuestra opinión es que continuamos, como
Estado y sociedad, sin discutir seriamente cómo
se desarrolla el Art. 51 de la Constitución. Y, como
consecuencia, los problemas habitacionales de
la población de menores ingresos han ido cre-
ciendo tanto en cantidad como en calidad.
En la década de los años noventa se adop-
tó por el Gobierno la formula de excluir a las
instituciones del Estado de la ejecución de va-

Fedevivienda • Alejandro Florian Borbón


* Director Ejecutivo de Fedevivienda.
1 Artículo 51, Constitución Política Nacional.
2 Otras preguntas relevantes a este tema son: ¿las ha fijado?, ¿son suficientes,
¿son adecuadas?, ¿qué indicadores y en qué términos y plazos se aplican
para valorar si han sido eficientes las condiciones fijadas? Y si las condi-
ciones fijadas no han sido eficientes, ¿qué hacer?
3 Otras preguntas relevantes del mismo tema: ¿Cómo se define la acción de
promover, y cuál es su alcance? ¿Cuáles son los indicadores que miden si
se promovió, o no, y si se promovió adecuada y eficientemente? ¿Quiénes
son los responsables políticos y técnicos de las acciones de promoción?
¿Ha promovido “el Estado” (y cuáles de sus agentes) planes durante la
última década?, ¿cuáles, cuántos, cómo los ha promovido?
4 Otras preguntas relevantes del mismo tema: ¿cómo se valora la efectividad
y pertinencia? Si los ha promovido, ¿son éstos adecuados? ¿Quién define
y cómo, qué es lo adecuado para este caso?
5 Otras preguntas relevantes del mismo tema: ¿A qué ámbito del Estado le
corresponde hacer esta promoción, y cómo se puede valorar si lo ha hecho
o no? Si lo ha hecho, ¿ha sido suficiente y eficiente?

Necesidades y Derechos 127


rias funciones en materia de vivienda, limitán- Así como es indispensable estimular un efec-
dose a facilitar la adquisición de “soluciones ha- to macro-económico cuando se diseñan políti-
bitacionales” a través del subsidio a la deman- cas de vivienda, algunos consideramos que es
da, bajo el supuesto de que la oferta de igualmente deseable y necesario un estímulo
soluciones sería proveída por el mercado. Supues- adecuado para obtener efectos macro-sociales.
to errado a juzgar por los resultados al día de El estímulo aislado a la industria de la construc-
hoy, ya que el mercado solo oferta una fracción ción, con sus formas privadas de producción,
de la demanda en el subconjunto de las necesi- no es suficiente ni para llegar a los sectores so-
dades en vivienda nueva. ciales más excluidos en materia de necesidades
Además, nunca se desarrolló de forma se- habitacionales diversas, ni para producir efec-
ria el mandato legal de establecer condiciones tos sociales sostenibles.
mínimas de calidad, ni una definición consis- De ahí que resulte indispensable una estra-
tente sobre qué es vivienda de interés social. tegia equitativa que se complemente y retro-ali-
De ahí que aun hoy seguimos definiéndola en mente. Para lo cual, el reconocimiento y desa-
términos de un precio máximo (135 smlm), con rrollo de conceptos como producción social pueden
lo cual se han escondido y aplazado las delibe- ser pertinentes y complementarios con las for-
raciones necesarias sobre los atributos de la vi- mas convencionales de producción privada.
vienda y sus condiciones de calidad. El gráfico No.1 que presentamos a continua-
Algunas entidades de la academia y de la so- ción, tomado del trabajo de Enrique Ortiz de la
ciedad civil consideramos que es necesario abrir Coalición Internacional Hábitat, pretende ilustrar
un espacio de deliberación para desarrollar el con- no sólo cómo la vivienda únicamente debe con-
cepto de derecho a la vivienda integralmente, y en siderarse como factor de desarrollo económico
particular las condiciones específicas que estable- en el ámbito macro y de bienestar social en el
ce el Art. 51, lo cual permitiría avanzar en la confi- ámbito “micro” (relación señalada con la flecha
guración de estrategias más audaces y eficientes. oscura), sino que además tiene efectos impor-

Gráfico No.1

VIVIENDA
VIVIENDA
NIVEL MACRO

Generador de ciudadanía
Motor del desarrollo económico consciente, productiva y
responsable
• Activa 37 ramas económicas
• Genera empleo • (Re)construye tejido social
• Consume insumos nacionales • Organiza
• Activa el Sector Financiero • Capacita y educa
• Eleva capacidad de gestión de
sectores populares

VIVIENDA VIVIENDA
DESHACER EL EMBRUJO

NIVEL MICRO

Potenciador de la economía Indicador de bienestar social


popular
• Fortalece capacidad • Cimienta patrimonio familiar
• Productividad de los sectores • Mejora calidad de vida
populares • Atiende necesidades básicas
• Fortalece los circuitos populares
de mercado

Fuente: Enrique Ortiz. Coalición Internacional Habitat.

128 Necesidades y Derechos


Gráfico No. 2
Ciclos del PIB total, edificaciones y construcción
( Variaciones anuales por período)

Fuente: Dane, Calculos DDUPA-DNP

Gráfico No. 3
Construcción de vivienda
(Promedio anual por períodos)

Fedevivienda • Alejandro Florian Borbón


Fuente: Dane, Calculos DDUPA-DNP.

tantes macro-sociales, como generación de ciuda- dentro de la política económica. Lo cual es sin
danía y pedagogía, y efectos micro-económicos en duda pertinente en términos macro-económi-
los ámbitos de la economía popular (interrelacio- cos, pero insuficiente como política pública para
nes señaladas por la flechas punteadas), que se atender la realidad social y la magnitud del pro-
retroalimentan de forma positiva e integral. blema habitacional. Especialmente, si el postu-
lado constitucional señala que la vivienda digna
SITUACIÓN ACTUAL es un derecho de todos los colombianos.
Los resultados del cuatrienio pasado así lo
demuestran, de conformidad con el siguiente cua-
La política de vivienda de interés social del país dro resumen que retoma las cifras del Departa-
continúa siendo asumida como una pieza más mento Nacional de Planeación. En el gráfico No. 2,

Necesidades y Derechos
129
se aprecia que el PIB6 (total edificaciones y cons- Sin embargo, estos resultados positivos para
trucción) creció durante el período 2002-2006 de la economía no significan necesariamente una
manera significativa con respecto al periodo 1998- igual tendencia o una señal positiva para los mi-
2002. Y que dicho crecimiento se realizó a tasas llones de colombianos pobres que aun continúan
muy por encima del crecimiento promedio de la con necesidades y problemas habitacionales, de
economía del país. En el gráfico No. 3 se aprecia
que la construcción de Vivienda de Interés Social 6 El PIB es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por
VIS y Vivienda de Interés Prioritario VIP, también una economía en un período determinado. Producto se refiere a valor agre-
gado; interno se refiere a que es la producción dentro de las fronteras de una
tuvo un crecimiento significativo en el periodo 2002- economía; y bruto se refiere a que no se contabilizan la variación de inven-
2006 con respecto al periodo 1998-2002. tarios ni las depreciaciones o apreciaciones de capital

Cuadro No. 1

R e q u e r i m i e n to Ma g n i tu d

Cuantitativo 1.834.613

Déficit acumulado (Número de hogares) Cualitativo 2.054.639

Total 3.889.252

Déficit de entorno en 10 ciudades (Porcentaje de hogares de estratos 1, 2 y 3) 99,3%

Contaminación ambiental 52,1%

Calles destapadas o en mal estado 39,7%

Carencia de alumbrado público 39,7%

Insuficiencia o escasez de transporte público 35,2%


Otros problemas de entorno
(Porcentaje de hogares) Recolección de basura 18,4%

Acueducto 13,6%
Problemas en el suministro y
prestación de servicios públicos Energía eléctrica 9,9%

Teléfono 9,7%

Gas por tubería 3,5%

Viviendas 6,3 millones


Déficit por vulnerabilidad sísmica
Hogares 7,6 millones

Total hogares 170 mil


Formación anual de nuevos hogares
Hogares con menos de 4 SMML 100 mil

Demanda anual de Vivienda de Interés Social (Número de viviendas) 100 mil

Ruidos exteriores a la vivienda 58%

Habitabilidad Malos olores del exterior 35%


(Porcentaje de hogares)
DESHACER EL EMBRUJO

Falta de iluminación natural 13%

Precariedades en la ventilación 12%

Demanda no deficitaria Sustitución, renta, recreación, otros 84 mil

Rotación anual del mercado de arrendamientos 850 mil

Mercado de arrendamientos Variación anual del stock de vivienda en arriendo 85 mil

Cambio de tenencia (en propiedad - arrendatario) 30 mil

Fuente: DANE-ECH-ECV 1997, MDE, MMA, DNP, CENAC.

130 Necesidades y Derechos


conformidad con los análisis que realiza el Cen- dad. El Estado bien podría, como política
tro Nacional de Estudios de la Construcción (Ce- pública, promover las formas asociativas
nac), y que se resumen en el cuadro No. 1. como lo manda la Constitución, y poten-
Con un universo amplio de situaciones habi- ciar el trabajo dignificante de la población
tacionales sin resolver, muchos actores deberían en procesos sociales de producción de vi-
ser convocados a discutir y configurar los linea- vienda. La promoción de las formas asocia-
mientos de una política integral. Incluso, los ele- tivas de producción de vivienda, que con-
mentos de un plan operativo nacional. Sin embar- siste básicamente en capacitación y
go, persiste una actitud excluyente del Gobierno asistencia técnica, debe ser considerada
tanto en la formulación como en la gestión, segui- como un componente estratégico objeto de
miento y evaluación de la política nacional de vi- subsidio. Es más: resulta una inversión con
vienda popular. Y esta situación deviene en debili- la cual además se previenen problemas de
dades y limitaciones, caracterizadas por: vulnerabilidad y riesgos, con sus graves con-
secuencias sociales y fiscales.
• Una visión sectorial de la vivienda como • Ha existido un énfasis innecesario en hacer
parte de la política económica, con lo cual propietarios (en viviendas nuevas y en zonas
el interlocutor que monopoliza la atención de expansión), cuando el espectro de solu-
del Estado es la industria de la construc- ciones habitacionales dignas abarca una va-
ción, para la que la vivienda de interés so- riedad de posibilidades complementarias en-
cial es sólo uno de sus mercados, y en el tre sí (renovación urbana, densificación
que intervienen sólo si les es rentable a las planificada, vivienda en arriendo, etc.) que
tasas de sus otros mercados. aproximan a la población con la satisfacción
• El subsidio a la demanda se ha convertido del derecho a vivienda digna (considerando
en el instrumento predominante en la políti- vivienda y entorno) y posibilita, además, el
ca, y en la gestión sectorial, dirigido a facilitar concurso y la sinergia de varios agentes loca-
la adquisición de viviendas que se supone les con sus recursos tangibles e intangibles.
que el mercado oferta. La realidad histórica • Se evidencia una baja capacidad del dispo-
reciente de Colombia lo que muestra es que sitivo institucional para coordinar, armonizar
el subsidio a la demanda, tal como esta con- y optimizar de forma sinérgica las capacida-
cebido, no es un instrumento suficiente para des y recursos de los actores locales, públi-
remover barreras estructurales que encare- cos, privados y sociales que intervienen en
cen insumos estratégicos y dificultan los pro- los diferentes momentos y procesos de la
cesos de producción de vivienda. gestión de asentamientos humanos.
• El énfasis en el subsidio a la demanda es- • Los crecientes costos sociales, ambientales y

Fedevivienda • Alejandro Florian Borbón


conde las preguntas obvias sobre las razo- fiscales, principalmente a nivel local, son con-
nes y realidades para que algunos insumos secuencia de la incapacidad estatal para in-
estratégicos para la vivienda popular sean tervenir de forma inteligente en la gestación y
costosos o se especule con ellos (suelo y desarrollo de los asentamientos humanos.
materiales como el cemento y el hierro), sin
que el Estado intervenga eficientemente HACIA UN NUEVO PLAN DE DESARROLLO
para regular estos mercados. 2006-2010
• Se ha menospreciado la capacidad de au-
togestión de las comunidades organizadas,
que son las que han construido el mayor En primer lugar, correspondiéndose con el enfo-
volumen de viviendas populares en el país que mismo de la política pública, es necesario
a través de autoconstrucción y ayuda mu- desarrollar el significado y las consecuencias del
tua, en condiciones de completa adversi- concepto constitucional que considera la vivienda

Necesidades y Derechos
131
como un derecho y no una mercancía. Aunque esto En lo que atañe a la institucionalidad, se
parezca una simpleza, aún no hemos logrado com- requiere desarrollar un nuevo concepto y es-
prender el significado filosófico y político de este quema de actuación del Ministerio de Ambien-
cambio de paradigma. Igualmente, es importante te, Vivienda, y Desarrollo Territorial, particular-
explicitar que la vivienda no es sólo la casa. Los mente en cuanto al sentido y la forma de liderar
atributos que hacen que una vivienda sea ade- y coordinar el conjunto tan complejo de institu-
cuada son principalmente externos a la casa y de ciones, agentes y actores que intervienen en los
carácter colectivo, y en un alto porcentaje públi- distintos procesos del desarrollo urbano y la pro-
cos. Derecho a la vivienda no significa únicamente ducción social de vivienda. El Ministerio debe
vivienda en propiedad, ni tampoco vivienda nue- mejorar la capacidad técnica y presupuestal para
va: existen otras formas alternativas de disfrutar coordinar integralmente los temas de ordena-
de una vivienda adecuada. miento territorial y vivienda popular, sin atrope-
Se debe enfocar la intervención del Estado llar las competencias locales. Entidades como
en la economía, según lo prescribe la Constitu- Findeter, Sena, Dansocial, IGAC y los Bancos
ción (Art. 334), a los insumos estratégicos para Públicos, ente otras, deben hacer parte de un
la producción de vivienda popular (ordenamien- ámbito de coordinación permanente, con me-
to, suelo, materiales básicos). El Estado debe tas e indicadores conjuntos.
focalizar su acción en los componentes que ge- Esto implica, adicionalmente, un desafío
neran las plataformas colectivas (ordenamiento para establecer y perfeccionar mecanismos sen-
territorial, suelo, servicios públicos, asistencia cillos y expeditos para armonizar, articular y po-
técnica), que posibilitan o garantizan el ejercicio tenciar los intereses, recursos y posibilidades
de derechos, incluido el derecho a producir au- de un conjunto de interlocutores y actores es-
togestionaria y progresivamente la vivienda. tratégicos, y no solamente los gremios de la in-
Paralelamente, debe desencadenarse un dustria de la construcción.
proceso de pedagogía y desarrollo institucional El Ministerio debe establecer prioritariamente
para los municipios sobre los principios e ins- una acción permanente de interlocución con las
trumentos de la Reforma Urbana y la Ley 388 de ciudades y municipios, departamentos y Corpo-
1997, considerando incentivos a los municipios raciones Autónomas, y separar nítidamente des-
que mejoren su desempeño en temas como el pachos para atender la vivienda popular en to-
ordenamiento territorial y la gestión de suelo das sus expresiones, del resto de la vivienda y la
(esfuerzo territorial en desarrollo institucional). construcción. Esta sugerencia apunta a recono-
También, desarrollar como política pública de cer la necesidad expresa de acciones de política
inversión social la asistencia técnica para progra- pública en ordenamiento territorial, gestión de
mas y proyectos de producción social de vivienda suelo y vivienda popular que no pueden ser go-
(tanto nueva como mejoramiento de barrios y vi- bernadas sólo con criterios de política económi-
vienda), por ejemplo en arquitectura, ingeniería o ca, de mercado y contando sólo con la opinión
trabajo social, dignificando la autoconstrucción y de los gremios de la industria de la construcción.
la ayuda mutua y valorando el concepto de desa- El Consejo Superior de Vivienda7 debe re-
rrollo progresivo de vivienda y hábitat. unirse sistemáticamente al menos una vez cada
DESHACER EL EMBRUJO

Finalmente, es necesario establecer un por- mes, y rendir informes periódicamente. No


centaje del PIB como inversión estatal en la pro- puede ser aceptable que una interfaz institu-
ducción y mejoramiento de los asentamientos cional como el Consejo Superior se reúna dos
populares, con modalidades de subsidio que es- o tres veces en un periodo de cuatro años,
tén orientadas a estimular la producción eco-
eficiente, el uso de recursos locales renovables, 7 El Consejo Superior de Vivienda es un organismo asesor del Ministro de
Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ésta conformado por
la investigación y desarrollo de tecnologías y el funcionarios del sector e invitados de la sociedad civil los gremios y la
esfuerzo municipal sostenible. academia.

132 Necesidades y Derechos


como sucedió durante el pasado período de • La articulación coherente de ámbitos y al-
gobierno. cances (coordinación, subsidiaridad y con-
En materia de financiación, se requiere di- currencia) de los distintos recursos fiscales
señar proactivamente reglas, estímulos y con- de subsidio y crédito de la nación, los de-
troles para que el sistema financiero desarrolle partamentos y los municipios en cuanto a
productos adecuados para la producción y el criterios y sistemas de focalización y asigna-
mejoramiento de la vivienda popular en todas ción, sistemas de seguimiento control y eva-
sus expresiones. En una noción sistémica, el luación e interfases con el ahorro privado y
objetivo de articular o ensamblar un sistema es las distintas modalidades de crédito priva-
ordenar de manera coherente, con un propósi- do.
to nacional y unos objetivos de política pública, • El papel de las entidades financieras como
los distintos actores y agentes que hoy intervie- servicio público, los costos de sus servicios,
nen en la financiación de procesos de produc- la tasa de intermediación y los sistemas de
ción o mejoramiento de vivienda. Por una parte, amortización.
en función de las necesidades y oportunidad • Las posibilidades nacionales y locales de
del financiamiento dentro de los proyectos (ci- acceder a préstamos internacionales, y las
clos, etapas, componentes y flujos); y, por otra, combinaciones posibles con recursos no re-
en función de las posibilidades de los beneficia- embolsables en programas de cooperación.
rios (capacidad de pago, capacidad de endeu- • La posibilidad de apalancar el sector con
damiento, nivel de ingresos, etc.). grandes fuentes de recursos como los fon-
Hoy tenemos un conjunto de actores/enti- dos de cesantías y pensiones.
dades que atienden temas de financiamiento re-
lacionados con el desarrollo urbano y la vivien- En materia tecnológica, es urgente revisar y
da, e intervienen de manera desordenada y analizar los costos de los insumos y de los pro-
dispersa, en cuanto a productos financieros, sis- cesos productivos, así como sus factores deter-
temas, costos y oportunidad de aplicación de los minantes. Se habla de atraso tecnológico y de
recursos, concentración en ciudades y regiones. posiciones monopolistas en algunos insumos.
Algunos temas como los siguientes deben Sin embargo, no se ha logrado precisar una base
ser revisados en detalle: cierta de criterios o una agenda para desarrollar
ajustes legales o institucionales en este tema,
• El papel de Findeter como instrumento de vital para lograr una producción eficiente.
apalancamiento financiero del sector ha- También se requiere diseñar e implantar una
bitacional y sus actores (municipios, enti- política integral de desarrollo tecnológico para
dades financieras, ONG). Hoy, aunque apa- el sector, fundamentada en el aprovechamiento

Fedevivienda • Alejandro Florian Borbón


rentemente tiene funciones definidas en intensivo de nuestros recursos naturales reno-
el tema habitacional, su actitud y sus prác- vables. Temas como el inapropiado tratamiento
ticas son pasivas y con enormes costos de de las normas de construcción, por parte de las
transacción. entidades financieras y de seguros, con respec-
• Los efectos del subsidio a la demanda en el to a las tecnologías apropiadas o alternativas,
incremento de precios de los principales in- han impedido el desarrollo de nuevas aplicacio-
sumos para la producción de vivienda (sue- nes, o la industrialización de materiales como la
lo y materiales) y en la reducción de las es- guadua y otras especies vegetales útiles para la
pecificaciones y calidad de las viviendas producción de viviendas o componentes.
producidas. Este enfoque tiene la virtud de encadenar
• Las condiciones del sistema de garantías, un enorme conjunto de actividades que se re-
que impiden a las familias de menores in- troalimentan entre sí: reforestación, sustitución
gresos acceder al sistema financiero. de cultivos ilícitos, control de erosión, protec-

