Está en la página 1de 37

Colloque organisé par le GREITD, l’IRD

et les Universités de Paris I (IEDES), Paris 8 et Paris 13

«Mondialisation économique et gouvernement des sociétés :


l’Amérique latine, un laboratoire ? »
Paris, 7-8 juin 2000

Session I : MONDIALISATION MARCHANDE ET FINANCIÈRE. (7 juin, 10-13 h.)


DICTADURA FISCAL EN AMÉRICA LATINA

César Giraldo1
Profesor Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, mayo del 2000

El proceso de elaboración del Presupuesto Público es un acto político, que en teoría debe
hacerse mediante mecanismos democráticos dentro de las restricciones macroeconómicas de cada país.
Sin embargo, el sometimiento a la programación macroeconómica se convierte en el principal criterio
para la elaboración del Presupuesto y con ello se oculta el debate político.

Las discusiones fiscales se concentran en el tamaño del déficit fiscal, partiendo de la base de que
el déficit es nocivo. Desde esta perspectiva la conclusión inevitable a la que se llega es la de que se debe
reducir el déficit (o ampliar el superávit), y por lo tanto disminuir los gastos públicos y aumentar los
impuestos: el gasto público aparece como perjudicial y el aumento de los impuestos como conveniente.

Como el paradigma es mantener la disciplina fiscal, entonces se debe propender por un marco
institucional que permita mantener dicha disciplina. Se arguye que el proceso político lleva al déficit por
el reclamo social para que el Estado gaste, y la resistencia para pagar impuestos. Por esta razón se
propone trasladar las decisiones presupuestales a tecnócratas competentes (Banco Mundial 1997, p.94),
y utilizar procedimientos presupuestarios jerarquizados. Este último concepto significa delegar la
asignación del gasto a la Autoridad Fiscal, que aquí denominaremos como ministro de hacienda2, lo que
implica eliminar la participación en el proceso presupuestal de los órganos de representación popular
(Asamblea Legislativa, Congreso o Parlamento), e incluso suprimir la participación de los ministerios o
secretarías sectoriales.

Quienes defienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales más centralizados
(jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen, 1998: 48 y 49). Se acusa a la
inestabilidad fiscal de conducir a los países latinoamericanos hacia un mayor desequilibrio macro en
relación con los que se presentan en los países industrializados (según los organismos financieros
internacionales), fenómeno que se agrava según el BID con el fenómeno del riesgo de las cuentas
fiscales que se traduce en escaso acceso al financiamiento en momentos de crisis, ante la volatilidad que
perciben los inversionistas del ingreso fiscal (producto de la debilidad en la estructura y sistema
tributarios) frente a un gasto público creciente (pp.121 a 123).

El proceso presupuestal involucra una negociación política. El enfoque ortodoxo (que en esta
sección llamaremos institucionalista) mira esta negociación desde una perspectiva de interacciones entre
instituciones, al interior de las cuales actúan individuos maximizadores, de acuerdo con el
comportamiento racional previsto por el enfoque neoclásico. Este es el enfoque predominante hoy día
razón por la cual haremos énfasis en él en la presentación, no sin antes advertir que se está eliminando
del análisis el concepto de las clases sociales3.

1
Asistente de Investigación, Claudia Polo.
2
Llámese ministro o secretario de Hacienda, Finanzas o del Tesoro.
3
James O'Connor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el análisis, y llega a la misma conclusión de la
tendencia hacia el déficit fiscal. Señala que las demandas de la sociedad sobre los presupuestos locales o federales
(nacionales) parecen infinitas, mientras que la voluntad y capacidad de los ciudadanos para pagar los impuestos resulta muy
limitada. Señala que la composición del gasto del gobierno y la distribución de las cargas fiscales no están determinados por
El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso de negociación del Presupuesto
puede verse a partir de interacciones regidas por comportamientos individualistas, y que se puede
introducir el concepto de mercado político que permita revelar de manera más neutral y técnica las
preferencias sociales (al igual que el sistema de precios revela las preferencias de los consumidores)
(Musgrave y Musgrave 1992, pp.10 y 59).
En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una parte, del tipo de interacciones y
compromisos existentes entre quienes participan del proceso de toma de decisiones en materia de
política fiscal: Los poderes ejecutivo y legislativo, así como los grupos y sectores sociales, políticos y
económicos, quienes deben tramitar sus negociaciones sobre la distribución de los recursos públicos a
través de las instituciones presupuestarias con las que cuenta un país.

Sin embargo este tipo de análisis no tiene en cuenta que la negociación del Presupuesto va más
allá de la discusión del documento en el cual se asignan las partidas de ingresos y gastos. La negociación
principalmente se da a través de generar compromisos que atan los gastos, y que se convierten en
normas. Estos compromisos son, por ejemplo, normas relacionadas con transferencias a los entes
territoriales, creación de instituciones y programas con sus correspondientes plantas de personal, o
regulaciones financieras y monetarias. Este último aspecto es el que más incidencia ha tenido en los
desbalances fiscales de América Latina.

En cuanto a las transferencias territoriales, en las negociaciones relacionadas con los programas
de ajuste que se han venido aplicando en la región durante las dos últimas décadas, los recortes de gasto
y aumento de cargas tributarias, se han hecho contra un aumento de las transferencias automáticas a los
entes territoriales. Este ha sido el costo de la negociación con la clase política, que está fuertemente
representada en los órganos legislativos, tal como ocurrió, por ejemplo en la década del ochenta, en
Argentina, Brasil y Colombia.

En cuanto a lo financiero, son muchas las regulaciones y normas creadas que se han traducido en
un aumento del gasto público, entre las que se destacan la prohibición de la emisión monetaria para el
financiamiento del gasto público, lo cual obliga al gobierno a pagar los costos del mercado para la
captación de recursos crediticios, y la privatización de la seguridad social que obliga al gobierno a
transferir recursos a los fondos privados de pensiones, que son instituciones de carácter financiero.

En cuanto al primer aspecto, el Presupuesto para poderse financiar, debe emitir bonos que se
colocan en los mercados financieros pagando tasas de interés de mercado, lo cual hace que una porción
creciente de los impuestos sea absorbida por el costo financiero de los mismos. Esta circunstancia hace
que el servicio de la deuda sea una carga cada vez mayor del Prespuesto, constituyéndose en el principal
gasto, y en el principal causante de los desbalances fiscales.

La captación de bonos públicos incluso puede rebasar las necesidades de financiamiento del
Presupuesto. Este es el caso cuando se emiten para trasladar los costos de la política monetaria al
Presupuesto, como por ejemplo los tesobonos mexicanos, modelo que colapsó a finales de 1994. En
México se llegó a la situación paradójica que existiendo superávit fiscal (lo que en teoría significa que
no era necesario utilizar los recursos del crédito para financiar el gasto público) se emitió deuda pública
para efectos del control monetario. Los bonos públicos se utilizaron con el objeto de recoger masa
monetaria (esterilización) que quedaba depositada en las arcas del Banco Central.

el mercado, sino que reflejan conflictos sociales y económicos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas
presupuestales sólo son explicables en términos de relaciones de poder dentro de la economía privada (pp.20 a 25).
Y para ello se pagó un costo financiero altísimo porque los bonos estaban indexados a la tasa de
cambio (que se devaluó) y pagaban una tasa de interés adicional. De manera que los impuestos de los
mexicanos se gastaban en pagarle rentas al capital financiero extranjero, porque los propietarios de los
bonos eran principalmente inversionistas internacionales.
La sustitución de los recursos de la emisión monetaria por recursos captados en el mercado de
capitales se justificó con el argumento de que los recursos provenientes de la Banca Central eran
inflacionarios. Sin embargo este argumento resulta inconsistente porque a la par que se le cierra al
gobierno el acceso a los recursos de la emisión monetaria, se abre esta posibilidad al sistema financiero
privado. La liquidez monetaria de la región, diferente a la que se origina por la monetización de las
reservas internacionales, se crea a través de la emisión monetaria que hace el sistema financiero privado
por la vía del crédito, lo cual ha sido posible gracias a las "reformas estructurales"4 que se han venido
aplicando en la región.
Las reformas han potenciado la capacidad del sistema financiero privado para la generación de
crédito en dos sentidos. El primero, la desregulación financiera, principalmente vía eliminación de las
limitaciones administrativas y reducción de los encajes, lo que se tradujo en la eliminación de las trabas
existentes para la generación de créditos5. El segundo es que, en el contexto de un sistema financiero
desregulado, la eliminación de los controles a la inversión extranjera y la privatización del mercado de
divisas (eliminación del control de cambios) hace que el sistema financiero se convierta en un vehículo
expedito para convertir en crédito (expansión de la masa monetaria) las inversiones financieras de origen
externo que se tramitan en el país.

A raíz de estas reformas en la región se han presentado explosivas expansiones de crédito, que se
han traducido en presiones monetarias, déficits en cuenta corriente, y sobreendeudamiento y a la postre
recesión económica, fenómeno que se está haciendo evidente en la actualidad (año 2000) en toda la
región. Es el mecanismo de la "burbuja especulativa" que menciona Krugman (1993 y 1997).

Los medios de pago han crecido por la vía del multiplicador bancario, y no por la base monetaria
que es lo que correspondería si el déficit se financiara con emisión monetaria. De manera que mientras
se cierra la puerta de la emisión pública se abre la de la emisión privada; mientras se le cierra al
gobierno la posibilidad de apropiarse de una parte del excedente social vía emisión, se le abre esta
posibilidad al sector financiero privado. Simplemente se privatizó la emisión monetaria.

Otro cambio institucional que se traduce en mayores cargas financieras del Presupuesto Público
consiste en la privatización del régimen de seguridad social. El Presupuesto debe cubrir los mayores
costos que se generan al cambiar la fórmula de cálculo. En el sistema de "Reparto Simple", que es la
forma como funcionan los sistemas tradicionales en la región, no existen reservas individuales las cuales
corresponden al ahorro financiero que debe existir por cada individuo afiliado al sistema. La reserva es
global. En el sistema de "Capitalización Individual", que es el nuevo sistema privatizado, cada afiliado
debe tener un ahorro individual en una institución financiera privada (Fondo de Pensiones), equivalente
a lo cotizado en su vida laboral más el rendimiento acumulado.

4
Estas reformas consisten en la aplicación de los principios de economía de mercado (el llamado modelo neoliberal o
"consenso de Washington"), como producto de las condicionalidades de los Organismos Financieros Internacionales, con
posterioridad a la crisis de la deuda externa de comienzos de la década del ochenta.
5
Los encajes hacen referencia a los depósitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al volumen de captaciones; a
medida que se disminuyen una porción mayor de los recursos captados puede ser prestada. La reducción de las limitaciones
administrativas remueve la especialización de las entidades en diferentes áreas, tales como créditos hipotecarios, banca
tradicional, banca de inversión, ahorro, etc.; con la desregulación cualquier entidad puede hacer cualquier operación
financiera.
Cuando se pasa de un sistema a otro, con la privatización de la seguridad social, quienes se
trasladan al nuevo sistema deben aportar el equivalente al valor de su reserva de acuerdo al tiempo de
afiliación en el régimen anterior y los rendimientos acumulados correspondientes a la institución
financiera que va a administrar sus derechos pensionales. Pero como no existían las reservas
individuales en el sistema de reparto simple el Presupuesto debe asignar los recursos equivalentes por
cada uno de los afiliados que deben ser trasladados al sistema financiero privado (los "bonos
pensionales"); esos recursos son recibidos por el sistema financiero para especular en los mercados
financieros. Los fondos de pensiones son los principales inversionistas institucionales de los mercados
de capital.

En el caso del colombiano el cambio del régimen pensional implicó la aparición de un pasivo
pensional (que debe ser cubierto por el Presupuesto) que en 1999 equivalía a 1.5 veces el PIB y 7 veces
dicho Presupuesto. Esta es una cifra impagable porque se tendría que destinar todo el Presupuesto
Nacional al pago de la deuda pensional durante 7 años, reduciendo a cero absolutamente todos los demás
gastos, lo que no tiene sentido. Lo anterior habida cuenta que la cobertura del sistema en dicho país era
muy baja (menos del 12%). Habría que ver el cálculo en otros países de la región, en especial aquellos
con mayores coberturas.

El cambio en la regulación financiera ha hecho que el Presupuesto Público se financiarice porque


se ha destinado a pagar rentas financieras. Una forma de evadir la discusión política sobre este tema
consiste en plantear el debate desde una óptica tecnocrática, llevando el debate a la sujeción del
Presupuesto a las necesidades de la Programación Financiera, lo cual lleva la discusión acerca de la
concordancia de los valores agregados del Presupuesto con las principales variables macro, sin entrar en
la discusión sobre cuáles son los gastos y a quien benefician. En la actualidad la discusión de los asuntos
presupuestales se hace en función del programa macroeconómico del país, el cual se basa en los
postulados de la programación financiera del FMI.

Esto lleva a enfocar el debate público sobre el tamaño del déficit fiscal, planteando de antemano
que el déficit es el causante de los desequilibrios macroeconómicos. Y posteriormente se pasa a acusar al
proceso político como el responsable de esta situación, con el argumento que ello es resultado del
comportamiento maximizador de los agentes que entran en el proceso de elaboración del Presupuesto
Público lo cual conduce a la sobreexpansión del gasto, sobre lo cual se volverá más adelante. Este
enfoque está desconociendo los costos fiscales que las "reformas estructurales" (o más conocidas como
el "consenso de Washington") le están cargando al Presupuesto.

Se convierte en un diagnóstico común que la existencia persistente del déficit fiscal es la causa
de los desequilibrios de la balanza de pagos, las crisis financieras y la recesión (Hallerberg y von Hagen,
p.37) (Davis, sin fecha). Basta con escuchar las declaraciones de cualquier ministro de hacienda o
finanzas de la región, los reportes de las misiones del FMI, o los conceptos de las firmas calificadoras de
riesgos, para tener que soportar de manera repetitiva y monótona esta letanía.

No se trata de afirmar que el proceso político no afecte el Presupuesto y que los desequilibrios
Presupuestales no afecten los desequilibrios macroeconómicos. Por el contrario, se trata de reiterar esta
afirmación. Lo que aquí se afirma es que la interpretación del proceso político desde la perspectiva de
los institucionalistas no es correcta, porque, de un lado, no incorpora los actores que son, y del otro, no
da cuenta de los arreglos institucionales que amarran el Presupuesto. Por ejemplo, no se incorporan las
instituciones y normas financieras que ponen al Presupuesto a pagar rentas al capital financiero.
En cuanto a plantear los desequilibrios fiscales como la causa de los desequilibrios
macroeconómicos, es más correcto verlos como la consecuencia. Si no se hubiera presentado abundancia
de los recursos el crédito externo en la década del setenta y los del crédito interno en las dos últimas
décadas (vía bonos principalmente) el déficit no podría ser financiado. Perfectamente se puede armar el
argumento de que el endeudamiento del gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener
rentas vía el endeudamiento público. Hay que reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a
fuentes de financiamiento el proceso político lleva a acceder a dichas fuentes porque permite expandir el
gasto (lo cual beneficia a los diferentes grupos y clases sociales que tienen acceso al Estado) sin incurrir
en el costo político de cobrar los impuestos.

Este último criterio entra a jugar para el acceso a los recursos provenientes del crédito del Banco
Central. El poder político puede tener acceso a dichos recursos para financiar gastos, si el gobierno
controla el Banco Central, que era lo que sucedía en América Latina antes de las "reformas
estructurales" que se han aplicado en el curso de las dos últimas décadas. Lo que resulta extraño, es que
esta posiblidad existía desde comienzos de la década del treinta, y sin embargo no se abusó de este
recurso. La razón de ello es que su efecto inflacionario golpeaba a la población y los períodos de alta
inflación eran seguidos por grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas, porque la
no existencia del salario mínimo de ajuste periódico en las primeras décadas del proceso, de manera que
la inflación se traducía en una pérdida permanente e irreparable del ingreso real de los asalariados. Sólo
los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas periódicas, tenían una protección
relativa de este fenómeno, pero estos sectores no englobaban a la mayoría de la población.

