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Centro de Estudios en Justicia y

Derechos Humanos
“Dinámica del Procedimiento
Administrativo Sancionador (PAS)"

Jose Herrera Robles


(04.10.2016)
DINAMICA DEL PAS

ORGANIZACIÓN E INICIACIÓN EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR (PARTE I)
¿QUÉ ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?

«Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de


actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la
emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos
individuales o individualizables que involucren intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.» (artículo 29
LPAG)
¿QUÉ ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR?

El procedimiento administrativo
sancionador es un conjunto de actos a
través de los cuales se investiga la
posible comisión de una infracción
administrativa derivada del
incumplimiento de una obligación. Si en
el marco de dicho procedimiento, se
acredita la responsabilidad del
administrado, se pueden imponer
sanciones y medidas correctivas.
DIFERENCIAS EN PROCESO Y
PROCEDIMIENTO

PROCESO
Es el conjunto de actos jurisdiccionales de los que
se vale el Estado para resolver conflictos.

PROCEDIMIENTO
Es la manera en que los actos procesales son
ordenados.

Proceso: con un procedimiento


Proceso: con varios procedimientos
Procedimiento: Sin proceso (PAS)
NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (I)

1.- LEY 27444 (LPAG)

1.1 Norma general


Establece el PAS solo para
«administrados» (artículo 229.1)

1.2 Aplicación supletoria


para los PAS «especiales»
(artículo 229.2 y artículo 229.3)
NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (II)

2.- LEY 30057 (LEY SERVIR) 2.1 Norma


especial Establece el PAS solo para
servidores y/o funcionarios
públicos no importando régimen laboral (Novena
D.FyC)
Decreto Legislativo 276 (RLP) Decreto
Legislativo 728 (RLP) Decreto Legislativo 1057 (CAS)
NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (III)

3.- DECRETO SUPREMO 040-2014-PCM


(Reglamento de la Ley SERVIR)
4.- DIRECTIVAS DE CADA ENTIDAD
Régimen Administrativo Disciplinario
5.- CONTRALORIA
Ley 29662 modifica el artículo 45 de l Ley 27785: Crea
PAS para Falta G y MG derivadas de Acción de Control.
6.- OSCE
Ley 30225 (Artículo 50) PAS
¿CUÁL ES EL OBJETIVO DEL PAS?

La determinación de la responsabilidad de los procesados por


haber incurrido en la comisión de alguna infracción
administrativa (artículo 232 LPAG)
¿QUÉ ES LA RESPONSABILIDAD
JURÍDICA?

Son las diversas consecuencias


que un ordenamiento legal
establece para todas aquellas
personas que infrinjan una
determinada norma prohibitiva.
¿CLASES DE RESPONSABILIDAD
JURÍDICA?
Administrativa Infracción administrativa
y/o ética

Civil Daño

Penal Delito

Política Ética
INDEPENDENCIA DE LAS
RESPONSABILIDADES JURÍDICAS (I)

Ley del Procedimiento Administrativo General


«243.1 Las consecuencias civiles, administrativas
o penales de la responsabilidad de las
autoridades son independientes y se exigen de
acuerdo a lo previsto en su respectiva
legislación.»
(Los resaltados y subrayados son nuestros)

«243.2 Los procedimientos para la exigencia de


la responsabilidad penal o civil no afectan la
potestad de las entidades para instruir y decidir
sobre la responsabilidad administrativa, salvo
disposición judicial expresa en contrario.»
(Los resaltados y subrayados son nuestros)
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Los principios generales de la potestad sancionadora contenidos


en la Ley 27444 son de obligatorio cumplimiento en los PAS
«especiales» por mandato del Tribunal Constitucional contenido
en la STC 5719-05-PA/TC
PRINCIPIOS QUE RIGEN LA
DETERMINACION DE LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Ley del Procedimiento Administrativo General:


Ley 27444 Artículo 230

T. Constitucional: STC 5719-05-PA/TC


PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (I)

1.- Principio de legalidad (inc. 1 art. 230)


1.1 Facultad sancionadora (artículo 231)
1.2 Infracciones

2.- Principio de debido procedimiento:


(inciso 2 artículo 230)

3.- Principio de razonabilidad (inc. 3 art. 230)


3.1 «Costo» jurídico de la infracción 3.2
Proporcionalidad de la sanción
3.3 Graduación:
3.3.1 Gravedad del daño
PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (II)

3.3.2 Perjuicio económico causado


3.3.3 Repetición y/o continuidad
3.3.4 Circunstancias de la comisión
3.3.5 Beneficio ilegalmente obtenido
3.3.6 Intencionalidad o no de la
conducta del infractor
4.- Tipicidad: (inciso 4 artículo 230)

5.- Irretroactividad: (inciso 5 artículo 230)


5.1 Retroactividad benigna
5.2 Norma interpretativa
5.3 Orden público.
PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III)

6.- Principio de concurso de infracciones No existe


acumulación de sanciones. Solo se sanciona la pena mayor.
(inciso 6 artículo 230)

7.- Principio de continuación de infracciones: (inciso 7


artículo 230)
7.1 Hayan transcurrido no – 30 días hábiles
desde la imposición de la última sanción.
PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III)

7.2 Acreditar haber solicitado el CESE ¿hecho


negativo? de la infracción al administrado.

7.3 Nulidad de imputación de causal:


-Recurso administrativo en tramite -Recurso
contra acto no firme. -Infracción perdió tal
condición

8.- Principio de causalidad (inc. 8 art. 230)


¿Existe la responsabilidad administrativa solidaria?
PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III)

9.- Principio de PRESUNCIÓN de licitud (inciso 9 artículo


230)

¿Qué es una presunción?

¿Qué es una presunción legal?

10.- PRINCIPIO DE NON BIS IN DEM


(inciso 10 artículo 230)
PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (IV)
- No ser procesado dos veces por la
misma infracción

- No ser sancionado dos veces por la


misma falta.

¿EL TITULAR DE UNA ENTIDAD PÚBLICA


PUEDE DISPONER EL INICIO DE UN
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO SIN QUE
EXISTA PREVIAMENTE UNA ACCIÓN DE
CONTROL DE ALGUNO DE LOS ÓRGANOS
DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL O
DEBERÁ ESPERAR NECESARIAMENTE A QUE
ESTA SE INCIE, SUSTANCIE Y CONCLUYA
PARA PODER DISPONERLO?
PAS – Aspectos generales (I)
Originan el inicio del PAD las transgresión de:

- Principios

- Deberes

- Prohibiciones
PAS – Aspectos generales (II)

¿Quien puede denunciar a un administrado, funcionario y/o


servidor público por infracción de un principio, deber o
prohibición?

Todo funcionario y/o servidor público tiene el deber de


denunciar. (inciso 1 del artículo 235 LPAG)

Toda persona tiene la facultad de denunciar (inciso 1 del artículo


235 LPAG)
PAS – Aspectos generales (III)

¿Quien determina la condición y gravedad de la infracción de un


principio, deber o prohibición ética?
- Jefe inmediato
La autoridad instructora
(secretario técnico) - Jefe de RR.HH

- Titular
La autoridad sancionadora
- Tribunal SERVIR
(artículo 91 y 92 de la Ley 30057)
PAS – Aspectos generales (IV)
Las sanciones son: (artículo 88 Ley 30057)

- Amonestación (verbal o escrita)


- Suspensión sin goce de remuneraciones de 1 día hasta 12 meses

- Destitución
PAS – Caracteres (artículo 234)

1.- Diferencia entre la autoridad que instruye y la autoridad


que sanciona, si es que la estructura de la entidad lo permite.
2.- Los hechos probados judicialmente mediante resolución
firme son vinculantes a los PAS de las entidades.
3.- Notificar hechos, infracciones, posibles sanciones y
autoridad sancionadora.
4.- Otorgar plazo (05 días) para formular descargos y
medios probatorios.
INICIACIÓN DEL PAS (I) (art. 235)