Necesidades y Derechos
133
ción de cuencas, prevención y control de inun- BIBLIOGRAFÍA
daciones, producción de materia prima para dis-
Contraloría General de la República (2006), Evaluación de la Política
tintos usos en la construcción de casas o par- de Vivienda del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.Ha-
tes, muebles, acabados, pulpa para papel, cia un País de Propietario”. Documento elaborado por va-
viviendas prefabricadas, etc. Todo esto, acom- rias entidades de la Agenda de Participación Ciudadana en
Vivienda.
pañado de generación de empleo en diversas Departamento Nacional de Planeación, DNP (2006). Ciudades Ama-
modalidades: desde guardabosques e ingenie- bles. Presentación en “Power Point”.
ros forestales hasta carpinteros y comerciantes Ortiz Florez, Enrique (2006). Producción social del hábitat y la vi-
vienda. Documento Interno de trabajo de la Coalición Inter-
de futuros en las bolsas de valores.
nacional del Hábitat (HIC).
Colombia posee una vocación forestal no
apreciada, y muchas especies vegetales, como
recurso natural renovable, tienen un enorme
potencial de utilidad en la industria de la cons-
trucción, tanto a nivel local como para la expor-
tación, generando así fuentes de empleo y de
ingreso de divisas.
Para ello, es necesario propiciar una evolu-
ción en la comprensión de la vivienda y consoli-
dar una cultura del hábitat. Pasar de considerar
la vivienda solo como un objeto o mercancía
hacia la provisión pública de “intangibles estra-
tégicos para la producción social”, redes de ayu-
da (habilidades, conocimientos, herramientas,
instrumentos), medios y no solo productos. Más
aún, las políticas debieran priorizar medidas pre-
ventivas y proactivas, y no sólo actuar por me-
dio de intervenciones reactivas y paliativas. Un
cambio cultural en la concepción y tratamiento
del tema es necesario para entender que la vi-
vienda como derecho no es sólo un medio para sa-
tisfacer necesidades básicas, sino también para
consolidar la ciudadanía.
DESHACER EL EMBRUJO

134 Necesidades y Derechos


as políticas públicas de empleo y de
Con el sudor de tu
frente
El presidente Uribe y los
L relaciones laborales aplicadas por el
Estado colombiano durante los últi-
mos cuatro años continúan y pro-
fundizan el modelo general de de-
sarrollo económico neoliberal im-
trabajadores puesto desde 1989. Modelo que ha buscado
abolir cualquier tipo de control político y legal a
las relaciones laborales. De ahí que hoy la ma-
yoría de empleos estén regulados por normas
legales diferentes a las laborales o simplemen-
te sin ninguna regulación, sin ningún control o
protección de las condiciones de trabajo, y que
los trabajadores, individual o colectivamente or-
ganizados, carezcan de capacidad para nego-
Escuela Nacional Sindical, ENS*
ciar las condiciones y el valor del trabajo y se
desconozca socialmente el valor social del tra-
bajo o la importancia de los trabajadores en la
generación de riqueza privilegiando el papel so-
cial del financista o del especulador de la bolsa.
Un importante número de reformas que han
desarrollado este modelo económico tiene que
ver con el empleo, los costos laborales, las re-
laciones laborales y el diálogo social. En su con-
junto, constituye una política laboral amplia,
tanto en el tiempo como por las decisiones que
abarca. Durante el cuatrienio anterior ha teni-
do clara expresión en la reducción de costos
laborales, a través de la reforma laboral desa-
rrollada por la Ley 789 del 2002, la reducción
del desempleo abierto, gracias al aumento del
desempleo disfrazado en el subempleo y la in-
formalidad, la supresión del Ministerio de Tra-
bajo y Seguridad Social, la neutralización de la
capacidad de negociación de las principales or-
ganizaciones sindicales del sector público y la
persistente disminución en la tasa de sindicali- Escuela Nacional Sindical, ENS
zación, el aumento de la responsabilidad esta-
tal en violaciones de derechos humanos de tra-
bajadores sindicalizados, la posición dura del
Gobierno en los escenarios de concertación y
diálogo social del país y el aumento de las res-
tricciones administrativas al ejercicio de la huelga
y la creación de sindicatos.

* Artículo preparado por Manuel Reina Salgado, Guillermo Correa Montoya y


Juan Bernardo Rosado de la Escuela Nacional Sindical.

Necesidades y Derechos
135
El presidente Uribe y su gobierno no han rigideces salariales son la causa del desempleo
acatado mandatos constitucionales y normas estructural o de larga duración. Según esta idea,
internacionales sobre derecho de asociación y el alto desempleo que ha vivido Colombia en los
diálogo social, y sus relaciones con las organi- últimos quince años, y el de hoy día, es debido a
zaciones de trabajadores han variado negativa- la existencia del salario mínimo, de las conven-
mente frente a lo ocurrido durante el gobierno ciones colectivas y de toda legislación que pro-
del presidente Samper (1994–1998), con su mueva en algún grado la protección al trabajador
apuesta de Pacto Social, y la segunda mitad del o trabajadora. Por esto, las reformas de los últi-
gobierno Pastrana (1998 –2002), de promoción mos años conducen a una desregulación de las
activa del diálogo social con el ministro de Tra- relaciones laborales, a eliminar la llamada inflexi-
bajo, Angelino Garzón, el último en ocupar esta bilidad del mercado de trabajo, con la promesa
cartera lamentablemente desaparecida. esgrimida, tanto por el gobierno central como por
En cuanto a la violencia antisindical, mien- muchas instituciones de investigación, incluidas
tras sus antecesores vivieron los dos periodos las universitarias, de reducir la tasa de desem-
de mayor violencia contra trabajadores sindica- pleo. La Ley 789 de 2002 (de Uribe) como la Ley
lizados (Samper 1996–1997; Pastrana 2000- 50 de 1990 (de Gaviria) –las dos grandes refor-
2002), durante el gobierno Uribe al menos hay mas laborales de los últimos tres lustros– en su
que decir que ha variado el problema. En primer seno albergan esta visión de mundo, y están con-
lugar, ha disminuido el número de homicidios. tenidas en una política laboral amplia, que es la que
Pero, han aumentado las violaciones de dere- pretendemos evaluar en este documento.
chos humanos contra mujeres, contra docentes Esta política laboral amplia que mencionamos
y es mayor hoy la responsabilidad estatal en es la de la flexibilidad del empleo, y atraviesa
vulneraciones, frente a lo ocurrido entre 1992 y las últimas administraciones, desde la de Gavi-
2002. ria (1990-1994), y no sólo la de Uribe (2002-2006).
Veamos pues que ha ocurrido en estos tres Como Senador, Álvaro Uribe fue ponente de la
temas que proponemos para analizar la situa- Ley 50. Por esta razón el actual Gobierno es res-
ción laboral en este cuatrenio. ponsable de la legislación laboral existente des-
de 1990 –y sus efectos–, y englobándola, del
LA PARADOJA DEL EMPLEO diseño institucional del nuevo modelo de desa-
rrollo. El gobierno Uribe reafirma las políticas
del pasado y genera complementos a ellas. Por
Las decisiones en materia laboral, económica y ello, el examen del campo laboral colombiano
social del gobierno Uribe que terminó, no se di- debe ser integral. Para el espacio de este artícu-
ferenciaron mucho de las de los tres gobiernos lo, optamos por un análisis contrafactual de los
que le precedieron. Sin excepción, todas las ad- resultados que prometía la política laboral am-
ministraciones han apuntalado sus diversos ob- plia –y por extensión la libertad de los merca-
jetivos y herramientas de política con la idea de dos– y lo que ha ocurrido en el país.
la libertad de los mercados, el laissez-faire. Con Un primer punto de distancia entre lo pro-
esta concepción se ha afirmado desde comien- metido y lo ocurrido es la tasa de desempleo
DESHACER EL EMBRUJO

zos del noventa, y prometido, que en ausencia en el largo plazo. El actual Gobierno anuncia
de la intervención estatal el mercado libre asig- como un gran logro de su administración una
naría de forma eficiente los recursos de la so- tasa de desempleo cercana al 10%. Sin embar-
ciedad y generaría el máximo bienestar alcanza- go, no dice que es la misma tasa que había en
ble, entre ellos el pleno empleo. 1990, antes de las reformas. A partir de ese
En el campo laboral, la idea del mercado li- año ésta creció de manera constante, alcan-
bre se traduce en la siguiente hipótesis: las polí- zando en el año 2000 un máximo del 20% y
ticas de intervención laboral y la existencia de sólo reduciéndose gradualmente en los siguien-

136 Necesidades y Derechos


Gráfico No. 1
Tasa de desempleo en Colombia (Total nacional)
(Total

Fuente: Dane.

tes años 1 . Esta reducción –que ocurre en el parte del análisis de las personas ocupadas, des-
gobierno Uribe– causa una sensación de éxito ocupadas e inactivas. La columna gris de los años
de la política gubernamental. En otras palabras, 2003 a 2006, primer semestre, nos muestra la
no puede ser un logro reducir una tasa de caída porcentual de los desocupados: obviamen-
desempleo de la cual las mismas políticas son te, si se reduce la tasa de desempleo la caída
culpables. Por otro lado, no pasemos por alto porcentual de los desocupados crece, como ocu-
que la promesa era una tasa de desempleo al rre en 2003, 2005 y 2006; en 2003 los desocupa-
nivel internacional. Es decir, cercana al 5%. Es- dos se reducían en 7,1%, en 2005 13,4% y en
tamos lejos de alcanzarla. 2006 2,1%, enseguida nos referiremos a 2004. A
Ahora bien, la disminución de la tasa de pesar de la caída, sobre todo la de 2005, la crea-
desempleo en los últimos seis años, en particu- ción de empleos es reducida: en 2003 crecía el
lar en el gobierno Uribe, no se ha dado como número de ocupados en 4,1% –tres puntos por-
consecuencia de la creación de nuevos y mejo- centuales menos que la caída de los desocupa-
res empleos. El gráfico No.1 nos muestra que dos–, en 2005 2% –once puntos porcentuales
en el primer semestre de 2003 la tasa era de menos que la caída de los desocupados–, y en
14,6% y en el de 2006 12,1%. Lo que ha llevado 2006 2,4%, único año en donde los ocupados
al Gobierno a calificar como exitosa su política y crecen más que la caída de los desocupados. Si
como efectiva la reforma laboral de 20022. Pero la tasa de desempleo se redujera al ritmo de crea-
la realidad es diferente. La disminución de la ción de empleos, que es lo más sensato, las ba-
tasa de desempleo se puede calificar como pa- rras negras tendrían que ser más altas o iguales Escuela Nacional Sindical, ENS
radoja, toda vez que el número de puestos de que las grises: ésta es la paradoja del empleo. En
trabajo nuevos en Colombia poco han crecido. Colombia se generan muy pocos empleos, en pro-
Esta paradoja del empleo es la que señala el medio 2,5% desde 2003, sin embargo se reducen
gráfico No.2: mientras la tasa de desempleo cae, en gran cantidad los desocupados, cerca del 6%
también lo hace el crecimiento de la ocupación. para el mismo período, lo que cuestiona desde
La tasa de desempleo disminuye porque ha
crecido de forma vertiginosa el número de inacti- 1 Escuela Nacional Sindical, (ENS) (2005). Coyuntura económica, laboral y
vos de la economía y por la creación de nuevos sindical de Colombia, en www.ens.org.co.
2 La ley principalmente redujo el número de horas consideradas como noc-
puestos de trabajo, aunque de naturaleza preca- turnas, el recargo por horas extras, trabajo nocturno, dominicales y festivos,
ria. Observemos en detalle el gráfico No.2 que y las indemnizaciones por despido injustificado.

Necesidades y Derechos
137
Gráfico No. 2
Ocupados, desocupados e inactivos
(porcentaje)

Fuente: Dane. Cálculos ENS.

esta dimensión la política gubernamental. Igual- Las razones por la cuales crece el número
mente, en 2004 la paradoja del desempleo es de inactivos de la economía deben estudiarse
más profunda: el empleo crece 1,4%, mientras con profundidad. Seguramente existen grandes
que el número de desocupados lo hace en 0,7% problemas de orden social y económico, a ni-
(más personas sin trabajo), lo que es aún más vel global y local. Resaltamos dos hechos. En
contradictorio, y ello a pesar de la caída del des- primer lugar, desde la gran crisis de finales de
empleo en ese año (ver primer gráfico), o en otras siglo se presenta una fuerte migración de co-
palabras: en 2004 aumenta el desempleo pero lombianos hacia el exterior, ocasionando un
cae la tasa de desempleo. gran aumento de las transferencias al país –
¿Por qué cae entonces la tasa de desem- que reemplazan la demanda de ingresos de mu-
pleo durante esta administración? Principalmen- chas residentes locales– , y que por tanto ali-
te, por el aumento vertiginoso del número de mentan el crecimiento del número de inactivos.
inactivos. El gráfico No.2 nos lo permite ver, si- En segundo lugar, según nos cuenta el CID3 ,
guiendo la línea negra. En 2003 los inactivos cre- en los últimos dos años el Gobierno, delibera-
cieron 1,9%, llegando a 12’535.503 personas. damente: uno, ha declarado inactivas a las mu-
Pero, a partir de ese momento, empiezan a cre- jeres de todas las edades que se cansaron de
cer inusualmente y la tasa de desempleo a caer buscar trabajo, de esta forma las amas de casa
con fortaleza: en 2004 los inactivos crecieron volvieron a ser el grupo inactivo más numero-
3,5% y en 2005 5,9%, mientras que, justamente, so; dos, ha declarado inactivas a las personas
los desocupados y la tasa de desempleo caen maduras que por su edad ya no encuentran
DESHACER EL EMBRUJO

(ver gráfico No.2). En el gráfico No.2, la barra trabajo4 ; y, tres, ha contabilizado los cursos
gris (caída de los desocupados) se mueve deter- cortos del Sena como procesos de retención
minada por la línea negra (crecimiento inacti- escolar. Aunando lo anterior, se desvirtúa aún
vos). De 2003 a 2005 se presenta la mayor caída
de la tasa de desempleo del gobierno Uribe: pasa 3 Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) (2006). Bien-estar y
de 14,6% a 12,6%, dos puntos porcentuales me- macroeconomía 2002-2006: el crecimiento inequitativo no es sostenible,
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
nos. Para ello, en el mismo período, los inacti- 4 El drama del empleo y el desempleo de las personas mayores es gigantes-
vos tuvieron que crecer en un 10%. co, pero aún no ha llamado la atención de alguien.

138 Necesidades y Derechos


más la política laboral Uribe y su reforma labo- la mayoría de nuevos trabajos estuvieron en el
ral. Sin embargo, una parte de su política fun- cuentapropismo (66,7%). En definitiva, la nue-
ciona, es cierto: aquella que desde el escrito- va ley de reforma laboral no sólo no tradujo en
rio altera el comportamiento de las variables resultados las promesas, sino que de paso con-
macrolaborales. tribuyó a aumentar las grandes utilidades de
La pobre creación de empleos, y sobre los sectores más ricos del país, y disminuyó la
todo el gran aumento de los inactivos, expli- de los más pobres, la mayoría de ellos y ellas
can la disminución de la tasa de desempleo en trabajadores y trabajadoras.
los últimos años en Colombia. Esto no es con- Pero la precariedad de los puestos de tra-
secuencia de la política laboral de Uribe ni mu- bajo en Colombia no es reciente. Está presen-
cho menos de la Ley 789 de 2002. El aparato te en su historia, aunque con mayor ímpetu
productivo colombiano, aquel que ha sido es- desde los años noventa. 8 de cada 10 empleos
tructurado desde las mismas reformas del no- generados en el país en la última década han
venta, no está en la capacidad de generar los sido precarios e informales: sin protección so-
empleos que demanda la población, y en el cial, sin estabilidad, sin derechos laborales. En
gran drama de la pobreza muchos y muchas consecuencia, la gran discusión en el presente
compatriotas han tenido que salir del país. No no es sobre tasas de desempleo, sino sobre la
obstante, esto tiene un límite. Los inactivos no calidad del empleo. Más de un tercio de las y los
pueden crecer indefinidamente y en algún mo- trabajadores colombianos están subempleados
mento tendrán que salir a buscar trabajo. En –creciendo cerca de dos puntos porcentuales
dicho momento las grandes tasas de desem- durante el actual Gobierno– y 58,8% se encuen-
pleo de finales de siglo tendrán que volver5: en tra en la informalidad.
el primer semestre de 2006 los inactivos sólo Las mujeres, los niños y niñas y los jóve-
crecieron 2,3% y después de varios años volvió nes son los más afectados. El trabajo infantil
a crecer la tasa desempleo, en julio llegó a es elevado en el país, a pesar de estar prohibi-
12,6%, 0,8 puntos porcentuales más que el mis- do, e incluso es posible encontrar datos hoy
mo mes del año anterior. El informe del CID, ya sobre desempleo en rangos de edades de los
citado, nos cuenta que el crecimiento econó- 12 a 17 años, así como de informalidad y su-
mico colombiano es inequitativo, por ello no bempleo. Precisamente, la tasa de desempleo
es casual que para este semestre la economía de los niños y las niñas es de cerca del 20%, y
creciera a una tasa cercana al 6%, la más alta en ciudades como Medellín han contribuido a
de los últimos lustros. Otro hecho aparente- disminuir en una quinta parte la tasa de desem-
mente paradójico: justamente para el primer pleo. El Dane (Departamento Administrativo
semestre de 2006 el incremento porcentual de Nacional de Estadística de Colombia) cuenta
los ocupados supera a la caída porcentual de en la clasificación laboral de la población como
los desocupados. trabajadores y trabajadoras a los niños y niñas
Además, la política laboral amplia de Uribe de los 10 años en adelante para el área rural, y Escuela Nacional Sindical, ENS
no sólo es empobrecedora e ineficaz, sino con- desde los 12 para la urbana. Para nosotros,
tradictoria. Veamos un caso concreto. La Ley esto es una aberración. El trabajo de niñas y
789 de 2002 prometía un aumento importante niños contribuye en la disminución de la tasa
de los empleos formales del país, pero los po- de desempleo del país. Desde nuestro punto
cos trabajos creados fueron de naturaleza pre- de vista, no puede existir alegría por parte de
caria. En el año 2005, para las trece áreas me- los economistas del gobierno Uribe, ni afirma-
tropolitanas, se crearon 231.273 trabajos ciones del éxito de su política laboral, cuando
informales, equivalente al 89,7% del aumento
de la población económicamente activa. Así 5 Véase Escuela Nacional Sindical, (ENS) (2005). Coyuntura económica,
mismo, el CID nos cuenta que de 2002 a 2004 laboral y sindical de Colombia, en www.ens.org.co.

