Trabajo Final Gubernamentalidad Foucault

Seminario "Cuestión social, gubernamentalidad y construcción
de la subjetividad”
Trabajo Integrador Final
“Revelaciones y escamoteos sobre la cuestión de la desigualdad

durante la sanción de los Objetivos del Desarrollo Sustentable”
Tomás Pont Vergés - DNI 30.980.439
Índice
1. Pregunta-problema, Objetivos y Metodología
2. Gubernamentalidad y Arte de Gobierno Liberal
3. La Irrupción de la Cuestión Social y sus respuestas
4. La redefinición de la Cuestión Social en la nueva Gubernamentalidad Neoliberal
5. Naciones Unidas y el discurso del Desarrollo Humano: diferencias y semejanzas con el

neoliberalismo
6. Conclusiones
7. Bibliografía
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Seminario: "Cuestión social, gubernamentalidad y construcción de la subjetividad”.
1. Pregunta-problema, Objetivos y Metodología
El objetivo general de este trabajo es analizar los debates sobre el problema de la desigualdad
en el ámbito de las Naciones Unidas, durante la Declaración de los “Objetivos del Desarrollo
Sustentable”, sancionados por la Asamblea de Naciones Unidas de septiembre de 2015. Nos
proponemos trabajar sobre la base de los documentos preparatorios a dicha declaración, lo que se
conoció como la discusión y elaboración de la “Agenda Post 2015”, que marcó la transición entre los
“Objetivos del Milenio” (ODM) aprobados sobre el cambio de siglo y los “Objetivos del Desarrollo
Sustentable” (ODS).
Para ello, realizaremos un análisis sobre las distintas posturas que se entablaron sobre el
aumento de la desigualdad económica y social. Para tal análisis, pretendemos usar las herramientas
conceptuales propuestas por Michel Foucault para analizar los discursos, y las relaciones de poder en
las sociedades contemporáneas. En especial, el concepto de gubernamentalidad, entendida como el
entrecruzamiento de una variedad racionalizaciones discursivas, técnicas de poder, prácticas y
dispositivos, que dieron por resultado una nueva forma de saber-poder. Una nueva manera de conducir
a las conductas de las personas, que a diferencia de la soberanía o la disciplina, tiene por principal
objeto más que al territorio o los individuos, a la población.
Consideramos a las Conferencias y Convenciones realizadas en el ámbito de las Naciones
Unidas como un entorno privilegiado para analizar aspectos relacionados a las racionalizaciones
gubernamentales predominantes a nivel global, ya que estos pronunciamientos orientan, al menos a
nivel declarativo, los diseños de política económica de los Estados firmantes y de la mayoría de los
organismos de cooperación internacional.
Nuestra propuesta es describir las diversas formas en las que se objetivó el problema de la
desigualdad y los distintos enunciados y opiniones sobre los factores que la generan, inspirados en el
método arqueológico. Pretendemos identificar las modalidades enunciativas desde donde estos se
pronunciaron, explicitar las posiciones institucionales y/o de escuelas o tendencias académicas de las
posturas que intervienen. Además, definir las regularidades, desplazamientos y conexiones que
delimitaron y especificaron el tema. También, exponer qué conceptos se esgrimieron para explicarlos
y cuáles fueron los límites de dominio a partir de los cuales la desigualdad fue interpretada como un
problema o no. En este sentido, nos interesa detectar los grados de tolerancia / intolerancia presentes
sobre el fenómeno; como así también distinguir las soluciones propuestas para eliminar o bien
mitigarlo como flagelo.
Consideramos crucial a tal fin realizar antes una reconstrucción en términos de historia
conceptual de las formas en las cuales se abordó el problema de la desigualdad y la pobreza,
habitualmente circunscrito a la reflexión sobre la Cuestión Social. Un campo cuyos ejes en disputa
fueron cambiando a medida que fueron mutando las concepciones sobre la naturaleza del orden social,
los lazos sociales y políticos y los fundamentos de la ciudadanía, el trabajo y la seguridad de las
personas. Un debate que -como veremos- puede resumirse a grandes rasgos en distintas posiciones: el
radicalismo-igualitario, el elitismo-conservador, el marxismo-colectivista, el liberalismo-utilitario, el
organicismo-solidarista y el neoliberalismo-individual, de los cuales nos detendremos en los últimas
tres.
2. Gubernamentalidad y Arte de Gobierno
El gobierno y la biopolítica como estrategia y técnicas del nuevo diagrama de poder, y la

gubernamentalidad como su racionalización son conceptos que nos resultan atractivos para entender
cómo fue tratado el problema de la desigualdad durante la sanción de los “Objetivos del Desarrollo
Sustentable”. La gubernamentalidad puede abordarse desde dos ángulos. Por un lado, desde un plano
discursivo a partir de las reflexiones sobre el arte de gobierno. Por otro, desde un plano no discursivo
a partir del funcionamiento de los dispositivos de seguridad.
Tomamos el arte de gobierno como un saber que racionaliza el ejercicio del poder como una
práctica de gobierno, es decir, como el ejercicio de la soberanía política. Foucault identificó la
aparición en el siglo XVIII de un nuevo tipo de reflexión sobre el gobierno, que identificaría con el
liberalismo. Para Foucault, el liberalismo no es tanto una teoría o una doctrina más o menos coherente,
sino “un modo de hacer las cosas”, o más bien “una forma de reflexión crítica sobre la práctica
gubernamental” (Foucault, 2014:363). Se trata de una actitud reflexiva crítica que parte del principio
que el gobierno nunca puede ser un fin en sí mismo, y es la sociedad en cambio la condición y el fin
último de todo acto de gobierno. El aporte distintivo del liberalismo al arte de gobierno es el
planteamiento de la siguiente cuestión: si, a la hora de juzgar un acto de gobierno, se presentan en él
o no “excesos de gobierno” (Foucault, 2014:29).
El arte de gobierno liberal surgió a partir del siglo XVIII en un contexto marcado por los
cuestionamientos a los excesos del poder soberano por parte del radicalismo jurídico y el ascenso de
la economía política como un nuevo saber para racionalizar los asuntos de Estado. Estos procesos
serán concomitantes al liberalismo, y por eso, éste apelará a conceptos, objetos y problemas planteados
por ambos discursos.
Opuestos a la Razón de Estado, el liberalismo y el radicalismo jurídico propusieron el principio
de autolimitación del ejercicio del poder público por parte del gobierno. Pero lo hicieron con dos
argumentos distintos. El radicalismo por una vía “axiomática”, basada en un límite externo impuesto
por la ley; el liberalismo, por una vía “utilitarista”, basada en un cálculo de utilidad. En el modelo de
gobierno según el derecho o la soberanía, el desempeño de los actos de gobierno se juzgaban en
función de un bien común superior, sea este una norma moral o una ley divina o positiva. En el arte
de gobierno liberal en cambio, el principio rector sería el “fin oportuno” que repara en la natural
disposición de las cosas sobre las que pretende intervenir. Por influencia del utilitarismo, este nuevo
discurso se paró en un lugar inédito en relación con la verdad, reemplazando como criterio de la acción
gubernamental la legitimidad o ilegitimidad por el éxito o fracaso en los efectos de su política.
El liberalismo tomará de la economía política, o más propiamente de la teoría de la mano

invisible de Adam Smith, el carácter incognoscible de la totalidad del fenómeno económico. En ella,
el mercado está constituido por una multiplicidad de intereses y puntos de vista irreductibles, que a
pesar de ello, convergen de manera espontánea. En el mercado el punto de vista del soberano es
imposible e inútil. Parafraseando a Foucault, la gran novedad de la economía política fue decirle al
soberano “no debes”, porque “no puedes”. Y “no puedes” porque “no sabes”, y “no sabes” porque “no
puedes saber”. “No hay soberano económico. Creo que éste es uno de los aspectos más importantes
de la historia del pensamiento económico, claro está, pero sobre todo de la historia de la razón
gubernamental” (Foucault, 2017: 327). Tomando este aporte de la economía política, el liberalismo
estableció al mercado y al mecanismo de fijación de precios como “el ámbito por excelencia de
veridicción de la práctica gubernamental” (Foucault, 2014:49). El mercado dejó de ser un ámbito de
jurisdicción, colmado de reglamentaciones positivas y tradicionales, para obedecer a mecanismos
naturales que debían dejarse desenvolver por parte del gobierno.
Sobre estas ideas se sostiene el principio de “autolimitación del gobierno por el principio de la
verdad” (Foucault, 2014:37). El nuevo principio de autolimitación de la razón gubernamental del arte
de gobierno liberal dejó de proponerse el exhaustivo control del territorio y sus súbditos, y pasó a
aspirar lograr “la recta disposición de los hombres y las cosas” para conducirlas “hasta un fin
oportuno” (Foucault, 2006: 121)1.
El resultado fue un nuevo discurso sobre el arte de gobierno sostenido por un nuevo régimen
de verdad, desbloqueado a su vez, por su acoplamiento estratégico con nuevas técnicas de poder.
Prácticas y tecnologías diversas que fueron cambiando y permitieron, por un lado, administrar los
problemas relacionados con el manejo a las poblaciones desde su aspecto biológico; y por otro,
abordar a las personas de manera individual con efectos subjetivantes. Discursos y prácticas múltiples
que, en su articulación, fueron cambiando la forma de gobernar a las personas y por lo tanto, el sentido
del Estado. El Estado, para Foucault, no tiene una esencia a develar, sino que es el “efecto móvil de
un régimen de gubernamentalidades múltiples” (Foucault, 2014: 96), discursos y prácticas de poder
que al ser entendidas como prácticas de gobierno se “estatizan”.
El resultado también fue la enunciación de dos concepciones heterogéneas de la libertad:
mientras el radicalismo entendía la libertad a partir de los derechos del hombre, el liberalismo la
percibía sobre la base de la independencia de los gobernados. Dos discursos cuyas proposiciones que
1
Foucault toma la expresión “hombres y cosas” del escritor antimaquiaveliano del siglo XVI, Guillaume
de La Perrière, quien comprendía por cosas a los bienes públicos, los recursos naturales, las riquezas
privadas, los climas, tierras y cultivos, las epidemias y hambrunas. Y por personas se refería a la
conducta de los individuos, sean estos otros o uno mismo.
buscaron verificarse de manera distinta y cuyas respuestas a las consecuencias no deseadas de la

modernidad veremos evolucionar a medida que se desplegó el debate sobre la Cuestión Social.
Liberalismo y Dispositivos de Seguridad

Este acoplamiento estratégico entre un saber y unas técnicas de poder se dio en el vínculo
estrecho entre el discurso de las libertades y los dispositivos de seguridad. Foucault explica que el arte
liberal de gobernar es consumidora de libertad, por lo que está obligada a producir y organizar ciertas
libertades como la libertad del mercado, el libre ejercicio de la propiedad, la libertad de expresión y
discusión. El liberalismo así entendido no es tanto el imperativo de la libertad como la administración
y la organización de las condiciones en que se puede ser libre. No pretende reglamentar la conducta
de las personas, sino más bien gestionarlas. La máxima que la rige proclama: “voy a producir para ti
lo que se requiere para que seas libre” (Foucault, 2016: 84). Su correlato, los dispositivos de seguridad
como contrapartida, contrapeso, y en última instancia condición, de las libertades establecidas.
Pero en la gubernamentalidad liberal -agrega Foucault- se propaga una cultura del peligro y
los peligros cotidianos invaden los asuntos de gobierno. Los dispositivos de seguridad serán los que
arbitren el equilibrio entre la libertad y la seguridad de los individuos y los colectivos, a partir de la
noción de riesgo. Estableciendo limitaciones, controles y coerciones, los dispositivos de seguridad
deberán proteger los intereses colectivos de cara a los interés individuales y los interés individuales
frente al poder estatal. “El gobierno limitado en principio a su función de vigilancia, sólo deberá
intervenir cuando vea que algo no pasa como lo quiere la mecánica general de los comportamientos,
de los intercambios, de la vida económica” (Foucault, 2016 p.89).
A diferencia de otras técnicas de poder, mientras la ley prohíbe, la disciplina prescribe a través
de la norma, los dispositivos de seguridad regulan, procurando que “sus elementos actúen unos con
respecto a otros” (Foucault, 2006: 67). En los dispositivos de seguridad también opera una suerte de
principio de “autolimitación”. El objetivo no es erradicar el riesgo, sino evitar tipos de fenómenos de
escalada, intensificación circular o multiplicación, propios de las crisis o las epidemias. Los
dispositivos de seguridad insertan los fenómenos peligrosos dentro de una serie de acontecimientos
probables. Para ello se vale fundamentalmente de la estadística. Ya no dividen de antemano a los
individuos entre normales y anormales, sino que toman el conjunto de la población y establecen
niveles de “afectación”, de casos que caen fuera de la distribución adecuada. Para cada tipo de
intervención, manejan una evaluación de los riesgos en base a un cálculo de distribución de casos para
cada población específica. Para Foucault, en los dispositivos de seguridad la distribución normal “es
lo primero”, y la norma se deduce de ella.
El correlato de esta autolimitación en la intervención es la proliferación de mecanismos de

