Historia

Evolución de la base normativa

Periodo colonial
Período de vida independiente hasta la organización institucional (1810-1860)
Ley 217 (Ley de contabilidad)
Ley 428 (Ley de contabilidad)
Ley 11.672 (Ley complementaria permanente de presupuesto)
Reemplaza a la ley 428.
Ley 13.064 (Ley de obras públicas)
Ley 13.653 (Ley de empresas del Estado)
Decreto Ley 23.354

Periodo colonial

Durante la época de la conquista y colonización americana, España tenía un gobierno de concepción

absoluta, donde la monarquía hereditaria desempeñaba sin trabas el poder; el resto de influencia de los
señoríos locales y de las autoridades comunales desapareció con el advenimiento al trono español de la
casa de los Austria. El monarca implantaba los impuestos y ordenaba a su arbitrio los gastos; no existía el
menor asomo de presupuesto como acto limitativo de la facultad de gastar. Las cargas fiscales se
regulaban de acuerdo con las necesidades del tesoro real.

Los impuestos y regalías eran fijados por el monarca, sin intervención alguna de las autoridades actuantes
en el territorio de Indias.

Los impuestos reales, entre los que sobresalían por su importancia el quinto y el diezmo reales sobre los
productos de las minas, eran recaudados por los funcionarios de la real hacienda, quienes cumplían
también funciones de pago de las libranzas expedidas por los virreyes y gobernadores. Pero toda esta
gestión se desenvolvió dentro de los límites establecidos por el rey, excepto en materia de gastos
imprevistos o urgentes, en que las autoridades locales podían ordenar las expensas, con cargo de dar
cuenta inmediata.

Las leyes de Indias incluyeron muchas disposiciones relativas al gobierno de la hacienda, pero no llegan a
configurar un régimen de contabilidad pública tal como hoy se entiende, porque iban dirigidas, sobre
todo, a resguardar los intereses y derechos del rey y a impedir o castigar las desviaciones de los oficiales
de la real hacienda y demás funcionarios intervinientes en la gestión financiera.

Desde los primeros años del siglo XVII se organizaron en Indias los tribunales de cuentas, encargados de
guardar el orden de la administración de la real hacienda. La gestión ejecutiva se ejercía por las
contadurías locales, integradas por tres contadores y dependientes de la Contaduría Mayor de Castilla; la
función de control estaba reservada a dichos órganos especiales.

Los tribunales de cuentas tenían funciones judiciales y se formaban con tres jueces oidores de la
audiencia; además, el tribunal era asistido por dos contadores designados por el virrey, pero con
facultades de voto consultivo únicamente. De las sentencias de este tribunal se apelaba ante las
audiencias locales; en última instancia existía un recurso de súplica ante el Rey.

Período de vida independiente hasta la organización institucional

(1810-1860)

La revolución del 25 de Mayo de 1810 al traducirse en la ruptura del nexo con la metrópoli española y
prefigurar el nacimiento de una nueva nación, comporta un hecho político de la mayor trascendencia que
modifica el sistema de gobierno entonces vigente en estas colonias hispánicas: las provincias del Río de la
Plata reconocen como fuente de la autoridad política la decisión del pueblo, y no la voluntad del monarca.
A la vez, se inaugura entre nosotros la forma representativa de la democracia, pues el pueblo delegó en
la primera Junta de Gobierno sus facultades de suprema potestad.

Se estableció el principio de la publicidad de las operaciones de la hacienda y la aprobación de los

impuestos por el órgano que se atribuía la voluntad legislativa dentro del Estado. Además, se declaraba
explícitamente la responsabilidad de los miembros de la Junta de Gobierno, obligándolos a rendir cuenta
de la inversión de las rentas públicas.

El Triunvirato, que ejercería el poder administrador, tendría a su cargo la recaudación e inversión de los
fondos del Estado; a la Junta competiría, la creación de nuevos impuestos y empleos. El Triunvirato
disolvió la Junta Conservadora, y en reemplazo del reglamento dio un estatuto provisional de gobierno,
el cual no contenía previsiones sobre la organización de la hacienda. No obstante, el Triunvirato dictó
algunas resoluciones sobre gestión económica; dispuso la intervención del gobierno en los libramientos
de pago expedidos por la intendencia; reglamentó las funciones de los comisarios de guerra y otros
aspectos de los gastos de la defensa.

El Poder Ejecutivo confirió a aquel poder la facultad de administrar las rentas del Estado; la Asamblea
conservaría el poder de juzgar y remover al Poder Ejecutivo por traición, cohecho, malversación de los
caudales públicos o violación de los decretos de aquélla.