Necesidades y Derechos
139
ello ha ocurrido en parte por el aumento de las En agosto del 2003 escribíamos en el primer
niñas y niños maltratados, abusados en calles volumen de estos informes que parte de las
y casas, obligados a realizar labores que reem- medidas de la política de seguridad democráti-
plazan lo que deberían estar haciendo: estu- ca del presidente Uribe consistían en restrin-
diando, jugando, comiendo y durmiendo. En gir, e impedir en muchos casos, el ejercicio de
consecuencia, el 94,4% de estos niños y niñas los derechos de libertad sindical y fomentar la
son informales. El 81,1% de las y los jóvenes cultura antisindical señalando a las organiza-
trabajadores también lo son, aunque las muje- ciones sindicales de trabajadores como ame-
res en 84,3% y los hombres en 78,6%. nazas contra el orden público, funcionales a la
La reforma laboral de 2002 tuvo como justi- subversión, causantes de la quiebra de las em-
ficación elevar el número de empleos formales presas e instituciones públicas y en especial
en la economía. Ha fracasado, según se ha vis- como un obstáculo para el desarrollo y la ge-
to. El gran reto para los años que se avecinan neración de empleo. De ahí que hayan accio-
es la creación de trabajos decentes, invertir las nes claras que restringen el ejercicio de las li-
tendencias de crecimiento de la informalidad y bertades sindicales en Colombia y que haya
subempleo, y, por supuesto, disminuir efectiva- incluso aumentado la responsabilidad de agen-
mente la tasa de desempleo. Esto no se logra tes estatales en violaciones a derechos huma-
sin devolver los derechos que los trabajadores nos de trabajadores sindicalizados.
perdieron con la Ley 789 de 2002. Tampoco, con Sin bien históricamente el sindicalismo nun-
una política económica y social excluyente y ca fue un actor social suficientemente reconoci-
empobrecedora como la que nos manifiesta las do, en los años sesenta y setenta del siglo pasa-
cifras. El gran reto es la creación de un sistema do alcanzó a ganar un cubrimiento importante,
de regulación laboral adecuado. Es decir, un movilizarse nacionalmente y conquistar derechos
modelo de desarrollo diferente. y protección laboral para todos los trabajadores
y trabajadoras del país. En la década de los años
PULSO FIRME CON EL SINDICALISMO noventa se invirtió la tendencia, y las reformas
que permitieron la flexibilización en la contrata-
ción laboral erosionaron la capacidad del sindi-
Como decíamos al comienzo, no solo la flexibi- calismo y su tamaño. De ahí se desprenden va-
lización y la reducción de costos laborales son rias consecuencias (Cuadro No.1). De una tasa
parte de la política laboral neoliberal. También de sindicalización de aproximadamente el 10%
lo es la neutralización de la capacidad de regu- de la población económicamente activa antes de
lación de las condiciones y del valor del traba- 1990 se pasó a una que es hoy del 4,6%.
jo que legalmente pueden hacer los trabajado- El sindicalismo, antes industrial y privado,
res y trabajadoras organizados en sindicatos. hoy es público. Y está en el sector de los servi-

Cuadro No. 1
Evolución de la sindicalización en Colombia 1947-2005
DESHACER EL EMBRUJO

AÑ OS 1947 1965 1974 1984 1996 2002 2005

Afiliados 165.595 700.000 835.200 873.442 876.005 853.944 831.047

Tasa de sindicalización 4,7 13,4 12,5 9,3 6,0 4,93 4,60

Fuente: Censo Ministerio de Protección Social y ENS.

140 Necesidades y Derechos


Cuadro No. 2
Trabajadores afiliados a sindicatos en el sector público y privado
Trabajadores
Total nacional años 1984, 2005

Pa r ti c i p a c i ó n p o r c e n tu a l

1984 1992 2000 2005

Público 37% 54,5% 58,4% 54,26%

Privado 63% 45,5% 41,6% 45,74%


Fuente: Censo Ministerio de Protección Social y ENS

Cuadro No. 3
Convenciones, pactos y cobertura de la contratación colectiva

Añ o 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

Convención colectiva 496 328 492 173 434 200

Pacto colectivo 153 149 204 110 192 160

Contrato sindical 4 6 4 1 2 0

To ta l 648 483 700 284 628 360


Fuente: Ministerio de la Protección Social y cálculos de la ENS. * Datos hasta el 29 de noviembre de 2005

Cuadro No. 4
Trabajadores beneficiados por la contratación colectiva

2000 2001 2002 2003 2004 2005

To ta l 186.963 115.153 176.774 72.264 134.244 99.336


Fuente: Ministerio de la Protección Social

cios (Cuadro No.2). Por ello, ha perdido capaci- des y de las empresas del Estado han neutrali-
dad de negociación. zado a poderosas organizaciones sindicales, se
La negociación colectiva está seriamente le ha dado impulso al cooperativismo de traba-
restringida en el país. Como lo muestran los cua- jo asociado como intermediario laboral, entre
dros No.3 y No.4, comparando años pares e otras cosas, legitimado desde un discurso abier-
impares, no solo hay una disminución impor- tamente contrario al sindicalismo, al que le car-
tante del número de pactos y convenciones co- ga los males económicos del país, el déficit fis- Escuela Nacional Sindical, ENS
lectivas firmadas, sino que es mayor la caída en cal, el desempleo y la falta de crecimiento. A lo
el número de trabajadores y trabajadoras pro- que habría que sumar la propuesta del Gobier-
tegidas por pactos o convenciones colectivas. no de cambiar al sindicalismo pasando de un
Esto ha sido parte integral de la Política labo- modelo reivindicativo a otro participativo, que coad-
ral amplia que mencionábamos atrás. Desde agos- ministre las empresas, allí donde todavía queda
to del año 2002 las cosas han empeorado. En algún sindicato.
primer lugar, se profundizó el discurso y la cultu- De otro lado, hay una acción estatal decidi-
ra antisindical en el país, como lo demuestran da para restringir la acción de los sindicatos: se
las encuestas nacionales de opinión trimestral ponen numerosas trabas administrativas a su
de Invamer–Gallup. Las reformas de las entida- creación, a las reformas de estatutos o al regis-

Necesidades y Derechos
141
tro de juntas directivas. El Ministerio de la Pro- Otro pasó trascendental fue la decisión to-
tección Social interfiere sistemáticamente en la mada por la mayoría de delegados de afiliarse a
vida interna y en la autonomía sindical, incum- la nueva Confederación Internacional Sindical – CIS,
pliendo mandatos constitucionales, leyes inter- a la que concurrirán las antiguas Ciosl, la CMT y
nacionales y recomendaciones frecuentemente un buen número de centrales independientes,
hechas por la Organización Internacional del Tra- aglutinando a cerca de 210 millones de trabaja-
bajo al Gobierno colombiano. dores en todo el mundo.
En ese contexto, las posibilidades para lo-
grar un proceso de concertación real son muy LA VIOLENCIA ANTISINDICAL SE ENMASCARA
precarias. Sin embargo, las organizaciones sin-
dicales colombianas sensatamente lograron
acuerdos para aumentar significativamente el Desde el 7 de agosto del año 2002 hasta el 6 de
salario mínimo legal en 2004 y 2005. Las denun- agosto del 2006 se han registrado· 2.161 he-
cias del exdirector de sistemas de la Oficina de chos de violaciones a la vida, libertad e integri-
inteligencia de la Presidencia de la República, el dad de las y los sindicalistas colombianos, dis-
DAS, sobre la presunta colaboración de esta criminados en 1.230 amenazas de muerte, 346
entidad en el asesinato de varios líderes sindi- homicidios, 203 detenciones arbitrarias, 17 alla-
cales, obligó al retiro de las organizaciones sin- namientos ilegales, 42 atentados con arma de
dicales de los espacios de concertación. La fir- fuego y/o explosivos, 27 secuestros, 8 casos de
ma del acuerdo tripartito suscrito en la tortura, 22 desapariciones forzadas, 134 des-
Conferencia de la OIT, de junio de este año, rei- plazamientos forzados y 132 hostigamientos y
nició la participación de las organizaciones sin- persecuciones por actividad sindical.
dicales en estos espacios. De acuerdo con esta información, y com-
Por otro lado, el acorralamiento de los tra- parando el periodo presidencial de Uribe con el
bajadores sindicalizados les ha obligado a to- periodo inmediatamente anterior, es decir el pe-
mar decisiones atrevidas para enfrentar el in- riodo Pastrana, las violaciones a los derechos
tento visible del gobierno del presidente Uribe humanos de sindicalistas decrecieron en un 14,8%.
de terminar con el sindicalismo colombiano. Sin embargo, los ampliamente publicitados lo-
Varias de esas decisiones fueron aprobadas en gros en la protección a los derechos humanos de
el V Congreso de la Central Unitaria de Traba- sindicalistas no se traducen en cambios estruc-
jadores –CUT–. De ellas queremos destacar al- turales de la violencia contra los mismos.
gunas: la CUT fusionará todos sus sindicatos, Lo primero a observar es que algunas de
750 aproximadamente, en 17 nuevas organiza- las formas y modalidades de violaciones cam-
ciones por rama de industria. Se acordó que bian. Hubo reducciones en las cifras de homici-
cualquier persona que viva de sus ingresos re- dios, que decrecieron en un 41,2% frente al pe-
cibidos por la realización de cualquier labor ríodo Samper, atentados, que disminuyeron en
podrá afiliarse a la central sin importar el tipo un 40%, y secuestros, que pasaron de 109 du-
de vínculo laboral que tenga, en cualquiera de rante la administración Pastrana a 27. Frente a
estos 17 sindicatos nuevos, según el sector en las amenazas de muerte se presenta una reduc-
DESHACER EL EMBRUJO

donde realice su labor. Los trabajadores sindi- ción mínima del 17%, pasando de 1.252 a 1.230.
calizados que alcancen la jubilación podrán Estas reducciones contrastan con los incre-
seguir siendo miembros de la Central, a través mentos en materia de allanamientos ilegales,
de una organización que se crea para asociar- registrándose un aumento del 466% esto es, de
los. Los trabajadores y trabajadoras afiliadas 3 se pasó a 17 casos, un incremento del 174,3%
darán cada año, en el mes de mayo, un día de en las detenciones arbitrarias, pasando de 74
su salario para fortalecer la capacidad de ac- casos a 202, un incremento del 131,5% en los
ción de la Central. hostigamientos y persecuciones, pasando de 57

142 Necesidades y Derechos


Cuadro No. 5
Total de violaciones por período presidencial
Violaciones a la vida, libertad e integridad de los sindicalistas colombianos

E r n e s to S a m p e r A n d r e s Pa s tr a n a Álva ro U rib e
T ip o d e viola cion e s 7 d e a g o s to d e 1 9 9 4 a 7 d e a g o s to d e 1 9 9 8 a 7 d e a g o s to d e 2 0 0 2 a
6 d e a g o s to d e 1 9 9 8 6 d e a g o s to 2 0 0 2 6 d e a g o s to d e 2 0 0 6

Allanamiento ilegal 1 3 17

Amenazas 772 1.252 1.230

Atentado con o sin lesiones 62 70 42

Desaparición 46 45 22

Desplazamiento forzado 888 264 134

Detención arbitraria 84 80 203

Homicidios 792 582 346

Hostigamientos 7 57 132

Secuestro 21 109 27

Tortura 8 4 8

To ta l 2 .6 8 1 2 .4 6 7 2 .1 6 1

Fuente: Banco de datos en derechos humanos de la ENS.

Cuadro No. 6
Presuntos responsables total de violaciones, períodos presidenciales 1994-2006

P re s id e n cia Sa m p e r P r e s i d e n c i a Pa s tr a n a P re s id e n cia U rib e


P r e s u n to s r e s p o n s a b l e s
(1 9 9 4 - 1 9 9 8 ) (1 9 9 8 - 2 0 0 2 ) (2 0 0 2 - 2 0 0 6 )

Autodefensas y/o paramilitares 533 787 464

Delincuencia común 4 14 39

Organismos estatales 34 92 270

Empleador - 10 41

Guerrilla 85 166 41

No identificado 457 955


Escuela Nacional Sindical, ENS
Sin dato 1.360 941 345

To ta l 2 .6 8 1 2 .4 6 7 2 .1 6 1
Fuente: Banco de datos en derechos humanos de la ENS.

registros a 132, lo que muestra además un au- Las violaciones se concentraron mayori-
mento significativo de la participación de enti- tariamente en el sector educativo, agrupados
dades estatales en violaciones a derechos hu- principalmente en Fecode, alcanzando una par-
manos de trabajadores sindicalizados, como se ticipación del 55,2% del total de violaciones. Es
aprecia en el cuadro siguiente. decir, 1.195 casos registrados. Le siguen los sin-

Necesidades y Derechos
143
Cuadro No. 7
Homicidios contra sindicalistas en el mundo Vs Colombia

N ú m e ro d e H om icid ios N ú m e ro d e H om icid ios


Añ o Po r c e n ta j e
To d o e l m u n d o Colom b ia

1999 140 80 57%

2000 209 137 66%

2001 223 197 88%

2002 213 186 85%

2003 129 94 73%

2004 145 96 66%

2005 115 70 61%


Fuente: Información suministrada por la oficina de derechos humanos de la CIOSL y Banco de datos ENS.

dicalistas del sector agrícola, afiliados en Fen- ducir los costos laborales, limitar la capaci-
suagro, con 155 registros de violaciones, los tra- dad de negociación de los precios y los sa-
bajadores de las industrias manufactureras, con larios, depende, más que de la voluntad de
118 violaciones, y la salud, con 116 registros. un gobierno como el actual, de la capaci-
De los 346 asesinatos, 87 fueron de altos diri- dad de movilización social y de la acción
gentes sindicales, 254 trabajadores afiliados y 5 política de las organizaciones sociales, sin-
asesores sindicales. De estos asesinatos, 76 se dicales y políticas. Ellas deben propender
cometieron contra mujeres y 270 contra hom- por mayores ingresos para los que viven de
bres. Los Departamentos de Antioquia y Valle su trabajo, eficacia del derecho de asocia-
del Cauca continúan siendo los territorios más ción y de las libertades sindicales y redistri-
peligrosos para el ejercicio sindical, al presentar bución de la riqueza.
43 y 32 homicidios, respectivamente. Le siguen • La sociedad civil colombiana debe promo-
de cerca los Departamentos del Atlántico y Arau- ver una agenda nacional pública para la crea-
ca, con 27 homicidios cada uno, y Norte de San- ción de trabajos decentes en Colombia.
tander, con 20 asesinatos. • Es necesario seguir promoviendo en el Con-
La violencia sistemática de la cual ha sido greso de la República la derogación de la
victima el sindicalismo a lo largo de su historia no Ley 789 del 2002.
presenta un punto de quiebre fundamental, y • Debemos seguir insistiendo en el cumpli-
como tal la gravedad de la violencia antisindical miento del artículo 53 de la Constitución
se mantiene, como lo demuestran estas cifras de sobre estatuto del trabajo.
cómo los homicidios de sindicalistas en Colom- • La creación masiva de empleos decentes y
bia afectan la violencia antisindical en el mundo. el diseño de una economía altamente re-
DESHACER EL EMBRUJO

distributiva implica un cambio fundamen-


UNA AGENDA PARA LA DIGNIFICACIÓN DEL tal en el modelo de desarrollo, y la única
TRABAJO Y DE LOS TRABAJADORES vía es un cambio en el balance de poderes
en el país. Debe cambiar la idea de que
los problemas de la economía y del em-
• El problema del empleo hoy es un proble- pleo son técnicos. Por el contrario, son
ma de calidad y no de cantidad. La supera- problemas políticos, de debate democrá-
ción de una agenda política que intenta re- tico y de acción política.

144 Necesidades y Derechos


• Desde la crisis económica de 1999 ha veni- • Las organizaciones sociales deben contar
do creciendo la preocupación ciudadana por con indicadores y cifras propias, que se
los temas sociales. Sin embargo, la agenda desprendan del análisis meramente cuan-
pública no recoge suficientemente estas pre- titativo de empleo creado en el país que
ocupaciones y las sigue centrando, no sin hace el Dane. Por eso, es necesario avan-
razones, en el tema de la seguridad. Las zar en la creación de un Índice ciudadano
encuestas nacionales que evalúan la acción de trabajo decente, que usado nacional,
del Gobierno siguen valorando mediocre- regional, local y sectorialmente pueda ex-
mente su gestión en temas sociales, aun- plicar mejor los problemas reales del em-
que la fuerte combinación empresarial, gu- pleo en Colombia.
bernamental y massmediática tiene la suficien- • El Gobierno debe cumplir con las recomen-
te influencia social como para evitar mayo- daciones reiteradas que el sistema de las
res movilizaciones ciudadanas en los temas Naciones Unidas y la OIT le han hecho para
débiles de la acción gubernamental. Por eso que homologue la legislación laboral colom-
es necesario avanzar en amplias confluen- biana a los estándares internacionales, es-
cias sociales y políticas que incidan en cam- pecialmente en materia de libertades sindi-
biar las prioridades de la agenda pública cales, negociación colectiva por rama de
nacional. industria, negociación colectiva de emplea-
• En temas como el de la salud, la educación dos públicos, autonomía sindical y supera-
o el empleo, el país debe avanzar hacia un ción de la impunidad.
sistema de protección social universal, que • La apertura en Colombia de una represen-
abandone la focalización y que esté primor- tación permanente de la OIT, debe tener
dialmente en manos del Estado. como consecuencia, el desarrollo de una
• Las organizaciones sociales, las redes na- iniciativa nacional promovida por el Estado
cionales de derechos humanos, las organi- para la creación de trabajos decentes en
zaciones de trabajadores, los partidos y mo- Colombia, y un cambio en la actitud guber-
vimientos políticos que se identifiquen con namental y social frente al sindicalismo y la
estas propuestas deben promover una cam- reivindicación de su papel en una sociedad
paña nacional por el derecho a trabajos democrática.
decentes o dignos, que reivindique el tra- • La Estado, los actores armados responsa-
bajo como un derecho humano con atribu- bles y la sociedad deben reparar integral-
tos (derechos laborales fundamentales, pro- mente a las organizaciones y a las perso-
tección social, políticas de empleo y diálo- nas víctimas de la violencia antisindical.
go social), que promueva la importancia so- Esta reparación debe ser política, simbóli-
cial de los trabajadores y del trabajo para ca, social, jurídica y económica. El movi-
la generación de riqueza. miento internacional de trabajadores y de
• Como parte de esta campaña se debe consti- derechos humanos, el sindicalismo y las Escuela Nacional Sindical, ENS
tuir una relatoría ciudadana para el derecho a organizaciones de víctimas y de derechos
trabajos decentes en Colombia, que sirva ade- humanos en Colombia, deben trabajar de
más al plan que sobre este tema el Estado manera mancomunada y denodada en re-
colombiano debe presentar a la OIT y a su construir la memoria de esta violencia y
representación permanente en Colombia. en la exigencia de reparación.

Necesidades y Derechos
145
El agua es a problemática del agua condensa,

nuestro futuro L en el mundo actual y en Colombia,


el grave problema ambiental contem-
poráneo. En efecto, se trata de un
elemento escaso, en la medida en
que menos del 1% del total del agua
del planeta es agua dulce disponible. Esta situa-
ción se ve agravada por fenómenos como el au-
mento de la población, que para el año 2025
crecerá en un 57% sobre el número actual de
habitantes (6.100 millones de personas); la so-
bre–explotación de los acuíferos, si se tiene en
cuenta que el consumo mundial de agua se do-
bla cada veinte años; por la contaminación, de-
bido a que en el Tercer Mundo el 90% de las
Ecofondo
aguas residuales se depositan sin tratamiento
Rafael Colmenares Faccini*
en ríos y arroyos, mientras en los países indus-
Juan Camilo Mira Sánchez** trializados se hace lo mismo con millones de
kilos de herbicidas e insecticidas (500 millones
de kilos en solo Estados Unidos); por la defo-
restación, que ha conducido a que sólo la quin-
ta parte de las selvas del planeta sean sosteni-
bles, e incluso éstas pueden desaparecer en las
próximas décadas; por el calentamiento global,
pues se calcula que hacia el 2080 la concentra-
ción de gases de efecto invernadero podrían
duplicar los niveles preindustriales, provocando
un aumento promedio de la temperatura de
2,5ºC en general y 4ºC en las masas continen-

Ecofondo • Rafael Colmenares F. • Juan Camilo Mira S.


tales, y, finalmente, por el grave efecto de las
represas, para mencionar sólo algunos de los
preocupantes factores que nos han conducido
a una angustiosa crisis del agua1 .
En el anterior contexto, el territorio colom-
biano forma parte de dos de las últimas reser-
vas de agua dulce del planeta, que son los An-
des y la Amazonía (la región andina y Brasil
contienen el 20% del agua dulce del planeta),
las cuales se convierten en estratégicas para los
países del Primer Mundo, teniendo en cuenta
que éstos no poseen reservas de importancia y
que muchos de sus acuíferos están contamina-

* Director Ejecutivo de Ecofondo.