1.- Inicio del PAS siempre es de oficio


2.- Acciones previas de investigación que justifiquen el inicio
del PAS.
3.- Notificación al presunto infractor de: 3.1 Los hechos
3.2 Las infracciones (presuntas)
3.3 Las sanciones (posibles)
3.4 Autoridad sancionadora 3.5 Competencia
legal de la autoridad sancionadora
Para formular descargos en no – 05 días
DINAMICA DEL PAS

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR (PARTE II)
INICIACIÓN DEL PAS (I) (art. 235)

1.- Inicio del PAS siempre es de oficio


2.- Acciones previas de investigación que justifiquen el inicio
del PAS.
3.- Notificación al presunto infractor de: 3.1 Los hechos
3.2 Las infracciones (presuntas)
3.3 Las sanciones (posibles)
3.4 Autoridad sancionadora 3.5 Competencia
legal de la autoridad sancionadora
Para formular descargos en no – 05 días
INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (I)

4.- Formulado el descargo dentro del plazo de 05 días o sin el


mismo, la autoridad instructora, realizará de oficio, todas las
«actuaciones necesarias» (medios probatorios) para
determinar la existencia de responsabilidades
susceptibles de sanción. ¿INFORME ORAL? (Art. 182)
5.- Concluida la «recolección de pruebas»
5.1 La autoridad instructora resuelve la imposición de
sanción o la no existencia de infracción (NHL)
INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (II)

5.2 La autoridad instructora formulará


la propuesta de resolución que
determinará, motivadamente, las
conductas que se consideren
probadas constitutivas de infracción,
la norma que prevé la imposición de
sanción para dicha conducta y la
sanción que se propone se imponga
o la no existencia de infracción.

5.3 Autoridad sancionadora: sanción,


actuaciones complementarias, NHL.
INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (III)

6.- La resolución que aplique la sanción o la decisión de


archivar el procedimiento será notificada tanto al
administrado como al órgano u entidad que formuló la
solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.
Atenuantes de la responsabilidad
(artículo 236-A)
«1.- La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado
del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción
administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación
de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235.

2.- Error inducido por la administración por un acto o disposición


administrativa, confusa o ilegal.”
INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (IV)

7.- Resolución sancionatoria: (art. 237)


«237.1 EN LA RESOLUCIÓN QUE PONGA FIN AL
PROCEDIMIENTO NO SE PODRÁN ACEPTAR HECHOS DISTINTOS
DE LOS DETERMINADOS EN EL CURSO DEL PROCEDIMIENTO,
con independencia de su diferente valoración jurídica.»
7.1 ¿La resolución sancionatoria pone fin al PAS?
7.1.1 Sino se impugna sí.
7.1.2 Si se impugna no. 7.1.2
¿Impugnación o apelación?
INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (V)

7.2 ¿Por qué razón en la resolución sancionatoria no se


podrán aceptar hechos distintos a los determinados en el curso del
procedimiento?
7.2.1 Violación del derecho de
defensa.
7.2.2 Violación del debido
procedimiento.
7.2.3 Incongruencia procesal.
INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (V)

«237.2 LA RESOLUCIÓN SERÁ EJECUTIVA CUANDO PONGA


FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA. La administración podrá
adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su
eficacia, en tanto no sea ejecutiva.»
7.3 ¿Desde cuando la resolución sancionatoria
pone fin a la vía administrativa?
- Consentida
- Ejecutoriada
INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (VI)

«237.3 Cuando el infractor sancionado RECURRA O IMPUGNE LA


RESOLUCIÓN ADOPTADA, la resolución de los recursos que
interponga NO PODRÁ DETERMINAR LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES
MÁS GRAVES PARA EL SANCIONADO.»