Paradógicamente el recurso de la emisión fue utilizado de manera extensiva en el período


posterior de la crisis del 82 (cuando el FMI prohibió su utilización en el contexto de las
condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello se presentaron los
fenómenos de hiperinflación en la región. Y la razón de ello no fue precisamente el apetito de los
políticos por la expansión del gasto público (diferente al servicio de la deuda), el cual por cierto se
redujo como consecuencia del ajuste fiscal6. El exagerado uso de los recursos provenientes de la emisión
fue consecuencia de los costos financieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos,
los cuales a su vez se expidieron para pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la década
del setenta y comienzos del ochenta. Este tema está parcialmente desarrollado en Giraldo (1998).

El propósito de este trabajo es hacer una revisión crítica de la literatura relacionada con las
instituciones presupuestarias, la cual ha abundado recientemente, reflejando la preocupación que se
manifiesta en los organismos financieros internacionales por buscar un marco institucional que lleve
hacia la disciplina fiscal. La importancia del tema reside en la presión que existe por parte de tales
organismos para cambiar las instituciones presupuestarias de la región, con el objeto de crear talanqueras
para que el proceso político conduzca hacia el déficit fiscal, o cambie la composición del gasto público
en el sentido que se repudien las obligaciones con el sector financiero.
No en vano los programas de ajuste del FMI que se aplican en la región siempre incluyen la
reducción de los gastos con excepción de los correspondientes al pago de la deuda7, y que una de las
condiciones de incumplimiento de los acuerdos sea incurrir "en atrasos en los pagos externos del sector

6
En la década del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la región se presentó una reducción del gasto
público (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia observada en el siglo XX en todos los países del aumento del gasto
público.
7
Por ejemplo el Acuerdo firmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza que "Para ayudar a alcanzar sus
objetivos fiscales, el Gobierno Central ejercerá estricto control sobre sus gastos diferentes al pago de intereses" (Ministerio de
Hacienda 1999a, p.14)
público"8, habida cuenta que tales pagos externos son principalmente servicio de la deuda pública
externa. Este tipo de cláusulas puede ser leído como que el ajuste del gasto público tiene como propósito
reducir todos los demás gastos diferentes al pago de la deuda pública para posibilitar el pago de la
misma, es decir para que el capital financiero garantice su retorno.

No es lo fiscal lo que introduce los desórdenes económicos, como se señaló atrás, sino las
reformas que se han introducido en América Latina que han drenado la capacidad de control de los
equilibrios financieros. En primer lugar porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera
tan extensa como en el pasado, de manera que muchas actividades ahora escapan de la regulación estatal
Haggard (1995, p.51); en segundo lugar, la privatización ha hecho que los gobiernos pierdan la
capacidad de control en el comportamiento de las empresas que atienden varios sectores, como es el
caso de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sector energético, y la seguridad social,
entre otros; y finalmente, en tercer lugar, la descentralización en algunos casos ha llevado a la
inestabilidad macroeconómica y política (CEPAL, 1998, p.17) (Banco Mundial, p.13).

Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los promotores de las reformas, el
control sobre los agregados macro, que es lo que tanto les preocupa, se ha perdido fundamentalmente
porque las reformas se han acompañado con la eliminación de todas los controles que regulaban el
mercado de capitales y el sector externo: se eliminaron los controles de cambio, se liberó el régimen de
inversiones extranjeras, se desreguló el sistema financiero, y se introdujo la apertura comercial. Los
capitales pueden entrar y salir y circular por las economías extrayendo rentas sin cortapisas ni controles.
Lo financiero es lo que determina el proceso de elaboración del Presupuesto Público y la razón
de que ello sea así es política: son los intereses del capital financiero especulativo. Lo financiero está
presente en el sometimiento del Presupuesto a la programación financiera, en la negación del acceso de
los recursos de emisión para el financiamiento del gasto público y por tanto obligando al gobierno a
captar recursos a través de la colocación de bonos de deuda pública, en asumir el pasivo pensional que
se crea a favor de los fondos privados de pensiones por la privatización de la seguridad social, en asumir
los pasivos de las empresas públicas que se privatizan, en asumir las pérdidas de las entidades
financieras que entran en crisis, en asumir las obligaciones externas del sector privado o del sector
público descentralizado cuando se presenta una crisis externa. Todas estas obligaciones financieras son
impuestas por los organismos financieros internacionales, con la vigilancia de las firmas calificadoras de
riesgos, dentro del marco de las "reformas estructurales" que se le imponen a la región.
Probablemente más de la mitad de los gastos de los Presupuestos Públicos de los países
latinoamericanos están determinados por las obligaciones hacia el capital financiero, tal como sucede en
Colombia9.

Poderes Coercitivos

8
Las condiciones adicionales son: "Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y transferencias de las transacciones
internacionales corrientes". "Introduzca o modifique sistemas de cambio múltiples". "Imponga o intensificique restricciones a
las importaciones por razones de Balanza de Pagos". (Ministerio de Hacienda 1999b).
9
En el caso colombiano el Presupuesto Nacional para el año 2000 el 38% de los gastos se destinan al servicio de la deuda,
13% transferencias al régimen de la seguridad social porcentaje de los cuales por lo menos dos tercios son consecuencia del
cambio del régimen de seguridad social que obliga trasladar los recursos al sector financiero privado a través de los fondos de
pensiones (de acuerdo al informe de la "Comisión de Gasto Público" este será el rubro de mayor crecimiento en los próximos
años). A lo anterior se suma el rescate del sistema financiero que en 1999 equivalió al 3% de los gastos totales y se estima
que en el 2000 será una proporción mayor, un porcentaje similar equivale la pérdida de ingresos provenientes del Banco
Central como consecuencia del efecto negativo sobre sus resultados como consecuencia de las obligaciones que asume con el
sistema financiero (remuneración al encaje bancario, defensa de la estabilidad de la tasa de cambio) Giraldo (1999).
Se presenta un sometimiento de la soberanía fiscal a las necesidades del capital financiero
globalizado, en dos sentidos. En primer lugar, el traslado de cargas financieras al Presupuesto Público, y
en segundo lugar, el sometimiento del Presupuesto a la programación financiera, lo cual significa que su
formulación no responde a un propósito nacional que la sociedad escoge colectivamente, llámese un
plan de desarrollo o un conjunto de políticas públicas que una sociedad ha elegido democráticamente.
Los reformadores implícitamente nos dicen que no se trata que la sociedad haga una elección
colectiva, porque el mercado es el que se encarga de asignar los recursos productivos. Y que para que el
mercado funcione es necesario garantizar la estabilidad macroeconómica además de la estabilidad
jurídica (que supone la estabilidad social, en la medida que las demandas sociales deben someterse al
imperio de la ley).
De acuerdo con el Banco Mundial la estabilidad por sí misma se convierte en un bien público
que hace necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con "ciertos poderes básicos y
coercitivos" (pp.21 y 22), ante la necesidad de "establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de
apartarse de los compromisos contraídos", de manera que un control vertical por parte del ministro de
hacienda sobre los temas fiscales limita el crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central
independiente evita recurrir a la expansión monetaria por motivos políticos (pp.57 y 58). Se hace
necesario que en la esfera técnica de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos de
decisión respecto a los grupos de presión (p.132) que además permitan cierto grado de coordinación y
control estatal centralizados, cuando se trata de bienes y servicios que producen efectos indirectos de
carácter jurisdiccional, o están sujetos a economías de escala, o plantean dificultades de distribución
(pp.57 a 60).
Estos criterios llevan a la conveniencia de delegar en un órgano tecnocrático la responsabilidad
sobre la determinación de política económica permitiendo alcanzar, por ejemplo, estabilidad y baja
inflación, a pesar que la consecuencia es la pérdida de efectividad en servir los intereses de sus
representados (Haggard 1995, pp.51 y 53).
Se trata de crear un poder económico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el
ministro de hacienda a la cabeza) que ejerce la soberanía sobre los temas fiscales, y un Banco Central
independiente que ejerce la soberanía sobre los temas monetarios, cambiarios y financieros. Estos
poderes son los que permitirían la estabilidad macroeconómica necesaria para que el mercado pueda
funcionar.
Sin embargo en la práctica resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberanía alguna. El poder
fiscal es prisionero de las obligaciones presupuestarias que se causan por la vía de las obligaciones
financieras que se ciernen sobre el Presupuesto, indicadas atrás. La Banca Central, que ha renunciado a
los instrumentos de intervención10, se enfrenta impotente a los movimientos de capitales y de divisas,
que causan burbujas especulativas que terminan por desestabilizar las economías.
A estos poderes se suma un poder judicial autónomo y fuerte que garantice la estabilidad jurídica
necesaria para la vigencia del mercado; si no hay respeto de los derechos de propiedad y de los contratos
no puede existir el intercambio (Banco Mundial, pp.47 a 52). Se configura un trípode de poderes, así:

- Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado correspondiente, que


constituye un poder independiente, que garantice el respeto de la propiedad privada y el respeto a
los contratos. De lo contrario no podría existir el mercado, porque la base del mercado es la
vigencia de la propiedad privada. La sociedad civil se debe someter a la legalidad que el Estado
impone desde arriba.
- Segundo poder: Una Banca Central independiente (con dominio sobre la política y la
regulación en materias financieras, monetarias y crediticias) que evite expansión monetaria por

10
No control de cambios, no control al régimen de inversión extranjera, un sistema financiero desregulado.
motivos políticos, y al mismo tiempo permita mayor flexibilidad para adaptarse a las inevitables
conmociones externas (Banco Mundial, p.58).
- Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que le confiere al ministerio de
hacienda el dominio sobre política tributaria, asignación de los gastos públicos, la deuda pública
y el sistema presupuestal.

Tres personas distintas y un Dios verdadero. Las competencias conferidas a esos tres poderes no
son, ni pueden ser, objeto de iniciativas sociales, o de instituciones públicas diferentes a las que
salvaguardan tales competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra
institución, que valga11. Pero resulta que en esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una
sociedad, y esos intereses no pueden ser tocados ni discutidos por esa sociedad. ¿Dónde queda la
democracia participativa?12.
De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) esta concepción tiene como propósito poner barreras
para que las reformas que se han venido introduciendo en la región no puedan ser revertidas. Señala que
para su consolidación y sustentabilidad se requiere la institucionalización de las normas, que limiten la
discrecionalidad de los gobernantes y de los diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego.
La justificación de la dictadura económica y jurídica está basada en un análisis de las
instituciones a través de las cuales actúan los individuos con la racionalidad maximizadora del mercado.
Dicha racionalidad se basa en el principio de que cada individuo busca maximizar su ganancia y su
beneficio. En la economía privada este comportamiento egoísta lleva a maximizar el bienestar de la
sociedad según el principio de la "mano invisible" de Adan Smith, y los teoremas de la teoría del
bienestar de los neoclásicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones
públicas el comportamiento egoísta de los políticos, de los burócratas y de los electores llevan al déficit
fiscal y a la expansión monetaria, de donde se concluye la necesidad de una banca independiente y un
sistema presupuestal jerarquizado. Este último tema es el que se va a desarrollar más adelante.

Déficit es Político

El proceso presupuestal consiste en señalar en qué se gastarán los ingresos que dispone el
gobierno para un período determinado, normalmente un año, lo cual queda consignado en un documento
que se conoce como Presupuesto Público. En teoría el proceso de asignación de tales partidas
presupuestales es político, porque supone una negociación entre diferentes grupos sociales que pujan por
el reparto de los recursos. Sin embargo, como se dijo atrás, el núcleo del proceso no se da en el momento
mismo de la aprobación presupuestal, sino que se da desde el momento en que se negocian las normas
que amarran los gastos públicos. Y estos arreglos pueden tener decenas de años. Esto no quiere decir que
partidas de gasto específicas no sean negociadas bajo el esquema formal.
El proceso de aprobación presupuestal está enmarcado dentro de unas instituciones
presupuestarias que conforman las reglas de la negociación las cuales privilegian a unos sectores en
contra de otros. Esas reglas pueden ser formales en el sentido que están escritas dentro de las normas
correspondientes, o pueden ser informales en el sentido que se trata de prácticas adoptadas en los
procesos de negociación, y que en la mayoría de los casos son secretas, o por lo menos no son públicas.

11
El Banco Mundial (1997, p.69) aconseja que mientras se implementa la nueva institucionalidad se pueden pueden utilizar
la participación de agentes externos, como por ejemplo los programas de ajuste FMI, lo que implica que la participación
social debe ser excluida por todos los medios.
12
Este proceso afecta incluso la descentralización política que se viene promoviendo en la región, en el sentido que los
asuntos presupuestales y financieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son variables que afectan los
equilibrios globales de manera que debe ser competencia de la autoridad central a través de los órganos independientes
señalados (Banco Mundial, p.141).
Hasta aquí el planteamiento está acorde con el enfoque institucionalista de North (1995). A ello
se agrega que los actores que participan en la negociación son los políticos, los electores y la burocracia,
los cuales actúan bajo el principio de maximizar su propio beneficio, bajo unas reglas entre las que se
incluyen le procesos electorales y las instituciones presupuestarias, lo cual significa procesos colectivos
de decisión.
Según Eichengreen et.al. (1996) "La fuente del déficit reside en el hecho de que la política fiscal
es decidida colectivamente, de manera que los participantes no reconocen los costos sociales plenos de
los programas de gasto que avalan" (resumen ejecutivo). A lo que agrega el BID (1997) que "En un
contexto de gabinete hay muchos ministros encargados del gasto y un sólo ministro de hacienda. Los
primeros son juzgados por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga tributaria que
imponen. Los sistemas colegiados que confieren igualdad de votos a todos los ministros en cuestiones
presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y déficit mayores que los sistemas que atribuyen primacía al
Ministro de Hacienda" (p.146).
De acuerdo con la Cepal (p.121), cuando se discute el presupuesto los programas de gasto
tienden a generar beneficios que se concentran geográfica o sectorialmente, mientras que por otro lado la
financiación proviene de fondos comunes, que son los tributos que paga la sociedad en su conjunto. Esto
genera una asimetría ya que no se internalizan los costos de la decisión: mientras los beneficios se
dirigen a un grupo específico los costos son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se
sobrestimen los beneficios y se subestimen los costos, lo que lleva a una sobreutilización de los recursos
comunes (Estein et.al., 1998: 17 y 18) (Eichengreen et.al. p.7). Este fenómeno ha sido bautizado como la
"Tragedia de los Comunes".
De acuerdo con Hallerberg y von Hagen "Los políticos representan diferentes intereses de la
sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos" (pág.38), de manera que se
presenta una "incongruencia entre la percepción de los beneficios y de los costos de los gastos, lo cual
implica que cada participante aprecia en su totalidad el beneficio marginal de un dólar adicional gastado
en las actividades de su departamento, pero únicamente aquella parte del costo marginal que soportan
sus electores … El hecho de que el fondo general de impuestos sea un 'fondo de propiedad común' crea
un gasto positivo y un sesgo deficitario " (p.41).
De acuerdo con Eichengreen et.al. "La elaboración y aprobación del Presupuesto se ha
convertido en un proceso de ' tome y dame' de favores a cargo del Tesoro Público". En ausencia de un
mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo debido a la resistencia a pagar
impuestos (p.7). Este fenómeno se agrava, dicen ellos, con el hecho de que "Una característica general
de las finanzas públicas modernas consiste en que el gasto público está dirigido más directamente a
grupos específicos de la sociedad que la tributación13 " (Hallerberg y von Hagen: 40).
En el proceso de negociación del presupuesto los políticos tienden a representar intereses
regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta excepción del ministro de
hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los ministros de hacienda de la región es
consultada con los organismos financieros multilaterales y vigilada por las firmas calificadoras de
riesgo, quienes hacen saber su opinión cuando las economías manifiestan desequilibrios externos, y
presionan dicha opinión en la negociación del financiamiento internacional, de manera que ese interés
sectorial también queda también expresado en el consejo de ministros a través del ministro de hacienda.