** Coordinador Campaña el Agua un Bien Público.
1 Los anteriores datos han sido obtenidos de Barlow, Maude y Clarke, Tony,
(2004). El oro azul, Ediciones Paidós Ibérica, S.A., Barcelona.

Necesidades y Derechos
147
dos2. Para solo mencionar un caso, y de acuerdo deterioro creciente de los ecosistemas, el pa-
con el trabajo de la investigadora de Indepaz, norama puede ser menos halagüeño. No obs-
Martha Alicia Duque, los Estados Unidos tienen tante, la oferta hídrica en Colombia, calculada
contaminados sus ríos y lagos en un 40 por cien- en 58 Lts/seg/Km2, puede considerarse acepta-
to, la mitad de su población depende del agua ble, siendo tres veces mayor que la oferta hídri-
subterránea, y existe un déficit de ésta calculado ca de Sudamérica y 6 veces mayor que el pro-
en 13.600 millones de metros cúbicos. medio mundial7.
Los neoliberales ven en los anteriores pro- El caso colombiano encierra sin embargo una
blemas una oportunidad para los negocios, y serie de paradojas, pues siendo un país con abun-
con el discurso de la eficiencia avanzan hacia la dancia de agua, el Mapa de Índices de Aridez,
privatización del agua y de sus fuentes, promo- incluido en el Perfil del Estado de los Recursos
viendo aquí y allá cambios en la legislación que Naturales y del Medio Ambiente en Colombia
les faciliten sus propósitos3. 2001, elaborado por el Instituto de Hidrología,
En efecto, el mercado mundial del agua es Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam),
uno de los más dinámicos, tanto en lo relativo muestra que la cuenca del Magdalena–Cauca, de
al servicio público de suministro del agua4 como la región hidrográfica del Caribe, cuenta con un
respecto al embotellamiento de agua para la rendimiento hídrico promedio de normal a defi-
venta. Según Barlow y Clarke, en el “Oro Azul”, citario. Esto es grave, dado que los asentamien-
en 1998 el Banco Mundial predijo que el comer- tos poblacionales alcanzan en esa zona el 70%
cio global del agua alcanzaría pronto la cifra de de la población colombiana y que allí se desarro-
los 800.000 millones de dólares, y para el 2001
esa cantidad se había elevado a un billón de
2 Véase Martha Alicia Duque, economista y abogada del Equipo Académico
dólares, lo cual representa un 40% del sector de Indepaz, en “Recursos biodiversos, nueva amenaza”, artículo publicado
del petróleo. Con relación al negocio de embo- en Le Monde Diplomatique, Año III, No.28, octubre de 2004. Anota además
la autora que “en contraste, el resto del continente americano, con el 12 por
tellamiento de agua para la venta, el crecimien- ciento de la población mundial, dispone del 47 por ciento de las reservas
to es impactante5. Según los mismos autores, de agua potable de superficie y subterránea del mundo, ubicadas en Amé-
rica Latina, en particular en la Amazonía y el Acuífero Guaraní (Brasil,
de 1.000 millones de metros cúbicos que se Uruguay, Paraguay y Argentina), que están en la mira de Estados Unidos”.
embotellaban en 1970 se pasó a 84.000 millo- 3 La legislación chilena es el paradigma. El Banco Mundial ha impulsado
nes en el 2.000. En este último año las ventas propuestas de ley en países como Perú, en México y varios centroamerica-
nos.
ascendieron a 22.000 millones de dólares, e im- 4 Según Marc Laimé (2003), periodista, autor del Dossier de l’Eau. Pénurie,
portantes empresas productoras de bebidas pollution, corruption, Le Seuil, Paris, en “De servicio público a negocio
privado”, artículo publicado en Le Monde Diplomatique. Año III No. 32,
como CocaCola y PepsiCola se han vinculado al marzo 2005, “El 95% de los servicios de agua y saneamiento en el mundo
negocio de embotellamiento y venta de agua. siguen en manos de empresas públicas, pero las grandes firmas del sector
tratan de asegurarse el control del mercado en vías de privatización”. Tres
de las cuatro principales firmas son francesas, Veolia, Ondeo y Saur. En la
actualidad tienen un mercado de 265 millones de clientes (usuarios) en
EL AGUA EN COLOMBIA todo el mundo.
5 Según Maude Barlow y Tony Clark, (2004), op.cit.: “El método de exporta-
ción de agua que está comenzando a tener éxito es el agua embotellada. Es
una de las industrias de crecimiento más rápido y menos regulado del
Aparentemente, Colombia sería una excepción mundo. En la década de 1970, el volumen anual de agua embotellada y
a la crisis mundial del agua. En efecto, el país es comercializada en el mundo fue de aproximadamente 1.000 millones de
DESHACER EL EMBRUJO

litros. En el año 1980 se habían alcanzado ya los 2.500 millones de litros,


considerado como uno de los que poseen los y, al final de esa misma década, se consumieron en los diversos países del
mayores volúmenes de agua en el mundo. Para mundo 7.500 millones de litros de agua embotellada. En los últimos cinco
años el volumen de ventas de agua embotellada se ha disparado: en el año
1992, contaba con 2.680.000 hectáreas de hu- 2.000 se embotellaron y vendieron 84.000 millones de litros de agua en
medales, 743.000 cauces de aguas de 15.519 kms todo el mundo. Es más, una cuarta parte de toda el agua embotellada se
comercializó y consumió fuera de su país de origen”.
de longitud fluvial en un área territorial de 6 Véase Marín, Rodrigo (1992). Estadísticas sobre el recurso agua en Co-
1.141.748 kms y con una población de 39.5 mi- lombia, Himat, Bogotá.
7 Véase Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo (1996). Memo-
llones de habitantes6. Actualmente, con una ria Técnica de la Estrategia Nacional del Agua, Editorial Gente Nueva, Bogo-
población de 44.5 millones de habitantes y el tá: 39 y 40.

148 Necesidades y Derechos


Gráfico No. 1
Porcentaje de hogares con acceso a servicios básicos por zona de residencia

Fuente: Profamilia. Encuesta de Demografía y Salud.

lla la mayor actividad económica del país, aun hogares conectados al acueducto público y un
cuando quizás por ello también se presentan los 7% por ciento a acueductos veredales, según la
mayores índices de contaminación ambiental y misma Encuesta. Así mismo, en la zona rural la
de degradación de los recursos naturales. cobertura pasó del 27% en el 2000 al 22% en el
Entre los factores que contribuyen al agra- 2005.
vamiento de la anterior situación se destaca, de Estos datos evidencian que en materia de
una parte, el deterioro de los ecosistemas de cobertura se priorizan las áreas con mayor ca-
alta montaña, denominados páramos, interve- pacidad económica, y por consiguiente más ren-

Ecofondo • Rafael Colmenares F. • Juan Camilo Mira S.


nidos con actividades como la ganadería y los tables para el negocio del agua, sobre aquellas
sembradíos de papa en un 60%. De otra parte, más pobres, y por consiguiente con mayores
hay una gran contaminación con agrotóxicos, necesidades. En efecto, las regiones con mayor
cuyo consumo asciende a 25.000 toneladas de conexión a las redes de servicio son la región
Ingredientes Activos –IA– en los últimos 25 años, central, incluida Bogotá, mientras la Atlántica y
lo cual representa una intensidad de uso de al- la Oriental tienen una menor cobertura ( inferior
rededor de 6 Kg de IA/ha cultivada8. al 65% de los hogares).
El gráfico No.1, tomado de la Encuesta a
EL ACCESO DE LA POBLACIÓN AL AGUA que nos hemos venido refiriendo, muestra la in-
equidad en las coberturas entre las zonas rura-
les y las urbanas.
De acuerdo con la Encuesta de Demografía y En 1985, la cobertura del alcantarillado na-
Salud, adelantada por Profamilia9 en el 2005, el cional total10 para viviendas sólo alcanzaba el
74% de los hogares tenía conexión al acueducto
público y el 11% a acueductos comunales. Si se
comparan estos porcentajes con los del año 2000, 8 Este dato corresponde a una estadística nacional
9 Véase Profamilia (2005). Encuesta de Demografía y Salud, en
se estaría mostrando un retroceso en este ser- www.profamilia.org.co/encuestas.
vicio, pues en aquel año (2000) había un 78% de 10 DNP. DIOG. SISD, versión 2.0, 1997.

Necesidades y Derechos
149
Cuadro No. 1

Ta m a ñ o d e P o b l a c i ó n s er vi d a
C a teg o r í a s d e N ú mer o d e P o bla ció n Do ta ció n de A g u a r es i d u a l c o n
po bla ció n c o n r ed d e
c i u d a d es c i u d a d es u r ba n a a gu a po ta ble tr a ta mi en to ( % )
( M i l es h a b i ta n tes ) ( M i l es h a b i ta n tes ) 1 / h a b/ día s a lca n ta r illa do ( % )

Muy pequeña De 2 a 1 0 501 2 .4 4 0 110 74 16

Pequeña De 1 0 a 1 0 0 255 7 .2 2 3 130 81 31

Intermedia De 1 0 0 a 1 .0 0 0 33 9 .3 5 0 165 85 29

Grande Mayor de 1 .0 0 0 4 1 2 .1 6 6 193 93 36

To t a l 793 3 1 .1 7 9 163 86
86 31
31

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

59,5%, aumentando al 63% en 1993 y al 73,3% en hogares con conexión domiciliaria a la red y que
el año 2000. Sin embargo, en las zonas rurales reciben agua apta para el consumo humano 24
era solo del 11,3% en 1985, y el porcentaje se horas al día. Para el caso de las grandes ciuda-
incrementó al 14,4% en 1993 y al 37% en el 2000, des, el nivel de cobertura real es idéntico al no-
corroborando la tendencia a la inversión en los minal, por cuanto estas ciudades poseen un por-
cascos urbanos de los municipios y el rezago del centaje de continuidad del 100% (24 horas al día)
saneamiento frente al suministro de agua. y cumplen con lo dispuesto sobre calidad del agua
Los departamentos con coberturas de al- en el Decreto 475 de 1998, lo que les otorga un
cantarillado menores al 30% son, de menor a parámetro de calidad de agua de uno. Para el
mayor: Vichada, Guaviare, Vaupés, Chocó, Cór- caso de las capitales departamentales y para el
doba, San Andrés, Boyacá, Guainía, Casanare y resto de cabeceras municipales no sucede lo mis-
Putumayo. Entre el 30 y el 50% de cobertura en mo. Para las primeras, los factores de calidad y
alcantarillado se encuentran departamentos continuidad corrigen el nivel de cobertura nomi-
como Sucre, Arauca, Bolívar, La Guajira, Nariño, nal de 91,4% a un 66,4% de cobertura real, y para
Magdalena, Cauca, Caquetá, Amazonas, Cesar las cabeceras municipales este nivel baja drásti-
y Cundinamarca. Finalmente, los departamen- camente de 92,8% a 30, 5%, dato que implica
tos que tienen coberturas superiores al 50% de que la situación más difícil en términos de provi-
las viviendas son: Tolima, Meta, Huila, Norte de sión del servicio de agua potable se presenta en
Santander, Santander, Atlántico, Antioquia y los municipios pequeños (menores de cien mil
Caldas. Con coberturas mayores al 80% están habitantes) en los cuales la baja calidad del agua
Valle, Risaralda, Quindío y Bogotá. proveída y la poca continuidad desmejoran la
El cuadro No.111 muestra la tendencia na- prestación del servicio”13.
cional a la concentración de las inversiones en
servicios en las ciudades capitales. Las pobla- LOS MOVIMIENTOS SOCIALES COLOMBIANOS
ciones con menos de 10.000 habitantes tienen, POR EL AGUA
en promedio, un abastecimiento 45% menor que
DESHACER EL EMBRUJO

las ciudades grandes. La cobertura en alcantari- En el paradójico panorama anterior de abun-


llado es un 21% menor y sólo el 16% de sus dancia, precariedad y deterioro, los sectores po-
aguas residuales son tratadas, frente al 36% en
las ciudades grandes.
11 El cuadro se encuentra en IDRC-OPS/HEP/CEPIS. Inventario de la situa-
De otra parte, según un informe de la Con- ción actual de las aguas residuales domésticas en Colombia. Salas A. 2002,
traloría General de la República12 , las diferencias en www.paho.org
12 Véase Gaitán, Norma y Martínez, John. “Regulación en Servicios Públicos
en cobertura nominal y real son notables: “El ín- Domiciliarios”, en www.contraloriagen.gov.co
dice de cobertura real muestra el porcentaje de 13 Ibídem.

150 Necesidades y Derechos


Gráfico No. 2
Los motivos de las protestas
Distribución de motivos

Fuente: Archila, Mauricio, 2003.

pulares colombianos se han movilizado históri- lucha tiende a intensificarse en los años recien-
camente por el agua. Según lo plantea Mauricio tes por efectos de la privatización de los servi-
Archila Neira14, de 9.981 acciones que hubo en cios públicos, que ha conllevado el encarecimien-
el período, 1.170 corresponden a “servicios do- to de las tarifas, en particular del agua, como
miciliarios, transporte e infraestructura”, ocupan- veremos en el siguiente punto.
do el tercer lugar. De otra parte, hay en el país, como res-
Dentro de las protestas por estos motivos, puesta a la ausencia o precariedad de la acción
según el mismo autor15, predominaba la exigen- del Estado, una importante tradición de manejo
cia de agua y alcantarillado. En el mismo senti- comunitario del agua en las zonas rurales y su-
do se pronuncian otros estudiosos de estos te- burbanas de las ciudades. Esta gestión reviste
mas. Así, Medófilo Medina plantea que entre modalidades directas, siendo uno de los casos

Ecofondo • Rafael Colmenares F. • Juan Camilo Mira S.


1957 y 1977 treinta y siete paros cívicos (el 26%) más destacados el de la Asociación de Amigos
fueron por agua y alcantarillado, 25 (el 14%) por Usuarios del Acueducto Independiente, Adamiu-
energía eléctrica y sólo 4 (el 2%) por teléfonos. sin, que surte de agua a 1.100 familias de los
Para Pedro Santana, de 128 paros cívicos ocurri- barrios Santa Clara, Bermejal y José Antonio
dos entre 1971 y 1980, el 60,2% estaban rela- Galán de la ciudad de Ocaña, la cual cuenta con
cionados con agua, energía y alcantarillado. Por 80.000 habitantes y 17.000 familias. El agua pro-
último, según Martha Cecilia García, en el go- viene de la quebrada Brava, de la cuenca del
bierno de Virgilio Barco (1986-1990) los servicios Catatumbo. La Asociación ha adquirido 1.050
públicos domiciliarios abarcaron el 29,5% de las Hectáreas de la cuenca, las cuales ha reforesta-
demandas. do con especies nativas, haciendo un manejo
Existe pues una tradición de lucha por el integral de la cuenca.
acceso al agua en Colombia, que se mantiene Así mismo, en la ciudad de Ibagué, capital
como una tendencia a pesar de algunos mejora- del Departamento del Tolima, con una pobla-
mientos en el suministro (ampliación de la co-
bertura) y calidad del agua, que se registran so- 14 Véase Archila, Mauricio, (2003). Idas y venidas, vueltas y revueltas. Pro-
bre todo en las grandes ciudades (Bogotá, Cali, testas sociales en Colombia 1985-1990, Cinep-Icanh, Bogotá.
15 El gráfico No. 2 “Motivos de las protestas” es tomado del libro Archila,
Medellín, Barranquilla y Bucaramanga) y en ge- Mauricio, (2003). Idas y venidas, vueltas y revueltas. Protestas sociales en
neral en las capitales de los departamentos. Esta Colombia 1985-1990, Cinep-Icanh, Bogotá.

Necesidades y Derechos
151
ción de 500.000 habitantes, un poco más del de usuarios puede encontrarse la agroindustria,
12% se surte de los 29 acueductos comunitarios lo cual constituye más bien una forma de uso
existentes en la ciudad, los cuales generan 100,29 privado del agua. Por lo tanto, es necesario ana-
litros por segundo. Sin embargo, la contamina- lizar la composición de dichas asociaciones.
ción por aguas residuales domésticas y peque- Es indudable que la privatización de los ser-
ños criaderos de aves y cerdos en la parte rural vicios públicos avanza en Colombia, y ya ope-
han deteriorado la calidad de esta agua, lo que ran aquí varias de las transnacionales del agua.
hace indispensable un replanteamiento de este Así, Suez, que a través de Hisusa posee el 47,1%
manejo comunitario, el cual, sin perder dicho de Aguas de Barcelona, controla a su vez el 45,9%
carácter, debe incorporar la potabilización del de Acuacar, operadora del servicio de acueduc-
agua, para lo cual es necesario el concurso del to de Cartagena. De otra parte Vivendi, a través
Estado. de Preactiva S.A., controla el suministro de agua
Otra modalidad es la gestión conjunta de en Montería, capital del Departamento de Cór-
los municipios con las comunidades, en las zo- doba, con 312.398 habitantes. Otras empresas
nas rurales, a través de los denominados acue- españolas, como Tecvasa y Canal de Isabel II,
ductos veredales. La fase de investigación reali- tienen importante presencia en otras ciudades
zada en la campaña “El agua: un bien público” de la costa Caribe colombiana. La privatización
muestra la dimensión de este fenómeno, aún ha ganado terreno en esta zona por el mal ser-
por totalizar a nivel nacional. Sin embargo pue- vicio y la corrupción que caracterizó a las em-
den citarse casos como la región de Chicamo- presas estatales que antes de 1993 prestaron el
cha, en los Departamentos de Boyacá y San- servicio en ella.
tander, donde se registraron 1600 acueductos Lo anterior ha conllevado el encarecimien-
veredales. to de las tarifas para los usuarios, ahora conver-
tidos en clientes. La privatización de algunos as-
LA PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS pectos de la operación de la Empresa de
PÚBLICOS EN COLOMBIA Acueducto de Bogotá, como la lectura de los
contadores, ha generado aumentos de tarifas
del 126% para el estrato uno, de 58% en el es-
En Colombia, la Ley 142 de 1993 abrió la puerta trato dos y de 55% en el estrato tres, en el pe-
a la privatización de los servicios públicos, al ríodo comprendido entre 2001 y 2003, según
establecer que los mismos podían ser presta- denunciaba el concejal Fernando Rojas16. Esto
dos por empresas privadas o mixtas, además conduce a que familias enteras de los estratos
del Estado. Según información reciente, obteni- uno y dos, por lo menos, no puedan acceder al
da en la Superintendencia de Servicios Públi- agua por incapacidad económica de pagar su
cos, los servicios relativos a acueducto, alcanta- costo. Entre tanto, y como lo denunciaba el mis-
rillado y aseo son prestados por 1.016 entidades, mo Concejal, el costo del metro cúbico de agua
de las cuales el 20,37 % son privadas, el 43,01 en la planta de Tibitoc, operada por un conce-
son todavía estatales y el 36,61 por ciento son sionario privado, es ocho veces superior que en
entidades de la sociedad civil. Estas últimas su- la planta Wiesner, operada directamente por la
DESHACER EL EMBRUJO

man 372 y están compuestas por 60 juntas ad- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bo-
ministradoras, 45 juntas de acción comunal, 25 gotá. En la primera, el metro cúbico de agua
empresas asociativas de trabajo, 17 cooperati- vale $279,29; y, en la segunda, $34,14.
vas, 11 corporaciones sin ánimo de lucro y 213 Acota la Contraloría General de la Repúbli-
asociaciones de usuarios. Dichas cifras confir- ca: “Entre 1995 y 2000, los usuarios tuvieron que
marían el importante peso de la gestión comu-
nitaria del agua en Colombia. Sin embargo, se 16 Véase Rojas, Fernando, (2005). “Sí se pueden bajar las tarifas”, en Periódi-
sospecha que dentro de las 213 asociaciones co Desde Abajo, 15 de abril de 2005.