REFORMATIO IN PEIUS
PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (I)
En el plazo que establezcan las leyes especiales

1 año desde que la


D. Legislativo 276 autoridad competente
toma conocimiento

D. Legislativo 728 No establece plazo


04 años desde la fecha
Ley 27444 en que se produjo la
(artículo 233.1) infracción o cesó
3 años desde que se
D. Legislativo 10057 produjo la infracción
1 año desde que la
autoridad competente
toma conocimiento
PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (II)

Suspensión del plazo prescriptorio: (artículo 233.2)


«El computo del plazo de prescripción sólo se
suspende con la iniciación del procedimiento
sancionador, a través de la notificación al
administrado de los hechos constitutivos de la
infracción que le sean imputados a titulo de
cargo… Dicho computo deberá reanudarse
inmediatamente si el trámite del
procedimiento se mantuviera paralizado
durante más de 25 días hábiles por causa no
imputable al administrado.
PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (III)

Forma de proponer la prescripción:


233.3 Los administrados plantean la prescripción por vía de
defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la
constatación de los plazos, debiendo en caso de estimarla
fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad
para dilucidar las causas de la inacción administrativa.
¿VIA DEFENSA DE FORMA O FONDO? ¿SE RESUELVE DE
INMEDIATO?
ELEMENTOS QUE DETERMINAN LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS
FUNCIONARIOS PUBLICOS

1.- Sujeto Activo


2.- Antijuricidad
3.- Daño
4.- Nexo causal
5.- Factor de atribución
6.- Sujeto Pasivo
MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (I) (art. 236)

«236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer


la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la
eficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a
lo previsto por el Artículo 146 de esta Ley.»

«146.4 No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio


de imposible reparación a los administrados.»
MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (II)(art. 236)

- El proceso administrativo sancionador es el instrumento del


Derecho Administrativo para determinar la responsabilidad de un
administrado, servidor y/o funcionario público.

- La medida cautelar es el instrumento del instrumento, que


garantiza la eficacia de la decisión que se tomará en el PAS.
MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (III)

Presupuestos para concesión de una medida cautelar en el PAS:


1.- Apariencia de la comisión de la infracción
administrativa: 1.1 Medios probatorios
1.2 Reincidencia o reiterancia
2.- Peligro en la demora: 2.1 Antes
de iniciar el PAS
2.2 Durante el PAS
2.3 ¿Concluido el PAS?
3.- Adecuación y proporcionalidad
DINAMICA DEL PAS

PAS CASOS PRACTICOS


PRINCIPIO DE LEGALIDAD (I)
EXP. N.° 2192-2004-AA /TC
GONZALO ANTONIO COSTA GÓMEZ Y OTRA
«4. Sobre esta base, este Tribunal, en el
Expediente N.º 0010-2002-AI/TC, ha establecido
que el principio de legalidad exige no sólo que
por ley se establezcan los delitos, sino también
que las conductas prohibidas estén claramente
delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la
aplicación por analogía, como también el uso de
cláusulas generales e indeterminadas en la
tipificación de las prohibiciones.
A partir de esta consideración del principio de
legalidad y sus implicancias en la estructuración
PRINCIPIO DE LEGALIDAD (II)

del derecho penal moderno, este Tribunal también ha


establecido, en el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC, que: “(...) que
los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros,
constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no
sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el
del derecho administrativo sancionador (…)”. (Fundamento
Jurídico N.º 8).
PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (I)
EXP: 03891-2011-PA/TC-
CÉSAR JOSÉ HINOSTROZA PARIACHI
«12. Como ha tenido oportunidad de establecer
este Tribunal en más de una oportunidad, el
derecho al debido proceso previsto por el
artículo 139.3º de la Constitución Política del Perú,
aplicable no sólo a nivel judicial sino también en
sede administrativa e incluso entre particulares,
supone el cumplimiento de todas las garantías,
requisitos y normas de orden público que deben
observarse en … todos los procedimientos,
incluidos los administrativos … a fin de que las
personas estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos…»
PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (II)
EXP: 1199-2003-AA/TC
JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“3.… la potestad sancionatoria de la


Administración. Como toda potestad, está
condicionada, en cuanto a su propia validez, a
que se respete la Constitución, y … en particular,
los derechos fundamentales. Al respecto, debe
resaltarse que la Administración, en la
prosecución de procedimientos administrativos
disciplinarios, está obligada ineludiblemente al
irrestricto respeto del derecho al debido proceso
y, en consecuencia, a los derechos
fundamentales procesales y los principios
constitucionales, como los de legalidad,
razonabilidad, proporcionalidad y defensa, entre
otros, que lo conforman.
PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (III)