control, medición y “vigilancia preventiva” de las poblaciones, que florecerán tras este “desbloqueo
epistemológico de las ciencias sociales” (Murillo, 1996:147). A diferencia de las técnicas de vigilancia
disciplinaria, que funcionan de manera centrípeta, concentrando y encerrando, aislando un espacio
específico en donde el poder actuaba sin límites; los dispositivos de seguridad son centrífugos. Esto
quiere decir que su campo de intervención es el medio mismo, tienden a ampliarse, integrando nuevos
elementos que permiten el desarrollo de circuitos cada vez más grandes, y trabajan en la misma
realidad, “dejando hacer”.
3. La Irrupción de la Cuestión Social y sus respuestas
El desbloqueo del arte de gobierno liberal se hará efectivo en el siglo XVIII. Pero lo que nos
interesa es ver su relación con el problema de la desigualdad, que debemos rastrear dentro del género
de los discursos sobre lo social. Una primera aproximación nos lleva inevitablemente a describir cómo
el liberalismo se paró frente a la Cuestión Social, como se llamó al debate por las consecuencias
sociales negativas de la industrialización y urbanización recientes por parte de las élites de los distintos
países, que dominó en Occidente durante el siglo XIX.
Según Robert Castel en “Las Metamorfosis de la Cuestión Social”, el liberalismo resignificó
el trabajo, reconociéndolo como la única fuente de riqueza social, por sobre los dones y el intercambio
desigual. La población, entendida coma la “fuerza laboral de una nación”, se convirtió en la verdadera
fuente de riqueza de las naciones, siempre y cuando se cumpliera “la condición de que trabajara”
(Castel, 2004:180). Para superar la vulnerabilidad de las masas producto de la explosión demográfica
durante siglo XVIII, el liberalismo propuso reorganizar el trabajo a partir del contrato entre partes y
el mercado como verdadero principio de cohesión social. De esta manera decretó el imperativo de la
libertad de trabajo y del libre acceso al trabajo. El trabajo fue reinterpretado como una mercancía
vendida en mercados, que obedecen a la ley de la oferta y la demanda, y la relación salarial se convirtió
en “una convención”, es decir un acuerdo entre dos asociados particulares, en donde empleador y
empleado se encontraban frente a frente, sin ninguna mediación, para que sus distintos intereses se
enfrentaran y complementaran.
En la nueva gubernamentalidad liberal, el gobierno procuró garantizar el derecho al trabajo
eliminando las regulaciones tradicionales y multiplicando los medios de trabajo, pero nunca
garantizando efectivamente empleo para todos. Esta revolución en los modos de producción y
protección benefició a las clases burguesas de capitalistas industriales y produjo convulsiones nunca
vistas en los sectores populares, que se vieron arrojados a la condición del salariado libre, privados de
cualquier tutela, descubriendo que “la libertad sin protección puede llevar a la peor de las
servidumbres, la servidumbre de la necesidad” (Castel, 2004:31).
De acuerdo a Castel, la traducción de estas ideas en actos de gobierno hizo añicos el orden
social antiguo en Europa, marcado por tutelas tradicionales que regulaban tanto al trabajo como a las
redes de protección. Antes, el trabajo se podía organizar, por ejemplo, bajo la economía doméstica; o
en el feudo, por medio del vasallaje, la servidumbre y la corvea; o en las ciudades, en los talleres de
oficios regulados por corporaciones gremiales; o a través del “putting-out” negociado entre tenderos
y artesanos rurales; o bien en los talleres reales y minas, por el trabajo forzado. Por el lado de la
protección, el antiguo régimen se ordenaba principalmente a través de la asistencia de las redes de
sociabilidad primaria, del domus y la comunidad territorial. Pero también a través de instituciones
asistenciales de orden religioso; y en última instancia en los talleres de caridad o depósitos de
mendicidad: Socorros, Hospicios y Workhouses en donde se encerraba mendigos, vagabundos,
pordioseros, “incapaces de trabajar” de los que también se ocupó Foucault. Se trataba, según Castel,
de una diversidad de relaciones reguladas, que si bien ofrecían algún tipo de protección, imponían
sobre todo un estado de dependencia que implicaban situaciones de sujeción y sumisión.
Lejos de resolver la vulnerabilidad de las masas y fundar un orden estable, el libre acceso al
trabajo relanzó la Cuestión Social sobre bases totalmente nuevas. A partir de 1830 una multitud de
discursos provenientes de todo el espectro del arco político denunciaron que “la proclamación de la
libertad de trabajo, con la supresión de las antiguas corporaciones, había conducido a una forma inédita
de dependencia en el sistema de manufacturas” (Rosanvallon, 2012: 109). Una nueva barbarie, que no
era producto de la falta de trabajo, sino de la nueva organización del trabajo, una situación generada
por el mismo proceso de producción de riqueza.
La nueva organización del trabajo sería considerada un factor permanente de inseguridad
social. La precariedad de las fuentes de trabajo, la descalificación de las tareas de los obreros
consecuencia de la mecanización de los procesos, las condiciones insalubres de trabajo y vivienda, la
arbitrariedad de los patrones, la miseria de la población inactiva como niños y ancianos procedente de
la clase obrera, la degeneración moral bajo el pauperismo, su contacto permanente en los bajos fondos
de la ciudad con el mundo del delito, y por último el riesgo de disociación total ante la constitución
del proletariado como una clase con un proyecto político propio, serán algunos de los “riesgos” de la
nueva realidad.
Sin embargo, consideramos que el debate sobre la Cuestión Social ingresa propiamente dicho
al problema de la gubernamentalidad cuando, siguiendo a Jacques Donzelot, esta realidad se contrastó
con el ideal republicano de “igual soberanía para todos”. “La Cuestión Social aparece con la
inauguración de la República, cuando la aplicación -por primera vez- del sufragio universal hace surgir
el contraste entre la pareja soberanía política de todos y la trágica inferioridad de la condición civil de
algunos” (Donzelot, 2007: 50). Por un lado, el principio universalista de la soberanía ampliada a toda
la población, que pretendía según el ideal republicano, ser el nuevo fundamento de cohesión social:
un contrato social que reemplazaría los antiguos lazos destruidos y articularía de inmediato la
soberanía política y la libertad civil. Por otro, la realidad de la pauperización de la condición civil de
los sectores populares y la constatación de una efectiva desigualdad en la sociedad que era constitutiva
del sistema político y revelaba el “vacío del lenguaje del derecho” republicano (Donzelot, 2007:37).
De acuerdo a palabras célebres de Eugène Buret, autor del informe social “La Miseria de las
Clases Trabajadoras en Inglaterra y en Francia” de 1830, “en el momento en que la desigualdad es
destruida en el orden político y civil, hela ahí que renace, de hecho y de derecho, con un poder que
jamás tuvo, en el orden de la industria” (Rosanvallon, 2012: 104). La cuestión de soberanía estaba
preñada de una contradicción insalvable, constitutiva.
La respuesta Liberal-Conservadora ante la Cuestión Social

Para entender la respuesta liberal ante la Cuestión Social, proponemos tomar la propuesta de
Alexis de Tocqueville, cuyo planteo consideramos con la suficiente vigencia para definir una respuesta
liberal “canónica” sobre la Cuestión Social. Tomamos su posición porque a diferencia de otros
representantes del liberal-conservadores contemporáneos éste no naturalizó la desigualdad, y vinculó
la nueva situación de las clases populares a los efectos desigualadores del desarrollo industrial.
En su informe social, “Memoria sobre el Pauperismo”, redactado durante la década de 1830,
Tocqueville presentaba la paradójica situación que eran los países más desarrollados, como Francia e
Inglaterra y no los más rurales como España y Portugal, donde aumentaba la cantidad de personas que
necesita de la asistencia para sobrevivir.
Para Tocqueville, la desigualdad respondía a una situación transitoria y relativa generada por
el cambio económico y social. Transitoria ya que reconocía un progreso gradual en las sociedades
hacia una mayor igualdad de condiciones, de carácter “universal y durable” (Tocqueville, 1957: 5). Y
relativa, ya que la desigualdad dependía de una suerte de modulación de la satisfacción de las nuevas
necesidades que iban surgiendo por la propia dinámica modernizadora.
A la hora de pensar propuestas que superasen este flagelo, el pensador francés consideraba a
la caridad individual “bastante frágil” y pero también rechazaba el derecho a la asistencia pública, ya
que según él, retroalimentaba el fenómeno del pauperismo. La clave para él estaba entonces en la
extensión en las clases inferiores de la educación pública y de las virtudes “en el espíritu y los hábitos”
de la propiedad: “Considero que entre los medios para hacer surgir en los hombres los sentimientos
de orden, de actividad y de economía, no conozco uno más poderoso que el de facilitarles el acceso a
la propiedad fundiaria” (Tocqueville, 2003:86). En la ruralidad, por medio de la tenencia de parcelas.
En la clase obrera urbana, “puesto que no es posible hacer surgir en los obreros el interés por la
propiedad en la fábrica”, fomentando el ahorro a partir de los salarios, que le permitan al pobre
capitalizar “una propiedad independiente” (Tocqueville, 2003: 87). Tocqueville propone una vía
asociativista: Instituciones de crédito tipo “Montes de Piedad”, cajas de ahorro popular, sociedades de
socorros mutuos, etc. Instituciones no lucrativas financiadas mediante la cuota de sus beneficiarios,
que vinculando trabajo y asistencia, presentaban una suerte de previsión social no gubernamental.
La solución de Tocqueville formará parte de las propuestas de políticas sociales sin Estado
que Robert Castel, define como propias del liberalismo conservador decimonónico. Propuestas que
conjuraban los riesgos de la disociación social mediante la moralización de las “clases inferiores” a
través de un nuevo tipo de tutelaje. Instituciones que rechazaban la intervención pública, algunas de
ellas basadas en la beneficencia privada, como el Patronato. Otras en la asociación obrera, como las
mutuales de ahorros y/o socorros. Instituciones, según Castel, que llevadas a la práctica marcaron el
origen de las modernas técnicas disciplinarias del Trabajo Social. Soluciones, que veremos, retomará
en parte el neoliberalismo.
Según Fernando Díez Rodríguez (2008), la propuesta del pensador francés expresaba un
profundo rechazo a los sistemas de asistencia públicos ya establecidos. Puntualmente, a la Ley de
Pobres inglesa, organizada a través del sistema de parroquias; y al implementado en Francia por el
Comité de Mendicidad entre 1790 y 1794. Estos se basaban en el derecho a la asistencia de todos los
ciudadanos indigentes, garantizados a través de un sistema asistencia pública financiado mediante
impuestos. En el caso francés, centralizado administrativamente, y en el inglés, a través de los
municipios. Rechazo que, años más tarde, Tocqueville continuará enarbolando como integrante de la
Asamblea Nacional de 1848 durante el debate sobre el “Derecho al Trabajo”.
Tocqueville rechazaba los sistemas de asistencia pública asegurando que “toda medida que
funde la asistencia legal sobre una base permanente y le dé una forma administrativa” creaba “una
clase ociosa y perezosa que vive a expensas de la clase industrial y trabajadora” (Tocqueville,
2003:67). Una idea que encierra una visión pesimista sobre las pulsiones de los hombres comunes y
teme al avance de las capacidades estatales con el propósito de llevar a cabo el mandato de la mayoría.
Un rechazo a la intervención social pública que tiene como causa lo que Foucault denomina la Fobia
al Estado que distingue al liberalismo. Abrevando en un decadentismo de raigambre aristocrático,
Tocqueville reivindicaba la “pasión legítima por la igualdad”, pero destacaba a su vez la presencia en
el “corazón humano”, de un “gusto depravado por la igualdad”, que inclinaba a los hombres comunes
a “la ociosidad y la mediocridad” y a “preferir la igualdad en la servidumbre a la desigualdad en la
libertad” (Tocqueville, 1957:61)2.
Según Rosanvallon, el liberalismo conservador del siglo XIX postuló que la desigualdad
dependía de las diferencias de talento o virtud. Es decir, factores que dependían de “la conducta de los
individuos por un lado, y las dotes de la naturaleza por el otro” (Rosanvallon, 2012. p 115). Esta visión
apuntaba a responsabilizar de la Cuestión Social a los individuos y en última instancia estigmatizaba
a las clases populares por inmorales.
2
Hay un juego de riesgos entre las aspiraciones divergentes a la Igualdad y la Libertad: “Los males que la libertad causa
son algunas veces inmediatos, visibles para todos, y todos, más o menos, los conocen; los males que la extrema igualdad
puede producir, no se manifiestan sino poco a poco, se insinúan gradualmente en el cuerpo social; no se los ve más que
de tiempo en tiempo y en el momento en que se hacen más violentos, el hábito de verlos hace que ya no se los sienta”.
(Tocqueville, 1957:551).
Al igual que Castel y Rosanvallon, también Donzelot observa una alianza entre liberales y
conservadores a la hora pensar el vínculo entre la Cuestión Social y la ciudadanía. En este caso, un
consenso para señalar como causa del malestar al modelo del contrato social como fundamento del
orden político. Liberales y conservadores rechazaban la idea rousseauniana de asentar la soberanía
política sobre la base de un acuerdo voluntario que sea expresión de una voluntad general, entendida
esta como “la libertad de cada uno y la voluntad de todos”. Este principio, que imponía al Estado el
papel imposible de “asegurar la igualdad de todos y la libertad de cada uno”, terminaba -según
liberales y conservadores- haciendo de este “todo y nada, al mismo tiempo” (Donzelot, 2007:49). En
este sentido, para Tocqueville, el peligro detrás de las medidas de gobierno fundadas en la soberanía
del pueblo era el promover una nueva especie de servidumbre, la de la “tiranía democrática”. Un
diagnóstico que revela a nivel discursivo del arte de gobierno, toda una crisis de gubernamentalidad
que, como veremos, sólo será superada tras la reformulación de los principios que sostienen el orden
social.
La Solidaridad y El Estado Social

La Cuestión Social planteó una crisis de gubernamentalidad, y provocó un replanteo de todos
los discursos sobre el arte de gobierno3. Esta crisis sólo sería superada tras un replanteo profundo de
concepciones, con la aparición de una nueva teoría del orden social y de un nuevo principio de
gobierno. Un cambio en la gubernamentalidad que permitió dejar de lado la idea liberal que el
fundamento de la sociedad es la soberanía política y su mejor instrumento el derecho.
En este cambio el fundador de la sociología, Emile Durkheim, tuvo un rol crucial, al proponer
un nuevo principio de cohesión social. Creó un nuevo registro, entre lo político y lo civil: lo social.
Postuló a los hechos sociales como modos de actuar, de pensar y de sentir que existen por fuera de la
conciencia del individuo y se le imponen a este más allá de su voluntad. La cohesión de un orden
social no se explicaba por un contrato entre los individuos sino por un nuevo principio: la solidaridad,
una disposición -no voluntaria- que “inclina fuertemente a los hombres unos hacia otros, los pone
frecuentemente en contacto, multiplica las ocasiones que tienen de encontrarse vinculados”
(Durkheim, 2004:68), y por lo tanto favorece la integración social.
Durkheim reconocerá dos tipos de solidaridad: La primera de ellas, la solidaridad por
semejanzas o mecánica, será un tipo de unión indeterminada que liga directamente al individuo a la
3
Pierre Rosanvallon, en “La Sociedad de Iguales”, sostiene que durante el siglo XIX se esbozaron frente a la Cuestión
Social cuatro grandes tentativas de recalificación del ideal igualitario: la “Liberal-conservadora”, que legitimaba las
desigualdades existentes remitiéndolas a la inmoralidad del proletariado; la “Comunista”, que exhortaba a la
construcción de un mundo racional que elimine la competencia y la propiedad privada; el “Nacional-proteccionismo”,
que pretendía imponer una homogeneidad fundada en el repliegue sobre el espacio nacional y la xenofobia; y el
“Racismo”, destinado a instituir unidades imaginarias basadas en el biologicismo.
sociedad, donde los miembros del grupo se encuentran individualmente atraídos los unos hacia los
otros porque se parecen, y donde la cohesión social se expresa en una cierta conformidad de todas las
conciencias particulares hacia un estado de conciencia colectivo común. En las relaciones que
posibilita esta solidaridad, es “la semejanza lo que hace armónico el detalle de los movimientos”
porque “las voluntades se mueven espontáneamente con unidad en el mismo sentido” (Durkheim,
2004:107). El segundo tipo de solidaridad, debida a la división del trabajo u “orgánica” es más
compleja y depende de una especificación de las funciones de la sociedad, que se expresa en la
especialización de los trabajos de los individuos. Una unión entre los principios de diferencia e
interdependencia en donde “depende cada uno tanto más estrechamente de la sociedad cuanto más
dividido está el trabajo, y por otra parte, la actividad de cada uno es tanto más personal cuanto está
más especializada” (Durkheim, 2004:132).
La solidaridad orgánica era la base de los tipos sociales preponderantes en su momento,
“donde los individuos se agrupan con arreglo a la naturaleza particular de la actividad social a la que
se consagran en el medio profesional” (Durkheim, 2004:183). Para Durkheim la aparente antinomia
que arrojaba el desenvolvimiento de la división del trabajo, no era tal. Los tiempos turbulentos no
hacían otra cosa que anunciar el advenimiento un nuevo “orden social y moral sui generis” (Durkheim,
2004:64). De acuerdo a Donzelot, los conceptos de lo social y la solidaridad sistematizados por
Durkheim ofrecieron una nueva ficción. Primero, como nuevo “principio de inteligibilidad de la
realidad social”, diferente a lo de la iniciativa individual y la lucha de clases. Pero también, como
“nuevo principio de gobierno”, que llevado a la práctica se iba a diferenciar de las políticas de laissez-
faire y de las propuestas colectivistas (Donzelot, 2007:58), provocando cambios en la
gubernamentalidad liberal. Durkheim supo reinterpretar el problema planteado por el contrato social
rousseauniano y encontrar un nuevo tipo de articulación entre el individuo y la sociedad.
Para amortiguar la violencia de los conflictos y “tejer entre los miembros de la sociedad
efectivos lazos de solidaridad colectiva” (Donzelot, 2007:100), no se debía actuar sobre las voluntades
individuales sino sobre el medio social.
El Derecho Social partiría de un punto distinto al Derecho Civil. Dado que la sociedad es un
conjunto de servicios que sus miembros se prestan recíprocamente, cada individuo tiene deudas con
todos los otros. Cada persona era deudora de sus capacidades individuales adquiridas a través de la
socialización y la sociedad era deudora colectivamente con aquellos que por los riesgos inherentes a
la división del trabajo quedaban despojados. El Derecho Social se constituía, pues, sobre la base de la
socialización del riesgo y no sobre derecho clásico, reemplazando a la responsabilidad individual por
la solidaridad colectiva, y la idea de culpa, por la de riesgo.
Según Rosanvallon, la categoría de riesgo permitió concebir de manera coherente, sintética y