152 Necesidades y Derechos


pagar en sus facturas mayores valores en acue- rrollo sostenible, que fue la gran esperanza que
ducto y alcantarillado que fluctuaron, en térmi- iluminó las deliberaciones y conclusiones de Río
nos reales, entre el 38% y el 226% en las 18 de Janeiro.
principales ciudades del país, dependiendo del En Colombia, dicho proceso se expresa tan-
estrato y de la ciudad en la cual residen. En el to en los sucesivos recortes al mecanismo de
caso de Bogotá, las tarifas de acueducto y al- las licencias ambientales, a fin de flexibilizar las
cantarillado, en términos reales, crecieron en- condiciones para las inversiones nacionales y
tre 1997 y 2002 de la siguiente manera: 232% en extranjeras, como en la fusión de los Ministe-
el estrato uno, 138% en el estrato dos, 110% en rios de Desarrollo y Medio Ambiente para dar
el estrato tres, 59% en el estrato cuatro, 43% en paso al nuevo Ministerio de Ambiente Vivienda
el estrato cinco y 39% en el estrato seis. Con y Desarrollo Territorial, en el cual lo ambiental
menor intensidad, pero también con crecimien- ha venido perdiendo importancia.
tos igualmente significativos, en las otras tres A partir de lo anterior se optó por la pre-
principales ciudades del país se presentó un fe- sentación de reformas sectoriales, entre las cua-
nómeno similar”17. les se destaca la Ley Forestal, que constituye la
De acuerdo con este mismo informe secto- apertura de la explotación en gran escala de las
rial, las alzas tarifarias son un síntoma de pro- selvas colombianas a las multinacionales de la
blemas de fondo que afectan la prestación de madera. En las últimas semanas hemos asistido
los servicios de acueducto y alcantarillado en el a la fumigación de cultivos de uso ilícito en el
país, los que obedecen a tres causas: el des- Parque Nacional Natural de La Macarena, en
monte de subsidios, el ajuste a los costos rea- medio del estupor y el rechazo de buena parte
les y el ajuste al crecimiento del IPC (índice de de la opinión pública, y no obstante el anuncio
precios al consumidor). El proceso de ajuste a del Ministro de Ambiente Vivienda y Desarrollo
los costos reales, que es el de mayor impacto, Territorial, el día de su posesión, según el cual
está viciado por las ineficiencias empresariales no se fumigarían los Parques Nacionales. Igual-
y errores en la regulación. Estos incrementos de mente, se ha viabilizado la importación de de-
los servicios de acueducto y alcantarillado han sechos tóxicos, derogando una resolución que
aumentado su participación en el gasto de los lo impedía y violando abiertamente la Constitu-
hogares. Por ejemplo, para el estrato 1 se pasó ción y la Jurisprudencia de la Corte Constitucio-

Ecofondo • Rafael Colmenares F. • Juan Camilo Mira S.


de menos del 2% en 1998 a más del 8% al final nal sobre la materia.
de 2001. En la misma línea que se viene exponiendo
Como respuesta a todas estas situaciones, se presentó a la consideración de la Cámara de
y con el ánimo de generar mayor control y ac- Representantes el proyecto de ley No. 365 de
ción ciudadana, se creó en el mes de julio de 2005, “por el cual se establecen medidas para
2005 la Unión Nacional de Usuarios de Servicios orientar la planificación y administración del re-
Públicos, en un congreso que reunió a mil dele- curso hídrico en el territorio nacional”, común-
gados de todo el país. mente conocido como “Ley del Agua”. Luego de
ser aprobado por la Comisión Quinta de la Cá-
DE JOHANNESBURGO A LA LEY DEL AGUA mara, el proyecto fue retirado sin que haya una
explicación oficial de los motivos para hacerlo.
Al parecer la oposición creciente al mismo, coin-
Hoy en día es casi un consenso que la Cumbre cidente con el rechazo que provocó la aproba-
de Johannesburgo significó la protocolización de
un viraje, en donde a pesar de la insistencia en 17 Tomado textualmente del informe sectorial de la Contraloría General de la
políticas ambientales en torno al tema del agua, República. Contraloría Delegada para Infraestructura Física y Telecomuni-
caciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional. Regulación en servi-
el saneamiento básico y la lucha contra la po- cios públicos domiciliarios. Gaitán, Norma y Martínez Jhon J. (2004). Op.
breza, se abandona la pretensión de un desa- Cit.

Necesidades y Derechos
153
ción de la Ley Forestal, y los avatares propios drán su punto de vista. Adicionalmente, se eli-
del fin del período de los congresistas elegidos minan las Audiencias Públicas Ambientales para
en 2002, condujeron al retiro del proyecto. Sin el trámite de concesión de aguas. Las audien-
embargo, se ha anunciado su próxima presen- cias, mecanismo participativo establecido en la
tación con algunos ajustes, aunque es de espe- ley colombiana y de obligatoria realización cuan-
rar que la orientación básica del mismo se man- do es solicitado por tres entidades sin ánimo
tenga. de lucro, o cien ciudadanos, o por la Defensoría
Los principales aspectos de dicha orienta- del Pueblo, es sustituido por las denominadas
ción son los siguientes: Consultas Públicas, que son potestativas de las
Profundizar la privatización del agua, lleván- autoridades.
dola de los servicios públicos a las fuentes de Finalmente, se relega el derecho humano al
agua. Para ello se establecerían concesiones de agua frente a su utilización con fines económi-
larga duración, hasta de cincuenta años, cuan- cos. La Ley 99 de 1993 había elevado la priori-
do se trate de prestación de servicios públicos dad del uso del agua para el consumo humano
de agua potable, de generación de energía y de a la categoría de principio. Ahora se plantea
realización de obras de interés público. Es de- como prioridad la “importancia estratégica del
cir, en los campos en que funcionarán las inver- agua” como necesidad para garantizar el “desa-
siones más rentables para el capital privado, par- rrollo económico, social y cultural del país” y,
ticularmente el transnacional. Y en los demás estrechamente ligado a éste, el principio de efi-
casos de hasta por veinte años, de cualquier ciencia, que propende por “la racionalidad en su
manera un período igualmente considerable. El asignación y uso, de manera que los beneficios
inmenso poder que tendrán los concesionarios socioeconómicos y ambientales derivados de las
puede valorarse si se aprecia a la luz del pro- políticas e inversiones públicas y privadas que
nóstico del Ideam, según el cual en el 2025 el se desarrollen sean siempre superiores a sus
69% de la población colombiana sufrirá una se- costos”. Esta tendencia que subordina el dere-
vera escasez de agua. cho humano al agua a los intereses comerciales
Además, los criterios que orientan todo el de las empresas que la vienen convirtiendo en
régimen de las concesiones son puramente eco- una mercancía, coincide también con las orien-
nómicos, en tanto atienden a la naturaleza de taciones del Banco Mundial y del Consejo Mun-
la actividad propuesta, el período de recupera- dial del Agua, que promueven la privatización
ción de la inversión y la previsión de un tiempo del agua en el mundo18.
suficiente para que la explotación sea rentable.
Adicionalmente, se abre la posibilidad de esta- LA DEFENSA DEL AGUA COMO DERECHO Y BIEN
blecer un mercado de títulos de concesión. PÚBLICO
Un segundo aspecto es la delegación de la
regulación del agua en el sector usuario, con poca
participación real de la sociedad civil. Esto se Ante las nuevas condiciones que se establecen,
refleja en la composición del Consejo Hídrico se impone la defensa del derecho humano y de
Nacional que se propone. Igualmente, en los todos los seres vivos al agua, tratándose de un
DESHACER EL EMBRUJO

denominados Consejos de Cuencas Hidrográfi- bien común que debe estar en la órbita de lo
cas, en los cuales se elaborarán los Planes de público, estatal y comunitario, y no en manos
Manejo de las Cuencas. Estos Consejos estarán de la empresa privada. El movimiento, que ya
integrados por representantes de la agroindus- existe y crece, tendrá como referentes el plebis-
tria y las empresas prestadoras de servicios pú-
blicos, muchas de ellas privatizadas, y marginal-
18. Véase Wiener, Raul A. La privatización del agua y el Banco Mundial, en
mente por los pequeños usuarios. No es difícil www.ecoportal.net y Hall D. y Lobina E. Espejismo en el agua, en
adivinar que serán los primeros quienes impon- www.psiru.org.

154 Necesidades y Derechos


cito uruguayo y las luchas bolivianas por el agua, del Senado el 6 de septiembre de 2006. Ade-
pues la privatización del agua es una tendencia más, cada Foro escogió un caso símbolo de la pro-
de muchos de los gobiernos latinoamericanos, blemática del agua en su región, y se adelantó
y por consiguiente la resistencia para mantener- una campaña regional en torno a ese caso.
la en la esfera de lo público es también conti- Los casos símbolo escogidos se pueden clasi-
nental. ficar en los siguientes tipos: 1) defensa de los
Cuando se dice bien público no nos referi- acueductos comunitarios20. Entre ellos, se des-
mos únicamente a mantener la gestión del agua taca la defensa del Acueducto de Bonda, en San-
en la esfera de lo estatal sino a reconocer las ta Marta, y los 39 acueductos comunitarios de
numerosas y exitosas experiencias de manejo Ibagué; 2) oposición a megaproyectos, que im-
comunitario del agua existentes en Colombia. plican trasvases de cuencas y construcción de
Entre ellas, los acueductos veredales y otras for- grandes presas o embalses. Se destaca la opo-
mas organizativas de las poblaciones, tanto ru- sición al trasvase del Guarinó para la amplia-
rales como urbanas, que han resuelto proble- ción de la generación de energía de la central
mas de suministro, ante la ausencia del Estado, Miel I, sobre la cual envió una crónica de las
entendiendo a la vez la necesidad de proteger acciones sociales relacionadas; 3) la defensa,
los nacederos, conservando e incrementando la recuperación y manejo adecuado de humedales
vegetación y realizando otras obras de adecua- y ríos. Se subraya la movilización para la recu-
ción. También se hace referencia al reconoci- peración de la Ciénaga de Corralito en el muni-
miento de que el agua forma parte integrante cipio de Cereté, departamento de Córdoba, don-
de los derechos colectivos sobre los territorios de se logró, el 29 de julio pasado y después de
indígenas y afrocolombianos. muchos años, que las organizaciones de pesca-
Así mismo, las empresas estatales que ma- dores pudieran entrar a la Ciénaga a una mani-
nejen el agua deben reformarse para garantizar festación, pues el acceso les está vedado por
su transparencia, la participación de la ciudada- terratenientes; 4) la defensa del derecho huma-
nía y las comunidades y la vocación de servicio no al agua ante situaciones de no suministro o
inherente a su función, por lo cual no deben ser suspensión del suministro por efecto de la pri-
manejadas como empresas sino como entidades vatización. En Medellín, cien mil personas no
públicas. tienen acceso al agua.

Ecofondo • Rafael Colmenares F. • Juan Camilo Mira S.


Impulsando lo anterior, Ecofondo lanzó, el Lo anterior nos permite precisar algunas
30 de abril de 2005, la campaña “El agua: un propuestas y alternativas de mediano plazo. El
bien público”, la cual se adelantó, conjuntamente debate sobre el agua, que cobra cada vez más
con numerosas organizaciones de la sociedad intensidad en Colombia, lleva a concluir que es
civil, en doce Unidades Regionales19 y compren- necesario llegar a un consenso sobre una políti-
dió tres fases. La primera consistió en estable- ca nacional del agua, que tenga como prioridad
cer doce diagnósticos regionales o líneas de base garantizar el acceso al vital líquido a todos los
sobre la situación del agua en cada una de las seres vivos y se fundamente en un diagnóstico
Unidades Regionales. En la segunda fase se rea- claro y preciso de la situación hídrica del país.
lizaron dieciséis foros regionales, entre el 15 de Para esto hay elementos y datos. Falta sistema-
marzo y el 9 de junio de 2006. Los Foros conta- tizarlos y hacer una lectura ambiental (que in-
ron con la presencia de 2.900 delegados, en re-
presentación de 1.100 organizaciones. Cada
Foro produjo una declaración sobre la situación 19 Ecofondo ha dividido el país en doce Unidades Regionales para efectos de
su trabajo. Estas son más amplias que la división político-administrativa
del agua en la región y rechazando la privatiza- de Colombia, que tiene 32 departamentos. Las Unidades Regionales cobi-
ción, en una perspectiva nacional e internacio- jan la totalidad del territorio nacional y fueron definidas con base a criterios
ecológicos y culturales.
nal. Las declaraciones, firmadas por 44.475 per- 20 Sobre cuya importante participación en el suministro de agua a la pobla-
sonas, fueron entregadas a la Comisión Quinta ción se trató previamente.

Necesidades y Derechos
155
cluye lo social) de la situación. Un insumo fun-
damental en este sentido es la Estrategia Na-
cional del Agua formulada en 1996, que señala-
ba certeramente las causas del problema: el
modelo de ocupación del territorio, los siste-
mas productivos y las tecnologías utilizadas.
Una vez diseñada esta política y obtenido
el necesario consenso, se puede pasar a consi-
derar qué tipo de legislación necesitamos para
llevarla a cabo. Y no, como se nos está propo-
niendo desde el Gobierno: adoptar una legisla-
ción sin haber discutido la política que la sus-
tenta.
Entre tanto, sectores ambientalistas y usua-
rios de los servicios públicos contemplan la al-
ternativa de promover un referendo para elevar
a norma constitucional los principios fundamen-
tales de una política del agua al servicio de los
seres humanos y de todos los seres vivos: dere-
cho humano al agua, con un mínimo vital gratui-
to para toda persona; gestión pública, estatal y
comunitaria del agua y no privada; especial y
real protección a los ecosistemas estratégicos
para el ciclo hidrológico.
DESHACER EL EMBRUJO

156 Necesidades y Derechos


a gestión del riesgo es un término
Desastres y
gestión de riesgos L relativamente reciente, que reempla-
zó al de prevención de desastres.
Se le considera un concepto más in-
tegral, pues implica una relación de
respeto y armonía entre los sujetos
individuales y colectivos con su entorno. Supo-
ne que las y los ciudadanos se transformen en
sujetos de su propio desarrollo, y estén dispues-
tos a asumir responsabilidades compartidas con
la institucionalidad pública y privada alrededor
del cuidado de la naturaleza y del hábitat, ten-
dientes a disminuir la vulnerabilidad y mitigar
los riesgos. Implica, también, el conocimiento
de los derechos de la población para exigir las
Centro de Investigación y
medidas que los Estados tienen que tomar para
Educación Popular, Cinep
enfrentar el riesgo. Por último, hace referencia
María del Rosario Saavedra Andrade* igualmente a las acciones y estrategias de pla-

Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep • María del Rosario Saavedra Andrade
neación, investigación, educación y fortaleci-
miento de las instituciones estatales y no gu-
bernamentales encaminadas a aminorar la vul-
nerabilidad de las poblaciones amenazadas por
fenómenos de origen natural, físico y / o antró-
pico.
La amenaza se considera como la exposi-
ción generalizada al peligro. En Colombia, está
asociada a la realidad de un país situado en una
zona de alta sismicidad, donde hay presencia
de volcanes activos, suelos inestables y propen-
sos por la intervención humana a la erosión y a
las inundaciones.
La vulnerabilidad, condicionada en parte por
las relaciones sociales, se refiere al mayor o me-
nor grado que tiene una sociedad determinada
y un grupo de población para enfrentar el peli-
gro. La vulnerabilidad social no es solo el grado
de exposición al peligro, sino también la capa-
cidad de recuperarse. Entre más vulnerable sea
una población, mayor será el riesgo de que un
fenómeno natural se transforme en desastre.
Las condiciones socio-económicas y culturales
previas a la aparición del fenómeno físico deter-
minan el grado de vulnerabilidad de la pobla-
ción expuesta al riesgo. Una sociedad en la que

* Investigadora Cinep. Socióloga del Riesgo.

Necesidades y Derechos 157


más de 20 millones de personas viven en situa- ción de extrema pobreza en la que quedan, mie-
ción de pobreza es muy vulnerable frente al ries- do y desarraigo), se ubican generalmente en
go (Saavedra: 1996). lugares de riesgo, donde la tierra es más barata.
La diferencia entre el riesgo y el desastre es Siendo conservadores en las cifras, en Colom-
que el primero se refiere a la capacidad que tie- bia “en el período 1995-2006 había un millón
nen las sociedades de enfrentar la incertidum- setecientos noventa y seis mil personas despla-
bre y proponer escenarios futuros posibles que zadas”3 .
les permitan cuidar la vida. En términos mate-
máticos, el riesgo es el resultado de multiplicar GESTIÓN DEL RIESGO Y PLAN NACIONAL DE
la amenaza por la vulnerabilidad. Si ésta dismi- DESARROLLO
nuye, la amenaza puede manejarse reduciendo
los daños que ella podría producir. El desastre,
como su nombre lo indica, significa quedarse En el capítulo C –Construir Equidad Social– del
sin astros. No tener la capacidad de respuesta Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado
para prevenir una situación amenazante. En Comunitario 2002-2006, numeral 8, se incluye la
poco tiempo se pierde el patrimonio construido prevención y mitigación de los riesgos natura-
por los efectos devastadores del fenómeno físi- les, así como las obligaciones que en el desa-
co, natural o antrópico que no se gestionó. El rrollo del Plan deberán cumplir las entidades
desastre deja una estela de destrucción de vida, miembros del Sistema Nacional para la Preven-
de personas damnificadas y de pérdidas econó- ción y Atención de Desastres. El objetivo es el
micas inmensas, y supone asumir procesos de siguiente:”Se profundizará y divulgará el conoci-
reconstrucción que pueden durar varias genera- miento en riesgos de origen natural y antrópico,
ciones por su alta complejidad, por los altísi- se incluirá la prevención y mitigación de riesgos
mos costos financieros y por el tiempo que re- en la planificación y la inversión sectorial y terri-
quieren los procesos de reubicación, de reasen- torial, se buscará reducir la vulnerabilidad finan-
tamiento y de reconstrucción. ciera del Gobierno en caso de desastres, se bus-
En Colombia, once millones de colombia- cará optimizar los mecanismos de respuesta del
nos y colombianas, aproximadamente, están Estado ante esos eventos, el Gobierno Nacio-
cada año en situación de amenaza por sequías, nal de acuerdo con sus competencias podrá fi-
terremotos, inundaciones y ciclones tropicales. nanciar la terminación de la canalización y ade-
Los más afectados cuando se producen desas- cuación de los arroyos que amenazan con
tres son los pobres. En el invierno del primer desastres, en el mismo sentido desarrollarán pro-
semestre de 2006, “resultaron 107 personas gramas para sus ejes ambientales”4 .
muertas, 11 desaparecidas, 217 heridas y 93.000 Los avances durante este periodo mues-
damnificadas”1 . “Cerca de 500.000 familias, es tran que en cuanto a la profundización del co-
decir, dos millones y medio de personas, viven nocimiento sobre riesgos se realizaron algunas
en sitios vulnerables a este tipo de fenómenos”2 . investigaciones apoyadas por Colciencias y por
Según el Instituto de Hidrología, Meteorología y otras entidades como los Ministerios de Am-
Estudios Ambientales de Colombia (Ideam), el biente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Edu-
DESHACER EL EMBRUJO

37% del territorio colombiano es inestable y sus-


ceptible a derrumbes, algunos de ellos similares 1 Dirección de Socorro Nacional de la Cruz Roja, Caracol, 10 de mayo de
2006, en http/www. caracol.com.co.noticias. Consulta 3 de agosto de
a los presentados recientemente en la vía Cali- 2006.
Buenaventura. 2 Ibídem.
3 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud) (2006). Hechos del
Las personas desplazadas son las más vul- Callejón, Edición No. 6, “Entre enero y marzo del año 1995 y 2006, mientras
nerables frente a los desastres porque por su la red de solidaridad social registra un total de 1’796.452 Codhes señala
que hay 3.000.428 personas”, junio de 2006.
condición de vulnerabilidad (asesinato de sus 4 Departamento Nacional de Planeación (2002). Plan Nacional de Desarrollo.
seres queridos, despojo de sus bienes, situa- Hacia un Estado Comunitario, 2002-2006: 56.