13
Finanzas Públicas "Modernas" en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la provisión de los bienes y servicios
públicos debe hacerse a través del mercado, lo que significa que el Estado renuncia a la provisión de los bienes y servicios
sociales, mientras que los impuestos no se dirigen al fondo común, sino que se dirige a un grupo específico, la población, a
través de la generalización del IVA, mientras que al capital se lo beneficia con la reducción de la tributación: eliminación del
impuesto sobre dividendos, eliminación del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributación al capital financiero
especulativo, y eliminación de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver la primera sección.
A pesar de lo dicho atrás, se presenta el problema que el Presupuesto existe ante la necesidad de
que el Estado suministre bienes públicos que se financian a través del sistema tributario y que son
provistos colectivamente. Surge entonces la pregunta de cuál debe ser el proceso político a través del
cual se deben proveer tales bienes dadas las dificultades políticas señaladas atrás.
Desde la óptica neoclásica, se debe buscar un mecanismo a través del cual se puedan revelar las
preferencias de las personas. En el caso de la economía privada las preferencias son reveladas a través
del mercado. Pero cuando se trata de la provisión pública de bienes públicos, se presenta el problema de
revelar las preferencias sociales. Si se quiere aplicar la lógica del mercado para la solución de este
problema, se trata entonces de crear un mercado político, a través del sistema de votación, por medio del
cual las personas revelen sus preferencias por los bienes sociales y su disposición a proporcionar los
recursos fiscales para su provisión (Musgrave y Musgrave pp.10 y 59). Se trata de buscar "criterios
objetivos" (?!) de intervención estatal (teoría positiva) partiendo del comportamiento maximizador de
los individuos, para que las decisiones de gasto se den en forma de opciones que consideren la
revelación de las preferencias. Este enfoque parte de mirar los actores del proceso presupuestal como
agentes individuales que defienden sus intereses particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas 1998,
cáp. XXII).
El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado político (Hernández 1994), pero dicho
mercado no funciona adecuadamente debido a los problemas del proceso de votación presupuestario. En
primer lugar, el ciudadano como votante es una pieza clave en el modelo competitivo de democracia
(Instituto de Estudios Económicos 1987, Introducción)14, pero no se preocupa por adquirir la
información relevante en cuanto a su preferencias por bienes sociales porque el peso de su voto es
infinitesimal. A la postre lo que le interesa es lo que le afecta directamente, como por ejemplo la
promesa de un puesto en la administración pública, o una obra pública que beneficia a un sector da la
ciudad.
Esta circunstancia hace que los grupos de presión manipulen la información en su beneficio, con
lo cual el votante queda mal informado. Los grupos de interés organizados en la sociedad se aprovechan
de la ignorancia de los votantes para promover lo que les interesa.
En segundo lugar, en el caso de los políticos, tratarán de maximizar el número de votos
conseguidos y de esta forma buscar su beneficio particular de reelección (aunque en algunos casos deben
poner presente el beneficio social). Los políticos no tienen tan mala información como los votantes, y
utilizan masivamente medios publicitarios. Sus programas tienden a centrarse, buscando el interés del
elector medio quien es el que decide.
Hasta aquí llega el Public Choice en torno a los políticos. Pero aquí habría que agregar que la
financiación de las campañas depende de los grupos de presión señalados atrás, de manera que sus
actuaciones políticas en los temas principales responden a los intereses de los financiadores, y en los
temas secundarios, por ejemplo la distribución de partidas presupuestarias menores, prima la lógica de
su reproducción política a través de maximizar el número de votos.
En tercer y último lugar, se llega a la conclusión que no existe un sistema de votación que
permita revelar las preferencias ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de Arrow termina por indicar
que desde el punto de vista formal no existe un sistema de elección según el cual se pueda llegar a una
decisión determinada que refleje las decisiones de la mayoría, el sistema es indeterminado. A lo anterior
hay que sumar la explotación sistemática de las minorías cuando se trata de un sistema de votación
simple, y el fenómeno de la ilusión fiscal señalado atrás, cuando se hizo mención a la "tragedia de los
comunes", que lleva al déficit fiscal.
Aparte de la lógica política señalada atrás existen coyunturas y mecanismos favorables para un
"sobredimencionamiento" de los gastos. En cuanto a las coyunturas, un gobierno ansioso de reelección
puede estar inclinado a gastar, con el propósito de buscar mayor favorecimiento de la opinión pública

14
Aquí se encuentra un resumen de la literatura sobre el tema.
hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al. pp.10 y 11). Esto es lo que el BID llama del ciclo
electoral del Presupuesto (BID, pp.143ss).
En cuanto a los mecanismos, la sobreestimación de los ingresos públicos (Eichengreen et.al.,
p.10), por ejemplo proyectando crecimientos económicos demasiado optimistas, permite hacer mayores
apropiaciones presupuestarias, o la subestimación de determinados gastos como por ejemplo una
proyección baja de la tasa de interés lo que subestima el valor real del servicio de la deuda. Otro
mecanismo consiste en dejar por fuera del Presupuesto instituciones públicas con lo cual se subestiman
los gastos reales del gobierno, o el mecanismo de adquirir obligaciones contractuales futuras para
comprometer partidas presupuestarias más adelante. Un ejemplo de esto último consiste en suscribir
grandes contratos plurianuales que dejan amarrados compromisos presupuestales para vigencias futuras.
Eichengreen et.al. (p.8) hablan de la distorsión intertemporal cuando existe acceso a los
mercados de capital. En esta circunstancia existe la posibilidad de financiar gasto con deuda lo cual
normalmente está acompañado por un "boom" económico, ya que el sector privado también tiene la
misma posibilidad, todo lo cual se traduce en una expansión de la demanda agregada. En este contexto el
gasto público y el déficit fiscal crecen. Aunque habría que señalar que esta distorsión está reflejando el
fenómeno de la burbuja especulativa señalado atrás.
Presupuesto Jerarquizado

De acuerdo a lo señalado atrás se debe propender por un marco institucional que permita
mantener la disciplina fiscal. Y este marco consiste en otorgarle a la autoridad fiscal (que aquí llamamos
ministro de hacienda) la potestad de legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para
determinar cuáles son los impuestos que se le cobran a la sociedad y cuál la orientación de los gastos.
Quienes defienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales más centralizados
(jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen, pp.48 y 49).
Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los participantes
claves del proceso: preeminencia al ministro de hacienda, que el poder legislativo no esté facultado para
aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa macroeconómico (pp. 155 a 157). De esta
forma se puede solucionar el problema de la "Tragedia de los Comunes", en la medida en que se
introduce en las discusiones presupuestales las estructuras macroeconómicas, y se incrementa el poder
de los ministros centrales sobre la administración del gasto agregado.
La estructura Macroeconómica suministra bases para la evaluación de las implicaciones de los
programas de gasto público sobre las variables macroeconómicas, además que le permite al gobierno
contar para sus cálculos de decisión con los costos reales por inflación de cada una de las demandas a
incorporar en el Presupuesto. Aquí se está adoptando el enfoque de la programación financiera del FMI,
según el cual la inflación es un fenómeno de demanda, causada en este caso por el gasto público
(Campos y Pradhan 1.996). Esta programación está en función del pago de las acreencias externas, como
se señaló atrás.
El criterio de la verdad pasa a ser los equilibrios macroeconómicos, mientras que las políticas de
gasto sectorial son satanizadas como intereses particulares, que pretenden hacer un uso particular de los
recursos públicos. De manera que se trata de hacer arreglos institucionales para que taponen la
posibilidad de que las diferentes fuerzas sociales puedan canalizar sus aspiraciones de gasto público.
Con este propósito el ejecutivo unilateralmente debe establecer la magnitud global máxima del gasto y
del déficit, y limitar las prerrogativas del Congreso para modificar el Presupuesto (Alesina 1997, p.8).
El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que el colegiado porque limita el poder de
decisión, sobre el tema del presupuesto:

• El ejecutivo unilateralmente puede establecer la magnitud global máxima del gasto y del déficit.
• Le atribuye un poder fuerte al ministro hacienda contra los ministros de del gasto en las
negociaciones internas en la formulación del Presupuestos.
• El ministro de hacienda debe tener la última responsabilidad en la preparación del Presupuesto, debe
tener poder de veto en el tamaño del déficit (Alesina, p.22).
• El Legislativo puede discutir la composición del presupuesto pero no modificar su magnitud global.
• Fija procedimientos para reaccionar ante el vencimiento de plazos para su aprobación, como por
ejemplo que el ejecutivo pueda expedir el Presupuesto mediante un acto administrativo.

Sin embargo la jerarquización no resuelve el problema del ciclo electoral (BID, pp.143ss)
mencionado atrás, porque de todas maneras el ejecutivo puede estar tentado a expandir el gasto en época
electoral. En este caso deben establecerse unas normas de equilibrio presupuestal a las cuales se deben
someter las actuaciones de los actores que intervienen en el proceso presupuestal. Las normas deben
tomar la vía constitucional (por ejemplo el no acceso a la financiación del Banco Central), o la
obligación legal se someter el Presupuesto a un programa macroeconómico.
Si se trata de metas macroeconómicas, que involucran la definición del Presupuesto, sobre la
base de valores agregados (tamaño del gasto, de los ingresos, del déficit y su financiamiento) surge el
problema de cómo repartir las partidas de gasto. Cómo priorizar los gastos, habida cuenta que las
demandas de la sociedad desbordan la posibilidad de asignaciones presupuestales (Campos y Pradhan).
Esta priorización encuentra obstáculos no sólo por el problema de la "tragedia de los comunes", además
tropieza con los altos costos de transacción y la calidad de la información que se maneja al interior del
Gobierno.
Como ya se mencionaba atrás, invariablemente la "tragedia de los comunes" creará demandas
que en el plano real cuentan con excesivas restricciones. Se presenta un incremento de los costos de
transacción sobre las decisiones colectivas en el proceso político porque crea una situación en la que los
individuos y sectores de la sociedad civil competirán por lograr el beneficio de sus preferencias. Se
requiere entonces implementar arreglos institucionales que ayuden a la construcción de consensos entre
los demandantes de los recursos orientados al gasto.
Para una adecuada priorización del gasto se requiere tener información sobre los costos y
beneficios de los diferentes tipos de gasto (programas, subprogramas, proyectos, partidas
presupuestales), de manera que por este mecanismo compitan y se logre una adecuada asignación.
Información clara sobre la relación costo-beneficio para cada uno de los demandantes, así como una
visión a futuro de los beneficios que se pueden lograr a partir de sacrificios corrientes en el presente.
Por ejemplo, un mecanismo de toma de decisiones en el gabinete para decidir prioridades
estratégicas apoyadas sobre información suministrada por agencias de gobierno, permitiendo al gabinete
la comparación de costos a mediano plazo, y posibilidades de ahorro (entre otros) permitiéndoles
determinar qué programas de gasto introducir y cuáles deben ser recortados.
Este tipo de priorización permite que los programas de gasto se incorporen en el mediano
plazo a estructuras de gasto, enlazando asignaciones a los logros de su ejecución.

• Usos de criterios objetivos, a través del establecimiento de reglas impersonales para evaluar la
importancia relativa de los programas y proyectos, considerando que este tipo de reglas se aplica por
igual a todos los programas y proyectos, por ejemplo un análisis costo - beneficio. Tal es el caso de
los Bancos de Proyectos.
• Comprensión del Presupuesto, lo que significa la inclusión de todos los gastos al presupuesto. Esto
quiere decir que deben estar contenidos todos los fondos presupuestales existentes, así como las
categorías del gasto especificas, por ejemplo subsidios a empresas públicas.
• Determinación de la curva de demanda para identificar prioridades estratégicas, a partir de las cuáles
se determinan los objetivos Ministeriales, los techos presupuestales y las asignaciones en el mediano
plazo15.

No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay que recordar lo que a lo largo de estas
páginas se nos ha venido diciendo. Que el proceso de decisión no es técnico sino político, que al interior
del Estado se manifiestan poderosos intereses económicos, de manera que resulta ser una utopía que la
priorización se pueda dar con criterios objetivos e impersonales.
No en vano señalan North, Lee y Thráinn (1999) que "En una sociedad, el diseño de reglas
formales que garanticen derechos de propiedad es finalmente del dominio de los actores que controlan el
Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos y la voluntad de determinar la estructura básica de los
derechos de propiedad en su territorio"16. En este caso habría que agregar que las reglas presupuestales
determinan el derecho de propiedad sobre los recursos públicos.

Nota sobre Visión del BID

15
Para lo cuál es necesario mejorar la asimetría en la información entre el gobierno y los demandantes, permitiendo generar
procesos de retroalimentación entre los demandantes que informan sus prioridades y el Gobierno.
16
Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thráinn; North, Douglas, inlcuída en Sandoval (1999).
El BID (pp.143ss) promueve el esquema señalado para crear una institucionalidad para restringir
el déficit fiscal. A ello agrega que es necesario permitir además un margen de flexibilidad a la hora de
enfrentar las fluctuaciones que se puedan presentar, y en especial evitar la transferencia ineficiente e
injusta de la carga presupuestaria a futuro.
En cuanto a la flexibilidad para enfrentar las fluctuaciones que se puedan presentar, ¿de qué
fluctuaciones se trata?: De la inestabilidad financiera como resultado de los desequilibrios externos, los
cuales son producidos por los impredecibles cambios de los movimientos de los capitales financieros
internacionales. Lo que el BID denominó el riesgo de las cuentas fiscales, tal como se indicó atrás.
Para evitar que el Presupuesto abuse de los recursos provenientes de los mercados de capitales
(distorsión intertemporal) se hace preciso controlar el déficit, ya que por definición la existencia del
mismo es equivalente a la financiación del gasto público con los recursos del crédito. Sobre este aspecto
de acuerdo con el BID, cuando se financia el gasto con deuda se está transfiriendo el pago de dicho
gasto al futuro, es decir, a los contribuyentes que pagarán el servicio de la deuda en las vigencias futuras
a quienes no se les ha consultado su acuerdo con dicho tipo de gasto. Este fue el argumento de Adan
Smith (1983, libro 5, cáp.3) en el siglo XVIII.
Sin embargo este retorno a la visión clásica tiene dos problemas. El primero fue señalado desde
la óptica keynesiana, y es que no se tiene en cuenta que cuando la deuda financia acumulación de
capital los ingresos futuros adicionales producto de dicha acumulación serán los que pagarán la deuda
(Giraldo 1995a). Además, si se aceptara el argumento contra el endeudamiento, tampoco podría haber
participación del sector privado en el mercado de capitales para financiar la acumulación de capital,
porque igual a los consumidores futuros se les estaría cobrando los beneficios que disfrutan los
consumidores del presente, y a los accionistas del futuro los costos de decisiones de los accionistas del
presente. El argumento resulta absurdo.
El segundo problema, el argumento resulta inconsistente con la participación de la política fiscal
en el control monetario y el desarrollo del mercado de capitales, de acuerdo con la recomendación de los
organismos financieros internacionales. Consideran que los bonos de deuda pública son instrumentos
que coadyuvan a la política monetaria y al desarrollo (profundización) del mercado de capitales Pereira
(1993). Sin embargo, para emitir bonos de deuda pública es preciso generar déficit fiscal (una fuente de
financiamiento del déficit son los bonos) lo cual manifiesta una contradicción entre la disciplina fiscal
por un lado, y el control monetario y desarrollo del mercado de capitales por el otro.