homogénea “un abanico muy amplio de problemas sociales”. De acuerdo a esta visión, los riesgos se
distribuían de manera aleatoria e imprevisible en la población, lo que incitaba interés individual a
protegerse de ellos mutualizando los riesgos a través del seguro colectivo. Según este autor, el seguro
social funcionó atado a un velo de la ignorancia, una igualación teórica de las condiciones de los
individuos ante la imposibilidad de anticipar las desgracias que acechan en la vida moderna. “La
opacidad de lo social era así una condición implícita del sentido de equidad” (Rosanvallon, 1995:54).
El rol del Estado entonces, sería el de asegurar la cohesión interna de la sociedad,
“promoviendo lo social” una forma genérica de llamar a las acciones tendientes a la reducción de los
riesgos y las desigualdades que ayudaran a un “progreso” de la sociedad. De esta manera se
redefinieron las atribuciones y limitaciones del Estado, surgiendo dos dispositivos nuevos: la previsión
social pública (o Seguridad Social) y la racionalización laboral.
Por una parte, la Seguridad Social: se establecería un sistema de seguros contra la invalidez
provocada por accidentes o enfermedades, de retiro contra la inactividad provocada por la vejez y
contra el desempleo, costeados por la contribución bipartita de los trabajadores y los empleadores y -
más tarde- también por el impuesto a los altos ingresos. Por otra, toda una legislación tendiente a
regular las relaciones de trabajo. Estas desmontaron el poder patronal dentro del taller, mediante la
sanción de normas generales relativas a horarios, condiciones de trabajo, higiene y seguridad, edad y
empleo de los trabajadores. Una reforma que tendió a ubicar a la relación salarial en una dimensión
estatutaria, sobrepasando al contrato individual, con figuras como los estatutos profesionales y/o
convenios colectivos por rama o sector4. Retomando a Castel, las relaciones laborales dejaron ser un
factor disruptivo del orden social y a través de la universalización y regulación de la condición salarial,
el trabajo se convirtió en el puntal de la solidaridad, la seguridad y los derechos sociales, algo antes
estaba exclusivamente asociado a la propiedad.
El Estado Social (y no el “Estado Providencia”, como lo llamaron despectivamente desde
ambos extremos del espectro político) se propondría arbitrar, articular y compatibilizar lo económico
y este nuevo término: lo social5. En este nuevo tipo de gubernamentalidad, Donzelot advierte la
centralidad de dos técnicas. Primero, el acoplamiento en el diseño de políticas públicas, del método
del seguro y el lenguaje de la estadística. Un par técnico que de manera inversa al derecho, parte de
premisas relativas para producir resultados homogéneos. Y más tarde, el aporte de la “Teoría General”
4
Normalización que también persigue un sentido económico, a través de la racionalización taylorista del trabajo,
despersonalizando la producción, eliminando los conflictos generado por las arbitrariedades del paternalismo e
incrementando el rendimiento de la fuerza laboral al transferir los ritmos de trabajo a la máquina.
5
Según Donzelot, “lo económico” y “lo social” serían una suerte “transfiguración” de las fuerzas de la propiedad y el
trabajo, en los tiempos en que estas se fueron corporativizando bajo la forma de carteles y/o sindicatos.
de Keynes, que brindó un nuevo marco de variables “macro” para controlar el fenómeno económico
y propuso un nuevo vínculo entre lo económico y lo social, “sin ninguna subordinación” entre ambos,
sino más bien “congregados mediante un mecanismo circular” (Donzelot, 2007:123). Se trata de
procesos que también podemos entender como una ampliación de los dispositivos de seguridad a
través de nuevas técnicas, que apuntan al control de las poblaciones asistidas y de los fenómenos
macroeconómicos, respectivamente. Se dio así "una poderosa sinergia entre crecimiento económico,
con su corolario, el empleo casi pleno, y el desarrollo de los derechos del trabajo y la protección social"
(Castel, 2004: 387).
En el mismo sentido, Rosanvallon atribuye la reducción de las desigualdades a tres grandes
reformas institucionales: la instauración del impuesto progresivo sobre el ingreso; el establecimiento
de los mecanismos de seguro que protegen a los individuos contra los riesgos de la existencia; y la
instauración de procedimientos de representación y de regulación colectiva del trabajo, que conducen
a una mejoría notable de la condición asalariada” (Rosanvallon, 2012:203). En sintonía con Donzelot,
Rosanvallon sostiene que estos tres vectores de la igualación tuvieron factores históricos y políticos,
pero sobre todo fueron fruto de una revolución intelectual y moral de “desindividualización” de lo
social. Este cambio de paradigma permitió replantearse la pregunta por los principios de la cohesión
social, sin necesidad de apelar a la responsabilidad individual y al contrato, y permitió retomar la
Cuestión Social sin necesidad de abordarla como un problema de naturaleza jurídica o moral
(Rosanvallon, 1995:31). En resumen, surgió una nueva concepción de la sociedad y del principio del
lazo social, cuyos resultados observables en términos de políticas públicas fueron la fiscalidad
progresiva, la seguridad social, la racionalización colectiva de las relaciones laborales y la regulación
por parte del Estado de los ciclos económicos.
4. La redefinición de la Cuestión Social en la nueva Gubernamentalidad Neoliberal
Durante el siglo XX a lo largo y ancho del globo se verán múltiples experiencias inspiradas en
gubernamentalidad del Estado Social: la seguridad social bizmarckiana, las leyes promovidas por los
partidos socialdemócratas, el New Deal estadounidense, las gestiones de los Frentes Populares, el plan
Beveridge que dió luz al Welfare inglés, los populismos latinoamericanos. Contra todos estos
reaccionaría el neoliberalismo, expresando una repulsión a la economía dirigida, la planificación, el
intervencionismo estatal y el manejo macroeconómico keynesiano.
La Fobia al Estado
Ludwig Erhard, cerebro económico de las gestiones de la Unión Demócrata Cristiana que
gobernaron Alemania Federal desde 1949 hasta 1969, lo bautizaría el Estado Termita. Durante
décadas, liberales alemanes como Erhard, se habían opuesto a distintas teorías y experiencias de
gobierno como el nacionalismo proteccionista, la política social bizmarckiana, la economía
planificada de guerra, el dirigismo keynesiano de Weimar, y recientemente, el Estado nazi. La
peripecia ordoliberal fue agrupar todas estas experiencias dentro de una suerte de invariante histórica
antiliberal. Según esta nueva teoría, el Estado administrativo, el Estado Benefactor, el Estado
Burocrático, el Estado Fascista, no eran más que una evolución que culminaba indefectiblemente en
el totalitarismo. Una fobia al Estado que sostiene que en el Estado anida una tendencia intrínseca a
expandirse y oprimir a su blanco: la sociedad civil. Tras la guerra, Friedrich Hayek llamaba
reinterpretar la evolución de los totalitarismos. La raíz de estos estaría en el rechazo del liberalismo.
Los Neoliberales rechazaron la posibilidad de sustituir el juego del libre mercado por la idea
“saintsimoniana” de una autoridad de instancia superior que controle la producción y la distribución
de la riqueza aplicando un principio de organización. Por estos motivos los neoliberales rechazaron
la teoría keynesiana, y retomando carácter incognoscible de la totalidad del fenómeno económico.
volvieron a postular -esta vez con mayor virulencia- la imposibilidad de un “soberano económico”.
Hayek asociaba intervención y planificación con colectivismo. Para el austríaco, el colectivismo era
una ideología que proponía el control de la producción y la distribución de los bienes con el fin de
alcanzar objetivos abstractos y unitarios como el bienestar común o el interés general, y negando “las
esferas autónomas dentro de las cuales son supremos los fines del individuo” (Hayek, 2008: 84). Según
él, en nombre de valores “morales” como la justicia o la equidad, el colectivismo creaba las
condiciones necesarias para que el totalitarismo acabe imponiéndose. Esta era la clave, el “huevo de
la serpiente”, donde nacía el conflicto entre libertad individual y totalitarismo. En su ataque al
concepto de “Bien Común”, Ludwing von Mises diría que, detrás de “mágicos vocablos” como
Estado, Gobierno, Sociedad, invariablemente se escondía al “superhombre, al dictador omnisciente”

(Von Mises, 1996:1230).
La desigualdad es económica
El neoliberalismo retomó la letanía liberal sobre el enfrentamiento entre libertad e igualdad
para proponer una nueva división política: la verdadera oposición no era la existente entre socialistas
y capitalistas, sino la de liberales y antiliberales. Al igual de los liberales decimonónicos, el
neoliberalismo volvería a comprender a la libertad no desde los derechos del hombre sino a partir de
la independencia del individuo de la autoridad. El igualitarismo será descartado por poner en peligro
las libertades, pero también, y he aquí una novedad, por entorpecer la eficiencia económica. El
neoliberalismo retomó de la gubernamentalidad que edificó al Estado Social aquella distinción entre
lo económico y lo social. Pero a diferencia del organicismo solidarista, arribó a la conclusión que entre
ellas no es posible un juego de contrapesos, sino que rige un antagonismo irreconciliable. Por lo tanto
la igualación será un objetivo indebido, por ser, sobre todo, de naturaleza antieconómica.
Según los neoliberales -en palabras de Foucault- el camino al totalitarismo comenzó a allanarse
desde el momento que el arte liberal de gobernar “se intimidó, por decirlo de algún modo, frente a sus
propias consecuencias, y trató de limitar las consecuencias que él mismo habría debido sacar de su
desarrollo” (Foucault, 2016: 146). El desafío entonces era elaborar una nueva manera de resolver la
Cuestión Social y abordar las consecuencias indeseables del mercado, pero esta vez, sin salirse de su
lógica.
Von Mises y Hayek harían una reelaboración conceptual sobre el vínculo social a partir de la
praxeología, una suerte de teoría general del intercambio en el mercado libre, y redefinirían cuál es el
verdadero principio de cohesión social. El lazo social fundamental no será más la solidaridad, ni
tampoco el intercambio voluntario entre partes, como era para los antiguos liberales, sino la
cooperación en competencia.
Para entender cómo la competencia es el vínculo fundamental, hay que dirigir la atención al
mercado, que vuelve a erigirse de acuerdo a esta visión en el ámbito por excelencia de la veridicción.
Para los neoliberales, el mercado no es ni un lugar, ni una cosa, ni una asociación, sino un proceso de
regulación social a través de la libre determinación de precios, donde las actuaciones son llevadas a
cabo sobre la base del cálculo económico. En el mercado las relaciones interpersonales son de índole
mercantil, bajo la forma de un intercambio de bienes y servicios mutuos. La cooperación se da de esta
manera bajo la forma de continuas y entrelazadas actuaciones de índole productora o consumidora,
movidas por el egoísmo personal de ambos contratantes.
El precio es la resultante de estas actuaciones, o mejor dicho de las preferencias que las
movilizan, sostenidas en valoraciones particulares que estiman la relación pecuniaria entre inversión
y utilidad. El mecanismo de los precios como único y auténtico mecanismo de regulación económica
se obtiene mediante oscilaciones, por las diferencias que los agentes marcan respecto de otros en el
juego de la competencia. La competencia catalítica entre agentes “afanosos de lucro” es lo que impide
la superveniencia de precios artificiales, “cuando los diversos vendedores rivalizan los unos con los
otros por procurar a las gentes los mejores y más baratos bienes y servicios, mientras los compradores
porfían entre sí ofreciendo los precios más atractivos” (Von Mises, 1966:422). La búsqueda del lucro
(que es la fuerza que mueve al mercado e impulsa la producción) a través de las diferencias de precios,
desata una tendencia a la igualación de los precios de todas las mercancías idénticas entre sí a un nivel
óptimo.
El afán de lucro y la libre competencia son el motor y el marco para el desenvolvimiento de
las tres fuerzas reguladoras del libre mercado: la tendencia a la reducción de costos, a la perecuación
paulatina de las ganancias de las empresas y el fenómeno, puntual y provisorio, de ganancias por la
vía de una reducción de los precios o una mejora en la producción. El principio ordenador de las
relaciones de mercado es la diferencia, “una especie de regulador general de la sociedad al que todos
deben prestarse y plegarse” (Foucault, 2016:176).
Si la diferenciación es la dinámica imperante de la libre competencia, la desigualdad es su
resultado. Esa desigualdad es la que permite la acumulación de capital, que provoca el progreso
técnico, el incremento real de los salarios y la elevación del nivel de vida de las masas. Von Mises
exaltaba la disparidad de rentas y patrimonios y exhortaba a “comprender la mecánica del egoísmo
humano” del cálculo económico: “El hombre, bajo un régimen en que la desigualdad háyase permitida,
impulsado por su personal egoísmo, ahorra y procura invertir los correspondientes fondos del modo
que mejor queden atendidas las más urgentes necesidades de los consumidores. Bajo un sistema
igualitario, por el contrario, tal incentivo se esfuma”. (Von Mises, 1966:1224).
Sobre las ruinas de una Europa arrasada, los neoliberales culparon del desastre de la guerra a
la evolución de la forma estatal, y declararon que, tras cien años de infructuosos experimentos
políticos, al final de cuentas el mercado era el mejor mecanismo de regulación. El desafío entonces
iba a ser pedirle a la competencia, que sea ella de punta a punta, el principio de existencia, acción y
regulación interna de la sociedad.
Según Von Mises el proceso formativo de los precios es la verdadera esencia de todo vínculo
social. Cada uno desde el lugar que la haya reservado la división del trabajo, “compitiendo en la
cooperación y cooperando al competir”, contribuye al resultado final de de estructurar los precios,
distribuir los factores de producción y determinar la medida en que cada agente satisface sus
necesidades (Von Mises, 1966:511). Producción y distribución se resuelven en un solo acto bajo el
mecanismo de mercado. La pregunta pendiente es cuál es el margen que quedan para las políticas
redistributivas o reparadoras.
El “Liberalismo Positivo” como nuevo intervencionismo