158 Necesidades y Derechos


cación y por universidades públicas y privadas, temprana, el cual además abarcaría datos de tipo
entre las cuales cabe destacar “el modelo de sísmico útiles para el tema tsunami.
gestión del riesgo” (2003) propuesto por la Uni- En noviembre de 2005, en Ibagué y en Mani-
versidad del Valle a través del Observatorio sis- zales se realizaron eventos académicos con la
mológico del suroccidente colombiano (Univa- participación de la Universidad Nacional de Co-
lle-Osso, 2003) . Esta investigación es lombia, las gobernaciones del Tolima y de Cal-
importante porque el OSSO ha sido uno de los das, las alcaldías de Manizales y de Ibagué y las
observatorios pioneros en el país por su visión entidades del sistema de prevención y atención
integral de los riesgos y desastres, y más allá de desastres. Las experiencias del Volcán del Ruiz
del monitoreo que realizan sobre la actividad y del desastre de Armero (noviembre de 1985)
sísmica, su análisis cubre aspectos relaciona- fueron publicadas en el Boletín de Vías No. 98,
dos con el riesgo social y la vulnerabilidad de Universidad Nacional de Colombia, sede Maniza-
las poblaciones que habitan zonas de alta sis- les, en diciembre de 2005.
micidad. Este conjunto de investigaciones adquiere
Frente a la capacidad de respuesta en situa- valor si logra transformarse en propuestas para
ción de desastre, la ampliación y actualización fortalecer los procesos educativos y la capaci-
de redes de monitoreo y alerta es un medio im- dad de respuesta articulada de las instituciones
portante. El profesor Carlos Alberto Vargas, de la frente a los desastres, generando paralelamente

Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep • María del Rosario Saavedra Andrade
Universidad Nacional de Colombia sede Bogotá, una conciencia del riesgo y de la vulnerabilidad
explica cómo a raíz del terremoto del Quindío de la población que vive en situación de pobre-
(25-01-99, Mw=6.2), el Grupo de Geofísica de la za y afianzando la cultura de la gestión del ries-
Universidad Nacional de Colombia y el Grupo go. Si bien es cierto que en el país se ha avan-
Quimbaya de la Universidad del Quindío vienen zado en esta conciencia, y ciudades como Ma-
realizando esfuerzos investigativos para identifi- nizales y Armenia, tras la experiencia dolorosa
car los principales elementos estructurales que que han tenido, son más sensibles al tema, no
gobiernan la propagación de la energía elástica puede decirse que a nivel nacional haya una
en Armenia y sus alrededores (Vargas: 2005). política pública coherente frente a la gestión del
Los sistemas de monitoreo se han sosteni- riesgo que se exprese en el ordenamiento terri-
do principalmente en el Eje Cafetero (Maniza- torial. Y ello por cuanto no existe un fortaleci-
les, Armenia), Cali y Pasto. Sin embargo, vale la miento de los procesos de planificación territo-
pena analizar la resistencia puesta por los po- rial y sectorial. Más bien, lo que hay son serias
bladores de los municipios aledaños al Volcán dificultades, porque las definiciones de los Pla-
Galeras en su último período eruptivo frente a nes de Ordenamiento Territorial continúan ha-
las órdenes de evacuación que se dieron desde ciéndose de acuerdo con criterios administrati-
las alcaldías, presionadas en parte por el Go- vos y fiscales y con poca participación comuni-
bierno central frente al posible desastre. Es com- taria. Esto hace que los POT no consulten sufi-
prensible el rechazo a la medida: una orden de cientemente las realidades espaciales, cultura-
evacuación dada de manera autoritaria no se les, y ambientales que han sido construidas
cumple cuando existe el temor de perder todo socialmente. Es decir, la planificación territorial
lo que se tiene sin saber qué va a ocurrir, a dón- y sectorial queda en manos de la tecnocracia,
de van a ir o por cuánto tiempo. que cree saber cómo debe hacerse el ordena-
Se avanzó también en la formulación del pro- miento pero sin tener en cuenta la realidad. Si-
grama integral y multidisciplinario para el estudio gue diseñándose desde los escritorios, y así es
del Fenómeno del Niño (2003), el cual se consti- muy difícil gestionar el riesgo.
tuye en la carta de navegación en el tema. En la Un ejemplo de ello es lo que viene sucedien-
actualidad se está formulando un proyecto con- do con los cerros orientales de Bogotá, patrimo-
junto para la creación de un sistema de alerta nio nacional, donde se evidencia el conflicto de

Necesidades y Derechos 159


competencias entre la nación (Ministerio de Am- y puentes. Se ha reducido la amenaza o vulnera-
biente, Vivienda y Desarrollo Territorial), la región bilidad implementando medidas integrales de re-
(Corporación Autónoma de Cundinamarca Car) y forzamiento estructural de ciento sesenta y nue-
el Distrito (Departamento Administrativo del Me- ve edificaciones consideradas indispensables y
dio Ambiente-Dama). Hasta el momento no exis- veintiún obras de estabilización y recuperación
te un proceso de armonización de políticas en en zonas identificadas por el Departamento de
bien de los cerros y de quienes históricamente Prevención y Atención de Emergencias, Dpae. En
han habitado allí, y más bien lo que se percibe es este programa se ha dado prioridad a la reduc-
el peso preponderante del interés privado sobre ción del riesgo, mediante la prevención y mitiga-
los bienes públicos (Saavedra, 2006). ción a través de la intervención física de la ame-
naza y/o vulnerabilidad. Falta sin embargo
PRECARIEDAD DE LA ACCIÓN PÚBLICA profundizar en los aspectos culturales de la ame-
naza, de tal manera que se pueda sensibilizar a
la ciudadanía frente a la percepción del riesgo. El
Los presupuestos que se asignan a la prevención programa en Bogotá es coherente con las políti-
siguen siendo muy bajos, y el Fondo de Calami- cas actuales del Gobierno en prevención y miti-
dades no cuenta con el dispositivo económico gación del riesgo definidas en el Plan Nacional de
que le permita realizar, a través del Sistema Na- Desarrollo, y consolida y desarrolla las estrate-
cional para la Prevención y Atención de Emer- gias y líneas programáticas del Sistema Nacional
gencias, acciones sistemáticas y masivas que pue- de Prevención Nacional de Desastres. Este pro-
dan generar una cultura de la planeación y de la grama esta inmerso en el Plan Distrital de Desa-
prevención y preparar a la población para la ges- rrollo “Bogotá sin Indiferencia. Un compromiso
tión del riesgo. Por otra parte, no existe voluntad social contra la pobreza y la exclusión” 2004-2008,
política para emprender programas eficaces de y se enmarca en los programas de sostenibilidad
reducción de la pobreza y proponer una agenda ambiental y restablecimiento de derechos e in-
distributiva que contemple sin dilaciones los ni- clusión social que incluyen la atención de fami-
veles tan altos de desigualdad y de concentra- lias en grave situación social de desplazamiento
ción de la riqueza en pocas manos. o en situaciones de emergencia por calamidad,
Para el año 2006, el presupuesto destinado crisis, o desastre natural5 .
por el Ministerio del Interior y de Justicia al Fondo Se toma Bogotá como ejemplo, porque fren-
Nacional de Calamidades fue de $10.780.000.000, te a la amenaza de un posible terremoto, un
que corresponden al 3% del presupuesto del Mi- colapso de la capital tendría consecuencias im-
nisterio del Interior y de Justicia. Si se tiene en predecibles humanas y económicas que afecta-
cuenta que alrededor de 11 millones de colombia- rían a todo el país por varias décadas. Y en este
nos están cada año expuestos a desastres, puede sentido hay que afirmar que todavía la ciudad, a
colegirse fácilmente que la cifra para enfrentar la pesar de los avances, no está preparada para
gestión de riesgos es insuficiente. un evento catastrófico de gran magnitud.
Adicionalmente, mientras haya guerra en
Colombia será muy difícil reducir la vulnerabili- RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
DESHACER EL EMBRUJO

dad del Estado frente a los desastres. El presu-


puesto nacional sigue dedicando los mayores re-
cursos a la apuesta por la seguridad democrática, Para disminuir la vulnerabilidad frente al riesgo
reduciendo el concepto a la confrontación béli- es necesario integrar, en el Plan Nacional de De-
ca. Para el año 2006 el presupuesto del Ministe- sarrollo, la política de gestión del riesgo y la po-
rio de Defensa es de $ 355.124.010.340.
En este contexto, es significativo el avance 5 Pagina web de la Dirección para la prevención y atención de desastres:
que ha habido en Bogotá en escuelas, hospitales sire.gov.co. Consulta en agosto de 2006.

160 Necesidades y Derechos


lítica ambiental para el desarrollo sostenible, tan- tres (los alcaldes, la administración municipal,
to formal como conceptualmente, y articular el el sector salud, y representantes de la comuni-
sistema de atención y prevención de desastres dad) también les corresponde responder a to-
con el sistema nacional ambiental y con el sis- das las amenazas del municipio. Esta es una
tema de planeación participativa, tal como lo realidad a tener en cuenta en los procesos de
señaló el Consejo Nacional de Planeación en su planeación y generación de política pública.
informe de enero de 20036 . Si bien el balance de la gestión del ries-
También sería indispensable incorporar ex- go en el Plan de Desarrollo 2002- 2006 mues-
periencias locales e institucionales exitosas. Por tra el avance que el Gobierno tuvo en el área
ejemplo, el trabajo conjunto entre el Dpae y el investigativa y en el mejoramiento de las re-
Programa Redes del Pnud, que fortaleció al Siste- des de monitoreo, así como en la elabora-
ma para dar respuesta efectiva en caso de de- ción de 18 mapas de riesgo construidos par-
sastres, reducir riesgos y prevenir desastres a es- ticipativamente en zonas de conflicto, puede
cala municipal, a través de la formulación de decirse que se está lejos de la meta de redu-
Planes Locales y de Emergencia y Contingencias cir la vulnerabilidad del Estado y de la socie-
(Plec), así como permitió desarrollar una iniciati- dad civil frente a los desastres, porque la gue-
va a mediano y largo plazo que pudiera satisfacer rra es un desastre intencional que profundiza
las necesidades inmediatas y establecer puentes la pobreza, la exclusión y por lo tanto la

Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep • María del Rosario Saavedra Andrade
con los planes de desarrollo municipal. vulnerabilidad.
Esta estrategia, que se está llevando a cabo En lo que corresponde a la sociedad civil,
en tres regiones del país, permite avanzar, adi- las propuestas hacia futuro tienen que ir enca-
cionalmente, en las complejas relaciones entre minadas a reforzar los procesos educativos. Los
riesgo y conflicto armado. Según Rossana Du- temas inherentes a la gestión de riesgos y el
dziak (2006) especialista del Programa Pnud Co- desarrollo sostenible deben cruzar los currícu-
lombia, una de las innovaciones de este pro- los desde la primaria hasta la universidad. Igual-
yecto ha sido reconocer la problemática especial mente, es necesaria una formación en valores
en que viven los cuerpos de socorro y coordina- que armonice sociedad, naturaleza y cultura.
dores de atención de desastres en un país como Otro reto es aumentar las acciones de exi-
Colombia. Dada la situación conflictiva existen- gibilidad tendientes a presionar la reducción de
te, las comunidades frecuentemente han identi- la vulnerabilidad mediante una agenda distribu-
ficado los riesgos asociados a la guerra como tiva que disminuya la inequidad social, pues
las principales amenazas para la población. Aún ésta no es sostenible. El modelo de desarrollo
en comunidades afectadas significativamente por actual en Colombia de capitalismo salvaje, pues-
desastres naturales, la preocupación por el con- to en función del enriquecimiento de unos po-
flicto armado es mucho mayor. cos y del gran capital, es insostenible, y puede
La experiencia en los municipios en conflic- predecirse, sin ser catastrofista, que cada vez
to ha demostrado que los integrantes del comi- se tendrán que enfrentar más desastres.
té de desastres naturales son miembros de los La responsabilidad frente al desarrollo sos-
comités de minas antipersonales, comités de tenible es de toda la sociedad, y requiere incul-
desplazados y casi cualquier otro comité que se car valores éticos que transformen nuestra ma-
encuentre en el municipio. Por otro lado, los cuer- nera de pensar y nos hagan conscientes de
pos de socorro (Defensa Civil, Cruz Roja Colom- que como especie humana formamos parte del
biana y cuerpos de bomberos) atienden toda cosmos, pero no somos los únicos. En suma,
clase de emergencia en el municipio, sea un te- tenemos que establecer relaciones armónicas
rremoto, una inundación, una mina antipersona
o un atentado terrorista. De la misma manera, a 6 Véase Consejo Nacional de Planeación, Colombia se pronuncia sobre el
los otros integrantes de los comités de desas- Plan Nacional de Desarrollo hacia un Estado Comunitario 2002-2006: 56.

Necesidades y Derechos 161


con la naturaleza, para avanzar en la gestión BIBLIOGRAFÍA
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DESHACER EL EMBRUJO

162 Necesidades y Derechos


Derechos humanos y n Colombia, las violaciones a los de-
derecho humanitario
Persiste grave
situación
E rechos humanos y al derecho huma-
nitario continúan siendo sistemáticas
y generalizadas. Sin pretender un
análisis exhaustivo sobre todas y
cada una de las modalidades de vio-
lación, durante la primera administración del pre-
sidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) resaltan
tres tendencias de la situación de derechos hu-
manos y derecho humanitario: i) la ocurrencia de
violaciones del derecho a la vida, a consecuencia
de la violencia sociopolítica, se mantiene dentro
de la tendencia de la última década; ii) el incre-
mento de las detenciones arbitrarias es una de
Observatorio de Derechos Humanos las consecuencias más visibles de la aplicación
de la política de seguridad democrática; y iii) la pau-
y Derecho Humanitario de la Cceeu*
latina y creciente paramilitarización de la socie-
dad y las instituciones colombianas es un hecho
notorio y grave, a pesar de las negociaciones en-
tre el Gobierno y los grupos paramilitares1.
La comunidad internacional continúa pre-
ocupada por la situación de derechos humanos
y derecho humanitario en Colombia. En ese sen-
tido, la Alta Comisionada de Naciones Unidas

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


para los Derechos Humanos, en su último infor-
me sobre Colombia, advirtió:

“Durante 2005, la situación de los derechos ci-


viles y políticos estuvo caracterizada por gra-
ves violaciones. Se dio seguimiento a denun-
cias de violaciones a los derechos a la vida, a la
integridad y seguridad personales, a la libertad
y al debido proceso. Asimismo se denunciaron
violaciones al respeto de la vida privada y de la
intimidad, y a las libertades fundamentales de
opinión y expresión, de reunión, de circulación
y de residencia. La oficina en Colombia ha po-
dido observar un patrón de ejecuciones extra-
judiciales y desapariciones forzadas, asociadas
a violaciones vinculadas a la administración de
justicia y la problemática de la impunidad. Tam-
bién se observaron detenciones arbitrarias, tor-
turas, tratos crueles inhumanos o degradantes
y ataques a la libertad de expresión” (Comisión
de Derechos Humanos, 2006: 24).

* Cceeu, Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos.


1 Próximamente, el Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Hu-
manitario de la Cceeu hará públi0co un balance pormenorizado sobre la
situación de derechos humanos y derecho humanitario correspondien-
te al primer cuatrienio de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez.

Conflicto 165
PERSISTENCIA DE NIVELES CRÍTICOS DE En relación con las cifras correspondientes
VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA VIDA a la administración del presidente Andrés Pas-
trana Arango, durante el primer gobierno del
presidente Álvaro Uribe Vélez descendió el nú-
Durante el primer gobierno del presidente Ál- mero total de personas muertas o desapareci-
varo Uribe Vélez (agosto de 2002 a agosto de das por fuera de combate, a consecuencia de la
2006), se redujo el número total de personas violencia sociopolítica. Entre julio de 1998 y ju-
asesinadas o desaparecidas por fuera de com- nio de 2002, fueron muertas o desaparecidas,
bate, a consecuencia de la violencia sociopolí- en promedio, más de diez personas (10,8) cada
tica, en relación con las cifras correspondien- día4 . En relación con las cifras correspondien-
tes al cuatrienio inmediatamente anterior. No tes a los dos últimos años de la administración
obstante, la comparación de los datos anuales del presidente Ernesto Samper Pizano, durante
sobre el último decenio (julio de 1996 a junio los dos últimos años del primer gobierno del
de 2006) evidencia la persistencia de una ten- presidente Álvaro Uribe Vélez es muy similar el
dencia estable (véase línea recta en el gráfico número total de personas muertas o desapare-
No.1), que representa una realidad crítica: en cidas por fuera de combate, a consecuencia de
promedio, cada año fueron asesinadas o des- la violencia sociopolítica. Entre julio de 1996 y
aparecidas, por fuera de combate, por lo me- junio de 1998, fueron muertas o desaparecidas,
nos 3.145 personas. Eso significa que la per- en promedio, más de seis personas (6,2) cada
sistencia de la violencia sociopolítica en día. Entre julio de 2004 y junio de 2006, también
Colombia, sin tomar en consideración las muer- fueron muertas o desaparecidas, en promedio,
tes en combate ni otras violaciones a los dere- seis personas cada día5.
chos humanos y al derecho humanitario, cada
año produce el mismo número aproximado de
víctimas producidas durante los 17 años de dic-
tadura en Chile (se suele referir la cifra aproxi- 2 El promedio de siete personas asesinadas o desaparecidas representa
una tendencia histórica. En 1995, organizaciones nacionales e inter-
mada de tres mil víctimas de asesinato o des- nacionales de derechos humanos ya advertían: “Desde 1988, en
aparición forzada). promedio diariamente son asesinadas siete personas por razones
políticas... La mayoría de los asesinatos políticos son cometidos por
Durante el período comprendido entre julio miembros de la Fuerza Pública y de los cuerpos de seguridad del
de 2002 y junio de 2006, por lo menos 11.084 Estado y por grupos paramilitares”. Coordinación Belga por Colom-
bia, Conferencia Europea sobre los derechos humanos en Colombia.
personas fueron asesinadas o desaparecidas por Memoria, Ediciones Sago y Coordinación Belga por Colombia, Bru-
fuera de combate, a consecuencia de la violen- selas, junio de 1995: 12.
3 Es necesario advertir que “los datos correspondientes al primer semestre de
cia sociopolítica. En promedio, más de siete (7,7) 2006… son incompletos porque falta procesar algunas de las fuentes
personas fueron asesinadas o desaparecidas usualmente utilizadas” (Comisión Colombiana de Juristas, 2006: 1). Tam-
bién hay que señalar que “la información procesada por la CCJ proviene de
cada día, durante la primera administración del 20 periódicos nacionales y regionales, dos revistas semanales de circula-
presidente Álvaro Uribe Vélez2 . En los casos en ción nacional, las denuncias recogidas por la CCJ, las denuncias de otras
organizaciones, tanto nacionales como regionales de derechos humanos
los cuales se conoce el presunto autor genérico, que hacen seguimiento de la situación de derechos humanos y derecho
la responsabilidad del 74,5% de las muertes y humanitario, las informaciones entregadas por las entidades nacionales
(Defensoría, Procuraduría, Fiscalía, Fuerza Pública), la Revista Noche y
desapariciones por fuera de combate es atribui- niebla del Banco de Datos de Cinep”. (Comisión Colombiana de Juristas
DESHACER EL EMBRUJO

ble al Estado: por perpetración directa de agen- 2004: 157).