El estatuto provisional, dado por la Junta de Observación instalada luego del golpe de Estado de 1815,
regulaba en forma mucho más minuciosa que sus antecedentes constitucionales las facultades financieras
de las ramas del gobierno: prohibía al Poder Ejecutivo imponer contribuciones o levantar empréstitos sin
la previa consulta y resolución de la Junta Conservadora, la que, a su vez, se asesoraría por el Cabildo y el
Tribunal del Consulado.

La Constitución, de inspiración unitaria, dictada por el mismo Congreso en 1819, con respecto a la
conducción de la hacienda confiaba al Congreso la facultad de establecer derechos e imponer
contribuciones, por un tiempo máximo de dos años, para las urgencias del Estado, y reservaba a la Cámara
de Representantes la iniciativa en esta cuestión.

La Constitución unitaria de 1826m dictada durante la presidencia de Rivadavia, contiene disposiciones

muy completas sobre finanzas públicas. Atribuye al Congreso fijar cada año los gastos generales, con
presencia de los presupuestos presentados por el gobierno; su texto asigna explícitamente la facultad de
iniciativa del proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo. También instituye como atribuciones del
Congreso: recibir anualmente la cuenta de inversión de los fondos públicos, examinarla y aprobarla,
establecer los derechos de importación y exportación, e imponer contribuciones; autorizar los
empréstitos. A la Cámara de Representantes correspondía la iniciativa en materia de contribuciones.

Durante la presidencia de Rivadavia fueron adoptadas algunas normas en materia de contabilidad pública.
Se suprimió la Tesorería General, y las funciones de caja del Estado se acordaron al Banco Nacional, creado
en 1826 sobre la base del Banco de Descuentos de la provincia de Buenos Aires. Además, se dicto un
reglamento de contabilidad y administración para el ejército de operaciones en el Brasil.

Producido el derrocamiento de Rosas, el Congreso General Constituyente de Santa Fe aprueba el 1| de

Mayo de 1853 la Constitución.

Sus disposiciones sobre hacienda pública son:

A- Instituyen el tesoro nacional como caja única y centralizada, a la cual se imputan todos los gastos del
Estado e indican como ramos de ingresos integrantes del tesoro nacional.

B- Organizan el Poder Legislativo como órgano volitivo máximo de la hacienda, atribuyéndole facultades
correlativas.

C- Instituyen al Poder Legislativo como órgano de control externo de la hacienda, en los aspectos
preventivo, concomitante y crítico o ulterior.

D- Instituyen al Poder Ejecutivo como órgano directivo y ejecutor de la hacienda, al confiarle la

administración general del país.

La Constitución fijo así las bases esenciales para la organización y funcionamiento de la hacienda del
Estado federal.

El Estatuto para la organización de la hacienda y crédito público, es el primer intento de las autoridades
nacionales organizadas constitucionalmente para dotar a la administración de los organismos requeridos
para la conducción de las finanzas. Instituía una Administración General de Hacienda y Crédito Público,
integrada por el ministro de Hacienda, los jefes de las oficinas del ramo de la Capital y un número entra
15 y 30 de personas de probidad y capacidad reconocidas, cuya designación efectuaría el Poder Ejecutivo.

Este estatuto tendía a organizar el servicio del tesoro del Estado en la Confederación, y para ello adoptaba
la forma bancaria, pues el eje de todo el mecanismo residía en el Banco Nacional, que dispuso organizar,
confiándole la condición de tesorería y contaduría de la Nación.

La Administración General de Hacienda y Crédito Público y el Banco Nacional se instalaron a principios de

1854; este último comenzó entonces a hacer emisiones de papel moneda para cubrir los gastos del Estado.
Las crecientes necesidades de sostenimiento del gobierno nacional, unidas a la penuria del tesoro de la
Confederación por la falta de ramos de impuestos de gran rendimiento, hicieron que el 22 de Julio de
1854 el gobierno se viese obligado a decretar el curso forzoso de los billetes del Banco. La rápida
desvalorización de la moneda y la mala situación económica general hicieron que se culpase de la
situación al sistema del Banco Nacional, y el gobierno de la Confederación ante tal descontento, por
decreto del 26 de septiembre de 1854, disolvió el Banco Nacional y la Administración General; dejó
subsistente sólo la oficina central, transformada en Junta del Crédito Público.

Según la ley 151, también del Congreso de la Confederación, el proyecto de presupuesto debía ser elevado
por el Ministerio de Hacienda al Congreso dentro de los veinte días siguientes a la apertura de las sesiones
ordinarias.