Comentarios y Conclusiones

El diseño de los sistemas presupuestales que se quieren imponer en la región parte del
diagnóstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega a la desalentadora
conclusión de que inevitablemente se llega al déficit. Se parte del supuesto que el gasto público está
ocasionado por una dinámica perversa hacia el favorecimiento de intereses particulares, lo cual puede
configurar un fenómeno de corrupción: El uso de recursos públicos en función de intereses privados.
En estas condiciones ¿para qué existe el Presupuesto Público?. Nadie tiene el derecho legítimo
de acudir a los recursos públicos, ni siquiera quienes pagan los impuestos. Entonces ¿qué objeto tiene el
pagar impuestos?. El único gasto legítimo consiste en el pago de las rentas financieras que se le cargan
al Presupuesto, porque estas sí tienen un origen "legítimo" que son los compromisos contractuales que
se derivan de las obligaciones financieras (pagarés, contratos de crédito, etc.), los cuales son
irrepudiables.
En cuanto a la acusación que es el manejo presupuestal el que induce la indisciplina fiscal y con
ello el desorden macroeconómco, habría que decir que las cosas son completamente diferentes. Es la
lógica del capital financiero especulativo la que produce la crisis el cual infla y desinfla las economías
buscando obtener rentas financieras, se reconoce hoy en día. Este fenómeno ha sido señalado por
Krugman (1997 y 1993), entre otros.
Esto fue lo que pasó durante la década del setenta hasta comienzos de los años ochenta, lo cual
nos llevó a la crisis de la deuda externa de entonces; y es lo que viene pasando durante la década del
noventa lo cual ha desembocado en la crisis financiera actual (año 2000), crisis que todavía no se ha
manifestado plenamente en América Latina.
Y cuando economía está a las puertas de la crisis se nos dice que "La incapacidad del gobierno
para ajustarse rápida y apropiadamente a los choques producirá escepticismo acerca de la solvencia en
los mercados internacionales y arriesga la capacidad (del país) de obtener préstamos" (Eichengreen
et.al., p.13). Es decir que si el gobierno no produce un ajuste fiscal draconiano, como el que nos anuncia
el ministro de hacienda y el que exige el FMI, el país sería castigado y aislado por el capital financiero
internacional, y por los gobiernos de los países en los cuales se origina dicho capital.
Posición que no es consecuente con el mismo papel que han jugado los organismos financieros
internacionales, los cuales en la poscrisis de la deuda externa del 82 estimularon a los gobiernos para
que expidieran bonos deuda pública vía el déficit fiscal los cuales se convirtieron en el principal papel de
los mercados financieros de la región. Fueron las obligaciones financieras de estos bonos los que
produjeron los desequilibrios fiscales, aparte de las nuevas obligaciones de carácter financiero que
debieron asumir los Presupuestos Públicos como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la
región (Giraldo 1998).
Sin embargo los diagnósticos se dirigen a señalar manejo fiscal de los gobiernos como
responsable de los desequilibrios. Esta actitud entraña un "riesgo moral" como lo señalaran Paul Volcker
(expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante de Comercio de E.U.) y George Soros
(importante inversionista financiero internacional), quienes reconocen que los inversionistas privados
asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados de apuros financieros mediante una
intervención oficial17. También afirman que "los acreedores privados deben ser obligados a asumir su
justa responsabilidad en las crisis financieras". Lo cual quiere decir que no toda la responsabilidad debe
ser trasladada a los pueblos de los países endeudados a través de los ajustes fiscales.
Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comité Ejecutivo 1999), quien indica que
"No cabría extender la condicionalidad a áreas relacionadas con las estrategias e instituciones de
desarrollo económico y social que, por su misma naturaleza, deben ser determinadas por las autoridades
nacionales legítimas, sobre la base de un amplio consenso social. De hecho, en caso de crisis, la
imposición de cambios estructurales e institucionales ajenos a la situación nacional o al consenso
nacional puede crear inestabilidad, ya sea económica y política, nacional e internacional" (p.120).
El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados atrás, señala que las
condicionalidades del FMI deben abarcar lo financiero, más allá que lo fiscal. Indica la necesidad de
establecer regulaciones y supervisiones financieras internas, y una reforma de la arquitectura financiera
que permita mantener la autonomía de las economías en desarrollo y en transición en el manejo de la
cuenta de capitales (p.125). "Entre ellas podrían estar la imposición de encajes a las entradas de capitales
de corto plazo, de diversos impuestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mínimos o
liquidez a los bancos de inversión y los fondos mutuos interesados en invertir en un país. Podrían
incluirse también, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones financieras
nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez más elevados a los depósitos a corto plazo en el
sistema financiero" (p.126).
Lo planteado por Naciones Unidas refleja el centro de las críticas que se le han hecho a los
programas del FMI: la imposición de programas de ajuste contraccionistas que se concentran en la parte

17
Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico Portafolio de 21 septiembre 1999, p.27) acerca del informe
"Safegarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial Architecture", elaborado por los
autores mencionados.
fiscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de capital. Lo primero tiene un costo social sobre la
población que se expresa principalmente en menor gasto social, mayores impuestos, y contracción de la
actividad económica (con las secuelas de desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo
segundo, en la pérdida de control de los equilibrios macroeconómicos que terminan sujetos a los
vaivenes de los flujos de capital, o más descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales
(Ramonet 1997).

Bibliografía

ALESINA, Alberto (1997). Fiscal discipline and budget institutions. Borrador. Mayo.
BANCO MUNDIAL (1997). Informe sobre el desarrollo mundial 1997: El Estado en un mundo
en transformación. Banco Mundial, Washington D.C.
BID - Banco Interamericano de Desarrollo (1997). Progreso económico y social en América
Latina - Informe 1997. BID, Washington D.C.
BUCHANAN, James M; WAGNER, Richard E.(1983, 1ª ed inglés 1977) Déficit del sector público
y democraci". ed Rialp, España.
CAMPOS, Ed; PRADHAN, Sanjai 1.996. Budgetary institutions a expediture outcomes: Binding
goberments to fiscal perfomance. Banco Mundial, Washington D.C.
CEPAL - Comisión Económica para la América Latina (1998). El pacto fiscal - fortalezas,
debilidades, desafíos. Naciones Unidas, CEPAL, Santiago de Chile.
COMITÉ EJECUTIVO de Asuntos Económicas y Sociales de las Naciones Unidas - Informe del
Grupo de Trabajo (1999). Hacia una nueva arquitectura financiera internacional. 21 de Enero, New
York.
CUEVAS, Homero (1998). Proceso político y bienestar social, Universidad Externado de
Colombia, Bogotá.
DAVIS, Jeffrey M. (sin fecha). Política fiscal para el crecimiento y el ajuste. FMI, Instituto FMI
(Doc. Nº 655-S), mimeo, Washington D.C.
EICHENGREEN, Barry; HAUSMANN, Ricardo; von HAGEN, Jürgen (1996). Reforming
bugetary institutions in Latina America: The case for a national fiscal council. BID, ponencia presentada
en la XXXVII coferencia anual de gobernadores, marzo 24, Argentina.
ESTEIN, Ernesto; TALVI, Ernesto; GRISANTI, Alejandro (1998). Los arreglos institucionales y
el desempeño fiscal: la experiencia latinoamericana en Cárdenas, Mauricio; Montenegro, Santiago
(compiladores) La economía política de las finanzas públicas, Tercer Mundo, Bogotá.
GIRALDO, César (1999). La verdad del presupuesto de la verdad. Corporación Viva la
Ciudadanía, Santafé de Bogotá.
--- (1998). Nueva crisis fiscal en César Giraldo Giraldo, Jorge Iván González, Óliver Mora
Toscano y Pierre Salama "Crisis fiscal y financiera en América Latina". Tercer Mundo-Esap. Bogotá.
--- (1995a). Historia de las finanzas públicas - Historia sin fin. Publicado en revista
Universitas Económica vol 9, Nº2, marzo, Universidad Pontificia Javeriana, Faculta de Economía, Bogotá.
-- (1995b) Intervencionismo estatal en América Latina 1930-1970. Tesis Magister en
Economía. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
HAGGARD, Stephan (1995). Reform of the state en Latin America, en Annual Bank conference
of development in Latin America 1995, editado por Shahid Javed Burki, Sri-Ram Aiyer y Sebastian
Edwards, Banco Mundial, Washington DC.
HALLERBERG, Mark; Von HAGEN, Jürgen (1998). Las instituciones electorales y el proceso
presupuestal, en Cárdenas, Mauricio; Montenegro, Santiago (compiladores) op.cit.
HERNÁNDEZ, Lucía (1994). Aspectos teóricos de la concepción del Estado en la escuela
neoclásica. Universidad Nacional facultad de ciencias económicas, mimeo, Bogotá.
INSTITUTO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS: La teoría de la elección pública. Revista del
Instituto de Estudios Económicos No 2 1987, Madrid.
KRUGMAN, PAUL R. (1993) “Inestabilidad de la Tasa de Cambio”. Grupo Editorial Norma,
Bogotá.
-- (1997). "Crisis de la moneda". Grupo Editorial Norma, Bogotá.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (1999a) Acuerdo Extendido de
Colombia con el Fondo Monetario Internacional, Bogotá
-- (1999b) Acetatos elaborados por el Ministerio de Hacienda, para la presentación del
Acuerdo con el FMI en diciembre de 1999.
MUSGRAVE, Richard A.; MUSGRAVE, Peggy B. (1992) Hacienda pública: teórica y aplicada,
Mc Graw Hill, España.
NORTH, Douglas (1995). Instituciones, cambio institucional y decesmpeño económico. F.C.E.
México.
O'CONNOR, James. (1973, 1ª ed., actualizada en 1978). La crisis fiscal del Estado, ed Península,
1981, España.
PEREIRA LITE, Sergio (1993). Coordinación de la deuda pública con la gestión monetaria. En
revista Finanzas y Desarrollo. FMI-Banco Mundial, Washington D.C.
RAMONET, Ignacio (1997). Régimes Globalitaires. En Le Monde Diplomatique, enero, París.
SANDOVAL, Carlos Alberto (1999). Instituciones macroeconómicas: evaluación de los arreglos
institucionales. En Miguel Gandour y Luis Bernardo Majía (editores) Hacia el rediseño del Estado.
Tercer Mundo Editores - DNP, Bogotá.
SMITH, ADAM (1983). Investigación de la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones.
Ediciones Orbis, Barcelona.
STIGLITZ, Joseph E. (1998). Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo - Hacia el
consenso post-Washington. Revista de Naciones Unidas y Desarrollo, PNUD, Nº1.
TORRE, Juan C (1997). Las dimensiones políticas e institucionales de las reformas
estructurales en América Latina. En : Serie de Reformas de política pública. Santiago de Chile :
CEPAL, 1997.
TULLOCK, Gordon (1993). Rent-seeking. Brookfield, Edward Elgar Publising.

Elementos para la crítica de un enfoque liberal-


neoinstitucional de la economía en la Constitución de
1991
Jairo Estrada Álvarez[**]

Presentación

Uno de los aspectos de mayor controversia dentro del orden constitucional surgido de 1991, se refiere al
régimen económico. Al respecto son apreciables diversos enfoques en el análisis [1] : De una parte,
aquellos en los que la reflexión sobre el ordenamiento constitucional se encuentra circunscrita a la
interpretación sobre las configuraciones específicas de las relaciones entre el Estado y el mercado [2] . En
dicha perspectiva, son apreciables interpretaciones que van desde la caracterización del ordenamiento
constitucional como uno de intervencionismo de Estado, hasta quienes consideran la conceptualización
del régimen económico como uno de economía de mercado. Sobre esas dos posturas aparentemente
extremas, se encuentran posiciones que podrían catalogarse de intermedias cuando, al intentar
determinar el régimen económico y hacerlo compatible con la definición constitucional del Estado,
construyen una síntesis entre Estado social de derecho y economía de mercado a través del concepto de
“economía social de mercado”. Esta última perspectiva permite además el despliegue de un discurso
sobre las potencialidades de construcción democrática, que posibilitaría la Carta de 1991 [3] . De otra
parte, se encuentran los enfoques que consideran la Constitución de 1991 como un componente de las
transformaciones neoliberales del Estado y de la nueva fase histórica del capital. En esta perspectiva, el
régimen económico, además de dar cuenta de dichas transformaciones, establece –en la forma de
interpretación constitucional o de posibilidades de desarrollo legal- opciones para nuevas
prefiguraciones del ordenamiento que permiten dotar de legalidad las estrategias propias de la
reestructuración capitalista en marcha [4] .

El debate en torno al régimen económico de la Constitución ha ido perdiendo fuerza conceptual y


argumentativa en el campo jurídico y político para centrarse en lo que podría definirse como las
implicaciones fiscales o los costos económicos del ordenamiento de 1991. Ello es comprensible, cuando
se considera que el proyecto constitucional del Estado social de derecho se desarrolla en un contexto de
crisis fiscal del Estado y más específicamente de ajuste económico “acordado” en diciembre de 1999
con el Fondo Monetario Internacional [5] . Precisamente en este acuerdo quedó incluida una agresiva
agenda de reformas constitucionales y legales, que bien puede considerarse como subversiva del orden
de 1991. La reforma constitucional al régimen de transferencias es un ejemplo de ello; también las
discusiones en torno a algunos fallos de la Corte Constitucional, que han tenido implicaciones fiscales [6]
En suma, el debate en torno al régimen económico tiende a convertirse en un debate técnico-económico
que, además de ser excluyente, pues únicamente convoca “expertos”, sólo acepta la racionalidad propia
de la teoría y de la política económica hegemónica: la síntesis neoliberal-neoinstitucional.

Esa tendencia, así como el carácter autoritario de ciertas interpretaciones economicistas y tecnocráticas
del régimen económico de la Constitución de 1991, pueden imputársele en parte al mismo ordenamiento
constitucional de la planeación, del presupuesto y de la banca central. No es casual que en las
discusiones sobre las leyes ordinarias del plan nacional de desarrollo o del presupuesto, se haya abierto
paso la tesis de la “dictadura del plan”, o de la “dictadura del presupuesto”. En el mismo sentido, que se
hayan presentado debates en torno a los alcances de la autonomía técnica del Banco de la República.

El trabajo de Salomón Kalmanovitz presentado en este seminario se inscribe, en el sentido más general,
en el marco de las discusiones en torno a las implicaciones fiscales del régimen de 1991 y en la
búsqueda, desde su entendimiento, de lo que podría ser un ordenamiento compatible con la estabilidad
macroeconómica, entendida ésta como estabilidad monetaria y cambiaria, principalmente.

El comentario a la ponencia de Kalmanovitz lo he dividido en cuatro partes: En la primera se muestran


los fundamentos teóricos de su reflexión. En la segunda, la relectura de la historia económica que
elabora el autor con base en sus supuestos de trabajo. En la tercera, la evaluación del autor de las
principales instituciones económicas de la Carta de 1991. Y por último, en la cuarta parte, se desarrollan
lo que a mi juicio sería algunos elementos para la crítica de las tesis presentadas por el autor en su
escrito.

1.- Los supuestos teóricos

La pregunta por la relación entre Constitución y modelo económico posee varias posibilidades de
análisis, cuyo contenido se encuentra en estrecha relación con los presupuestos teóricos, históricos, y -
desde luego- con las correspondientes cargas ideológicas propias de la reflexión en el campo de las
ciencias sociales. La ponencia presentada por Salomón Kalmanovitz se inscribe dentro de una de las
corrientes de análisis, probablemente hoy predominante, si no hegemónica, tanto en el diseño de las
políticas estatales, como en los escenarios académicos.