4 El incremento de personas asesinadas o desaparecidas estuvo determinado
tes estatales, el 12,1% (752 víctimas); y por tole- por la frecuente ocurrencia de masacres. Durante el quinquenio compren-
rancia, aquiescencia o apoyo a las violaciones dido entre julio de 1996 y junio de 2001, por lo menos ocurrieron 953
masacres. Los grupos paramilitares presuntamente fueron responsables de
cometidas por los grupos paramilitares, el 62,4% la comisión del 66% (629) de esas masacres y de la muerte del 69,29%
(3.887 víctimas). Así mismo, las guerrillas habrían (4.037) de las personas masacradas (Comisión Colombiana de Juristas
sido autoras del 25,5% (1.588 víctimas) de las 2003: 25).
5 En la medida en que la CCJ sólo tiene información consolidada a partir de
muertes y desapariciones3 (Comisión Colombia- 1996, la comparación con el cuatrienio del presidente Ernesto Samper
na de Juristas 2006: 1). Pizano comprende, exclusivamente, los dos últimos años de su adminis-
tración.

166 Conflicto
Gráfico No. 1

Durante la primera administración del pre- elevado de ejecuciones extrajudiciales no es

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


sidente Álvaro Uribe Vélez, la responsabilidad fortuita, sino que obedece a un patrón de ocu-
directa del Estado en la comisión de ejecucio- rrencia (Comisión de Derechos Humanos 2005:
nes extrajudiciales o arbitrarias aumentó en un 85; 2006: 24, 25 y 26). Así mismo, en junio de
60%. En promedio, entre julio de 2002 y junio 2006, la Oficina en Colombia de la Alta Comi-
de 2006, agentes estatales serían responsables sionada de las Naciones Unidas para los Dere-
de la muerte de 188 personas cada año. Entre chos Humanos dirigió una comunicación al Pro-
julio de 1998 y junio de 2002, a agentes estata- curador General de la Nación mediante la cual
les se atribuyó la responsabilidad por la muerte manifiesta su preocupación por los indicios exis-
de 118 personas cada año, en promedio. Entre tentes sobre 37 eventos de presuntas ejecu-
2004 y 2005, tan sólo en la jurisdicción de los ciones extrajudiciales y le solicita que adelante
municipios del oriente de Antioquia, miembros las investigaciones disciplinarias correspondien-
de la Fuerza Pública presuntamente habrían sido tes6. Sin embargo, durante el 61° período de
responsables de la ejecución extrajudicial de se- sesiones de la Asamblea General de las Nacio-
tenta personas civiles. La Fuerza Pública repor- nes Unidas, el Presidente de la República, sor-
tó el deceso de cuarenta de esas personas como prendentemente, sostuvo que cada vez son
guerrilleros muertos en combate (Corporación menos las quejas en contra de miembros de la
Jurídica Libertad 2006 ). Fuerza Pública por violaciones de derechos hu-
La Alta Comisionada de las Naciones Uni- manos:
das para los Derechos Humanos ha sostenido
que, durante 2004 y 2005, aumentó el número 6 “¿Ejecuciones extrajudiciales?”, en El Espectador, Bogotá, 11 al 17
de denuncias sobre ejecuciones extrajudiciales de junio de 2006: 3A. Según el semanario, 15 de los 37 episodios de
ejecuciones extrajudiciales reportados por la Oficina en Colombia de
perpetradas por miembros de la Fuerza Públi- la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-
ca, y advirtió que la persistencia de un número nos habrían sucedido en Antioquia, entre enero y marzo de 2006.

Conflicto 167
“[…] los derechos humanos son un imperativo INCREMENTO DESMESURADO DE LAS
de la seguridad. En los últimos años hemos creci- DETENCIONES ARBITRARIAS
do la fuerza pública en un 30%, las operaciones
militares se han multiplicado por 3 y simultánea-
mente las quejas contra la fuerza pública se ha En Colombia, las detenciones arbitrarias se han
reducido en un 38%. Esto cobra más importancia
convertido en una práctica generalizada, masiva
al tratarse de un país con plena democracia inter-
y sistemática. Durante el período comprendido
na y totalmente abierto a la supervisión y crítica
internacional, como ha ocurrido a través de la
entre el 7 de agosto de 2002 y el 30 de junio de
presencia de una oficina de la Alta Comisionada 2006, por lo menos 6.912 personas fueron dete-
de Derechos Humanos”7 . nidas arbitrariamente. Eso significa que cada día,
en promedio, fueron detenidas arbitrariamente
Durante el primer cuatrienio del presidente casi cinco (4,7) personas10. En relación con las
Álvaro Uribe Vélez, los grupos paramilitares con- cifras correspondientes a los seis años preceden-
tinúan siendo los mayores violadores del dere- tes, durante la administración del presidente Ál-
cho a la vida. Entre julio de 2002 y junio de 2006, varo Uribe Vélez las detenciones arbitrarias se
esos grupos asesinaron o desaparecieron forza- incrementaron en un 240,9%. Entre julio de 1996
damente a 972 personas cada año, en prome- y junio de 2002, por lo menos 2.869 personas
dio. Entre julio de 1998 y junio de 2002, los gru- fueron víctimas de detención arbitraria. Eso sig-
pos paramilitares asesinaron o desaparecieron nifica que cada día, en promedio, más de una
cada año, en promedio, a 1.950 personas. A pe- persona (1,3) fue detenida arbitrariamente (Co-
sar del cese de hostilidades que pactaron con el misión Colombiana de Juristas 2006: 4).
Gobierno, entre el 1° de diciembre de 2002 hasta Entre los principales rasgos que caracteri-
el 30 de junio de 2006, por lo menos 3.002 perso- zan la ocurrencia de las detenciones arbitrarias,
nas fueron asesinadas o desaparecidas por gru- se destacan los siguientes (con base en infor-
pos paramilitares. Las cifras podrían ser mucho mación documentada detalladamente en Obser-
más altas, si se tiene en cuenta que tan sólo el vatorio Cceeu 2006):
frente José Pablo Díaz8, bajo el mando de ‘Jorge
40’ y perteneciente al Bloque Norte de las Auc,
habría perpetrado 558 asesinatos, entre 2003 y 7 Intervención del Presidente de la República de Colombia durante el
2005, en un municipio del Magdalena, 17 munici- 61° período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones
Unidas, Nueva York, 21 de septiembre de 2006: 6. Texto completo en
pios del Atlántico y del Distrito Especial, Indus- www.un.org/spanish/aboutun/organs/ga/61/statements19.shtml).
trial y Portuario de Barranquilla9. 8 Informe de la Fiscalía General de la Nación sobre la información contenida en
Durante el primer gobierno del presidente el computador incautado al capitán (r) Édgar Ignacio Fierro Flórez (alias ‘Don
Antonio’), lugarteniente de ‘Jorge 40’, que fue dado a conocer por el diario El
Álvaro Uribe Vélez, la responsabilidad de los gru- Tiempo. Véase “Así opera el imperio criminal de ‘40’”, en El Tiempo, Bogotá,
pos guerrilleros en la comisión de asesinatos o 8 de octubre de 2006:1-1, 1-8 y 1-9. El diario advierte: “En él [sic] compu-
tador apenas se registran las acciones del frente ‘José Pablo Díaz’, del cual vale
desapariciones forzadas se redujo en un 32%. decir que nunca se había hablado. Ni tampoco está entre los 33 frentes
Entre julio de 2002 y junio de 2006, en promedio, desmovilizados de las autodefensas”. Ibíd.: 1-8.
9 El Frente José Pablo Díaz de las Auc operaría mediante seis comisiones: i)
las guerrillas asesinaron o desaparecieron a 397 Comisión Centro, que habría perpetrado 54 asesinatos en jurisdicción de
personas cada año, por fuera de combate. Entre Baranoa, Galapa, Polonuevo y Usiacurí (Atlántico); ii) Comisión Dique,
DESHACER EL EMBRUJO

que habría perpetrado 87 asesinatos en jurisdicción de Sabanalarga, Lurua-


julio de 1998 y junio de 2002, a las guerrillas se co, Repelón y Manatí (Atlántico); iii) Comisión Magdalena, que habría per-
atribuyó la responsabilidad por la muerte de 521 petrado 29 asesinatos en jurisdicción de Sitio Nuevo (Magdalena); iv) Comi-
sión Oriental, que habría perpetrado 97 asesinatos en jurisdicción de Malam-
personas, en promedio, cada año. A pesar de la bo, Sabanagrande, Santo Tomás, Palmar de Varela, Ponedera, Candelaria,
disminución del número de personas muertas o Santa Lucía y Suán (Atlántico); y v) Comisión Metropolitana, que habría
perpetrado 291 asesinatos en jurisdicción de Barranquilla y Soledad (At-
desaparecidas por las guerrillas, continúa siendo lántico). Ibíd.:1-8.
muy alto el número de víctimas mortales ocasio- 10 Fuentes: Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario de la
Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos (7 de agosto de 2002 a 6
nadas por las acciones de las guerrillas que in- de agosto de 2004) y Comisión Colombiana de Juristas (7 de agosto de
fringen el derecho humanitario. 2004 a 30 de junio de 2006).

168 Conflicto
• Carácter masivo e indiscriminado. En- “La semana pasada le dije al general Castro Cas-
tre el 7 de agosto de 2002 y el 6 de agosto de tro que en esa zona no podíamos seguir con
capturas masivas de 40 o de 50 todos los do-
2004, por lo menos 5.535 personas fueron de-
mingos, sino de 200, para acelerar el encarce-
tenidas arbitrariamente en 77 eventos de cap- lamiento de los terroristas y golpear estas or-
turas masivas, en los cuales fueron aprehendi- ganizaciones”17.
das simultáneamente entre diez personas11 y
dos mil personas12. Las capturas masivas ocu- • Inexistencia de orden de captura váli-
rrieron durante la realización de operaciones da. Es frecuente que las detenciones arbitrarias
militares o policiales que, en muchos casos, ocurran sin que exista mandamiento escrito de
contaron con el irregular apoyo de la Fiscalía la autoridad judicial competente, mediante el
General de la Nación. cual se ordene la captura de una o varias perso-
nas. En esos casos, además, las circunstancias
El 11 de febrero de 2006, en la inspección de que rodean la privación de la libertad no corres-
policía Piñuña Negro (Putumayo), miembros de
ponden a una situación de flagrancia, ni se ade-
la Fiscalía General de la Nación detuvieron a diez
personas. Como motivo para practicar la deten- cuan a una situación que justifique la realización
ción arguyeron la existencia de “sospecha”, pues
no traían consigo orden judicial alguna13 .
El 5 de marzo de 2006, en el caserío Pueblo Nue- 11 Por ejemplo, detención ocurrida el 22 de mayo de 2003, en Villa
vo de Tame (Arauca), aproximadamente a las 8:30 Hermosa (Tolima) (Observatorio Cceeu 2005: 1).
de la mañana, fueron detenidas 14 personas14 12 Por ejemplo, detención ocurrida el 12 de noviembre de 2002, en Arauca
(Arauca). Ibídem.
por militares adscritos a la Brigada VIII y la Briga-
13 Las campesinas y campesinos detenidos responden a los siguientes nom-
da Móvil No. 5 del Ejército Nacional, detectives bres: Ariel Ortiz Ramírez, María Isabel Cabrera, Luis Fernando Duque, Telmo
del Departamento Administrativo de Seguridad Cuervo Tejue, Cesar Alonso Castro, Santander Tapia Moreno, Arbey Mina
(DAS) y funcionarios del Cuerpo Técnico de In- Estupiñán, Humberto Jaime Tejuan, Argemiro Narváez, y Yarley Enerica
Maniguay.
vestigaciones (CTI) de la Fiscalía General de la 14 Joaquín Alberto Vásquez (identificado con la cédula de ciudadanía C.C.

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


Nación. Los funcionarios y militares encerraron a 88.242.230); Albeiro Ramírez (C.C. 96.192.806); Richard Bernarez Espinel
la población del caserío en las instalaciones del (C.C. 96.198.296); Jesús Alex Campo Pinto (C.C. 96.121.694); Merardo
Colegio de Promoción Agropecuaria y, sin poseer Alfaro Rincón (C.C. 7.489.908); Pedro Alfaro Montoya (C.C. 80.149.723);
Benjamín Ortega Jaimes (C.C. 13.828.871); José César Gélvez Jerónimo
mandamiento judicial, capturaron a las 14 perso- (C.C. 96.191.162); Carlos Julio Suárez (C.C. 96.124.024); Giovanny Téllez
nas que fueron señaladas por seis reinsertados Pineda (C. C. 96.123.891); Olimpo Bautista (C.C. 17.259.864); Guillermo
que pertenecieron a grupos guerrilleros15 . Jaimes León (C.C. 96.167.240); Humberto Hernández (C. C. 13.353.052); y
René Prieto Vernate.
15 Los funcionarios y militares se encontraban acompañados por alias ‘Rol-
La ocurrencia de esas detenciones masivas dán’ (guerrillero desertado de la columna móvil Arturo Castellanos de las
Farc), John Kennedy Caballero Reyes, alias ‘Parales’ (guerrillero desertado
nunca se fundó en investigaciones serias y, en del frente 10 de las Farc), por alias ‘Sangre Chulo’ (desertor de las milicias
cambio, reveló que el único motivo que había del ELN), alias ‘Santa Rosa’ (desertor del ELN) y dos reinsertados más que
contra las personas aprehendidas simultánea- no fueron identificados.
16 Resultan ilustrativos los criterios usados por los integrantes de las redes de
mente era considerarlas sospechosas de colaborar informantes y cooperantes para determinar quién puede ser una persona
con los grupos guerrilleros16. Además, el Presi- “sospechosa”. Según un informante de Cesar, “es sospechosa la persona
que no es del pueblo. (...). Si un vendedor pasa varias veces por la misma
dente de la República intentó justificar como una calle, enseguida llamo a la policía. (...). Si un tipo se viste como campesino,
necesidad imperiosa su realización: no sabe combinar la ropa, se pone una camiseta roja con verde y tiene
rasguños en los brazos, ahí mismito le analizo la cintura porque puede ser
guerrillero. (...). Si tiene tatuajes o un arete, puede ser paramilitar”. “Así
“Cómo nos preocupa el occidente de Caldas vigilan los informantes”, en El Tiempo, Bogotá, 20 de agosto de 2002: 1-11.
y su confluencia con el occidente de Risaral- 17 Palabras del presidente Uribe al instalar Congreso anual cafetero, Bogotá,
SNE, 10 de diciembre de 2003, en www.presidencia.gov.co/discursos/con-
da, [...] estamos en la misma tarea. En esta greso cafetero.htm. Las consideraciones del Procurador General de la Nación
zona se han adelantado unas operaciones sobre las detenciones masivas fueron diametralmente opuestas, tomando
masivas. Disgustan a muchos observadores como referencia específica las ocurridas en la zona de rehabilitación y con-
solidación de Bolívar-Sucre: “Los operativos de la fuerza pública que llevaron
nacionales e internacionales, pero es una
a la detención masiva de personas, a pesar de su espectacularidad, mostraron
manera de aislar a los terroristas, de quitar- su debilidad una vez se produjo la judicialización correspondiente, lo que
les los puntos de apoyo, de afectarles las puso en evidencia la afectación innecesaria de los derechos de muchas
fuentes de abastecimiento. personas”. (Procuraduría General de la Nación 2004: 201).

Conflicto 169
de una captura administrativa. También es frecuente que los informes de inteligencia y las órdenes
que la orden de captura no sea válida porque: i) de batalla no pueden obrar como pruebas váli-
no contiene datos precisos que permitan la iden- das en un proceso penal, en muchos casos las
tificación e individualización previa y adecuada autoridades judiciales han procesado y ordena-
de la persona que debe ser aprehendida; ii) se do la captura de personas arguyendo como mo-
elabora durante el momento en que las autori- tivo válido y suficiente la información contenida
dades practican la aprehensión; o iii) su elabo- en esos informes (entre otros, véase caso Gra-
ración se efectúa después de que las autorida- nada (Antioquia) en Observatorio Cceeu 2006:
des han restringido la libertad de una o varias 85 a 88).
personas (entre otros, véase caso Operación • Señalamientos de informantes, coope-
Soberanía (Caquetá) en Observatorio Cceeu rantes y reinsertados. La mayoría de detencio-
2006: 200 a 206). nes arbitrarias ocurridas recientemente en el país
• Órdenes de captura expedidas sin que se fundan en señalamientos efectuados por infor-
existan motivos fundados que las justifiquen. mantes, cooperantes y reinsertados (que colaboran con
Según las normas de procedimiento penal co- la Fuerza Pública y los organismos de seguridad
lombianas, la expedición de una orden de cap- estatales), según los cuales las personas deteni-
tura debe producirse en el marco de un proceso das tienen algún tipo de vínculo con los grupos
formal, es decir, después de que la autoridad guerrilleros. El examen de 37 procesos penales
judicial haya decidido la apertura de instrucción. (relacionados con la detención arbitraria de más
Para tomar esa decisión, la autoridad judicial de 1.500 personas) permitió determinar que: i)
debe contar con suficientes elementos sobre la en la mayoría de casos, la información aportada
existencia de una conducta punible y la indivi- por éstos fue inconsistente (no obstante, las au-
dualización o identificación de los presuntos res- toridades judiciales le otorgaron el carácter de
ponsables, así como con suficientes motivos para indicios o testimonios válidos a sus señalamien-
presumir la responsabilidad penal de las perso- tos); ii) en algunos casos, se identificaron con un
nas procesadas. Si tuviese dudas, la autoridad documento falso o con dos documentos de iden-
judicial está obligada a realizar o continuar las tidad distintos; iii) el suministro de información
diligencias de investigación previa. estaba condicionado por un beneficio económi-
Frecuentemente, las autoridades judiciales co o un beneficio judicial; y iv) varias personas
han emitido órdenes de captura que descono- que contribuyeron a la detención y el procesa-
cen la legislación procesal colombiana, pues la miento de “presuntos guerrilleros”, aparecen apor-
decisión de expedirlas no está suficientemente tando información, simultáneamente, en múlti-
motivada. En muchos casos, la expedición de ples procesos, radicados en distintas zonas del
órdenes de captura no está antecedida de ave- país (distantes entre sí).
riguaciones previas adecuadas. De tal forma, las
autoridades judiciales deciden la privación de la El 29 de enero de 2006, en la cabecera del corre-
libertad de una persona, presumiendo como cier- gimiento El Coco de Tiquisio (Bolívar), miembros
tas: i) las acusaciones formuladas por informan- del batallón Nariño del Ejército Nacional detuvie-
tes, cooperantes y reinsertados; y ii) las acusaciones ron a Edilberto Pérez y Edinson Campuzano de la
DESHACER EL EMBRUJO

contenidas en informes de inteligencia y órde- Rosa. Los militares no traían consigo órdenes de
captura. Arguyeron como motivo de la detención
nes de batalla producidas por la Fuerza Pública
de ambas personas la existencia de señalamien-
y los organismos de seguridad (entre otros, véa-
tos en su contra, formulados por “informantes” y
se caso La Palma (Cundinamarca) en Observa- paramilitares desmovilizados. Hacia la mediano-
torio Cceeu 2006: 101 a 103) . che de ese día, fueron dejados en libertad, aun-
• Utilización ilegal de informes de inte- que condicionaron la liberación de Edinson Cam-
ligencia y órdenes de batalla como pruebas. puzano a que se presentara a la guarnición militar,
A pesar de que la legislación procesal establece acompañado de su padre, al día siguiente.