Ley 217 (Ley de contabilidad)

Ley 217, del 26 de septiembre de 1859, dictada por la Confederación, estuvo vigente hasta 1870, cuando
fue reemplazada por la 428. Fueron sus principales disposiciones: prohibir la realización de pagos fuera
de los gastos autorizados por el presupuesto o leyes especiales, y el traslado de créditos de un inciso a
otro; responsabilizar solidariamente, por los decretos de pago emitidos, al presidente de la República, a
los ministros autorizantes y al contador mayor interventor; ordenar la apertura de la contabilidad del
presupuesto; reglamentar la forma de presentación al Congreso de la cuenta de inversión; determinar
que el 31 de Marzo se produciría la clausura definitiva del ejercicio del presupuesto del año calendario
anterior, y los gastos impagos a esa fecha, imputados al ejercicio del presupuesto anterior, no podrían
pagarse sino en virtud de ley del Congreso.

Ley 428 (Ley de contabilidad)

El 27 de Agosto de 1865, el senador Uladislao Frías presenta un proyecto de ley de contabilidad, inspirado
en la ley francesa sobre hacienda, esta permanece "dormida" en el senado durante cinco años, pero la
iniciativa vuelve con modificaciones al Senado, y el 26 de Septiembre de 1870 queda convertida en la ley
428: configuró u verdadero código de contabilidad, pues previó casi todos los aspectos para el
ordenamiento de la hacienda pública del Estado federal.

Fueron principios básicos consagrados en esa ley: la regla de la universalidad del presupuesto; el periodo
financiero anual, comprendido entre el 1° de Enero y el 31 de Diciembre; la preparación del proyecto del
presupuesto por el Poder Ejecutivo, y la fecha de su remisión al Congreso; prohibición de realizar gastos
fuera de las autorizaciones presupuestarias, así como también de transferir créditos; regular la
tramitación y formalidades de las órdenes de pago, que se sometían a la intervención de la Contaduría
General; requisito indispensable del remate público para concertar todo contrato administrativo de
suministro o trabajo público y para las compraventas en general, con las necesarias excepciones;
responsabilidad del presidente de la República, de los ministros y de los miembros de la Contaduría
General por las órdenes de pago libradas con violación a la ley; los recaudadores de rentas públicas eran
responsables no sólo por lo cobrado, sino también, por lo dejado de percibir por negligencia; eran
igualmente responsables todos los administradores de fondos, valores, efectos o especies de la Nación,
con deber de rendir cuenta ante la Contaduría General y otorgar fianza.

La ley se ocupó también del juicio administrativo de cuentas; reglaba a ese efecto las atribuciones
jurisdiccionales de la Contaduría y los recursos contra sus resoluciones y encomendó a la Contaduría
General la contabilidad central del presupuesto, la del Tesoro público y el registro de los bienes inmuebles
y buques de propiedad del Estado. La Contaduría General estaba encargada de preparar la cuenta de
inversión, a someter anualmente al Congreso, junto con una serie de balances y cuadros. Integró la
Contaduría General de la Nación con tres miembros, de los cuales uno sería su presidente, y la doto de
amplias facultades para que pudiese cumplir sus importantes funciones.

La práctica y la doctrina pusieron de relieve sus defectos técnicos:

1- Reunió en un solo órgano las funciones de control interno y de control externo delegado de la hacienda,
además de poner a su cargo llevar la contabilidad central del Estado.

2- Adoptó el sistema del presupuesto de competencia en cuanto a los gastos, pero incurrió en omisión
esencial al no fijar el concepto de compromiso del gasto, que determina el momento desde el cual queda
afectado el crédito presupuestario.

3- Instituyó un periodo complementario del año financiero, de tres meses de duración, entre el 1° de
Enero y el 31 de Marzo del año siguiente al del presupuesto, pero omitió señalar qué actos podrían
practicarse en dicho periodo complementario y cuáles otros no.

4- Adoptó el principio básico de la caducidad anual de los créditos del presupuesto, pero previó una
excepción: que la ley o el acuerdo del Poder Ejecutivo ordenase la continuación del crédito.
5- La cuenta de inversión era un documento incompleto: se limitaba a informar sólo sobre la ejecución
del presupuesto en cuanto a gastos y recursos y al movimiento de fondos del tesoro.

Ley 11.672 (Ley complementaria permanente de presupuesto)

La ley de presupuesto, acto jurídico-administrativo de naturaleza especial, a diferencia de las demás leyes,
tiene duración limitada, pues termina con el ejercicio para el cual se dictó. En virtud de esos conceptos,
se interpretaba que las cláusulas especiales agregadas a la ley de presupuesto caducaban al cesar la
vigencia de ésta. Por tal razón, las Cámaras debían repetir cada año las normas orgánicas que deseaban
mantener vigentes. Por tratarse de disposiciones de carácter permanente, pues preveían situaciones
normales de la administración, en 1932 el Congreso resolvió quitarles la condición de normas transitorias,
incorporándolas a la ley 11.672, conocida como ley complementaria permanente de presupuesto.