En el sentido más abstracto, los planteamientos de Kalmanovitz son tributarios de las tesis del
individualismo metodológico y del neoinstitucionalismo, que al ser trasladadas a la doble relación
economía - derecho, derecho - economía, han contribuido a la formación de una corriente teórica -de
origen anglosajón- denominada análisis económico del derecho, el cual define -en palabras de Jesús
Antonio Bejarano “un campo de aplicación de la teoría económica (principalmente de la microeconomía
y las bases conceptuales de la economía del bienestar) al examen de la formación, estructura, procesos e
impactos económicos de la ley y de las instituciones legales” [7] .

En tal visión, un planteamiento positivo del desarrollo económico consistiría en la construcción de un


orden que posibilite la profundización de la democracia procedimental (el debilitamiento del poder
presidencial y la tributación con representación), despliegue los dispositivos de la libertad económica
para estimular el intercambio mercantil, proteja los derechos de propiedad privada por parte del Estado,
establezca reglas para la regulación de los mercados (el estricto cumplimiento de los contratos entre los
sujetos jurídicos incluido), y provea estatalmente tanto de condiciones de seguridad y justicia, de
educación universal y obligatoria, como de apoyo a la acumulación privada de capital.

Como se aprecia, se trata de una argumentación apoyada parcialmente en los planteamientos de Adam
Smith, en especial en lo referente a aquellos aspectos de su obra que podrían ser útiles para la
fundamentación de un régimen de economía de mercado en las condiciones actuales [8] .

En suma, ejercicio pleno de los derechos propiedad, libre mercado e instituciones -entendidas éstas
como reglas de juego, adquieren un lugar central en el trabajo de Kalmanovitz. Esa tríada constituye el
núcleo duro de su argumentación.

Ese núcleo argumentativo asume la forma de un “tipo ideal“ desde el cual son posibles, tanto una
relectura de buena parte de la historia económica de Colombia del siglo XX, como las valoraciones
sobre el orden jurídico-económico emanado de la Constitución de 1991.

2.- La revisión de la historia económica

El diseño de lo que Kalmanovitz denomina la matriz institucional de origen, lo conduce a la formulación


de un déficit con relación a lo que puede caracterizarse como su “tipo ideal” de instituciones políticas y
económicas. De ahí que de manera recurrente, se pueda apreciar, que el carácter paternal, centralista y
burocrático del Estado, el corporativismo de facto, la menor libertad económica, la alta protección, la
limitación al desarrollo de los mercados de capital con tasas de interés administradas, la regulación
política de los precios, las regulaciones burocráticas de los mercados que desconocían las condiciones de
los agentes económicos, dan fuerza analítica y argumentativa a la visión liberal-neoinstitucional que
mantiene Kalmanovitz sobre el período histórico que llega hasta la Constitución de 1991.

Y consecuente con ese perfil, se aprecia su valoración crítica de las teorías cepalinas y de la
dependencia, que en su momento intentaban respuestas a los problemas de la inserción de las economías
latinoamericanas en la economía capitalista mundial. Con éstas no es nada generoso, pues les imputa
una cierta deshonestidad intelectual al aseverar que “ocultaban que las instituciones generaban
incentivos equivocados, subutilización de los factores, ineficiencia pública y privada, y atraso
económico, y responsabilizaban a la dominación internacional de todos los problemas propios”, para
concluir que “más importante probaron ser los frenos introducidos por factores internos al desarrollo
económico“.

El análisis del entorno internacional de la fase del capitalismo que va hasta la década de los setenta, en la
parte del trabajo correspondiente a las “vicisitudes del modelo de desarrollo protegido”, es reducido a las
entonces dominantes instituciones monetarias y cambiarias de moneda barata, las cuales se convirtieron
en insostenibles, llevaron a la crisis y al provocar “un cambio en los precios relativos del dinero
(condujeron) –en su entender- a un cambio institucional en la mayor parte de los países de América
Latina“.

Ese punto de inflexión, esencial para el debate que hoy nos convoca, es sustentado por Kalmanovitz en
la línea de argumentación varias veces referida. En sus palabras, el “giro se debió a una percepción tanto
interna como internacional que un sistema aislado de la competencia y guiado por incentivos
económicos equivocados no era viable en un entorno internacional caracterizado por los altos costos del
dinero“. Con el planteamiento de que el mercado internacional y las agencias multilaterales de crédito
financiaron a cada gobierno sus aventuras intervencionistas desde el fin de la segunda guerra mundial,
Kalmanovitz controvierte a “los que -en su criterio- están convencidos de que lo ocurrido fue el
resultado de una conspiración, surgida en un conventillo de Washington, donde se formó un consenso
neoliberal que procedió a desmontar el modelo anterior”.

Del entorno internacional institucional, Kalmanovitz conduce el análisis hacia lo que él denomina el
modelo de desarrollo surgido en 1991, no sin antes destacar la tensión entre la relativa estabilidad
macroeconómica de los ochenta, de una parte, y la existencia de un sistema político cerrado, de la otra,
cuya dinámica llevaría finalmente al proceso constituyente de 1991 durante la administración Gaviria.

Una visión histórica de las instituciones precedentes al orden de 1991, no debe limitarse, a mi juicio, a lo
que actualmente podrían ser interpretaciones a partir de la teoría económica hoy predominante en el
diseño de la política económica, o en las visiones del crecimiento económico, o del bienestar. Si esa
fuere la perspectiva, resultaría lógico elaborar la crítica -desde entendimientos neoclásicos remozados o
desde la teoría neoinstitucional-, a la hegemonía que durante varias décadas tuvo el keynesianismo
internacionalmente, la recepción cepalina en América Latina incluida. En un enfoque analítico de esas
características, el debate se desarrolla en la forma del debate sobre modelos, que en tanto construcciones
teóricas racionales, poseen una lógica interna y una fuerza argumentativa propia, que las sitúa
finalmente en el terreno del deber ser. Pero no dan cuenta de las configuraciones histórico-concretas de
la política económica, del crecimiento económico y del bienestar. Ello conduce a que el proceso
económico sea explicado como producto de imperfecciones institucionales (sean, por ejemplo, éstas
instituciones del mercado, regulaciones del Estado o instituciones monetarias). La tendencia histórica de
la acumulación, las formas históricas de los conflictos sociales y de clases, las configuraciones concretas
del Estado y la naturaleza las relaciones entre las economías organizadas nacional-estatalmente no
aparecen en el análisis de Kalmanovitz. El producto es una lectura “plana” de la historia, que no alcanza
a explicar por qué se constituyó un régimen de acumulación basado en el mercado interno, o por qué
razón tuvo sentido histórico una política fiscal y monetaria expansiva, o -en una dimensión más amplia-
por qué surgió y se desarrolló una fase keynesiana del capitalismo a nivel mundial. En ese sentido,
considero que la aproximación histórica de Kalmanovitz termina siendo ahistórica.

3.- La interpretación de la Constitución de 1991

El núcleo argumentativo de Kalmanovitz permite una valoración diferenciada de las instituciones


económicas de la Constitución de 1991, que puede resumirse así:
1.- Se trata de un compromiso entre fuerzas con inclinaciones socialdemócratas, liberales y
conservadoras, que no logró constituir un Estado capaz de hacer efectivos los principios de la
democracia liberal, por cuanto se preocupó más por intereses particulares que por la articulación del
todo y la defensa del interés público, se centró más en la predeterminación del futuro de la sociedad, que
en el establecimiento de reglas de juego para la resolución de los conflictos sociales, dio mayor énfasis a
la distribución y apropiación de las rentas y descuidó las condiciones de creación de riqueza. En suma,
que siguió, en cierta medida, atrapado y atraído por la llamada matriz institucional de origen.

2.- El modelo del llamado Estado social de derecho condujo a un aumento considerable del gasto, que
además de incrementar el tamaño del Estado, se tornó inflexible en una serie de gastos obligatorios,
como transferencias, asignaciones al seguro social, cubrimiento pensional, sobrepasando incluso sus
ingresos corrientes [9] . Tal expansión del gasto no sólo absorbió los ingresos generados por ocho
reformas tributarias, sino que generó un déficit que se hace cada vez más difícil de financiar y obliga a
reestructurar los ingresos y gastos del gobierno. Y por tanto desvirtuaría el propósito de la democracia
liberal, de un Estado limitado políticamente pero fuerte económicamente, para poder cumplir justamente
con sus funciones.

3.- El diseño institucional del régimen de transferencias generó una separación de las funciones de
recaudación y de gasto, llevó a que los entes territoriales apenas asumieran una fracción del costo
político y financiero de sus gastos, dado que la mayoría de los recursos territoriales se financian con
cargo a los ingresos corrientes de la nación [10] . El régimen de transferencias automáticas a los entes
territoriales provocó entonces “un déficit fiscal creciente y explosivo que no podía financiarse con el
impuesto inflacionario e indujo el endeudamiento interno y externo del gobierno“; desestimuló el
esfuerzo tributario propio; impidió una ejecución pulcra y eficiente del gasto, y promovió la captura de
rentas por diversos agentes: mandatarios que se organizan en ligas, sindicatos de maestros y de
trabajadores de la salud que se aferran a las ubres de la descentralización, entre otros.

4.- El nuevo régimen de servicios públicos sentó las bases para la superación de una institucionalidad
atrapada por la ineficiencia, la desatención a los costos, la captura de rentas por los políticos y variados
grupos de interés, en tanto permitió la enajenación de los activos a la empresa privada. En la valoración
de Kalmanovitz, los procesos de privatización, además de encontrarse en estadios desiguales, han
provocado impactos diferenciados. De un lado, mientras que en el ámbito local éstos fueron favorables a
la inversión pública; en el orden nacional, en vez de destinarse a la inversión, apenas contribuyeron a
cubrir el creciente desbalance fiscal del sector público no financiero. De otra parte, no lograron
desprenderse completamente de las prácticas perversas y corruptas, las cuales continuaron su
reproducción en las liquidaciones de las empresas o en los nuevos regímenes de contratación. Señala
además Kalmanovitz, que en algunos casos los monopolios públicos fueron reemplazados por los
monopolios privados; que la regulación ha sido politizada a favor de intereses que prosiguen con la
extracción de rentas y que algunas comisiones de regulación han sido capturadas por agentes privados.
En suma, no funcionaría aun una regulación antimonopolios.

5.- El nuevo régimen de banca central es probablemente la institución económica de 1991 que sale mejor
librada. Kalmanovitz aprecia en la independencia del Banco de la República el despliegue de
posibilidades regulatorias que fortalecen la democracia liberal y el desarrollo económico, pues garantiza,
primero, el control a los abusos del soberano mediante la superación de políticas de inflación y de tasas
de interés administradas con emisión monetaria, que se habían constituido en impuestos despóticos
contra la población más pobre, los acreedores y la acumulación de capital. El control a la inflación
deviene en instrumento clave para influir las tasas de interés de corto plazo, dotar con transparencia las
decisiones de ahorro e inversión, incidir sobre el ciclo económico y el nivel de empleo. Segundo, por
cuanto fomenta el mercado interbancario y estimula el desarrollo del mercado privado de capitales al
obligar al gobierno a financiarse con recursos provenientes de éste. Tercero, debido a que induce una
mayor disciplina fiscal, pues el gobierno experimenta que los recursos públicos son escasos y caros. Al
desatender esta última señal, el creciente endeudamiento lo haría en todo caso especialmente vulnerable,
como se ha apreciado en la recesión económica reciente. Precisamente en los argumentos que, según él,
debilitan la autonomía y le adjudican responsabilidad política al Banco de la República en la crisis,
Kalmanovitz ve críticos que simplemente quieren presionar la ejecución de políticas expansionistas de
alto riesgo.

6.- El control constitucional ejercido por la Corte Constitucional contradice el espíritu y la letra de la
Constitución, pues se funda en una interpretación que enfatizó los derechos ciudadanos, debilitó sus
deberes y frenó el alcance de las reformas liberales. Así mismo ha propiciado un nuevo despotismo, al
desplazar el Congreso y quebrar el principio de tributación con representación propia del Estado liberal,
decidir inaceptablemente sobre asignaciones de gasto, fallar con criterio de clase o de reparación
histórica para favorecer -con una visión paranoica- a ciertas capas de ciudadanos que participan en la
economía formal. En resumen actuaciones todas que deforman el ideal de justicia eficiente que beneficie
las mayorías, frena los intercambios e impide el desarrollo económico [11] .

4.- Elementos para una crítica de las tesis de Kalmanovitz

Como se puede apreciar, el examen que Kalmanovitz ha presentado no es propiamente aquel del
ordenamiento jurídico-económico de la Constitución de 1991. Se trata más bien de una lectura
macroeconómica sobre la eficacia del ordenamiento constitucional. Si éste corresponde a los propósitos
de la política macroeconómica dominante, debe considerarse como consistente. Si no es esa la
circunstancia, se está en presencia de una imperfección institucional, que puede ser superada al
atenderse las reglas de la democracia liberal.

Desde esa perspectiva, en consonancia con el núcleo argumentativo, la preocupación central de


Kalmanovitz descansa en lo que podría denominarse la constitución política del mercado. De ahí que su
posición tome distancia en la práctica de un concepto de Estado social de derecho, o que su visión de lo
social aparezca complementaria al funcionamiento de la economía. Ello explica, por ejemplo, sus
planteamientos frente al régimen de transferencias o frente al control constitucional ejercido por la Corte
Constitucional. En éste último caso se trataría de fallos antieconómicos, que desestimulan el
funcionamiento de los mercados e impiden el desarrollo económico.

Lo que Kalmanovitz desea son normas que se ajusten a la racionalidad económica de la fase neoliberal
del capitalismo. Muy en el fondo, desde la posición liberal-neoinstitucional se revela la incompatibilidad
de un ordenamiento que proyecta programáticamente derechos económicos y sociales, con un orden de
mercado. Se trata de una visión instrumental del ordenamiento jurídico-económico en función de la
macroeconomía del ajuste y del equilibrio fiscal, que desde luego representa -desde otra posición- una
subversión del ordenamiento del Estado social de derecho, y de paso pone en evidencia los límites del
discurso constitucional y de la ilusión constitucional (sitúese ésta en el individualismo metodológico, en
el comunitarismo, en el liberalismo social, en el neocontractualismo, o en la síntesis liberal-
socialdemócrata de la llamada tercera vía).

Empero, la preocupación por la funcionalidad técnico económica del poder constituido, en la forma de
ordenamiento constitucional, no da cuenta a mi parecer de lo que esencialmente está ocurriendo. El
núcleo argumentativo propuesto por Kalmanovitz se desenvuelve finalmente en una lógica interna, que
genera problemas y provoca preguntas en torno a lo que sería un tipo ideal, y se mueve en una lectura
nacional estatal del funcionamiento y de las imperfecciones del mercado y de las instituciones.
Probablemente allí se encuentra una de las principales debilidades del trabajo.