Los neoliberales abjuraron del dirigismo económico, pero esta nueva forma de reflexión
crítica sobre la práctica gubernamental no los llevó a abogar por un retorno al laissez faire, sino a un
nuevo tipo de intervencionismo, el liberalismo positivo. A diferencia de los liberales de antes, los
neoliberales plantearían que la economía de mercado no es un proceso natural sino que está
artificialmente creado. Este formalismo se debe a que la Escuela Austríaca redefinió a la economía
como una “praxeología”, una ciencia apriorística de la acción humana racional que no busca probarse
por medios históricos o estadísticos, sino por el simple motivo que la acción estaría exclusivamente
determinada por la estructuras lógicas de la mente humana. De esta manera pudieron asegurar que la
superioridad del mercado frente a otros mecanismos de regulación es de carácter formal. Por lo tanto,
los efectos benéficos de la libre competencia sólo se producirían respetando ciertas condiciones, que
debían ser cuidadosa y artificialmente establecidas, paradójicamente, por actos de gobierno.
Estos actos de gobierno podían ser tantos como los presentes en una política planificadora,
pero diferentes en su naturaleza a los del Estado Social. Debían ser, primero, ordenadores de los
marcos legales, institucionales, sociales y/o culturales dentro del que se desenvolverá el libre juego
del mercado. Según esta perspectiva, el deber del Estado no era otro que el intervenir “sobre la
sociedad misma en su trama y espesor (…) para que los mecanismos competitivos, a cada instante y
en cada punto del espesor social, puedan cumplir el papel de reguladores” (Foucault, 2014:179). El
rol del Estado no debía ser compensar sino fomentar la competencia, estructurando y garantizando el
desenvolvimiento de las relaciones de mercado, sin perturbarlas. Cualquier interferencia estatal sobre
el mercado que apunte a corregir sus efectos destructivos terminan por impedir el surgimiento de
efectos constructivos ulteriores. En abierta polémica con el dirigismo de la escuela keynesiana, los
neoliberales redefinieron los objetivos de la intervención gubernamental: lo único que un gobierno
debe regular de manera prioritaria son el control de la inflación y el equilibrio de la balanza de pagos.
Objetivos como el crecimiento del producto bruto interno, el pleno empleo, y la prestación de bienes
sociales o servicios públicos debían ser desestimados. El gobierno debía evitar las acciones
regulatorias y planificadoras y concentrarse en las ordenadoras, interviniendo por una parte sobre las
condiciones del mercado, y por otra sobre el marco formal-legal, fijando las reglas del libre juego
económico.
El emprendedor, un nuevo sujeto social para el nuevo lazo social

Mientras los ordoliberales promovían la idea que el Estado es el responsable de instaurar las
reglas del libre mercado y guardaban sus reservas sobre la capacidad de la libre competencia de
erigirse como principio sobre el cual sea posible levantar una sociedad entera, los neoliberales
norteamericanos llevaron esta idea hasta sus últimas consecuencias. La fobia al Estado en el
neoliberalismo norteamericano era más extremista. Juzgaban cualquier acción del gobierno desde un
estricto punto de vista mercantil, erigiendo una suerte de tribunal económico que evaluaba las acciones
de gobierno buscando en cada decisión de política económica las contradicciones e inconsistencias
entre los propósitos declarados y los resultados concretos, erigiendo al mercado como ámbito de
veridicción de la práctica gubernamental. Por otro lado, propusieron la lógica económica a todas las
dimensiones de la vida social y, como consecuencia de ello, le exigieron al Estado extender la lógica
del mercado a ámbitos considerados hasta entonces no económicos, buscando “una economización de
la totalidad del campo social” (Foucault, 2014: 278).
La extensión del análisis microeconómico o praxeológico como grilla de inteligibilidad de
todos los fenómenos sociales tendrá como consecuencia la reducción de todas las unidades
económicas y sociales a la forma de la empresa. En esta línea, la teoría del capital humano de Theodore
Schultz y Gary Becker elaboraría una profunda resignificación del trabajo. Esta teoría criticó el
análisis tradicional del trabajo dentro de la teoría de los factores de producción e introdujo el análisis
microeconómico a esa dimensión. Entendiendo al trabajador como un sujeto económico activo,
buscaron comprender su comportamiento estratégico racional, descifrar el cálculo que realizan estos
agentes cuando toman decisiones en un marco de escasez y competencia por los recursos.
Según la teoría del capital humano, el trabajo no es algo que el trabajador vende en el mercado
de trabajo como su fuerza de trabajo, sino que es aquello que invierte en una transacción. Por lo tanto,
el salario no sería otra cosa que el rendimiento de un capital. En este caso, un capital indisociable de
su poseedor: el conjunto de las aptitudes innatas y competencias adquiridas. Capacidades acumuladas
que detenta un individuo y hace rendir como activos, para acceder a un determinado salario. Capitales
que se acumulan por medio de inversiones afectivas y educativas. Inversiones que responden a una
lógica de costo-beneficio que las personas calculan en función de sus propios objetivos. De esta
manera, el trabajador (y su familia) aparece como un capitalista de sí mismo. Podemos entender al
neoliberalismo norteamericano como un discurso que moldea un nuevo tipo de sujeto: un individuo
activo, calculador, responsable, emprendedor.
La omnipotencia de la lógica mercantil terminó por copar todo: no sólo actividades como la
salud o la educación que bajo el paradigma de lo social eran consideradas como servicios públicos,
sino también la gestión de las familias y el individuo. Con esta operación, lo que el neoliberalismo
aspira, según Foucault, es a “multiplicar el modelo económico, el modelo de la oferta y la demanda,

el modelo de la inversión, el costo y el beneficio, para hacer de él un modelo de las relaciones sociales,
un modelo de la existencia misma, una forma de relación del individuo consigo mismo, con el tiempo,
con su entorno, el futuro, el grupo, la familia” (Foucault, 2014:278). Una nueva forma de entender la
dinámica social, ya no bajo la equivalencia o la uniformidad del arquetipo de las mercancías, sino bajo
la multiplicidad y la diferenciación propia de las empresas, convirtiendo a la empresa en el modelo
social universalmente generalizado y en el elemento informante de la sociedad.
Una nueva racionalización del arte de gobierno que, en su acoplamiento con nuevas técnicas
de poder, sentó las bases de una nueva gubernamentalidad. La extensión de la forma empresa se
encuentra asociada a una nueva tecnología de gobierno sobre las conductas, que apunta a que los
individuos se conduzcan o autogestionen a sí mismos en aras de una optimización de sí mismos. De
acuerdo a Murillo, “una nueva forma de gobernar las conductas: gobernar a los sujetos desde el propio
deseo que debe modelarse de modo tal que todas sus acciones lo conduzcan en cada momento a
ubicarse en posiciones más favorables en la competencia. Se trata de un poder de autogobierno a partir
del propio deseo”. (Murillo, 2011:104).
La solidaridad se redefine
Desde otro ángulo, Francois Dubet considera que lo que se dio es una nueva mutación de la
forma en la que se entiende la solidaridad y, en última instancia, la naturaleza del vínculo social.
Según este autor, en las sociedades industriales nacionales, la solidaridad se asociaba a una
representación de la vida social en términos de integración de tipo funcional, como "un sistema en el
que cada cual tiene una deuda y una acreencia con todos los demás" (Dubet, 2015: 60). El solidarismo
era un ideario sobre las obligaciones, deudas y acreencias compartidas que se asentaba sobre tres
bases: el trabajo, las instituciones y la nación. El objetivo de la justicia social era reducir las distancias
entre las distintas posiciones, ingresos y condiciones de vida que afectan a los grupos sociales. El
objetivo de fondo, siempre era el de alcanzar una sociedad más integrada. En este esquema, el medio
predilecto era el fortalecimiento de las instituciones y de los valores en común y el principal portador
de los derechos sociales de la solidaridad era el trabajador.
Siguiendo a Dubet, distintos procesos socavaron esos pilares: el debilitamiento de los Estados
nación, el retroceso de la condición salarial, la atomización de la organización laboral, el reemplazo
de la figura del patrón por el emprendedor, entre otros. También, un cambio en las representaciones
de la vida social, que es cada vez menos opaca para sí misma, donde la incertidumbre es la regla a la
que hay que adaptarse. Pero sobre todo, un cambio en las instituciones, a partir de una revalorización
de la singularidad de cada experiencia personal en contra de los roles y rangos rígidos de las
organizaciones.
En la misma línea, Rosanvallon adjudica el vaciamiento de las instituciones de solidaridad a
una revalorización de la singularidad, cuyo origen está en el discurso económico que surgió criticando
al enfoque organizacional de tipo taylorista-fordista. Un discurso que plantea un escenario de
competencia generalizada, en donde el principio de soberanía se desplaza al consumidor, los
productores se someten de manera universal al riesgo generalizado, y la disrupción, la creatividad y
la innovación, son los factores que crean verdadero valor.
De acuerdo a Rosanvallon la acumulación de información y conocimiento sobre los factores
que provocan fenómenos de exclusión como la desocupación de larga duración erosionó la idea que
los problemas en los que podían caer las personas eran producto de la desdicha o el infortunio, de
“situaciones aleatoriamente repartidas” (Rosanvallon, 2013:261), lo que trajo aparejado un retorno a
la identificación de factores individuales y hasta subjetivos para explicar los problemas sociales.
Rosanvallón define este fenómeno como el de la caída del velo de la ignorancia que postulaba el
reparto universal de los riesgos, una “caída” que, como vemos, estuvo en la base del enfoque de la
política asistencial focalizada.
Retomando a Dubet, emergió un nuevo modelo de solidaridad diferente al de la integración,
en torno a la idea de cohesión social. El imaginario de la solidaridad se desplazó de las instituciones
hacia los individuos. Mientras en el modelo de la integración lo que fortalecía la solidaridad eran los
valores comunes e instituciones fuertes que encuadran a los individuos; en el modelo de la cohesión
la solidaridad ya no es “un estado del sistema social sino, una producción continua, resultado de
acciones individuales” (Dubet, 2015:73), de la movilización y el compromiso de los individuos en
torno a resolver problemas sociales concretos. El papel del Estado -y de las instituciones en general-
ya no consistiría en encuadrar a la sociedad sino en empoderar, impulsar y capacitar a los individuos
“a actuar de manera solidaria, a movilizarse, a construir sociedad” (Dubet, 2015:79). Un cambio en la
naturaleza del lazo social pero también, dice Dubet, un cambio del mecanismo de control social, que
dejó de aspirar al conformismo moral, y comenzó a exigir a los individuos que procuren sí mismos su
realización, plenitud y éxito personal, en consonancia con lo que plantea Murillo al advertir que detrás
de la teoría del capital humano, hay un nueva técnica de poder de autogobierno a partir del propio
deseo.
Acompañando a este cambio, según Dubet, una nueva concepción de la justicia social: antes,
la justicia social se medía de acuerdo a la igualdad de posiciones, ingresos y condiciones de vida de
los individuos, y el rol de las instituciones públicas era el reducir las desigualdades y las distancias
entre los grupos, para fortalecer la integración de la sociedad. En la actualidad, la idea de justicia
social se desplazó de este ideario de equidad de posiciones, a uno de igualdad de oportunidades: ya

no se trata de reducir las posiciones sino de “permitir a todos alcanzar todas las posiciones posibles
en función de un mérito concebido como la puesta a prueba de su libertad” (Dubet, 2015:75), en donde
las desigualdades de resultado no se cuestionan, ya que derivarían del mérito individual. Acoplado al
modelo de competencia generalizada, el rol de la instituciones es hacer que el juego de la competencia
sea lo más perfecta posible, “en el que cada cual ocupe la posición que merece a fin de que las
desigualdades mismas sean justas (Dubet, 2015:76)”. En este esquema, la figura de la injusticia que
emerge es la de la discriminación, entendida como aquellos obstáculos que obedecen a una condición
de orígen (género, etnia, enfermedad, discapacidad) y generan handicaps desfavorables en la libre
competencia.
La Nueva Cuestión Social: diagnóstico individual y soluciones focalizadas

Según el neoliberalismo, ya no hay dualidad entre patrones y trabajadores: todos seríamos
empresarios cuya renta dependería de lo acertado de nuestras propias inversiones. La desigualdad por
lo tanto, se explicaría como un resultado deseado de la competencia: el liderazgo. Dice Von Mises al
respecto:
“La desigualdad entre los diversos individuos, desigualdad engendrada por
innatas particularidades y por las vicisitudes de la vida, reaparece también en esta
materia. En el mercado hay quienes abren la marcha y también quienes se limitan a
copiar lo que sus más perspicaces conciudadanos hacen. La capacidad de mando
produce sus efectos tanto en el mercado como en cualquier otro aspecto de la humana
actividad. La fuerza motora del mercado, el impulso que engendra la innovación y el
progreso procede del inquieto promotor, deseoso siempre de incrementar todo lo
posible su beneficio personal”. (Von Mises, 1966:394).
El neoliberalismo rompió con las premisas que posibilitaron el debate sobre la Cuestión Social.
Primero al descartar que la misma responda la lucha de clases o al reparto desigual y aleatorio de los
riesgos, sino a diferencias individuales de talento o virtud, como también sostenían los liberales de
antes. Luego, al afirmar que la desigualdad no era una consecuencia no deseada de proceso de
producción de riqueza, sino su resultado esperado. Y por último, al defender, al igual que lo hacía el
conservadurismo tradicionalista, a fin de cuentas a la desigualdad como uno de los principios del orden
social legítimo6.
6
Castel ejemplifica esta postura con Guizot, quien sostenía que la “superioridad sentida y aceptada es el vínculo
primitivo y legítimo de las sociedades humanas” (Castel, 2004:238).
La desigualdad se re-configuró como un asunto individual, y la Cuestión Social quedó reducida