Reemplaza a la ley 428.

Esta ley otorga la autorización de establecer fondos de emergencia para atender gastos imprevistos en
jurisdicción de las Cámaras legislativas y del Poder Judicial.

Regulaba el régimen de las obras públicas, establecía tres instrumentos contables y financieros:

A- El presupuesto acumulativo de obras públicas, formado por todas las autorizaciones votadas para
trabajos.

B- El plan anual de trabajos públicos, que el Poder Ejecutivo debía preparar y comunicar al Congreso.

C- El presupuesto de máxima a invertir en el ejercicio financiero, establecido en la ley de presupuesto.

Fijaba el 30 de Junio como límite de plazo dentro del cual el Poder Ejecutivo debía remitir al Congreso el
proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente.

Ordenaba centralizar los recursos en la Tesorería General de la Nación, mediante el ingreso de los fondos
antes de expirar el día hábil siguiente al de la percepción.

Imponía el requisito de la licitación pública, como regla general, para toda compra o venta por cuenta de
la nación, y toda convención sobre trabajos o suministros.

Ley 13.064 (Ley de obras públicas)

Ley 13.064, del 29 de Septiembre de 1947. Poco tiempo después de entrar en vigencia la ley 12.961, fue
sustituida la ley 775, sobre régimen de obras públicas nacionales, por la 13.064, que declara comprendido
en el concepto de obra pública nacional todo trabajo o servicio de industria ejecutado con fondos del
tesoro nacional.

La ley contempla los siguientes sistemas de contratación de obras públicas:

A- Por unidad de medida.

B- Por ajuste alzado.

C- De coste y costas.

D- Otros que por excepción puedan establecerse.

Impone el requisito previo de la licitación pública para toda contratación de obra pública nacional.

Dispone sobre la publicación de avisos y tiempo de anticipación de los anuncios, apertura de las
propuestas y adjudicación de las obras.

Crea el Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas para llevar cuenta de los datos relativos a
las empresas de construcción, así como de su calificación y capacitación.

Ley 13.653 (Ley de empresas del Estado)

Ley 13.653, del 30 de Septiembre de 1949. Las haciendas anexas de producción, organizadas
jurídicamente como entidades descentralizadas, se rigieron durante mucho tiempo por disposiciones
aisladas e inorgánicas, a veces incluidas en las leyes de presupuesto. Razón por la cual se sanciona esta
ley sobre el régimen de las empresas del Estado.

"Las actividades de carácter industrial, comercial o de explotación de servicios públicos de igual

naturaleza, que el Estado, por razones de interés público, considere necesario desarrollar, podrán llevarse
a cabo por medio de entidades que se denominarán genéricamente <empresas del Estado>".

Ese ordenamiento legal dispuso que las empresas del Estado funcionaran bajo la dependencia del Poder
Ejecutivo, y previó la estructura presupuestaria aplicable por ellas, como asimismo su fiscalización por los
órganos de control de la hacienda pública.

Decreto Ley 23.354

EL 31 de Diciembre de 1956, por decreto ley 23.354 fue aprobado el anteproyecto, que quedó así
convertido en ley de contabilidad y organización del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Contaduría
General de la Nación.

Fueron objetivos básicos de la reforma sustituir la ley 12.961, corregir el régimen de control de la hacienda
pública establecido por ésta y proveer procedimientos adecuados para determinar con exactitud los
resultados financiero patrimoniales de los ejercicios en que se divide la vida de la hacienda.

Los siguientes aciertos de la reforma implicaron mejorar sensiblemente el régimen de control gestión de
la hacienda del Estado federal.

1- Institución del órgano jurisdiccional y de control externo delegado, con garantía de independencia y
estabilidad, separado del órgano eje del control interno y de la contabilidad del Estado. La creación del
Tribunal de Cuentas de la Nación.

2- Adopción del sistema de presupuesto de competencia en lo relativo a gastos, mediante preceptos

necesarios para su funcionamiento, consistentes en fijar el concepto de compromiso e instituir la cuenta
de residuos pasivos.

3- Agilización del mecanismo administrativo de pago de los gastos públicos.

4- Eliminación de procedimientos irregulares, violatorios de la facultad legislativa de fijar los gastos
públicos en lo cuantitativo y cualitativo.

5- Para la estructura presupuestaria se adoptó una más racional clasificación primaria de los gastos
públicos. El presupuesto fue dividido en dos secciones: presupuesto de gastos y de inversiones
patrimoniales.

6- Modificación de las fechas de iniciación y finalización del ejercicio financiero, para adecuarlas al periodo
ordinario de sesiones del Congreso.