En mi entendimiento, instituciones de la Constitución de 1991 como los derechos de propiedad, la


libertad económica, la libertad de empresa, la competencia, la dirección estatal de la economía, el
régimen de planeación, el régimen de presupuesto, el régimen de asignación de competencias y de
distribución de recursos, el régimen de servicios públicos y régimen de banca central, deben ser
estudiados, en primer lugar, en el marco de las transformaciones del capital y del Estado. Tales
transformaciones indican que se encuentra en marcha en proyecto de unificación política del mercado
mundial. Tal proyecto comprende tendencias a la supranacionalización del derecho en la forma de
ordenamiento de los flujos de capital, sean éstos de capital-mercancía, de capital-dinero o de capital
productivo [12] . El ordenamiento nacional-estatal tiende a subsumirse a los ordenamientos
supranacionales de la Organización Mundial del Comercio, del Fondo Monetario Internacional y de las
instituciones regulatorias de la inversión extranjera. Es en esa perspectiva que debe comprenderse la
preocupación de Kalmanovitz por la racionalidad económica del ordenamiento. La función del Estado,
su banca central incluida, tiende a constituirse en la forma de agente de mediación o de generación de
condiciones de homogenización por la vía de la unificación de la política económica, especialmente
monetaria y cambiaria. El hecho de la cesión de su soberanía económica por parte del Estado-nación es
una hecho indiscutible. De ahí que proyectos de construcción normativa casi siempre estén pensados en
función de los requerimientos de los organismos de regulación supranacional o de las calificadoras
internacionales de riesgos.

En segundo lugar, más allá del ordenamiento constitucional de la economía, incluso con anterioridad a la
Constitución de 199, el examen de los desarrollos legales debe merecer una especial atención. A través
de éstos, se ha asistido a un incesante proceso de contrarreforma, que subvierte la materialidad de la
noción de Estado social de derecho, pero que en razón de la capacidad argumentativa desplegada por la
teoría económica dominante ha podido incluso ajustarse al ordenamiento constitucional formal
imperante. Esos desarrollos indican que el proyecto de constitución política del mercado mundial se
reproduce en el ámbito nacional-estatal en la forma de ordenamientos que tienden a organizar
normativamente toda relación social en las lógicas de mercado. El mayor o menor grado de aplicación
de ese propósito depende en gran medida de las resistencias sociales [13] .

En tercer lugar, las tendencias de configuración histórico-concreta de las instituciones económicas de la


Constitución de 1991 señalan que la transformación esencial que está ocurriendo descansa sobre las
relaciones de propiedad y en consecuencia sobre la distribución y la redistribución del ingreso. La
estructuración del orden económico indica la constitución de un orden del capital financiero, al que se
subsume el conjunto de la actividad económica y social. La llamada financiarización de la economía
comprende un proceso masivo de expropiación social que va desde la economía de los recursos
públicos, pasa por el capital productivo y llega a las economías de los hogares [14] . La concentración de
la propiedad es comprobable empíricamente cuando se someten al examen las variadas formas de
organización empresarial del capital (grupos económicos, absorciones, adquisiciones, fusiones, “alianzas
estratégicas”, etcétera). La concentración del ingreso medida por el coeficiente Gini por personas ha
aumentado durante la última década de 0.54 a 0.57 [15] . Uno de los corolarios de la concentración es el
aumento de la pobreza, que por cierto no es una preocupación central en la reflexión de Kalmanovitz.
Según el Departamento Nacional de Planeación, el índice de pobreza medida por ingresos se incrementó
de 53.3% en 1991 a 59.8% en 2000 y hoy afecta a más de 25 millones de colombianos. Cálculos de
Sarmiento Anzola muestran una situación más dramática, pues registran un nivel de pobreza de 61.5%
de la población colombiana (la pobreza por ingresos urbana alcanzó 49.5% y la rural ascendió al 84.9%
de la población). La diferencia de ingresos entre los más ricos y los más pobres aumento a 80 veces,
producto de la concentración del excedente económico entre el 3% de la población [16] .

En cuarto lugar, las transformaciones materiales en las relaciones de propiedad controvierten todo
discurso de la democracia liberal y de la libertad económica, pues devienen en realidad en concentración
y autoritarismo. Con la llamada intervención del Estado en la economía, a través de la planeación, el
régimen de presupuesto y de banca central se fortalecen esos componentes autoritarios, aunque no se
revelan como tales, dada su naturaleza técnica en apariencia. Este autoritarismo se prolonga con las
regulaciones técnicas de los mercados sectoriales, por ejemplo a través de las llamadas comisiones de
regulación. La función del Estado queda reducida tendencialmente a tareas de policía administrativa [17] .

En quinto lugar, el análisis elaborado por Kalmanovitz sobre la situación fiscal y el manejo de la banca
central se coloca en el marco de la dogmática dominante, que supone un circulo virtuoso en el que la
reducción del déficit fiscal -en dirección al equilibrio-, garantizaría la estabilidad macroeconómica, ésta
por su parte, conduciría al crecimiento económico y a la generación de empleo, lo cual -a su vez-
provocaría finalmente un impacto redistributivo al dotar a todos los miembros de la sociedad con
mayores ingresos. Y de paso, justificaría ética y políticamente los ajustes fiscales, por ejemplo, mediante
medidas de aumento de la tributación y de control del gasto público [18] .

La política de imposición descansa sobre un concepto de distribución regresiva e inequitativa del ingreso
en tanto la financiación del Estado tiende cada vez más ser asumida con tributos indirectos, con tasas y
contribuciones que castigan al contribuyente independientemente de su patrimonio y de sus niveles de
ingreso. La tributación directa, aunque mantiene una tasa de imposición del 30%, ha ampliado su base
hacia pequeños propietarios y comerciantes, al tiempo que ha generado mayores incentivos a las
multinacionales. Todo lo anterior, ha provocado un cambio en la estructura de los ingresos por
imposiciones, el cual es apreciable en análisis comparativos de largo plazo, por ejemplo, con relación a
la situación a principios de la década del setenta del siglo pasado.

En una sociedad que registra marcadamente una tendencia a la concentración de la propiedad y del
ingreso y al deterioro del ingreso de la población en razón de la desocupación y del incremento de la
pobreza, una política de imposición con las características señaladas propicia más bien la acentuación de
la desigualdad y se constituye en la práctica en una forma de subsidio de las clases subalternas al
patrimonio, las rentas y el consumo de las clases dominantes y de las capas sociales mejor posicionadas
en el mercado. En esa perspectiva, la cuestión de la política fiscal pasa de manera inevitable por una
redefinición del concepto de imposición con criterios de equidad y justicia distributiva. Esta afirmación
adquiere fuerza cuando se considera que la mayor imposición, no se ha traducido en efectos
redistributivos progresivos con mayores servicios prestados por el Estado a través del gasto al conjunto
de la población, sino que es absorbida por el pago de intereses de la deuda pública. De tal suerte que la
mayor imposición deviene en la práctica en una mayor tributación de la sociedad al capital financiero.

No hay duda que uno de los factores que ha generado el incremento del déficit fiscal, es el aumento del
gasto público. “Es evidente que cuando los gastos del gobierno exceden sus ingresos, se requiere alguna
forma de financiación, interna, externa o monetaria. Sin embargo, entre el crecimiento de la deuda y el
gasto público existe una clara retroalimentación, en la medida en que este último incluye como uno de
sus componentes el servicio de la deuda. Con el fin de aislar de manera clara la relación entre déficit y
deuda, la teoría de las finanzas públicas utiliza el concepto de “déficit primario”, que consiste en la
diferencia entre los ingresos corrientes de la nación y el total de los pagos, excluyendo los intereses” [19]
. El déficit primario ha aumentado por los mayores gastos que han implicado las transferencias
territoriales, la seguridad social y la defensa. Empero, el mayor aumento del déficit fiscal, en particular
de manera acentuada a partir de 1997, se explica por la naturaleza explosiva de la deuda, como lo
demuestra el ya citado estudio realizado por Mauricio Cabrera y Jorge Iván González para la Contraloría
General de la República.

Lo anterior permite aseverar, que la política de “ajuste fiscal”, que compromete todos los rubros del
presupuesto diferentes al servicio de la deuda, es una política llamada al fracaso, o resulta exitosa, si de
producir efectos redistributivos de ingreso en favor del capital financiero y en detrimento de las
funciones sociales del Estado y de la inversión pública se trata. Con razón señala Fernández Riva, que
“creer que el problema fiscal puede resolverse sin una política para reducir el costo de la deuda pública
resulta una ingenuidad imperdonable” [20] .

En consecuencia, cualquier discusión actual sobre la política fiscal pasa de manera inevitable por una
redefinición sustancial de la política de endeudamiento y de atención del servicio de la deuda; asunto
que en la reflexión de Kalmanovitz no merece atención [21] .

En contraposición a la visión de Kalmanovitz sobre el manejo de la banca central, debe aseverarse que la
crítica situación fiscal se explica adicionalmente por los costos fiscales de la política monetaria y
cambiaria, pues es evidente que ésta incrementó de manera significativa los costos del endeudamiento.
Tres son los factores que deben mencionarse en ese aspecto [22] :

A) La prohibición constitucional de financiamiento del gobierno con trato preferencial por parte del
Banco de la República, a no ser que se cuente con la aprobación unánime de la Junta Directiva del
Banco de la República. Tal prohibición, como es obvio, empujó al gobierno a buscar recursos de
financiamiento en el mercado de capitales mediante la emisión de bonos de deuda pública interna,
con tres efectos claros: Uno, la eliminación gradual de las posibilidades de financiación del déficit
con recursos de emisión, el llamado señoraje. Dos, el mayor costo del endeudamiento con relación a
la tendencia histórica anterior a 1991, en razón de los diferenciales de la tasa de interés cero o
preferencial y la tasa de interés del mercado de capitales. Tres, la presión al aumento de la tasa de
interés de mercado por la creciente demanda de crédito público.
B) El manejo de la tasa de interés como instrumento de regulación de la tasa de cambio o de regulación
de la expansión de la demanda. Son conocidos impactos económicos, por ejemplo, del sostenimiento
-en su momento- de la banda cambiaria, o de las elevadas tasas de interés sobre el costo del crédito,
el crédito público incluido, y el consumo.

C) Al mantenerse la inflación, aún con tendencia a la baja como en el caso colombiano, se mantiene el
señoraje. Por tanto, no podría alegarse un carácter neutro de la política monetaria. Si el gobierno no se
beneficia del señoraje, pues tiene que recurrir al mercado de capitales, es claro que el impuesto
inflacionario termina redistribuido en favor del sector privado, especialmente del sector financiero
bancario.

De acuerdo a lo anterior, la discusión en torno a la situación fiscal deviene en debate a la política


macroeconómica en conjunto, en particular a la política monetaria y cambiaria. De manera particular se
trata de superar una visión una política concebida esencialmente en función de intereses capitalistas
privados, para ser colocada en consonancia con intereses públicos y de la sociedad en su conjunto.

La valoración de Kalmanovitz sobre el manejo de la banca central y el papel de la política monetaria y


cambiaria se enmarca más bien en el papel de estas instituciones en lo que él considera “uno de los
resultados importantes y quizás no anticipados de la nueva constitución”, el “sentar las bases de un
mercado de capitales profundo”. La ortodoxia imperante aprecia en la expansión de dicho mercado la
posibilidad de generación de ahorro y de nuevas condiciones de crecimiento. Diversas experiencias
internacionales del próximo pasado -desde la crisis financiera del sudeste asiático hasta la reciente
debacle argentina- ponen en duda, en todo caso, la perspectiva de un proyecto económico basado en la
especulación financiera.

El trabajo de Kalmanovitz comprende otras reflexiones que no alcanzan a ser examinadas en este
comentario. En suma, lo que el autor ha presentado es el análisis de las instituciones de un proyecto de
democracia liberal imperfecto, que debe ser reformado, según lo que él concluye al final de su ponencia,
como el mejor modelo; esto es, un modelo con “mayores libertades económicas y políticas, más
autogobierno de las localidades, mejor representación legislativa, una mayor igualdad de oportunidades,
y una menor y más eficiente intervención estatal, con un Estado mucho más fuerte“. Dicha formulación
es coherente con sus presupuestos teóricos e ideológicos y muestra algunas de las preocupaciones que
deberían ser pensadas desde el poder constituido, en particular aquellas tendientes a una mayor
liberalización de la economía.

Las resistencias sociales con y contra el derecho [23] de la economía, como las que se han manifestaron
frente a la reforma constitucional del régimen de transferencias, o en su momento contra el plan de
desarrollo de la administración Pastrana, o contra las leyes anuales de presupuesto, independientemente
de los resultados alcanzados, además de dignificar, de contribuir a construir conciencia social, indican
que las confrontaciones en torno al orden jurídico-económico han adquirido una mayor significación y
que la potencia del poder constituyente tiene siempre posibilidades de despliegue.

BIBLIOGRAFÍA

Acuerdo extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional (1999). Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Santafé de Bogotá D.C..

Bejarano, Jesús Antonio (1999). El análisis económico del derecho. Comentarios sobre textos básicos.
En: Economía Institucional. Revista de la Facultad de Economía, Universidad Externado de Colombia,
no.1, Bogotá.

Cabrera Mauricio/ González Jorge Iván (1999). El desmanejo de la deuda interna. Contraloría General
de la República, 1999

Clavijo, Sergio (2001). Fallos y fallas de la Corte Constitucional. Alfaomega, Cambio, Bogotá D.C..

Estrada Álvarez, Jairo (2001). Bases mínimas para un acercamiento a las cuestión del presupuesto y el
sistema fiscal en Colombia”, Bogotá D.C.(mimeo).

Faria, José Eduardo (2000) . Economía y derecho: en el cruce de dos épocas. En: Revista El otro
derecho. La mano invisible del mercado. Derecho y economía, no. 24, Bogotá D.C.

Kalmanovitz, Salomón (2001). Las instituciones colombianas en el siglo XX. Alfaomega, Cambio,
Bogotá, D.C.

------------- (1999). Las consecuencias económicas de los fallos de la Corte Constitucional, En: Revista
Contraloría General de la República, Bogotá D.C..
Matallana, Hernando (2001). Economía de mercado y Estado social de derecho. En: Economía
colombiana y coyuntura política, Contraloría General de la República, no. 282, Bogotá D.C..

Montenegro, Alvaro (1999). Implicaciones económicas de las decisiones de la Corte Constitucional. En:
Revista Javeriana no. , Bogotá D.C..

Palacios Mejía Hugo (1999). La economía en el derecho constitucional colombiano. biblioteca Vigente.
Santafé de Bogotá.

Ponencias. Seminario de evaluación.1991-2001. Diez años de la constitución colombiana. Universidad


Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. ILSA, Bogotá, junio de
2001.

Urrutia Montoya, Miguel (2001). Estrategia para cerrar la brecha fiscal. Revista del Banco de la
República, Bogotá, D.C.

Varios autores (1994). Constitución política y reorganización del Estado. Universidad Nacional de
Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Pedagógica y Tecnológica
de Colombia. Facultad de Derecho, Santafé de Bogotá, D.C.

Varios autores (1996). Constitución económica colombiana. El Navegante Editores. Santafé de Bogotá.

*
Este texto fue expuesto en el seminario: Diez años de la constitución colombiana, 1991-2001.
Debate de evaluación. Universidad Nacional e ILSA, Bogotá, 13-16 de junio de 2001, como
comentario a la ponencia de Salomón Kalmanovitz: “Constitución y modelo económico”, presentada
en el mismo evento.

[**]
Profesor Asociado, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de
Colombia.

[1]
El trabajo de Rodrigo Uprimny “Constitución de 1991, Estado social y derechos humanos:
promesas incumplidas, diagnósticos y perspectivas”, publicado en este libro, si bien no tiene el
propósito de examinar el régimen económico, muestra algunas tendencias de interpretación sobre
el impacto del ordenamiento constitucional “en la persistencia de la profunda crisis colombiana”,
que como es obvio comprende también la tendencia a la crisis económica y el deterioro de la
situación social, medida en términos de pobreza y desocupación.

[2]
Son varios los trabajos que han abordado esta problemática. Ver por ejemplo: Guillermo Perry:
Estado y sector privado en la constitución de 1991. En: Varios autores. Constitución económica
colombiana, El Navegante Editores, Santafé de Bogotá, 1996. Hugo Palacios Mejía desarrolla una
perspectiva neoinstitucional de esta relación en el ordenamiento constitucional. Ver: La economía
en el derecho constitucional colombiano. Biblioteca Vigente, Santafé de Bogotá, 1999.