a los caídos de la competencia por falta de aptitudes auto-gerenciales. Según Murillo, “la desaparición
de las figuras de los patrones y los obreros por el productor-consumidor, desliga la desigualdad de la
Cuestión Social: esta es tan sólo la acumulación de individuos que fracasan en la competencia al no
saber administrar su capital humano” (Murillo, 2006:51). En este esquema, ya no hay lucha de clases,
pero tampoco solidaridad social posible. Fue el fin de una cobertura universal y colectiva de los
riesgos.
La seguridad social universal sería vilipendiada por su carga fiscal, su intervencionismo en lo
económico, y por sus efectos adversos en los beneficiarios, debilitando la responsabilidad individual
y el espíritu emprendedor7. En una cita célebre, el padre del “milagro alemán”, Ludwig Erhard afirma
su rechazo al “Estado benefactor de carácter socialista, y la protección total y general del ciudadano,
no solamente porque esta tutela, al parecer tan bien intencionada, crea unas dependencias tales que a
la postre sólo produce súbditos, pero forzosamente tiene que matar la libre mentalidad ciudadana, sino
también porque esta especie de auto enajenación, es decir, la renuncia a la responsabilidad humana,
debe llevar, con la paralización de la voluntad individual de rendimiento, a un descenso del
rendimiento económico del pueblo”. En la misma línea se pronunciaba Von Mises quien afirmaba que
el “temor a la pobreza y la aversión a vivir de la caridad ajena son sentimientos que influyen
favorablemente”, acusaba a la seguridad social de “”adormecer o suprimir tales incentivos humanos”
(Von Mises, 1966:1211).
La creación de un medio ambiente competitivo sobrevino a la par de la creación de un ambiente
de inseguridad generalizada generado por la omnipresencia de la competencia. Curiosamente, el
fenómeno de generalización de la incertidumbre fue correlativo a la caída del velo de la ignorancia -
señalada por Rosanvallón- que postulaba el reparto universal de los riesgos. El objetivo principal de
la política social no sería desde entonces hacerse cargo de todos los riesgos que pudiesen afectar a la
masa global de la población, sino asistir a quienes en el libre juego de la competencia lo necesitaran,
y solo en el momento que lo necesitaran. En la gubernamentalidad neoliberal, la función de la
seguridad social ya no es promover lo social, sino “asegurar lisa y llanamente la no exclusión con
respecto a un juego económico que, al margen de ello, debe desarrollarse por sí mismo” (Foucault,
2014:242). Como lo hace para cualquier acto de gobierno, el neoliberalismo prescribió que la política
7
En una línea similar, Donzelot remarca como a partir los años sesenta, el “izquierdismo” apuntó sus
cañones contra los efectos perversos de la orientación tecnocrática, centralizada, homogeneizante, y tutelar
de la intervención del Estado de Bienestar, que en lugar de reducir las desigualdades, las reproducía
encubierta, y afectaba a su vez “la autonomía de las personas” (Donzelot, 2007:162). Una teoría crítica que
partiendo de otro lugar, también propondrá modelos de implicación pública que atiendan a la singularidad de
las situaciones, como la descentralización y el territorialismo.
social debía ser eficaz en lo social pero nunca ser perturbadora en lo económico. Y si podía ayudar al
funcionamiento económico, mucho mejor.
Esta nueva forma de encarar la política social buscaría la consecución de dos objetivos: la
constitución de sujetos emprendedores y la estructuración de redes de cercanía (no estatales) de
protecciones frente a los riesgos (Mrejen, 2010: 316). Las propuestas del ordoliberalismo bajo el rótulo
de la economía social de mercado nunca pudieron implementarse de manera completa en Alemania,
pero sus ideas están presentes en los diseños de actos de gobierno como los planes de ingreso básico,
la privatización de los seguros de salud, la capacitación para la reconversión laboral, la capitalización
privada de fondos de retiro, los políticas asistenciales focalizadas y los programas de desarrollo
comunitario, a lo largo y ancho del globo.
Retomando la línea de la previsión social no gubernamental que ya vimos en Tocqueville, el
ordoliberalismo propondría una política social individual: ya no va a pedirle a la sociedad entera que
proteja a las personas contra los riesgos sino que es el propio individuo quien debe autoasegurarse
contra los riesgos existentes sobre la base de su propia reserva privada, a través de una nueva técnica
que, como vimos en Tocqueville, nada tenía de novedosa: la capitalización individual y el seguro
individual o mutuo. Como no puede ser de otra manera, en la gubernamentalidad neoliberal el
instrumento de la política social no es otro que la privatización. Por una cuestión de implacable lógica.
Su puesta en práctica tuvo como efecto según Castel, el retorno de la asociación entre propiedad
privada y seguridad, un vínculo que la sociedad salarial, de manera inédita en la historia, había logrado
cambiar (Castel, 2004:302).
Siguiendo a Castel, esta reconfiguración de la fuente de donde emana la seguridad responde al
derrumbe de la condición salarial, a la pérdida del trabajo de su posición central en lo económico-
social y en la identidad de los individuos y grupos sociales. El avance de formas particulares de empleo
por sobre el contrato de trabajo por tiempo indeterminado y los fenómenos de tercerización y
flexibilización para que la fuerza de trabajo se adapte a las cambiantes coyunturas del mercado,
provocaron una polarización o dualización del mercado de trabajo, en donde un sector con elevadas
calificaciones se separó de otro sector de bajas calificaciones, condenado a vivir en el precariado.
Según Von Mises, en un régimen donde reina la libre competencia el problema de la pobreza
surge tan sólo en relación con quienes “no pueden ganarse la vida”, por ser “incapaces de proveer a
sus propias necesidades” (Von Mises, 1966:1208). La desaparición del problema de la desigualdad y
el desplazamiento de la Cuestión Social bajo el paradigma de la extrema pobreza se tradujo, en los
hechos, a la reducción de las políticas sociales al mero control de la población flotante, entendida esta
como “una reserva constante de mano de obra a la que llegado el caso se podrá recurrir, pero a la que
también se podrá devolver a su estatus en caso de necesidad” (Foucault, 2014: 247).
Foucault tomaba un caso concreto para analizar la nueva política social: el impuesto negativo,
propuesto por el francés Valery Giscard d´Estaing. Se trata de una acción que estaría disponible para
que aquellos que cayesen fuera del juego de la competencia puedan apelar. Una suerte de “regla de
salvaguarda”. La propuesta, que inspiró las políticas de ingreso mínimo o básico, distinguía entre
asistidos y no asistidos, es decir entre los pobres y los otros, otorgando asignaciones compensatorias
para aquellos cuyo nivel de ingresos no pudieran acceder cierto umbral de consumo. Por encima de
dicho umbral cada uno debería de ser para sí mismo una empresa. Se trataba de una medida destinada
a atenuar los efectos de la pobreza absoluta, evitando abordar el problema de la pobreza relativa, es
decir evitando efectos de distribución general de los ingresos. De esta manera, el neoliberalismo le
decía adiós a la desigualdad como problema que compete a la política social.
Según la lectura de Robert Castel, las soluciones propuestas a la nueva Cuestión Social desde
el neoliberalismo operaron particularizando el derecho social, donde el otorgamiento del derecho o
ayuda queda subordinado a la constatación de una deficiencia de “dificultades particulares de
naturaleza personal o psicosocial” (Castel, 2004:476). Se trata de un retorno masivo del recurso del
contrato y al tratamiento localizado de los problemas sin la mediación de los derechos colectivos 8.
Castel lo define como un ensayo de ingeniería social que busca la cohesión social prescindiendo de la
protección social, desechando un principio fundamental: que la contrapartida de un individualismo
sólo es posible si está apuntalado por recursos objetivos y protecciones colectivas. Un proyecto cuyo
resultado es la aparición de un nuevo tipo de individualismo, de carácter negativo, en el sentido que
está marcado por la ausencia de marcos y protecciones.
✽✽✽
Recapitulando, reconstruimos como diversas gubernamentalidades generaron distintas

concepciones conceptuales y valorativas a nivel del arte gobierno . Primero, sobre la naturaleza del
orden social, y los lazos y las unidades que lo constituyen. También, en torno a la ciudadanía, la
desigualdad y la Cuestión Social. Por último, una serie de prescripciones sobre el accionar
gubernamental y la política social que se vinculan a la emergencia de distintos dispositivos.
En el tránsito del liberalismo al solidarismo y luego al neoliberalismo fue cambiando la
percepción acerca de los principios de cohesión social, y el lazo que lo constituye: el contrato de
intercambio entre partes; el pacto general de ciudadanía y soberanía; la solidaridad como una
8
Al fin y al cabo, una reactivación de la lógica de la asistencia tradicional que vimos con Tocqueville: un socorro
individualizado fundado en el conocimiento recíproco que se otorga a las instancias locales, donde -según Castel- está
siempre está latente un rebrote de “la vieja lógica de la filantropía: promete fidelidad y serás socorrido” (Castel,
2004:475).
disposición -no voluntaria- a la unión; y la cooperación en competencia, movida por el afán de lucro
a través del cálculo de precios. Al orden formado por cada uno de estas relaciones le correspondieron
distintos sujetos en carácter de unidades informantes: el comprador-vendedor, el ciudadano, el
trabajador, el emprendedor.
También pudimos observar divergencias en torno a la valoración del fenómeno de la
desigualdad, rechazada por unos y reivindicada por otros. Y en la identificación de las causas que la
provocaban. Para unos, dependía de las diferencias de talento y virtud; para otros del reparto aleatorio
y desigual de los riesgos; o de las relaciones de dominación entre grupos sociales; o era resultado
deseado de la cooperación en competencia. Estas distintas posturas influyeron en el debate sobre
Cuestión Social, plasmando por un lado, un discurso con acento en la explotación, que asoció al
pauperismo al modo en que se generaba la riqueza; y por otro, un discurso enfocado en la exclusión,
que imputó dicha situación a que ciertos individuos por sus propias incapacidades no podían participar
del sistema.
También vimos diferentes concepciones sobre la libertad. Las doctrinas influidas por el
radicalismo concibieron a la libertad a partir de los derechos del hombre. Las que se identificaron con
el utilitarismo, la entendieron como independencia con respecto a los gobernados. Este principio
influye en la manera que se piensa a la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, y entre la libertad
y la igualdad. Y también, dos concepciones sobre la Justicia Social: por un lado el ideal la de la
igualdad de posiciones, que busca reducir las posiciones; por el otro, el de la igualdad de
oportunidades, que aspira a garantizar la pureza de la competencia.
Además de estas diferencias a nivel de los valores y principios, quisiéramos resumir las
distintas formas en que se concibió el carácter de la intervención gubernamental, el sentido de la
política social y sus dispositivos más relevantes.
Bajo el lema de dejar hacer, el liberalismo postuló que el accionar gubernamental debía
multiplicar las oportunidades de generar excedentes plausibles de ser apropiados de manera privada,
y reducir al mínimo las regulaciones no mercantiles. Se trataba de fomentar la competencia,
estructurando y garantizando el desenvolvimiento de las relaciones de mercado, limitando el accionar
gubernamental a la definición de marcos institucionales, legales y penales.
Por el lado de la política social, el liberalismo clásico confiaba en la moralización de las clases
inferiores a través de la extensión de la educación y las “virtudes de la propiedad”. El neoliberalismo
aceptó la asistencia compensadora, pero la limitó a ayuda a quienes a los “incapaces” de participar del
libre juego de la competencia. Esto como vimos, se tradujo en una serie de dispositivos como la
política asistencial focalizada, la previsión social individual basada en la capitalización privada, el
asociativismo, el mutualismo, el patronazgo, y el desarrollo comunitario de redes de cercanía de
protecciones no estatal, a través de distintas fundaciones y ONG's. Esta fe en las “virtudes de la

propiedad” sigue presente como orientación general en las recomendaciones de los organismos
multilaterales que promueven como política central de inclusión social la ampliación del acceso a
“activos” como bienes y servicios.
A diferencia del liberalismo y el neoliberalismo, el Estado Social pretendía conducir a través
de la planificación la dinámica económica hacia un fin determinado, como por ejemplo, asegurar la
integración y el progreso de la sociedad. Para ello reconocía la importancia de regular el medio social
y el económico, a los fines de reducir el reparto de riesgos y las desigualdades de posiciones, a través
de medidas previsionales o compensatorias. Esto se tradujo en dispositivos como el intervencionismo
económico, la fiscalidad progresiva, la racionalización laboral a través de estándares laborales y
convenios colectivos, y la seguridad social pública universal basada en derechos colectivos.
5. Naciones Unidas y el discurso del Desarrollo Humano: diferencias y semejanzas con el

neoliberalismo
En el año 2000 las Naciones Unidas establecieron los Objetivos del Milenio (ODM), el punto
culminante de la “década normativa”, como se denomina a la serie de convenciones y declaraciones
que se concretaron en Naciones Unidas durante los años noventa y que tienen como puntos más
destacados la “Convención sobre los Derechos del Niño”, la “Conferencia Internacional sobre la
Población y el Desarrollo” - que estableció “Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo”-
(PNUD), y la constitución de la Corte Penal Internacional en Roma.
Son varios los elementos que esta perspectiva comparte con el neoliberalismo, pero también
sus diferencias. Los objetivos de este trabajo no pueden llevarse a cabo sin establecer algunos rasgos
generales de sus particularidades. Solo cabe señalar algunos puntos, a los fines de sumar algunos ejes
conceptuales a los ya desarrollados en el marco teórico, para contextualizar el análisis de documentos.
En términos generales, el enfoque promovido desde Naciones Unidas se distanció de la agenda
de organismos como el Banco Mundial y el FMI, que llamaban a concentrar esfuerzos en la reducción
de la pobreza extrema, fomentando el crecimiento e implementando una modernización económica a
través de reformas estructurales. El discurso de la década normativa se vinculó a una visión del
derecho y del contrato social más afín al universalismo y al positivismo jurídico del filósofo del
derecho estadounidense John Rawls, que se distanció del decisionismo y pragmatismo característicos
durante esos años en los organismos financieros multilaterales como el Banco Mundial o el FMI
(Murillo, 2012: 12).
Consideramos que el enfoque del Desarrollo Humano forma parte de la emergencia de nuevos
discursos “gubernamentales” y nuevas estrategias de poder, que recogen las experiencias fallidas de
la primera ola de reformas estructurales de modernización económica y proponen a cambio “reformas
de segunda generación”, más orientadas a la calidad institucional y a la relación virtuosa de “triálogo”
entre Estado, sociedad civil y mercado (Murillo, 2008).
Influida por los escritos del economista indio Amartya Sen, quien promovía un concepto de
desarrollo como un proceso multidimensional de expansión de las libertades políticas, económicas,
sociales e institucionales de los individuos, Naciones Unidas propuso diversas iniciativas como el
Índice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD en 1994 y los ODM en 2000. El enfoque de
capacidades se demostró potente para imponer una nueva visión sobre el crecimiento y el desarrollo
y permitir la generación de nuevos indicadores económicos y sociales. Pero su fortaleza principal
residió en que articuló el concepto y anhelo de justicia social con el marco de la competencia
generalizada y el imperativo de despliegue de la singularidad de los individuos, en línea con el ideal
de la igualdad de oportunidades. El primer Informe de Desarrollo Humano, publicado en 1990, definió

al desarrollo humano como el proceso de ampliar las oportunidades de las personas. De acuerdo al
economista pakistaní Mahbub ul Haq, socio fundador junto a Sen de la iniciativa del IDH, “el
desarrollo humano supone tener dos lados. Uno lo constituye la formación de capacidades humanas,
como mejoras en la salud, conocimiento y habilidades. El otro es el uso que las personas hacen de
esas capacidades adquiridas ya sea en empleo, actividades productivas, asuntos políticos o tiempo
libre. Una sociedad necesita desarrollar capacidades humanas así como también asegurar un acceso
equitativo a oportunidades” (ul Haq, 1990:3).
La Agenda Post-2015: de los ODM a los ODS