170 Conflicto
• Manipulación de pruebas judiciales. Du- • Detenciones con el propósito de obligar
rante el procesamiento de muchas personas cap- a las personas a guiar las tropas militares. Du-
turadas, a la arbitrariedad de las aprehensiones rante la realización de operaciones contrainsur-
se suma la manipulación de pruebas: i) en mu- gentes, se ha convertido en una costumbre militar
chos casos, autoridades judiciales o miembros obligar a personas civiles a servir de guías de las
de la Fuerza Pública han instruido sobre el conte- tropas en aquellas zonas sobre las cuales los mili-
nido de la declaraciones a quienes sirven de tes- tares no tienen suficiente conocimiento.
tigos (normalmente informantes, cooperantes y rein-
sertados), con el propósito de incriminar a las El 29 de enero de 2006, en la vereda Las Nieves
personas procesadas; ii) en algunos casos, mili- de Río Viejo (Bolívar), aproximadamente a las
2:30 de la tarde, militares adscritos al batallón
tares subalternos han sido presionados por sus
Nariño del Ejército Nacional privaron de la liber-
mandos para rendir testimonios que incriminen tad al joven Edwin Santander Luna y lo obliga-
a las personas procesadas; iii) en otros casos, ron a conducirlos hasta la vereda Mina Yuca, tam-
miembros de la Fuerza Pública y los organismos bién ubicada en la jurisdicción de Río Viejo.
de seguridad estatales han adicionado datos a la
información suministrada por informantes; iv) en • Detención ilegal de menores de edad.
algunos casos, las autoridades judiciales han fal- En algunos casos, durante la realización de ope-
sificado los documentos que contienen las dili- rativos militares, también son detenidas perso-
gencias de indagatoria y reconocimiento en fila; y nas que aún no tienen la mayoría de edad (en-
v) en muchos casos, son notorias las irregulari- tre otros, véase caso Santo Domingo (Antioquia)
dades de las diligencias de reconocimiento en en Observatorio Cceeu 2006: 89 a 92).
fila o presentación de fotografías (entre otros,
véase caso Operación Orión, Medellín en Obser- El sábado 4 de febrero de 2006, en el caserío
vatorio Cceeu 2006: 124 a 149). La Cafra de Vista Hermosa (Meta), militares ads-

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


critos al batallón de Contraguerrilla No. 53 del
• Detenciones que resultan del ejercicio
Ejército Nacional detuvieron a Dugan Velandia
de derechos o libertades. De manera particu- Oliveros, de 16 años de edad. Cuando un de-
lar, la práctica sistemática de detenciones arbi- fensor de derechos humanos indagó por la
trarias afecta a quienes ejercen la defensa de detención, inicialmente, los militares ocultaron
los derechos humanos y a las personas que ejer- su paradero. Posteriormente, reconocieron te-
cen legalmente la oposición política. nerlo en su poder y anunciaron que no lo libe-
rarían antes del lunes 6 de febrero de 2006.
El 21 de marzo de 2006, en el sitio El Mangolo
de Apartadó (Antioquia), aproximadamente a • Asesinatos, desapariciones y atentados
las 8:45 de la mañana, Gildardo Tuberquia (in- posteriores en contra de personas que fueron
tegrante del Consejo Interno de la Comuni- sometidas a detención arbitraria. En algunos
dad de Paz de San José de Apartadó) fue dete-
casos, existen serios indicios sobre los vínculos
nido en un puesto de control (retén) de la
Policía Nacional. La razón de la detención fue que habría entre la detención arbitraria de una
que Gildardo se negó a dejarse empadronar y persona y su posterior asesinato o desaparición.
exigió a los policías que acataran la sentencia
C-1024 de 2002 de la Corte Constitucional, me- El 20 de marzo de 2004, Gilberto Cadena fue
diante la cual el alto tribunal prohibió que las detenido arbitrariamente por unidades del Gau-
autoridades administrativas obligaran a la po- la de Barranquilla. Con base en señalamientos
blación a suministrar informaciones de carác- formulados por informantes, fue acusado de par-
ter personal (relativa a sitios de vivienda y tra- ticipar en el atentado contra el entonces can-
bajo, actividades, relaciones de familia y otras, didato presidencial Álvaro Uribe Vélez, ocurri-
diferentes a la identificación legal de la per- do el 15 de abril de 2002, y en el atentado contra
sona). Debido a la presión nacional e interna- el centro comercial Vivero-Sao, ocurrido el 16
cional, tres horas más tarde fue puesto en li-
de diciembre de 2003. El 7 de marzo de 2005
bertad.

Conflicto 171
Gilberto recobró la libertad, luego de que las El 9 de enero de 2006 Gilberto Cadena fue abor-
autoridades judiciales precluyeran la investiga- dado nuevamente por el informante Arnoldo
ción en su contra. En relación con el atentado Echeverría. Gilberto le manifestó que no que-
contra el centro comercial, el 10 de junio de ría meterse en problemas y que no contara con
2004, en Barraquilla, también fue detenido él. El 12 de enero de 2006, aproximadamente a
Mauricio Avilez, quien permaneció recluido en las 9:00 de la mañana, Gilberto advirtió que la
la cárcel distrital El Bosque hasta el 20 de octu- puerta de su casa había sido forzada y sus en-
bre de 2004. seres destruidos. También encontró un papel
El 27 de diciembre de 2005, en Barranquilla (At- en el que estaba escrito: “está muerto”. Unos
lántico), Gilberto Cadena Bohórquez, integran- minutos después, salió a la calle para comen-
te de la Asamblea Nacional de Desplazados tar los hechos con dos conocidos, Luis Aurelio
(Andescol), fue abordado en la estación cen- Rudas Revollo y Anarael Alfonso Daigo Mon-
tral de autobuses interurbanos de Soledad tes. Cuando estaba hablando con ellos, en la
2000, por una persona de nombre Arnoldo esquina de la calle 50 con carrera 14, dos hom-
Echeverría, quien se presentó como trabajador bres que se desplazaban en motos blancas se
de la Segunda Brigada del Ejército e informan- les acercaron y dispararon. Luis Rudas murió
te del programa de reinserción. Arnoldo le pro- en el acto y Alfonso Diago unos minutos des-
puso a Gilberto Cadena que se sumara a ese pués, mientras que Gilberto Cadena logró es-
programa: capar.
“Si usted quiere trabajar conmigo, cuadramos El 15 de enero de 2006 el informante del Gau-
con Sergio, el encargado del Gaula en Barran- la, Arnoldo Echeverría, arribó a la casa de Gla-
quilla, llámelo al celular –anotándole dos nú- dys Londoño, esposa de Gilberto Cadena, la
meros de celulares: 3152392091 y el indagó sobre el paradero de su marido, la ame-
3004976864– o marca el numero 147 pregunta nazó y le dijo que transmitiera el siguiente men-
por Sergio y ahí mismo se lo pasan […]. Yo me saje: “todavía tiene otra oportunidad, podemos
encuentro con él en Metrocentro, mi celular es trabajar juntos y no va a pasar nada”. Tras esos
3157963497, píenselo y me llama o llama a Ser- sucesos, Gladys Londoño, al igual que su es-
gio y si no quiere trabajar con él, yo lo comuni- poso, se vio obligada a abandonar su lugar de
co con Gregorio que es el encargado en Bogo- residencia, llevando consigo a sus cuatro hijos.
tá. Si usted dice que sí, le ayudamos a su familia Durante la noche del 26 de enero de 2006, el
y la sacamos enseguida para Bogotá o para informante del Gaula llegó al lugar de refugio
donde usted quiera, y le vamos a pagar bien temporal de Gladys Londoño, la amenazó de
para que no ande llevado y sus hijos estén nuevo y le advirtió que tenía plazo hasta la no-
mejor. Píenselo y nos dice”. che del siguiente día para que Gilberto apare-
A cambio de los servicios que prestara Gilberto, ciera: “su esposo tiene que aparecer a las bue-
recibiría un pago de $2.200.000 (U.S $1.000), se- nas o las malas [...] tiene hasta mañana en la
gún le dijo Arnoldo, quien también le manifestó noche para decir donde está o para que apa-
que él era muy importante, pues conocía a va- rezca [...] todavía existe forma de ayudarle, por
rios defensores de derechos humanos, entre ‘la vuelta’ en que Gilberto tiene que ayudar le
ellos a Mauricio Avilez y Milton Mejía. Respecto van a dar cinco millones”18 .
a esos dos defensores de derechos humanos,
Arnoldo Echeverría manifestó: “a estos dos de-
fensores se les va a dar bala”; “son escorias que 18 Red Ecuménica de Colombia y Comisión Intereclesial de Justicia y
Paz, Por amenazas y presiones de informante del Gaula de Brigada II
tenemos que fregar o eliminar porque se mue- del Ejército se conocen amenazas contra defensores de derechos
ven para la guerrilla”; “nosotros supimos que él humanos Milton Mejía y Mauricio Avilez, Bogotá, Informe ejecutivo
(Mauricio Avilez) estuvo en Barranquilla en di- No. 24, 10 de febrero de 2006, en es.geocities.com/archivo_cijp/
DESHACER EL EMBRUJO

ciembre en reuniones en el Presbiterio, él duro ie2006b.htm#fb10 Dos casos significativos: i) el asesinato de Al-
fredo Correa de Andreis, en Barranquilla (Atlántico), ocurrido el 17
acá varios días nosotros le estábamos siguien- de septiembre de 2004 (el 17 de junio de 2004 fue sometido a
do la pista pero se nos perdió”; y “sabemos que detención arbitraria prolongada, pues la Fiscalía dictó medida de
te reunías con Mauricio y Milton Mejía [...] en el aseguramiento en su contra, y 15 días antes de su muerte recobró
la libertad); y ii) el asesinato de Teresa Yarce, en Medellín (Antio-
Presbiterio; esa iglesia es fachada de la guerrilla,
quia), ocurrido el 6 de octubre de 2004 (el 12 de noviembre de
ahí se manejan cosas de las Farc y el Eln. Milton 2002 fue aprehendida y fue sometida a detención arbitraria durante
y Mauricio trabajan con las Farc [...] a ellos los nueve días). El Observatorio de Derechos Humanos y Derecho
queremos, no para meterlos presos, sino para Humanitario de la Cceeu todavía está recaudando información pre-
cisa y cierta sobre 27 casos de personas que, luego de ser deteni-
otra cosa”. das arbitrariamente, fueron asesinadas o desparecidas.

172 Conflicto
22 Fiscalía General de la Nación. Unidad Nacional de Derechos Humanos
CRECIENTE PARAMILITARIZACIÓN DE LA y Derecho Humanitario, Acta de levantamiento de la cadena de custo-
SOCIEDAD Y LAS INSTITUCIONES dia de los documentos incautados en diligencia de registro y allana-
miento a la residencia del señor Edgar Ignacio Fierro Flórez, Bogotá,
14 de marzo de 2006, 4 ps.
23 Fiscalía General de la Nación, Diligencia de allanamiento y registro, Santa
Transcurrido más de un año, nuevas eviden- Marta, 11 de marzo de 2006: 33.
cias permiten reafirmar la idea de una amplia- 24 Hasta ahora las principales revelaciones están contenidas en: i) “El com-
putador de ‘Jorge 40’”, en Revista Semana, Bogotá, No. 1.270, 4 al 11 de
ción de la influencia política, social, económica septiembre de 2006: 30 a 36; ii) “El 8.000 de la Costa”, en Revista Semana,
y militar del paramilitarismo19 . Un caso regio- Bogotá, No. 1.271, 11 al 18 de septiembre de 2006: 40 a 44; iii) “Algo
huele mal en Palermo”, en Revista Semana, Bogotá, No. 1.272, 18 al 25 de
nal paradigmático es la influencia ejercida en septiembre de 2006: 48-49; iv) “El imperio de ‘Jorge 40’”, en Revista
la Costa Caribe, especialmente en Atlántico, Semana, Bogotá, No. 1.274, 2 al 9 de octubre de 2006: 36-37; v) “El chat
por las estructuras paramilitares encabezadas que compromete al senador Dieb Maloof”, en Revista Semana, Bogotá, No.
1.275, 9 al 16 de octubre de 2006: 38-39; y vi) “Los 558 crímenes de ‘J.
por Rodrigo Tovar Pupo, alias ‘Jorge 40’. La in- 40’” y “Así opera el imperio criminal de ‘J. 40’”, en El Tiempo, Bogotá, 8 de
formación que encontró la Fiscalía General de octubre de 2006: 1-1, 1-8 y 1-9.
la Nación el 11 de marzo de 2006, cuando alla- 25 Como una muestra, entre el 26 de diciembre de 2005 y el 29 de enero de
2006, el Observatorio de la Cceeu registró 15 notas de prensa sobre la
nó la residencia del capitán (r) Edgar Ignacio influencia política del paramilitarismo: i) “Chance para el ‘gatico’”, en
Fierro Flórez del Ejército Nacional (conocido Revista Cambio, Bogotá, Nos. 652 y 653, 26 de diciembre de 2005 al 9 de
enero de 2006: 48-49; ii) “Por primera vez, revelan nombres de políticos
por los alias de ‘Don Antonio’ y ‘Comandante que podrían ser vetados por vínculos con ‘paras’”, en El Tiempo
101’), ubicada en Santa Marta (Magdalena), y (eltiempo.com), Bogotá, 14 de enero de 2006, eltiempo.terra.com.co/
practicó su captura20 , pareciera que le permiti- proy_2005/elecciones2006/elecc_ camara /noticias/ ARTICULO-WEB-
INTERNA_SECCION_PROY_2005-2693655.html; iii) “Uribe pide a Fis-
rá al país “conocer por primera vez las entra- calía investigar a senadores Juan Manuel López Cabrales y Miguel de la
ñas de un grupo paramilitar”21 . Se trata de di- Espriella”, en El Tiempo (eltiempo.com), Bogotá, 15 de enero de 2006,
verso material que la Fiscalía incautó y sometió eltiempo.terra.com.co/poli/2006-01-16/ARTICULO-WEB-_NOTA_ INTE-
RIOR-26950 27.html; iv) “Gaviria promete purga si hay ‘paras’ en listas
a cadena de custodia, mediante su agrupación de candidatos al Congreso por su partido”, en El Tiempo (eltiempo.com),
en nueve bolsas22 , y de información virtual con- Bogotá, 15 de enero de 2006, eltiempo.terra.com.co/poli/2006-01-16/
tenida en los dispositivos electrónicos de dos ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-2695028.html; v) ‘Jorge 40’ ha sido
el artífice del reacomodamiento político en el Cesar desde hace al menos
computadores portátiles y una memoria portá-

Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu


cuatro años. Según una investigación de la Corporación Nuevo Arco Iris
til, aparatos que fueron hallados en la mesa (Corporación Nuevo Arco Iris, Análisis sobre el proceso con las Auc,
Bogotá, 2006, en www.nuevoarcoiris.org.co/article.php?op=
principal del comedor de la vivienda de Fierro Print&sid=9); vi) “Gobierno respalda expulsión de candidatos de Cam-
Flórez23. Seguramente, los medios escritos de bio Radical y el Partido de la U”, en El Tiempo (eltiempo.com), 18 de
prensa y televisivos continuarán divulgando el enero de 2006, eltiempo.terra.com.co/proy_2005/elecciones2006/
elecc_senado/noticias/ ARTICULO-WEB-INTERNA_SECCION_PROY_
contenido de toda la información incautada 2005-2698097.html; vii) “Los expulsados de Cambio Radical y el Parti-
durante lo que resta del año24. do de la ‘U’”, en El Tiempo (eltiempo.com), 18 de enero de 2006, eltiem-
Durante 2006, al tiempo que culminaron las po. terra.com.co/proy_2005/elecciones2006/elecc_senado/noticias/
ARTICULO-WEB-INTERNA_SECCION_PROY_2005-2698096.html; viii)
ceremonias de desmovilización de los grupos pa- “Políticos costeños se reunieron con el jefe paramilitar ‘Jorge 40’ para
ramilitares, se ha tenido noticia de varios escán- definir listas al Congreso”, en El Tiempo (eltiempo.com), 18 de enero de
2006,eltiempo.terra.com.co/proy_2005/elecciones2006/elecc_senado/
dalos que dan cuenta de la influencia política, noticias/ARTICULO-WEB-INTERNA_SECCION_PROY_ 2005-698094.
económica e institucional que aún mantienen html; ix) “El Fiscal General, Mario Iguarán, pidió a jefes de partidos
esos grupos25. Entre todos, hay uno que reviste pruebas de políticos con nexo ‘para’”, en El Tiempo (eltiempo.com), 21
de enero de 2006, eltiempo.terra.com.co/proy_2005/elecciones2006/
la mayor importancia: la infiltración paramilitar elecc_senado/noticias/ARTICULO-WEB-INTERNA_SECCION_PROY_
en el Departamento Administrativo de Seguridad 2005-2703418.html; x) Procurador pide a Corte Suprema investigar a
congresistas acusados de tener vínculos con grupos al margen de la ley,
(DAS). A pesar de su gravedad, por tratarse de Bogotá, 18 de enero de 2006, en www.procuraduria.gov.co/html/noti-
cias_ 2006/ noticias_020.htm; xi) Presidencia de la República, “Haré
todo el esfuerzo para que no haya campañas desde el escondite”, Bogotá,
SNE, 16 de enero de 2006, en www.presidencia.gov.co/sne/2006/enero/
19 Véase Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanita- 16/09162006. htm; xii) “La empresaria del chance en la costa, Enilse
rio de la Cceeu (2005). “¿Democracia profunda?”, en Plataforma López, ‘La Gata’, le contesta al ex presidente Gaviria”, en El Tiempo (el-
Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, tiem-po.com), 19 de enero de 2006, eltiempo.terra.com.co/proy_2005/
Más allá del embrujo. Tercer año de gobierno de Álvaro Uribe e l e c c i o n e s 2 0 0 6 / e l e c c _ s e n a d o / n o t i c i a s / A RT I C U LO-W E B -
Vélez, Bogotá, Pcdhdd, 2005: 149. INTERNA_SECCION_ PROY_ 2005-2701150.html; xiii) “La lupa de Was-
20 Fiscalía General de la Nación, Informe No.118 CTI/SIA/STM, Santa hington”, en Revista Cambio, Bogotá, No. 656, 23 al 30 de enero de 2006:
Marta, 15 de marzo de 2006, 2 p. 22 a 31; xiv) “El paraestado de Atlántico”, en Revista Cambio, Bogotá, No.
21 “El computador de ‘Jorge 40’”, en Revista Semana, Bogotá, No. 1.270, 656, 23 al 30 de enero de 2006: 38-39; y xv) “Se abre la caja de Pandora”,
4 al 11 de septiembre de 2006: 31. en Revista Semana, Bogotá, No. 1.238, 23 al 30 de enero de 2006: 34 a 38.

Conflicto 173
una institución nacional y de un organismo de con la institución. Pero ¿qué pasó? Que a ellos
inteligencia bajo la tutela directa del Presidente sí les comenzó a preocupar que él ya conoce
muchas cosas.
de la República, antes de finalizar 2006 pareciera
“Carlos Moreno: Cuando a Enrique Ariza lo
a punto de ser condenado al olvido. aprobaron como jefe de Inteligencia, me llama-
• Posibles vínculos de la Dirección del ron para reunirme con unos pelados que son
DAS con grupos paramilitares. Según el ex de un grupito que trabaja con Scott. Yo conoz-
jefe de la Oficina de Informática y Comunica- co a Scott, es de la CIA. En ese momento se
ciones del DAS, Rafael Enrique García Torres, estaba conformando un grupo para limpieza de
la misma gente del DAS. Muchas veces hice el
el ex Director de ese organismo de seguridad,
trabajo de matar informantes. Me lo encarga-
Jorge Noguera, fijó “como uno de los ejes cen- ban y entonces yo lo hacía. […]
trales de su administración… la colaboración “Agente que acompaña a Carlos Moreno: Hay
con los grupos de autodefensa”26 . Esa colabo- vainas muy graves. Enrique (Ariza) nos utilizó
ración habría tomado forma “específicamente mucho. Matamos gente por él. Una vez pensa-
en la Costa Atlántica… con el Bloque Norte, el mos que era gente de las Farc pero después nos
dimos cuenta de que era por intereses perso-
cual es liderado por ‘Jorge 40’, inclusive mu-
nales. Esa es la verdad”30 .
chas veces le escuché decir a Jorge Noguera
que ‘Jorge 40’ estaba muy agradecido con él…
El 11 de noviembre de 2003, en Santa Mar-
Jorge mantenía contactos con Hernán Giraldo
ta (Magdalena), fue asesinada Zully Esther Co-
(jefe del Frente Resistencia Tayrona), David