[3]
Ver: Nelson García Lozada/ Juan Jorge Almonacid Sierra. La Constitución económica de 1991:
Instrumento jurídico para la democratización de la economía colombiana. En: Pensamiento Jurídico.
Revista de teoría del derecho y análisis jurídico, no. 10, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y
Sociales, Santafé de Bogotá, 1999.
[4]
Ver: Víctor Manuel Moncayo. Moncayo. El régimen territorial en la Constitución de 1991 frente
a las tendencias contemporáneas del Estado. En: Politeia, Revista de la Facultad de Derecho,
Ciencias políticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, no.8, Santafé de Bogotá, 1991.
Jairo Estrada Álvarez. Reestructuración capitalista, modelo de desarrollo y constitución política. En
Revista Horizontes, nos. 8/9, Santafé de Bogotá, 1993/1994.

[5]
Ver: Acuerdo extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Santafé de Bogotá D.C., 1999.

[6]
Ver: Sergio Clavijo. Fallos y fallas de la Corte Constitucional. Alfaomega, Cambio, Bogotá
D.C., 2001

[7]
Ver: Jesús Antonio Bejarano. El análisis económico del derecho. Comentarios sobre textos
básicos. En: Economía Institucional. Revista de la Facultad de Economía, Universidad Externado de
Colombia, no.1, Bogotá, 1999, p.156.

[8]
Si se hubiera adoptado, por ejemplo, la teoría del valor-trabajo de Smith, la ponencia de
Kalmanovitz tendría inevitablemente otro desarrollo. La fundamentación de Smith sobre las
condiciones para el funcionamiento de una economía de mercado se elaboró -en todo caso- en un
contexto histórico de crítica al absolutismo feudal, muy distinto al del capitalismo contemporáneo.

[9]
En este aspecto debe destacarse la coincidencia del enfoque de Kalmanovitz con las tesis del
gobierno de Pastrana y del Fondo Monetario Internacional sobre la situación fiscal del país.

[10]
La línea de argumentación del autor corresponde a los planteamientos del Banco Mundial
sobre los problemas y las tendencias de la descentralización. Ver: Banco Mundial. En el umbral del
siglo XXI. Informe sobre el desarrollo mundial 199-2000, Washington, D.C., 2000, p.107 ss.

[11]
Ver también: Sergio Clavijo. Ob. cit./ Salomón Kalmanovitz. Las consecuencias económicas de
los fallos de la Corte Constitucional, En: Revista Contraloría General de la República, Bogotá D.C.,
noviembre de 1999/ Alvaro Montenegro. Implicaciones económicas de las decisiones de la Corte
Constitucional. En: Revista Javeriana no. 654, T.132, año 67 , Bogotá D.C., mayo de 1999/
Hernando Matallana. Economía de mercado y Estado social de derecho. En: Economía colombiana y
coyuntura política, Contraloría General de la República, no. 282, Bogotá D.C., febrero de 2001.

[12]
Ver: José Eduardo Faria. Economía y derecho: en el cruce de dos épocas. En: Revista El otro
derecho. La mano invisible del mercado. Derecho y economía, no. 24, Bogotá D.C., agosto de
2000.

[13]
El origen más reciente de los referidos desarrollos legales se encuentra en las reformas de la
llamadas apertura económica y modernización del Estado, durante la administración Gaviria. El
proyecto de constitución política del mercado se fue consolidando, entre otras, con la ley 100 de
1993 (salud y pensiones), las leyes 142 (servicios públicos) y 143 (sector eléctrico) de 1994, la
normatividad expedida en materia de telecomunicaciones, la ley 170 de 1994 (aprobación del
acuerdo de establecimiento de la OMC), el decreto 2080 de 2000 (inversión extranjera). Las leyes
anuales del presupuesto y la ley del plan han estado, en principio, encaminadas en esa dirección.

[14]
La tesis ha sido desarrollada en Colombia principalmente por César Giraldo en diferentes
trabajos. Ver, por ejemplo: Presupuesto Nacional del año 2000: Todo para el capital financiero
especulativo, Bogotá, septiembre de 1999 (mimeo).

[15]
Libardo Sarmiento Anzola. Conflicto, intervención y economía política de la guerra. En: Jairo
Estrada Álvarez (Editor). Plan Colombia. Ensayos críticos. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y
Sociales, Universidad Nacional de Colombia, 2001, p. 67-69.
[16]
Ibid.

[17]
La nueva organización institucional del Estado da cuenta de ello: Actualmente existen cuatro
comisiones de regulación (agua potable y saneamiento básico, telecomunicaciones, energía y gas,
transporte) y la Comisión Nacional de Televisión. El número de superintendencias se ha
incrementado a un número de diez.

[18]
En esta parte del texto me apoyo en mi ensayo “Bases mínimas para un acercamiento a las
cuestión del presupuesto y el sistema fiscal en Colombia”, Bogotá D.C., 2001 (mimeo).

[19]
Ver: Mauricio Cabrera / Jorge Iván González. El desmanejo de la deuda interna. Contraloría
General de la República, Bogotá D.C., 1999 (mimeo).

[20]
Citado por Cabrera y González. Ibid.

[21]
En 2001, el servicio de la deuda pública absorbió el 40% del presupuesto de gastos (21.6
billones de pesos). Para el 2002, dicha participación descenderá -según lo proyectado- a 37% (23
billones de pesos) en razón de las operaciones de financiamiento que con la colocación de bonos de
deuda pública en los mercados internacionales difieren el problema a la segunda mitad de esta
década.

[22]
Estos factores son desarrollados ampliamente y comprobados empíricamente en el estudio de
Cabrera y González; aquí se presenta apenas una síntesis. Ob. cit

[23]
El planteamiento es de Michael W. McCann y de Tracey March en su texto: El derecho y las
formas cotidianas de resistencia. Una evaluación sociopolítica. En: Mauricio García Villegas (Editor).
Sociología jurídica. Teoría y sociología del derecho en Estados Unidos. Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C., 2001

AJUSTE ESTRUCTURAL
José Antonio Sanahuja
Universidad Complutense de Madrid

En torno a 1980 la crisis de la deuda externa dio paso a la denominada "década perdida para el
desarrollo". Caída de la producción y de la renta, desequilibrios macroeconómicos, asfixiante
endeudamiento externo, inestabilidad política y social y empobrecimiento de las clases medias y los
sectores populares han sido la realidad dominante durante la década. En muchos países el debate
económico dejó de girar en torno a las distintas estrategias de desarrollo para centrarse en los
problemas más acuciantes de la supervivencia económica a cualquier precio. Y el precio ha sido
muy alto. La vulnerabilidad producida por el endeudamiento obligó a muchos países a olvidar las
estrategias nacionalistas de desarrollo y las reivindicaciones de un "Nuevo Orden Económico
Internacional", y ponerse en manos del FMI y el Banco Mundial a fin de reprogramar la deuda y
recuperar el crédito externo.

País tras país, estos organismos impusieron drásticos "Programas de Ajuste Estructural" (PAE).
Descartando metas de crecimiento económico y mantenimiento de los niveles de vida frente al
objetivo último del pago de la deuda, estos programas han orientado recursos productivos
detraídos del consumo y la inversión, a una escala desconocida, a exportar y generar las divisas
que hicieran posible tal pago. El ajuste fue, por esta razón, más una brutal readecuación de las
economías al pago de la deuda que una solución a la crisis. Pero lo más importante es que la
adopción de los PAE ha supuesto un fuerte traspaso de soberanía nacional al FMI y al Banco
Mundial y a través de ellos a los países industrializados que dominan ambas instituciones. El ajuste
ha sido uno de los verdaderos rostros de la relación norte-sur, el vehículo para prescribir la
ortodoxia neoliberal y restringir la libertad de elegir un modelo propio de desarrollo. El Ajuste ha
significado, con la anuencia de las élites y los Gobiernos locales, el abandono del modelo
económico de décadas anteriores y la aplicación de un modelo de desarrollo "hacia afuera",
incorporando a los países en desarrollo a la gran corriente de la globalización de las finanzas y el
comercio internacional (Bello et alii 1994).

¿Cuál es el origen de los programas de ajuste estructural?

Uno de los aspectos mas polémicos en la Conferencia de Bretton Woods, en la que fueron creados
el FMI y el Banco Mundial, fue el tratamiento de los desequilibrios —déficit o superávit— de las
balanzas de pagos nacionales, y en particular el régimen y los límites de la financiación de los
déficit. El "Plan Keynes" británico contemplaba un régimen liberal para otorgar financiación a los
deficitarios. La propuesta norteamericana, por el contrario, consideraba que la financiación debía
ser restrictiva y de corto plazo y estar condicionada al ajuste estructural. El Acuerdo que dio origen
al FMI respondió mucho más al Plan de White que al de Keynes, con lo que en Bretton Woods se
creó un sistema sin la suficiente amplitud y flexibilidad para apoyar las balanzas de pagos y sobre
todo proveer los recursos financieros necesarios para sostener el proceso de desarrollo de los
países del Sur, muchos de los cuales, entonces sometidos a dominio colonial, no estuvieron
presentes en la Conferencia. Este vacío sería en parte cubierto por la banca internacional privada,
verdadera protagonista de las finanzas internacionales a partir de los años setenta (Lichtensztejn:
1989)

Según el Convenio constitutivo del FMI, los países miembros con déficit de balanza de pagos
podrían tener acceso a recursos sólo mediante un acuerdo por el que se comprometían a adoptar
medidas de ajuste conducentes a eliminar los desequilibrios de forma duradera, cuya vigilancia
sería competencia del propio Fondo. El ajuste se convirtió así en uno de los aspectos centrales del
sistema, y en la práctica pasó a ser responsabilidad sólo de los países deficitarios y no de los
superavitarios. Durante los años cincuenta y sesenta el FMI aplicó estas políticas en muchos países
con dificultades de balanza de pagos. Durante los setenta, sin embargo, muchos países en
desarrollo optaron por recurrir al mercado internacional de capitales antes que al FMI, obteniendo
abundante crédito a bajo precio. Financiar el déficit durante largo tiempo y eludir el ajuste,
evitando sacrificar el crecimiento económico, pareció la opción más racional ante los bajos tipos de
interés del mercado internacional, la capacidad de pago futura que parecía desprenderse del
crecimiento económico de los países en desarrollo, y la tendencia al alza de los precios de sus
exportaciones primarias. En suma, a finales de los setenta el papel del FMI en la financiación de los
déficit de balanza de pagos se tornó cada vez más irrelevante.

La significación de estos hechos es conocida. La primacía del mercado y la ausencia de un marco


internacional responsable y bajo control público para la regulación de los movimientos de capital
fueron algunos de los factores determinantes para la gestación de la "crisis de la deuda" de 1982.
El endeudamiento externo de los países en desarrollo y el riesgo de los bancos privados crecieron
rápidamente hasta alcanzar niveles muy altos. Grandes sumas de capital fueron tomadas en
préstamo por Gobiernos a menudo autoritarios e ilegítimos, sin garantías por parte de los bancos, y
aunque a veces se invirtieron en proyectos de desarrollo, a menudo se destinaron a fines
improductivos, financiando importaciones de lujo para las clases medias y altas, la adquisición de
armamentos o proyectos faraónicos, y nutrieron la corrupción y la fuga de capitales.

Al comenzar la década de los ochenta el elevado endeudamiento de los países en desarrollo se


combinó con otros factores de crisis, como la subida de los precios del petróleo, la caída de los
precios de exportación o la brusca subida de los tipos de interés decidida en otoño de 1979 por la
Reserva Federal norteamericana. Ello reveló la inestabilidad potencial de los mercados
internacionales de capital. El servicio de la deuda aumentó rápidamente y la solvencia de los países
en desarrollo se evaporó. Al hacer frente al servicio de la deuda estos países vieron aumentar sus
déficit hasta niveles insostenibles. Los bancos privados, con un alto nivel de exposición
consecuencia de una política crediticia irresponsable, temieron un desastre financiero y exigieron el
pago de la deuda al tiempo que negaban la concesión de nuevos créditos. Sin la posibilidad de
recurrir al mercado privado de capitales, bruscamente cerrado, los países en desarrollo volvieron
sus ojos al FMI. En una situación de grave vulnerabilidad externa, el FMI alcanzó un enorme poder
de intervención en las economías nacionales.

Ante la crisis de la deuda, el FMI concedió créditos de contingencia a cambio de drásticos


programas de ajuste estructural. El Banco Mundial también facilitó préstamos condicionados al
ajuste dejandoo en segundo plano los proyectos de inversión (Mosley et alii: 1994) en coordinación
con los programas del FMI, iniciando lo que se denominó "condicionalidad cruzada". La aceptación
de las condiciones del FMI equivalió a un "certificado de buena conducta financiera" sin el cual el
acceso a otras fuentes de crédito estaba vedado. Evitar las políticas del Fondo o adoptar enfoques
alternativos del ajuste significaría ser calificado de "inelegible", quedar al margen del crédito
internacional, y ver la crisis profundizarse hasta niveles dramáticos. El FMI, estrechamente
coordinado con bancos y gobiernos acreedores, adoptó además por un enfoque "caso por caso" en
sus negociaciones que dividió a los deudores y debilitó su poder de negociación.

¿Qué contienen los PAE?

Los "programas de estabilización" o "ajuste macroeconómico" se han concentrado en objetivos de


corto plazo como la reducción del gasto público y la demanda interna, que permiten reducir los
déficit de la balanza de pagos y controlar la inflación. Los programas de ajuste estructural (PAE),
por el lado de la oferta, pretenden adaptar a largo plazo la estructura productiva de un país a las
exigencias del mercado mundial. Aunque los primeros fueron responsabilidad del FMI y los
segundos del Banco mundial, a lo largo de los ochenta las fronteras entre estabilización y ajuste se
han difuminado y las funciones de ambas organizaciones han llegado a confundirse. Los PAE suelen
tener una duración de uno a cinco años. Su contenido ha sido resumido como "la política de las tres
D": deflación, devaluación. desregulación.

En lo referido a la deflación, se pretende desacelerar ("enfriar") el crecimiento y la demanda


interna para reducir las importaciones y disminuir el déficit. Para ello se aplican las siguientes
medidas:

Control estricto de la oferta monetaria y reducción de la disponibilidad de crédito. Aumento de los


tipos de interés y eliminación del crédito subsidiado para los campesinos, la industrial nacional, la
adquisición de vivienda y para financiar el déficit público.

Reducción del déficit fiscal, lo que implica medidas de austeridad como recortes en el gasto
público corriente y de inversión —exceptuando el gasto financiero para pagar la deuda—,
especialmente en los sectores sociales (salud, educación); reducción de plantillas y congelación de
salarios de los empleados públicos; eliminación de los subsidios a fertilizantes, combustibles,
transporte, bienes de consumo popular, y aumento de las tarifas de los servicios esenciales que
provee el Estado (agua, energía...).

Reforma fiscal para aumentar los ingresos. Según el enfoque monetarista, generalmente
aumentan los impuestos indirectos o al consumo —IVA—, al tiempo que se recortan los tipos
marginales de los impuestos directos a la renta, al patrimonio y a los beneficios empresariales.

El objetivo de la devaluación es reducir el déficit comercial. La devaluación encarece las


importaciones, y por lo tanto su demanda en el mercado nacional, y tiende a promover las
exportaciones reduciendo los precios internos —uno de los cuales es el del factor trabajo—
aumentando la competitividad internacional de la producción exportable. Por otro lado, incentiva a
los productores nacionales a vender en mercados externos, en los que obtienen divisas y, al
cambio en moneda nacional, ingresos superiores. El FMI y el Banco Mundial suelen insistir en que
la devaluación ha de serlo en términos reales (es decir, en relación con el poder de compra de
otras monedas y no sólo respecto de su valor nominal) y se han de evitar subsiguientes alzas en
los precios internos que neutralizarían sus efectos, en concreto mediante políticas de contención
salarial que reduzcan el valor real de las remuneraciones.