En el año 2000, en conjunto con la “Declaración del Milenio”, los países integrantes de
Naciones Unidas suscribieron a los “Objetivos del Milenio” (ODM), ocho iniciativas globales que
todos los firmantes se comprometieron a cumplimentar con fecha límite en 2015. Entre los ocho ODM
se abogaba por la erradicación de la extrema pobreza; la enseñanza primaria universal; la igualdad de
los géneros y la autonomía de las mujeres; la reducción la mortalidad infantil; el mejoramiento de la
salud materna; la lucha contra el VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades; la sostenibilidad del
medio ambiente y la promoción de una alianza mundial para el desarrollo.
Sin embargo, durante el último lustro de la década de los 2000 comenzó a detectarse, en el
seno de la burocracia encargada de evaluar los Objetivos del Milenio, una tensión entre la agenda
normativa y las dinámicas económicas imperantes, motivadas tanto por las evaluaciones
insatisfactorias de algunos de los indicadores que se habían fijado para el alcance de los ODM, como
por las consecuencias devastadoras de la crisis económica mundial iniciada en 2008. A medida que se
acercaba el vencimiento de los Objetivos, Naciones Unidas comenzó a planificar el balance y la
redefinición de su agenda.
A partir del 2010, el PNUD haría una revisión de sus indicadores, proponiendo nuevas medidas
suplementarias al IDH. En 2010, durante el vigésimo aniversario del "Informe Anual Mundial sobre
el Desarrollo Humano" del PNUD se presentó el índice de pobreza multidimensional (IPM), un índice
de pobreza estadístico sobre la situación de las personas por países que mide la intensidad de la
pobreza a nivel individual en tres aspectos básicos: la educación, la salud (sanidad) y el nivel de vida
en 10 indicadores. Además, comenzó a publicar un ajuste por desigualdad del IDH, el IDHD,
capturando las pérdidas en desarrollo humano dada la desigualdad en salud, educación e ingreso. De
acuerdo al informe del Desarrollo Humano de 2011, "el IDHD es el nivel real de desarrollo humano
(teniendo en cuenta la desigualdad), mientras que el IDH puede ser visto como el potencial índice de
desarrollo humano que se podría alcanzar de no haber desigualdad”(PNUD, 2010: 97).
En el año 2012, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
que se realizó en la ciudad brasileña de Río de Janeiro (Río +20), comenzó a debatirse la “Agenda
Post 2015”, establecida en un documento de acuerdos mínimos llamado “El Futuro que Queremos”.
Durante es Conferencia se realizó un balance sobre los resultados de las principales cumbres sobre el
desarrollo y los Objetivos del Milenio. Pese a estar enfocada en la preservación del medioambiente,
la declaración de Río+20 terminó definiendo a la pobreza como el “mayor problema que afronta el
mundo en la actualidad" (Río+20, 2012, Par. 48).
Rio+20 reconocía que a tres años del plazo previsto para alcanzar los ODM en 2015, el objetivo
de erradicación de la pobreza había sufrido "avances desiguales" advirtiendo que "en algunos países
sigue aumentando el número de personas que viven en la pobreza" (Río+20, 2012, Par. 4), y llamaba
a "liberar con urgencia a la humanidad de la pobreza y el hambre" (Río+20, 2012, Par. 2), mediante
la adopción de enfoques inclusivos, equitativos y sostenibles del desarrollo.
De esta manera, la Conferencia proponía ampliar el concepto de Desarrollo Humano como
Desarrollo Sostenible, entendiendo a éste como un modelo de desarrollo que apuntara a fortalecer
dimensiones económicas, sociales, ambientales y de gobernabilidad, promoviendo el "crecimiento
sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo las
desigualdades, mejorando los niveles de vida básicos, fomentando el desarrollo social equitativo y la
inclusión, y promoviendo una ordenación integrada y sostenible de los recursos naturales" (Río+20,
2012, Par. 4).
En su Declaración los países firmantes se comprometían a mantener para la Agenda Post-2015
el formato de objetivos limitados en número, orientados a la acción, fáciles de comunicar y con
carácter global, pero poco decía sobre el contenido de los mismos.
Río+20 creó un Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General para los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (GTA-ONU) y encomendó la elaboración de informes especiales sobre distintas
problemáticas y de metas concretas para debatir en el ámbito de la Asamblea. En paralelo al proceso
fijado por Río+20, el Secretario General creó y solicitó informes a un Grupo de Alto Nivel de Personas
Eminentes (GAN); a un Equipo de Trabajo del Sistema de Naciones Unidas (ONU-Taskteam); y de
dos nuevas entidades creadas bajo el enfoque de “partes interesadas” o stakeholders: Pacto Mundial
y la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (RSDS). A su vez, encomendó la realización de
consultas nacionales, regionales y temáticas en todo el mundo.
Ambos flujos de trabajo, el del Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General y el diseñado
por el Secretario General, corrieron en forma paralela durante 2013 y 2014, debatiendo distintas
propuestas de metas que se vieron plasmadas en distintos informes. Una vez culminado el proceso de
redacción de las propuestas, durante 2015 tuvieron lugar las negociaciones gubernamentales que
dieron forma, en septiembre de ese año, a la Declaración “Transformar nuestro mundo: la Agenda
2030” que establece los 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible definitivos.
Corpus Documental y ejes analíticos

Para analizar la forma en la que se objetivó el problema de la desigualdad en los ODS y
relacionarla con las posturas del debate alrededor de la Cuestión Social, seleccionamos un corpus
documental integrado por los informes elaborados por el Secretariado y por el Grupo de Trabajo
Abierto de la Asamblea General.
Dentro del ámbito del Secretariado, en junio de 2012, el Equipo de Trabajo del Sistema de
Naciones Unidas (ONU-Taskteam) entregó al Secretario General su informe “El Futuro que Queremos
para Todos”. En mayo de 2013, fue el Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda
de Desarrollo Post-2015 quien entregó al Secretario su informe “Una Alianza Mundial: Erradicar la
pobreza y transformar las Economías a través del Desarrollo Sostenible”. En junio de 2013, hizo lo
propio La Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible, con el informe “Una Agenda de Acción
para el desarrollo sostenible”. Por su parte, las rondas de consultas se vieron reflejadas en el informe
“Inicia la conversación Global”, publicado por el PNUD en marzo de 2013. En base a estos informes,
en julio de 2013 el Secretario General elaboró un documento de síntesis, con su propuesta para la
Asamblea General, titulado “Una vida digna para todos: acelerar el logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y promover la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo después de
2015”. Mientras tanto, en el otro flujo de trabajo, el Grupo de Trabajo Abierto sesionó desde marzo
de 2013 hasta julio de 2014 y en octubre de ese año entregó a la Asamblea un informe conclusivo con
una decena de dictámenes temáticos elaborados por un Equipo Inter-agencias de Asistencia Técnica
(TST-GTA).
Nuestro objetivo es que, a través de esos documentos, podamos exponer y comparar los
diversos enunciados sobre la desigualdad económica y social, como así también menciones a
desigualdades de otro tipo (género, étnica, educativa, de acceso a servicios). Buscamos identificar las
coincidencias, contrastes y conexiones que delimitaron el problema en cada informe. Primero,
distinguiendo el lugar que tuvo la desigualdad en el balance de los ODM y su incidencia en la pobreza,
el hambre y la exclusión. También, la forma que la desigualdad se vincula a otros temas como el
crecimiento y el desarrollo económico, el empleo, la inclusión social, el lugar de los impuestos, la
redistribución pública y la seguridad social. A su vez, cuáles son las soluciones que se esgrimen para
eliminar o bien mitigarlo como flagelo y sobre qué actores o sector se apoyan. Y si en los informes,
incluyen o no la reducción de desigualdad como un objetivo específico o lo subordinan a otros, así
como también qué tipo de definiciones operacionales y de medición propusieron.
Pero antes, quisiéramos reconstruir las modalidades enunciativas desde donde se pronunciaron
esos enunciados, analizando las instancias institucionales en donde se elaboraron cada uno de los
informes, y el tipo de organismos y actores involucrados en ellas.
El quién es quién del proceso Post-2015: Gobiernos, Agencias y Stakeholders

Con el objetivo de definir las distintas instancias institucionales que participaron del proceso
debemos diferenciar, por una parte los organismos oficiales del sistema de Naciones Unidas de
aquellos que por fuera de este fueron convocados a participar.
Organismos Oficiales: El sistema de Naciones Unidas está compuesto por cinco órganos
principales: la Secretaría General; la Corte Internacional de Justicia; el Consejo de Seguridad; la
Asamblea General (de la que dependen programas programas y fondos especiales como UNDP,
UNICEF, UN-Hábitat, entre otras); y el Consejo Económico y Social (compuesto a su vez por
comisiones, como la CEPAL, y agencias especializadas como OIT, FAO, UNESCO, OMS, entre
otras). Dentro de estos, resulta relevante diferenciar entre la Secretaria General y aquellas agencias
dependientes de la Asamblea General y el Consejo Económico y Social. Nuestra hipótesis reside en
que el rol de los representantes de cada uno de los gobiernos nacionales en la Asamblea y las
tradiciones ideológicas de algunos programas y comisiones del Consejo, como UNDP, UNCTAD,
OIT o CEPAL, marcaron diferencias con el rol de la Secretaría General, más comprometida con la
convocatoria de los actores extraoficiales y por lo tanto, permeable a sus influencias.
Actores extraoficiales: A diferencia de los ODM, el Post-2015 fue concebido como un proceso
participativo. Este carácter participativo se tradujo en dos hechos. Por un lado, en cientos de rondas
de consultas de tipo regional, local y temático a lo largo y ancho del mundo. Por otro, Naciones Unidas
convocó oficialmente a una “Alianza Mundial”, siguiendo el modelo de las iniciativas multiactor y
alianzas público-privada que a partir de los años 90 comenzaron a complementar la asistencia oficial
para el desarrollo. El propósito declarado de la Alianza era otorgarle un asiento a los actores no
gubernamentales en la concepción de los objetivos y de esta manera, alcanzar un mayor compromiso
a la hora de alcanzar las metas. Dentro de esa Alianza, fueron los stakeholders o grupos de interés la
gran novedad. Bajo este sello, numerosas multinacionales, think thanks neoliberales, foros
empresarios mundiales y fundaciones filantrópicas incidieron de manera oficial en la elaboración de
los ODS. Y en las rondas de consultas -con menor presencia y sin tener una voz institucionalmente
reconocida- actores menos poderosos, como organizaciones de la sociedad civil, sindicatos,
movimientos sociales, indígenas y de mujeres, entre otros, pudieron volcar sus opiniones.
Dentro del flujo de trabajo de la Secretaria General, encontramos ambos tipos de actores: los
oficiales y los no oficiales. Por un lado, el PNUD y Equipo de Trabajo del Sistema de Naciones Unidas
(ONU-Taskteam). Este último estuvo compuesto por expertos de 50 instituciones de la ONU, entre
las que se encuentran los principales programas, comisiones y agencias del organismo. Presidido
conjuntamente por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES) y el Programa de
Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), el ONU-Taskteam coordinó los primeros esfuerzos para
definir la agenda y elaboró el primero de los informes publicados. El PNUD a su vez, tuvo a su cargo
la elaboración de las rondas de consultas, con el objetivo de ofrecer a los gobiernos un panorama
“desde abajo”, antes que estos se sentaran a negociar la agenda. Según el PNUD, más de 200 mil
personas contribuyeron a la “conversación global”, entre los que se encuentran autoridades locales,
movimientos sociales, asociaciones civiles y sindicatos. El tono descriptivo del informe “Inicia la
Conversación Global” se diferencia del resto, más normativo. En él, se realiza un resumen
pormenorizado de reflexiones, críticas y propuestas, citando textualmente los testimonios o
expresiones de las personas que participaron de sus paneles y encuentros.
Los stakeholders que participaron dentro del flujo de la Secretaría son Pacto Mundial y la Red
de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (RSDS). Creado en julio de 2000 como réplica empresarial
a los Objetivos del Milenio, el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, se define a sí mismo como "una
plataforma política y un marco práctico para las empresas comprometidas con la sostenibilidad y las
prácticas empresariales responsables"(Pacto Mundial, 2014: 2). Se trata de una iniciativa voluntaria
de responsabilidad corporativa en torno a diez principios relacionados con los derechos humanos, los
estándares laborales, el medio ambiente y la lucha contra la corrupción. Con la participación de 7000
firmas y redes locales en más de 100 países, desde 2011 en su interior existe a su vez un grupo aún
más selecto llamado Global Compact LEAD, que cuenta actualmente con 33 participantes, entre los
que se encuentra gigantes como la consultora Accenture; la naviera Maersk; las industrias Daimler,
Volvo, Schneider Electric y Fuji Xerox; las petroleras y petroquímicas Total, ENI, Braskem y Pirelli;
las químicas Unilever, L'Oreal, Bayer, Basf; y las alimenticias Nestlé, Coca-Cola, Pernod Ricard,
Danone y Heineken.
La Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (RSDS) en cambio, se presenta como
integrada por “científicos, ingenieros, empresarios y líderes de la sociedad civil” y busca promover el
desarrollo sostenible con soluciones concretas inspiradas en el “potencial de la innovación técnica y
empresarial” (RSDS, 2013:1). Creada en 2012 por el Secretario General para articular la investigación
técnica y académica con la formulación de políticas, su ideólogo y Director Ejecutivo es el economista
estadounidense Jeffrey Sachs, asesor de los ex Secretarios Kofi Annan y Ban Ki Moon. Sachs tuvo un
rol protagónico en la concepción de los Objetivos del Milenio. Profesor en Harvard y Columbia, pasó
por el Banco Mundial, el Fondo Monetario, y asesoró a decenas de países en vías de desarrollo durante
las reformas estructurales de los años 90. La Red cuenta con la participación de 750 instituciones,
principalmente centros de investigación de universidades, think thanks y fundaciones de grandes

empresas. Organizada en un Consejo de Liderazgo y doce grupos temáticos, de acuerdo a la autora
Lou Pingeot, se sostiene con donaciones de empresas como el Citibank, Siemens, Google, Unilever,
y las mineras AngloGold y Vale, quienes participan activamente en los grupos y el Consejo.
Como un híbrido entre los actores oficiales y los stakeholders, ubicamos al Grupo de Alto
Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015 (GAN), creado en 2012 por
fuera de la Conferencia de Río+20 y la Asamblea General, a instancias del Secretario General, con el
fin de proporcionar liderazgo político al proceso, y “sacar a la luz una visión audaz” de las metas.
Compuesto por 27 miembros, encabezados por Susilo Yudhoyono, Ellen Sirleaf y David Cameron,
por ese entonces jefes de Estado de Indonesia, Liberia y Reino Unido, respectivamente; entre sus
miembros se encontraban el ex presidente de Alemania Federal y ex director del FMI Horst Koehler,
el economista Abhijit Banerjee de la Fundación Ford, el político John Podesta (ex Secretario de
Personal y Jefe de Gabinete durante las dos presidencias de Bill Clinton), entre otros. El representante
en el grupo por el sector privado fue Paul Polman, CEO de Unilever, firma que asumió el rol de liderar
el proceso de debate en el sector empresarial y elaboró su propio informe sobre los ODS. La secretaria
ejecutiva estuvo a cargo de Homi Kharas, del think thank “The Brookings Institutions”, quien además
revistió como “autor principal” de los informes. El grupo se sostuvo por contribuciones financieras de
once países y de las Fundación Ford, la firma de comunicación y publicidad Havas y la Fundación
Hewlett, creada por uno de los propietarios de la Hewlett-Packard. El informe del Grupo reconoce que
buena parte del informe responde a las consultas realizadas “con empresas de todo el mundo bajo la
guía del Pacto Mundial de las Naciones Unidas, y los puntos de vista de la comunidad científica y
académica comunicados a través de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible”, entre los que
se encuentran 250 directores ejecutivos de grandes “corporaciones que compartieron sus valiosas ideas
y puntos de vista” (GAN, 2013: 5).
Por el lado del flujo de trabajo de la Asamblea General, encontramos al Grupo de Trabajo
Abierto de la Asamblea General (GTA-ONU) que contó con un Equipo de Soporte Técnico, de
composición similar al ONU-Taskteam. Pero a diferencia de éste, durante las sesiones del Grupo cada
una de las delegaciones de los países contó con voz, y esta se tradujo en voto durante la Conferencia
sobre el Desarrollo Sostenible. En este sentido, el importante remarcar que el GTA fue el ámbito en
donde mayor presión pudo ejercer el Grupo de los 77, como se denomina al bloque de países en vías
de desarrollo.
Balance de los ODM: Entre la evaluación de sus resultados y la necesidad de repensarlos

En línea con la Declaración de Río+20, todos los informes destacan como fortaleza que los
ODM se hayan basado en objetivos y metas orientadas al logro de resultados. Todos a su vez, en
mayor o menor grado, critican cierta desconexión entre las distintas dimensiones económicas, sociales
y medioambientales y promueven su integración en un enfoque “holístico”.
El PNUD es el que revisa más profundamente los alcances y límites de los ODM. En su
informe, critica la simplicidad de los ODM y denuncia que estos no reflejaron la completa amplitud
de la Declaración del Milenio, omitiendo temas “como gobernabilidad, paz y seguridad, igualdad, el
cambio demográfico sin precedentes, y minimizaron el marco de la sostenibilidad ambiental”. Según
el PNUD, este reduccionismo “reflejó la naturaleza más politizada de esos temas” y la decisión de
eludir debates más profundos. Esto según el informe, trasladó sesgos a los indicadores de medición.
Por ejemplo, “el uso del concepto hambre en el marco de los ODM, en lugar del concepto más
apropiado técnicamente, de seguridad alimentaria y nutrición, ha impedido enfrentar este problema
universal y atacar sus raíces” (PNUD, 2013: 10). El PNUD consideró que el aporte más importante
de los ODM fue modificar "los enfoques de desarrollo que durante los años 1980 y 1990 priorizaron
la eficiencia, competitividad y el crecimiento económico", y problematizar el bienestar humano, dando
mayor atención a la salud y la educación, “resaltando su contribución al capital humano" y a su vez,
manteniendo "la atención enfocada en estas áreas como derechos fundamentales" (PNUD, 2013: 9).
El GAN instaba a avanzar en los ODM con "un enfoque práctico” para "ir más allá", en el
sentido que estos "se quedaron cortos" al no integrar los "aspectos económicos, sociales y
medioambientales" (…) y al "no abordar la necesidad de promover patrones sostenibles de consumo
y producción". El informe de la RSDS, aboga por que los ODS sean "flexibles para reflejar mejor el
consenso mundial en evolución, pero sin bajar su nivel de ambición" ya que "el progreso técnico y la
innovación empresarial” harán que sea “mucho más fácil alcanzar dichos objetivos" (RSDS, 2013:
29).
Casi todos los informes realizan un balance de los ODM, en especial la primera de las metas
que llamaba a “erradicar la pobreza extrema y el hambre”, reduciendo a la mitad, entre 1990 y 2015,
la proporción de personas con ingresos inferiores a la línea de pobreza internacional establecida en
$1.25 dólares al día, meta alcanzada en los papeles en 2010. Mientras el GAN celebra ello como "la
más rápida reducción de la pobreza en la historia de la humanidad" y la RSDS destaca los “enormes
avances para reducir la pobreza extrema”, tanto el ONU-Taskteam, en su informe al Secretario, como
el GTA-ONU en el suyo a la Asamblea, aclaran que el indicador de la meta estuvo sesgado por el
avance de una pocas economías de Asia con enorme población, como el caso de China, que de 1990
a 2008 redujo la personas viviendo por debajo de los $1.25 por día del 60 al 13% de su población. El
informe del GAN -a tono con los de Pacto Global y RSDS- adjudican el logro “al crecimiento
económico, buenas políticas y el compromiso con los ODM” (GAN, 2013:6) y aseguran que en esa
línea, es posible plantearse la erradicación total la pobreza extrema para el año 2030, aunque el RSDS
acota que de “todos los ODM, el reto de acabar con el hambre ha demostrado ser el más difícil”
(RSDS, 2013:9). Por su parte, los informes del GTA-ONU y ONU-Taskteam reconocen el crecimiento
pero advierten que el “progreso en el desarrollo humano ha sido desigual; las brechas de la
desigualdad han aumentado y muchos se han quedado atrás” (ONU-Taskteam, 2012: 3).
Dentro del flujo de trabajo del Secretario General, el informe del ONU-Taskteam se revela
menos optimista que los de los Pacto Global, el RSDS y el GAN. Realiza un crudo diagnóstico de los
“desafíos y oportunidades” de las tendencias mundiales sobre las que la agenda de los objetivos “debe
responder”, que pone el acento en la persistencia de la pobreza y la desigualdad, en los déficits de
gobernabilidad financiera y en los riesgos de no enfrentar los cambios demográficos y ambientales,
sin “cambiar el esquema de desarrollo”. El ONU-Taskteam advertía que la comunidad internacional
deberá estar consciente de tres peligros en la redacción de los ODS: “la sobrecarga, de que sea
demasiado prescriptiva o ambigua, y de que esté definida por los países donantes" (ONU-Taskteam,
2012: 45). En línea con este informe, el Secretario General advierte que “la prolongación de la crisis
económica mundial y los conflictos violentos de años recientes han exacerbado la pobreza, la
desigualdad y la exclusión. La pérdida de diversidad biológica, la degradación del agua, las tierras
secas y los bosques y el aumento de los riesgos del cambio climático amenazan con anular los logros
que hemos conseguido hasta la fecha y socavar los avances que se podrían producir en el futuro” (SG-
ONU, 2013: 3).
Dentro del flujo de trabajo de la Asamblea General, el GTA-ONU apoyó la redacción de
objetivos "concretos, limitados y medibles", como los ODM pero criticó su silencio en torno a la
dirección de las políticas para alcanzar las metas, lo que había resultado en un “abordaje negligente”
sobre la causas estructurales detrás de la pobreza, las desigualdades y el hambre, "contribuyendo a la
profundización de las desigualdades económicas y sociales" (GTA-ONU, 2014: 140). En este sentido,
GTA-ONU abogó por un marco de referencia que abordase problemáticas olvidadas en los ODM
como “el empleo, la protección social, las desigualdades, la exclusión, la gobernanza, la seguridad, la
violencia contra las mujeres, el compromiso ciudadano y el desarrollo cultural y educativo” (GTA-
ONU, 2014: 4).
La Desigualdad: diagnósticos en disputa

Debemos recortar el diagnóstico que hacen sobre la desigualdad, sus expresiones y su relación
con otros temas los distintos informes. En el suyo, el GAN decía estar asombrado por "la desigualdad
que impera en el mundo". En su informe el problema de la desigualdad ocupa un breve lugar y
menciona sólo tres expresiones de la misma: la desigualdad en el consumo, cuando afirma que "de
todos los bienes y servicios consumidos en el mundo cada año, los 1,200 millones de personas que
viven en la pobreza extrema sólo representan el uno por ciento, mientras que el billón de personas más
ricas consumen el 72 por ciento", la desigualdad de género, cuando denuncia que "un billón de mujeres
son sometidas a violencia sexual o física porque carecen de igualdad de protección ante la ley", y una
confusa desigualdad de oportunidades, al lamentar que "200 millones de jóvenes se desesperan porque
carecen de igualdad de oportunidades para adquirir las aptitudes necesarias para obtener empleos y
medios de subsistencia decentes" (GAN, 2013:16). El abordaje analítico sobre el problema, es nulo,
no señala ninguna causas subyacente detrás del fenómeno.
El informe de la RSDS reconoce que “la desigualdad y la exclusión social” se están
profundizando, aunque con "algunas excepciones importantes", incluso en los países ricos. Según su
perspectiva, la desigualdad está impulsada por "el cambio tecnológico" y las "fuerzas de la
globalización", que generan un defasaje entre las destrezas y capacidades adquiridas y las requeridas
por los mercados laborales, ya que “los trabajadores con una educación inadecuada se encuentran sin
las habilidades comerciales y como resultado se ven enfrentados al desempleo o a salarios de niveles
de pobreza. (RSDS, 2013:13). Se trata de una perspectiva que pone el acento en el capital humano de
la fuerza de trabajo y no en el sistema económico y es compatible con un abordaje focalizado de las
poblaciones afectadas excluidas. La generalización del desempleo según la RSDS se da
mayoritariamente en los jóvenes, personas con discapacidad e individuos sin los niveles de escolaridad
adecuados. En este sentido la RSDS lamenta que la desigualdad deje a ciertos “hogares fuera de la
mayoría de la sociedad, enfrentando discriminación, falta de acceso a las capacidades y trabajo decente
y a una pérdida de dignidad” (RSDS, 2013:15).
El análisis sobre la desigualdad presente en el informe del ONU-Taskteam que daba inicio al
debate, planteaba más matices al análisis. Mencionaba la persistencia de desigualdades de género, de
acceso a la tierra, a medios productivos y a servicios educativos y sanitarios, con especial énfasis en
el acceso desigual a una buena nutrición y servicios de control natal. Observaba además que en la
mayoría de los países, incluso los más desarrollados, "la desigualdad de ingresos y riqueza se ha
incrementado desde principios de los ochenta", los “salarios se han estancado o caído como proporción
del ingreso nacional, y “solo el 28% de la población cuenta con sistemas de protección sociales,
reflejando el alto grado de informalidad existente”. Como novedad, ONU-Taskteam remarcaba que
en la actualidad, tres cuartas partes de los pobres del mundo viven en lo que ahora son países de
ingresos medios. De manera similar a la RSDS, sostenía que la creciente desigualdad respondía a “un
reparto desigual de los beneficios de la globalización”. Pero identificaba otros factores como causantes
de ese reparto desigual. Adviertía sobre una constante inestabilidad que afecta a todo tipo de
actividades y sectores y una “crisis mundial de empleo que profundizan la marginación y la pobreza
entre los grupos más vulnerables” (ONU-Taskteam, 2012: 3). El informe remarcaba que “el alto costo
humano de las múltiples crisis” respondía a la presencia de fallas estructurales en los mercados
financieros, de commodities y alimentos; a la presión de fenómenos globales como el aumento
demográfico, el cambio climático y las migraciones; y sobre todo, a la ausencia, fragmentación o el
déficit democrático de las instituciones de gobernanza y “para lidiar con estos problemas” (ONU-
Taskteam, 2012: 28), planteando un debate sobre el rol y el alcance de este tipo de acuerdos
multilaterales.
El informe del PNUD en base a las rondas de consultas registraba que “las discusiones revelan
la sensación de que la desigualdad en varias formas está creciendo y que un pequeño grupo de elites
está siendo beneficiado a expensas de la mayoría” (PNUD, 2013: 35). Además, ponía el foco en la
combinación y retroalimentación de las desigualdades, "por lo que a menudo son los mismos hombres
y las mismas mujeres cuyas vidas no mejoran en salud, educación, empleo o condiciones ambientales”,
lo que resulta en un tipo profundo y arraigado de exclusión (PNUD, 2013: 35). El informe del PNUD
alertaba de las consecuencias económicas, sociales y políticas de "grandes, persistentes y crecientes
desigualdades", y señalaba como factores el crecimiento de la población mundial, la presión sobre los
recursos naturales y el aumento en la frecuencia y profundidad de las crisis económicas y financieras.
En resumen, dentro del flujo de trabajo de la Secretaría General hubo una diferencia notable
en la importancia otorgada a la desigualdad, en los informes de las agencias (PNUD y ONU-Taskteam)
y los del GAN, la RSDS y el Pacto Global. Curiosamente, en el informe de síntesis del Secretario
General el problema solo se menciona una vez, cuando al pasar dice que “está aumentando la
desigualdad tanto en los países ricos como en los pobres” (SG-ONU 2013: 4).
Por el lado del flujo de trabajo de la Asamblea General, el GTA-ONU calificaba como
“claramente severas” las desigualdades en el ingreso y la riqueza, y mostraba sobre esta última, que
mientras el 1% de la población más rico del mundo controla el 40% de los activos mundiales, el 50 %
de la población más pobre es propietaria de apenas el 1% de la riqueza mundial (GTA-ONU, 2014:
206). Según el informe, en las últimas dos décadas la competencia internacional y la deslocalización
de la producción contribuyeron a un desfase entre el aumento de la productividad del trabajo y el
crecimiento del salario real beneficiando por sobre el resto a factores móviles de producción como el
capital y la mano de obra calificada. En la mayoría de los países, la participación de los trabajadores
en el ingreso total se había retraído, con consecuencias en la demanda agregada y en la sustentabilidad
de las deudas de los hogares. Según el informe del grupo, en las economías avanzadas, el desempleo
y la inactividad laboral se había incrementado bruscamente y en los países en vías de desarrollo una
gran mayoría de los trabajadores continuaban "atrapados en empleos informales, de magros ingresos,
perspectivas inciertas y protección social limitada”(GTA-ONU, 2014: 45). A la par que la desigualdad
del ingreso crecía en todas las regiones, el proceso se profundizaba por un debilitamiento de los
mecanismos redistributivos, la caída de los ingresos fiscales, la reducción de impuestos a los ingresos
de capital y la evasión hacia los paraísos fiscales por parte de millonarios y compañías trasnacionales
(GTA-ONU, 2014: 92).
Enfoques sobre el crecimiento económico y el desarrollo

A los fines de profundizar el análisis sobre cada uno de los informes, nos interesa recortar los
distintos enfoques sobre el crecimiento y el desarrollo económico y su relación con el empleo, la
inclusión social, la seguridad social y las políticas públicas regulatorias. El informe del ONU-
Taskteam que debía de servir de disparador al debate dentro del flujo de trabajo del Secretariado,
consideraba que continuar con las políticas de desarrollo actuales agravaría “la desigualdad, las
tensiones sociales y las presiones sobre el medio ambiente y los recursos naturales” (ONU-Taskteam,
2012:29), y postulaba que cualquier estrategia debía “integrar objetivos de empleos en los esquemas
macroeconómicos, en los planes de desarrollo, y en las estrategias de reducción de pobreza”. En la
misma línea, el informe del PNUD sobre las rondas de consultas recogía que “el modelo de desarrollo
dominante, basado en el crecimiento, está siendo cuestionado (...) En las consultas el crecimiento que
no crea empleos, que agota los recursos naturales y que resulta en crecientes desigualdades está siendo
cuestionado como el motor principal del desarrollo” (PNUD, 2013: 28). El informe aseguraba que el
tema del empleo “domina las consultas nacionales consistentemente” y remarcaba el llamado en las
consultas a ampliar la protección social, “una forma fundamental de revigorizar el pacto entre los
estados y los ciudadanos”, cuyo debate en las últimas décadas había estado “monopolizado por
tecnócratas” (PNUD, 2013: 32)9.
Con la propuesta de “colocar el desarrollo sostenible en el centro de la agenda”, el GAN
proponía el concepto de “crecimiento inclusivo”, con una visión más apoyada en el sector privado.
Las condiciones esenciales para este tipo de crecimiento era una economía global con “estabilidad
financiera, inversiones privadas estables y a largo plazo, y un comercio abierto, justo y orientado al
desarrollo”, reduciendo sustancialmente las medidas con efecto distorsionador en el comercio (como
subsidios y aranceles). En su borrador de metas, proponía como objetivo específico: "Crear empleos
y medios de subsistencia sostenibles”, pero para alcanzar ese objetivo, planteaba “disminuir el número
de jóvenes sin educación, empleo o capacitación" y aumentar "los nuevos negocios y el valor agregado
de nuevos productos en y mediante la creación de un entorno favorable a los negocios e impulsando
9
En sus últimas palabras, la declaración de la Cumbre Río+20 consideraba "esencial contar con sistemas de protección
social que encaren y reduzcan las desigualdades y la exclusión social" (RIO+20, 2012, Par. 107).
un espíritu emprendedor" (GAN, 2013:48). Por su parte, la RSDS proponía un concepto de desarrollo
sostenible impulsando el crecimiento económico, la sostenibilidad ambiental y la inclusión social y
destacaba que para alcanzarlos, es fundamental “la calidad de las interacciones sociales basadas en
confianza, honestidad, voluntarismo y solidaridad” y “la promoción de la ética social y la observancia
de derechos humanos para todos” (RSDS, 2013:15). Una visión que vinculamos al paradigma que
sostiene que la cohesión social se produce de manera continua a través de redes de cercanía e
individuos emprendedores y no como el ejercicio de la ciudadanía. Por último, el informe del
Secretario General se limitaba a comprobar “el crecimiento económico inclusivo, con empleo y
sueldos dignos, es un requisito previo para lograr la erradicación de la pobreza extrema y el hambre
(SG ONU 2013:9), y que el mismo “puede lograrse mediante la diversificación económica, la
inclusión financiera, una infraestructura eficiente, aumentos de la productividad, el comercio, la
energía sostenible, la educación y la capacitación profesional pertinentes” (SG ONU 2013:18).
El GTA-ONU por último, admitía que el “empleo decente no es un resultado automático del
crecimiento económico”, y destacaba la importancia de las decisiones en política pública. En el mismo
sentido, aseguraba que “niveles básicos de protección social son posibles en cualquier etapa del
desarrollo económico”. Para el GTA-ONU, el “Desarrollo Económico Inclusivo” debe incluir el
cumplimiento de estándares en materia de seguridad e higiene y respeto a los derechos humanos en el
trabajo como la libertad de asociación y la negociaciones colectivas, elementos que según el informe,
hoy son negados, incluso en muchas unidades productivas vinculadas a las cadenas globales de valor.
El informe destacaba también el valor de las políticas de seguridad social tradicionales para combatir
la pobreza y la desigualdad, y planteaba la necesidad de pensar soluciones por fuera de los esquemas
contributivos, para sortear los límites estructurales que impone el alto nivel de informalidad laboral
que impera en los países en desarrollo (GTA-ONU,2014: 46). A diferencia de los informes del GAN
y RSDS que diluían la seguridad social bajo la figura de la inclusión social, con el acento puesto en
los mecanismos inclusivos del mercado, el GTA le dedica a la Seguridad Social, un informe técnico
propio.
El lugar de la desigualdad en los borradores de los ODS