En lo referido a la desregulación, se pretende dar a los mercados —a los que se supone


conducentes per se a la máxima eficiencia económica— el papel principal en la asignación de
recursos, con una política de "precios correctos" basada en la reducción o eliminación de la
regulación estatal. En esta dirección se aplican medidas como las siguientes:

Eliminación de subsidios y controles de precios y salarios, incluyendo las "canastas básicas"


alimentarias; eliminación de controles cambiarios y liberalización de los mercados financieros.

Desregulación de los mercados laborales, reduciendo la cobertura de la protección social.


Reformulación de las relaciones laborales, disminuyendo el poder de los sindicatos y la negociación
colectiva.

Reducción del papel del Estado en la dirección y/o planificación de la economía. Privatización de
las empresas estatales y los servicios públicos.

Apertura comercial, desgravación arancelaria; desmantelamiento de medidas de protección a la


producción nacional, y eliminación de las restricciones y reglas a la inversión extranjera.
En el marco del ajuste son frecuentes además algunas políticas sectoriales orientadas a
transformar la estructura de la economía. Las más comunes son la promoción del sector
exportador, especialmente los llamados sectores "no tradicionales" como las "maquilas" o
industrias de ensamblaje, o la "agricultura de cambio" (hortalizas de invierno, plantas
ornamentales y frutas frescas), mediante exenciones fiscales y aduaneras, y medidas legislativas
como la creación de "zonas francas" al margen de la fiscalidad y la legislación laboral vigente.
Estas medidas se relacionan con la promoción de la inversión extranjera en estos sectores.
También es común el apoyo al sector privado y sus instituciones (organizaciones empresariales),
reforzando su capacidad de negociación ante los poderes públicos. Estas medidas contradicen la
retórica anti-intervencionista del "Estado mínimo" que acompaña a los PAE, y muestran que
intervencionismo estatal se ha desplazado del sector agrario e industrial orientado al mercado
interno hacia los sectores exportadores y el capital transnacional.

¿Cuál ha sido el coste de estas políticas?

La crisis de los ochenta hizo inevitable el ajuste, y aquellos países que retrasaron hasta el final la
adopción de los PAE sufrieron en mayor medida ell impacto de los desequilibrios. El hecho de que el
ajuste fuera ineludible, sin embargo, no debe ocultar que existen modalidades de ajuste muy
diversas, dependiendo de la disponibilidad de financiación externa, de la capacidad de negociación
del país afectado y de la correlación de fuerzas políticas y sociales existente en cada país. El marco
temporal, por ejemplo, puede ir desde el tratamiento de "shock" hasta el enfoque gradualista, y los
costes pueden distribuirse de una manera más o menos equitativa entre los distintos sectores
productivos y las distintas clases sociales (Haggard y Kaufmann: 1991)

En general, el FMI y las élites económicas nacionales han optado por una modalidad de ajuste
traumática y cuyos costes se han concentrado en los asalariados, las clases medias y los grupos
populares urbanos. Los PAE han contribuido a hacer más precarios, polarizados y heterogéneos los
mercados de trabajo, han debilitado la capacidad negociadora de los trabajadores y han disminuido
su participación en el reparto de la renta nacional, aumentando la desigualdad en la distribución de
la renta. De esta forma, el FMI ha hecho atractivas las condiciones laborales de los países del Sur
para la inversión extranjera y la actividad de las empresas transnacionales. Los servicios sociales,
que representan un "salario social" en favor de los trabajadores, también se han visto afectados
por las medidas de contención del gasto público, y la pobreza ha aumentado incluso entre los
asalariados y las capas medias (Ghai: 1991). Como señaló el sociólogo Manuel Castells, los PAE
han consistido, básicamente, en «sanear las economías para la inversión internacional aun a costa
de destruir las sociedades» (El País, 15 de febrero de 1994, p. 13).

El elevado coste social del ajuste ha motivado amplias críticas y la formulación de alternativas de
ajuste alternativas (Cavanagh et alii 1994). En 1987 UNICEF lanzó la influyente propuesta de
"Ajuste con rostro humano", proponiendo un modelo de ajuste compatible con el crecimiento y la
equidad (Cornia et alii 1987). Entre 1989 y 1991 la Comisión Económica para América Latina e
Naciones Unidas (CEPAL) lanzó la propuesta de "transformacón productiva con equidad" en este
mismo sentido (CEPAL: 1990).

Desde el punto de vista ambiental, las políticas de ajuste han contribuido a afianzar un modelo de
crecimiento económico a ultranza incompatible con la preservación del medio ambiente y han
perpetuado el problema de la deuda externa, quizás el factor que ejerce más presión sobre los
recursos naturales. La orientación externa de las economías inducida por los PAE ha
desencadenado o agravado los siguientes procesos de deterioro ambiental: en primer lugar, las
medidas de contracción de la demanda, al acentuar la pobreza, hacen más aguda la presión sobre
recursos como la tierra, la leña, el agua o los pastos, a menudo ya sobreexplotados. El uso de
tierras marginales, en pendiente o de vocación forestal, acelera el agotamiento de la tierra y la
erosión y la consiguiente pérdida de suelo fértil. La pobreza es origen también de presiones
migratorias a tierras aún no roturadas, lo que contribuye a la deforestación. El ajuste, en suma,
hace más evidente aún el vínculo entre pobreza y depredación ambiental.

En segundo lugar, la subordinación de las economías a la actividad exportadora y generadora de


divisas, obligatoria en la disciplina del pago de la deuda, ha incentivado la sobreexplotación
comercial de los bosques, los recursos pesqueros y las aguas superficiales, así como el uso no
sostenible de la tierra, al intensificarse y ampliarse los cultivos y el uso de agroquímicos. El
esfuerzo exportador, en un contexto de precios internacionales en declive, supone un uso
ineficiente de recursos finitos: la reducción de costes ambientales imputables al coste de
producción, a fin de aumentar la competitividad, se consigue a menudo trasladando esos costes
como "externalidades" a la biosfera —el denominado dumping ambiental—, sorteando la regulación
ambiental existente, no instalando sistemas de control de la contaminación, asignando los
desechos al medio ambiente, y sobreexplotando los recursos. La liberalización y promoción de la
inversión extranjera, por último, ha permitido nuevas concesiones sobre los recursos y ha sido en
ocasiones aprovechada para relocalizar en países en desarrollo las plantas contaminantes de los
países industrializados o para exportar residuos tóxicos, aprovechando una legislación ambiental
más laxa.

Por estas razones los PAE están obligando a los países en desarrollo a asumir cada vez más los
costos ocultos del deterioro ambiental global. Dicho de otra forma, los países industrializados —
cuyo exceso de consumo hace "no sostenibles" sus economías—, merced a las políticas del FMI y el
Banco Mundial están importando de los países en desarrollo una desproporcionada "capacidad de
carga" de la biosfera, la cual corresponde tanto a los pueblos del Sur como a las generaciones
futuras (Cruz y Repetto: 1992).

¿Han tenido éxito estos programas?

Las instituciones de Bretton Woods argüyen que los Programas de Ajuste estructural han tenido
éxito, y muestran cómo allí donde los PAE han sido aplicados se ha logrado recuperar el
crecimiento económico y se ha sorteado la crisis de la deuda, reduciendo su servicio a una
proporción "tolerable" de los ingresos por exportaciones. Las medidas de apertura y liberalización,
según el Banco y el FMI, han propiciado el retorno de la inversión extranjera y la entrada de
importantes flujos de capital. Chile, Costa Rica, Tailandia, Ghana o México han sido mencionados
como países "modélicos", y se insta a otros países a seguir su ejemplo.

Sin embargo, el efecto beneficioso de los PAE en el crecimiento no es tan claro. Los programas de
ajuste y el nuevo modelo liberal-exportador han conseguido recuperar el equilibrio
macroeconómico y aumentar las exportaciones, pero casi siempre se ha conseguido con niveles
más bajos de producción y de renta per cápita y con mayor desempleo y subempleo. Las tasas de
crecimiento que exhiben muchos países no son tan elevadas como las alcanzadas en los decenios
anteriores a la crisis y el ajuste, y en muchos casos, a pesar del crecimiento la renta per cápita es
aún más baja que en 1979.

Los países que más han crecido son precisamente aquellos que han logrado mantenerse al margen
de la deuda y las políticas del FMI —por ejemplo, China o el sudeste asiático—, y significativamente
aquellos en los que el crecimiento se ha basado en procesos endógenos de acumulación y se ha
basado en una distribución de la renta más equitativa. Igualmente, entre aquellos que han aplicado
programas de ajuste, los de mayor crecimiento son los países en los que coincide un mayor grado
de industrialización y de acumulación histórica de "capital humano". Es decir, aquellos que en
decenios anteriores habían realizado mayores inversiones en la salud y la educación de su
población y su planta productiva. Esto explicaría cómo países como Chile o Costa Rica han podido
adaptarse al nuevo modelo con mayor facilidad, mientras que en América Central, el Caribe o el
área Andina, donde también se han aplicado estos programas, el crecimiento ha sido menor. El
caso del África subsahariana es particularmente desesperanzador. La recuperación ha sido débil o
inexistente a pesar del esfuerzo exportador y de los sacrificios del ajuste. Si sus economías —
exceptuando Sudáfrica— logran crecer en los años noventa a la tasa estimada por el propio Banco
Mundial, la recuperación de los niveles de renta per cápita de mediados de los años setenta tardará
en conseguirse cuarenta años. Excluyendo a Nigeria, el gigante petrolero, el plazo se alarga hasta
un siglo (The Economist 5 de marzo de 1994, p. 23).

Por otra parte,el crecimiento se está logrando sobre bases muy frágiles y muy vulnerables. Los
países que se han sometido a los PAE estaban en torno a 1990 más endeudados que en 1982 pese
a la aplicación del "Plan Brady", y la mayor parte no han logrado recuperar los niveles de inversión
de los años setenta. La entrada de capitales que se está registrando se ha concentrado en un
número reducido de países, y sólo una parte es inversión a largo plazo. El resto son colocaciones
especulativas muy volátiles que están contribuyendo a apreciar las monedas y abaratar las
importaciones, aumentando el déficit comercial. Todo ello contribuye al cierre de empresas
nacionales, incapaces de competir con las importaciones, y a aumentar la vulnerabilidad del país a
crisis de balanza de pagos y shocks financieros externos, tal y como pudo apreciarse durante la
crisis mexicana de diciembre de 1994.

El modelo liberal-exportador inducido por los PAE se basa en el supuesto de que la recuperación y
el crecimiento sería inducido por la demanda del mercado internacional. En consecuencia, se ha
instado a cada país a que aumente y diversifique sus exportaciones. Pero ello se ha tropezado con
la realidad, reiteradamente ignorada por los neoliberales, de que los productos primarios se
caracterizan por tener una demanda muy inelástica. La concurrencia exportadora de un gran
número de países, colocando un mayor volumen de producción en el mercado, ha conducido al
declive de los precios, se ha encontrado con la realidad oligopólica de estos mercados y el
proteccionismo de los países industrializados, y ha agudizado el deterioro de los términos de
intercambio, una de las causas profundas de la crisis. El énfasis exportador de los PAE a menudo
ha sido contraproducente y en vez de instar a los países en desarrollo a la cooperación, les ha
situado en una competencia suicida entre sí, la cual ha beneficiado sólo a los países
industrializados, que han adquirido los bienes primarios a precios mucho más bajos.

Pero las políticas económicas deben ser juzgadas por su capacidad de alcanzar mejoras en un
"desarrollo humano y sostenible". Es decir, en un patrón de desarrollo que reduzca la pobreza y
logre la inserción equitativa de los ciudadanos sin comprometer la base de recursos naturales que
precisarán las generaciones futuras, y no por una concepción economicista del desarrollo, que lo
reduce al crecimiento del PIB y deja al margen criterios de eficiencia social, de justicia y equidad y
de sostenibilidad ambiental. Los PAE y el "consenso de Washington" han tenido tales costes
sociales y ambientales que hacen palidecer los éxitos alcanzados en materia de crecimiento
económico por algunos países del Sur. Y como señalamos anteriormente, dado que la oferta
exportable de los países del Sur está en la inmensa mayoría de los casos compuesta por productos
primarios intensivos en recursos naturales y en mano de obra, las mejoras de la competitividad
necesarias para sobrevivir en el mercado global se han obtenido por lo general reduciendo el coste
del factor trabajo —deteriorando los salarios y reduciendo sus costes de reproducción (salud,
educación, bienestar social)—, y sobreexplotando el "capital natural" necesario para el desarrollo
de las generaciones futuras.

La significación de los PAE y del "consenso de Washington", por último, no ha sido otra que la de
impulsar sociedades caracterizadas por la exclusión, sin las bases necesarias para la democracia
real, y cuyo futuro es incierto. La respuesta violenta de la población a los PAE —el "caracazo" de
1989, la "poblada" de Santo Domingo en 1982, los disturbios en Argentina en 1989, en Zaire,
Nicaragua o Nigeria, los brotes populistas y autoritarios en estos y otros países— no son sino la
punta del iceberg de un problema mucho más grave: el de la difícil viabilidad de las "democracias
con pobreza" nacidas en el marco del ajuste (Lafay y Lecaillon: 1994; Walton y Seldon: 1994).

BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA

BELLO, Walden, Shea Cunningham y Bill Rau (1994)

Dark Victory. The United States, Structural Adjustment and Global Poverty. Londres: Pluto
Press/Transnational Institute CEPAL (1992)

Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado. Santiago de Chile: CEPAL


CAVANAGH, John, Daphne Wysham y Marcos Arruda (Eds.)

Beyond Bretton Woods: Alternatives to the Global Economic Order. Londres: Pluto
Press/Transnational Institute (TNI)/Institute for Policy Studies (IPS)
CORNIA, Giovanni Andrea; Richard Jolly y Frances Stewart (Eds.) (1987)

Adjustment with Human Face: Protecting the Vulnerable and Promoting Growth. Oxford:
UNICEF/Oxford University Press CRUZ, Wilfrido y Robert Repetto (1992)

The environmental effects of structural adjustment policies. Washington: World Resources Institute
GHAI, Daram (Ed.) (1991)

The IMF and the South. The social Impact of Crisis and Adjustment. Londres: Zed Books/UNRISD
HAGGARD, Stephan y Robert R. Kaufman (Eds.) (1991)

The Politics of Economic Adjustment. International Constraints, Distributive Conflicts, and the
State. Princeton: Princeton University Press

LAFAY, Jean-Dominique y Jacques Lecaillon (1994)

The political dimension of economic adjustment. París: OCDE


LICHTENSZTEJN, Samuel y Mónica Baer (1989)
Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial. Estrategias y políticas del poder financiero.
Caracas: Nueva Sociedad (3ª edición) SANAHUJA, José Antonio (1994)

Cambio de rumbo: propuestas para la transformación del Banco Mundial y el FMI. Madrid: Centro
de Investigación para la Paz (CIP) MOSLEY, Paul; Jane Harrigan y John Toye (1991)

Aid and Power: The World Bank and policy-based lending. Londres: Routledge (2 vol.) WALTON,
John y David Seldon (1994)

Free Markets and Food Riots. The politics of global adjustment. Cambridge (MA): Backwell
Publishers 1994

WOODWARD, David (1992) Debt, Adjustment and Poverty in Developing Countries. Londres: Pinter