Debemos relevar también si cada uno de los informes, incluyó o no la reducción de desigualdad
como un objetivo específico o lo subordinaron a otros objetivos, como así también qué tipo de
definiciones operacionales y de medición sobre la cuestión propusieron. Antes, valga una aclaración:
tanto el informe del ONU-Taskteam como el del PNUD, al ser documentos que ponen en marcha la
discusión de la Agenda Post-2015, no propusieron objetivos específicos.
En las soluciones propuestas, el GAN se limitó a proponer "No olvidarse de nadie” y

"garantizar que a ninguna persona — independientemente de su grupo étnico, género, geografía,
discapacidad, raza u otra condición— se le nieguen derechos humanos universales y oportunidades
económicas básicas" (GAN, 2013:9), confundiendo, en nuestra opinión, desigualdad y discriminación.
El GAN no propuso dedicarle un objetivo operativo a la desigualdad. Lo más cercano es su objetivo
de “Erradicar la Pobreza”, en donde propone “dejar en cero el número de personas que viven con
menos de $1.25 dólares al día”; aumentar “la proporción de mujeres y hombres, comunidades y
empresas con garantía del derecho a tierras, propiedades y otros activos”; y dar cobertura de protección
social a “las personas pobres y vulnerables”.
La RSDS, además de proponer como objetivo "Acabar con la pobreza extrema, incluida el
hambre", proponía como objetivo aparte "Alcanzar la Igualdad de Género, Inclusión Social y
Derechos Humanos para Todos", con dos subobjetivos: a. Monitorear y acabar con la discriminación
y desigualdades en la entrega de servicios públicos, el estado de derecho, acceso a la justicia y
participación en la vida política y económica sobre la base de género, etnicidad, religión, incapacidad,
origen nacional y condición social u otra. b. Reducir a la mitad la proporción de hogares con ingresos
menores de los de la mitad del ingreso nacional medio (pobreza relativa) (RSDS, 2013:32). Para la
RSDS, los “caminos para hacer frente a las desigualdades, superar la discriminación y mejorar el
capital social son complejos e inciertos”, y enumeraba como requisitos: mayor respeto por el Estado
de Derecho, igual acceso a servicios de educación y salud, reformas legales y administrativas, medidas
para combatir la corrupción; promover los derechos humanos y luchar contra la discriminación; y
programas de acción para los pobres y marginados (RSDS, 2013:15). En otro momento, sostenía que
la vía para alcanzar los objetivos es "movilizar y empoderar a todos los miembros de la sociedad para
desarrollo económico, mejorando con ello la productividad y los ingresos" (RSDS, 2013:33).
En su informe de síntesis el Secretario General llamaba a "hacer frente a la exclusión y la
desigualdad", adoptando medidas que promuevan "la igualdad de oportunidades". Como requisitos a
la igualdad de oportunidades, señalaba el acceso universal a documentos de identidad legales, a los
servicios financieros, a la infraestructura y a la protección social, y una adecuada gobernanza nacional,
local y participativa (SG ONU 2013:17). El informe remarcaba en varias oportunidades que la agenda
debería de contar con el apoyo "no solo a los gobiernos sino también a empresas, fundaciones
filantrópicas privadas, organizaciones internacionales, la sociedad civil, grupos de voluntarios,
autoridades locales, parlamentos, sindicatos, institutos de investigación e instituciones académicas"
(SG ONU, 2013:19). Tal alianza "exigirá un marco sólido para la financiación del desarrollo sostenible
que incluya tanto la financiación privada como la financiación pública", para lo cual llamaba a "crear
un entorno propicio para los negocios y canalizar de esta manera las corrientes de capital y las
inversiones de cartera hacia la agenda para el desarrollo sostenible" (SG ONU, 2013:20).
Queremos destacar que al igual que el Secretario General, también el GAN, Pacto Global y la
RSDS otorgaban un rol protagónico a las empresas en las soluciones a los desafíos que plantea el
desarrollo sostenible, planteando incluso la posibilidad que los ODS puedan reportar como
oportunidades de negocios. En suma, una suerte de “liberalismo positivo”, en el sentido que los
gobiernos deben crear las negocios, estructurando y garantizando el desenvolvimiento de las
relaciones de mercado en torno al “desarrollo sustentable”.
En su informe a la Asamblea, el ONU-GTA criticaba de manera directa el informe del GAN,
algo poco común en un documento diplomático. En él sostiene que el GAN, pese a proponer "no dejar
a nadie atrás" y convocar en sus enunciados a "políticas que respondan con soluciones a las
desigualdades", no realiza ninguna propuesta concreta que tienda a la nivelación en un sentido
redistributivo. Según ONU-GTA, el GAN, al limitarse a citar la igualdad de oportunidades, no abogó
"explícitamente por la igualdad sustantiva" (ONU-GTA, 2014: 210). Otra vez, la propuesta del Grupo
Abierto se diferenciaba de la predominante en el flujo de trabajo del Secretario General. El GTA
llamaba a postular la reducción de las desigualdades como un objetivo específico y diferenciado de la
erradicación de la pobreza, que incluyera objetivos de distribución del ingreso a nivel global y al
interior de cada una de las naciones, destacando el alto nivel de consenso al respecto en las sucesivas
reuniones y conferencias que venían sucediendo desde 2010 (ONU-GTA, 2014: 207). El GTA
proponía un sub-objetivo principal que abordase la desigualdad del ingreso, que su vez, se integraría
con el seguimiento de otros indicadores complementarios como, por ejemplo, el nivel de acceso de la
población activa a un trabajo decente, la participación del salario en el PBI, y la evolución del índice
de desarrollo humano. También proponía la elaboración de otro sub-objetivo que planteara el combate
a las múltiples formas de la discriminación, reduciendo las brechas existentes entre grupos
desaventajados -entendidos estos como aquellos que sufren de la intersección de varias desigualdades-
y el resto de la población. Por último, sugería que lleve a cabo el seguimiento de indicadores que
evalúen el desempeño del comercio internacional, la inversión, las deudas públicas, la transferencia
de tecnología y la gobernanza global, en pos de alcanzar un "sistema global más equitativo" (ONU-
GTA, 2014: 211).
Final de Cuentas para la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Tras un período negociaciones de varios meses, que incluyeron las últimas sesiones del ONU-
GTA y la conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo de Addis Abeba, en septiembre la
Cumbre de la Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible elaboró una declaración que fue aprobada
por la Asamblea General. La Agenda 2030 quedaba resumida en 17 puntos, entre los cuales los países
se comprometían al “Fin de la Pobreza” (1); “Hambre Cero” (2); “Igualdad de Género” (5); “Trabajo
Decente y Crecimiento Económico” (8); “Producción y Consumo Sostenibles” (12) y “Reducir la
Desigualdad en y entre los países” (10).
El texto oficial del Objetivo reconocía “grandes avances sacando a las personas de la pobreza”
pero advertía la persistencia de “desigualdades y grandes disparidades en el acceso a los servicios
sanitarios y educativos y a otros bienes productivos”. Continuaba reconociendo el aumento de la
desigualdad de los ingresos al interior de los países, y postulaba un “consenso cada vez mayor de que
el crecimiento económico no es suficiente para reducir la pobreza si este no es inclusivo ni tiene en
cuenta las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental” (AG-ONU,
2015:3). .
Luego, recomendaba la aplicación de políticas que prestaran atención a las necesidades de
poblaciones desfavorecidas y marginadas. Entre las metas específicas, el Objetivo llamaba a
“mantener el crecimiento de los ingresos del 40% más pobre de la población a una tasa superior a la
media nacional”; promover la inclusión social de todas las personas independientemente de su
condición social; “Garantizar la igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad de resultados”;
adoptar políticas fiscales; salariales y de protección social, mejorar la vigilancia sobre los mercados
financieros mundiales; asegurar una mayor representación de los países en desarrollo en las
instituciones económicas y financieras internacionales; y fomentar la asistencia oficial para el
desarrollo y las corrientes financieras, incluida la inversión extranjera directa (AG-ONU, 2015:18).
6. Conclusiones
Nos interesa destacar a modo de resumen que el enfoque promovido desde Naciones Unidas
se diferenció del de otros organismos como el Banco Mundial y el FMI, conspicuamente neoliberales.
Primero, porque complejizó el enfoque de la pobreza con cuestiones anteriormente relacionadas con
la ciudadanía.
Segundo, porque la teoría de las capacidades que subyace al paradigma del Desarrollo Humano
supo articular el concepto de justicia social con el individualismo metodológico imperante. También
resulta importante destacar que los ODS se dieron en el marco de una tensión -crecientemente
manifiesta- entre la agenda normativa propuesta por la ONU con los cambios geopolíticos y los efectos
de la dinámica económica imperante, especialmente a partir de la crisis mundial de 2009. Esta tensión
llevó un reposicionamiento de dos temas: el medio ambiente y las desigualdades.
Diferenciamos distintas posturas al interior del debate de la Agenda Post 2015. Por un lado el
GAN y Pacto Global, con un discurso tecnocrático y conservador, que tendía a minimizar el problema
de las desigualdades, al nivel de las oportunidades. Una visión que más allá de la declaración de
intenciones, descartó en los hechos políticas redistributivas y puso el acento como sostienen
organismos como el BM, en el acceso a los activos. Postura que vinculamos con aquella que esgrimían
liberales clásicos como Tocqueville al elogiar las virtudes civilizatorias de la propiedad. El rol de los
activos en capital humano y social también es compartido en la visión la RSDS que -a juicio nuestro-
sin sacar los pies del plato del neoliberalismo realizó un planteo más sofiticado, reconociendo la
gravedad del problema de la desigualdad. De manera similar al GAN y al Pacto Global, la figura de
la empresa y el emprendedor tenía un rol protagónico en las soluciones. Los tres informes además le
otorgan a la tecnología un rol solucionador de cuestiones políticas. Pero en el caso del RSDS, se
destaca además la importancia de fortalecer el capital humano y el capital social, como canales para
el incremento de las capacidades individuales que producen la cohesión social.
Enfrente a estas posturas ubicamos por un lado, al resumen de las rondas de consultas
elaborado por el PNUD, con un registro de voces de "más abajo", y a los enfoques más críticos en los
equipos interagencias. Destacamos sobre todo el informe del Grupo de Trabajo Abierto de la
Asamblea General, que reivindicó en varias oportunidades el rol de la política pública y el de
instituciones del Estado Social como la seguridad social, los sindicatos y la negociación colectiva. La
publicación oficial de Nacional Unidas ONU-Chronicle en su edición de 2015 señala que los
subobjetivos del ODS 10 sobre la desigualdad eran un logro casi exclusivo del GTA.
Tomando lo que plantean autores como Martínez Osés desde el área de los estudios críticos
sobre el desarrollo, consideramos a los ODS como un proceso inacabado. Este autor rechaza la idea
que la sanción de los ODS arribó a “un consenso entre todas las partes implicadas”, sino que aquella
declaración “se trata más bien de un agregado de temas y cuestiones que responden a menudo a
intereses contrapuestos” (Martínez Osés, 2016:83). Este autor destaca avances importantes con
respecto a los ODM en lo referente a la cuestión ambiental y desigualdad, pero mantiene al crecimiento
económico y la liberación del comercio internacional como vectores principales del desarrollo, “más
allá que se le agreguen apellidos inclusivos y sostenibles”. Y pese a que reconocer que el proceso de
construcción de los ODS estuvo mucho más abierto que los ODM, advierte que el sector privado
transnacional tuvo una influencia constante en los debates y la elaboración de propuestas, mientras
que las organizaciones contaron con dificultades para hacer valer sus opiniones, algo que también
señalan otros autores como Lou Pingeot.
Por último, en línea con el carácter inacabado del proceso de los ODS, notamos una creciente
disputa en torno a la medición de desempeño. En 2017, Oxfam y Development Finance International
elaboraron un índice para medir el grado de compromiso de los gobierno con la reducción de la brecha
entre ricos y pobres, midiendo la acción de los mismos en cuanto al gasto social, la política tributaria
y los derechos laborales. En 2019, el PNUD anunció que el informe de Desarrollo Humano de 2019
se centrará en la desigualdad, para el cual contará con la colaboración del WIL, siglas en inglés del
Laboratorio sobre la Desigualdad Global, dirigido por el economista Thomas Piketty. Hechos que
revelan el carácter inconcluso de los debates alrededor de los Objetivos del Desarrollo Sustentable,
cuya narrativa se encuentra todavía en disputa y construcción.
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Seminario "Cuestión social, gubernamentalidad y construcción

“Revelaciones y escamoteos sobre la cuestión de la desigualdad

Tomás Pont Vergés - DNI 30.980.439

1. Pregunta-problema, Objetivos y Metodología

2. Gubernamentalidad y Arte de Gobierno Liberal

3. La Irrupción de la Cuestión Social y sus respuestas

4. La redefinición de la Cuestión Social en la nueva Gubernamentalidad Neoliberal

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Edgardo Castro (2018). ¿UN FOUCAULT NEOLIBERAL?. En Revista Latinoamericana de Filosofía

Michel Foucault (2014). “El Nacimiento de la Biopolítica”. Fondo de Cultura Económica.

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Susana Murillo (2011): "Estado, Sociedad Civil y Gubernamentalidad neoliberal", en "Entramados y

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