EXP: 1199-2003-AA/TC
JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“4. El derecho de defensa constituye un derecho


fundamental de naturaleza procesal que
conforma el ámbito del debido proceso, y se
proyecta como principio de contradicción de los
actos procesales que pudieran repercutir en la
situación jurídica de algunas de las partes de un
proceso o de un tercero con interés”.
PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (IV)
EXP: 1199-2003-AA/TC
JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“5. En el presente caso, el Tribunal Constitucional


estima que se ha lesionado el derecho de
defensa del recurrente en la medida en que la
omisión de proveer la información que
sustentaba los hallazgos que se le imputan no le
permitió conocer los términos en que el órgano
investigador había analizado los cargos
atribuidos y su responsabilidad en las infracciones
imputadas. Sólo conociendo estos aspectos, el
demandante podía ejercer su derecho de
defensa de manera idónea y eficaz”.
PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (V)
EXP: 1199-2003-AA/TC
JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“HA RESUELTO:
1. Declarar FUNDADA la acción de amparo.
2. Ordenar que se declare nulo el
procedimiento administrativo de auditoría
N.° 08-2001-33297, instaurado contra el
demandante, hasta el momento en que se
produjo la vulneración del derecho
constitucional a que se refiere el
fundamento N.° 5, supra”.
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

EXP. N.º 045-2004-PI/TC


COLEGIO DE ABOGADOS DEL CONO NORTE
23. En este contexto, la razonabilidad aparece
como una exigencia de fundamento, de una
razón o base que justifique el tratamiento
diferente. Aquí, el tratamiento diferente aparece
como un medio para la prosecución de una
finalidad. La comprensión del principio de
razonabilidad en estos términos ha sido acogida
por este Tribunal cuando ha manifestado que:
“Por virtud del principio de razonabilidad se exige
que la medida restrictiva se justifique en la
necesidad de preservar, proteger o promover un
fin constitucionalmente valioso.
PRINCIPIO DE PRESUNCION DE LICITUD (I)

OPINIÓN Nº 088-2013/DTN
“la presunción de inocencia es un principio del derecho penal,
pero aplicable a la potestad sancionadora de la administración,
el cual impone el deber de probar más allá de la duda razonable
la existencia de la infracción y la culpabilidad del autor del
hecho”, precisando que por este principio “se presume que los
administrados han actuado a pegados a sus deberes hasta que
no se demuestre lo contrario.
PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE LICITUD (II)

De este modo la presunción de inocencia es una presunción iuris


tantum que puede desvirtuarse con una mínima actividad
probatoria, producida con todas las garantías procesales, que
puede entenderse de cargo y de la que se puede deducir la
culpabilidad del acusado.”
Para mayor información pueden revisarse las Resoluciones Nº 236-
2013-TC-S4, Nº 255-2013-TC-S1, Nº 374-2013-TC-S1
PRINCIPIO DE NON BIS IN DEM

-No ser procesado dos veces por la misma


infracción (RESOLUCIÓN 0741-2016-TCE-S3)

-No ser sancionado dos veces por la misma


falta.

¿EL TITULAR DE UNA ENTIDAD PÚBLICA PUEDE


DISPONER EL INICIO DE UN PROCEDIMIENTO
DISCIPLINARIO SIN QUE EXISTA PREVIAMENTE
UNA ACCIÓN DE CONTROL DE ALGUNO DE LOS
ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
O DEBERÁ ESPERAR NECESARIAMENTE A QUE
ESTA SE INCIE, SUSTANCIE Y CONCLUYA PARA
PODER DISPONERLO?
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD

RESOLUCIÓN 0741-2016-TCE-S3

Retroactividad Benigna
Ley de Contrataciones del Estado Decreto Legislativo 1017
Sanción no - 6 meses ni + de 3 años

Ley de Contrataciones del Estado


Ley 30225
Sanción no - 3 meses ni + de 3 años
PRINCIPIO DE CAUSALIDAD (I)

El profesor Morón Urbina señala que: “(…)


la Administración no puede hacer responsable a
una persona por un hecho ajeno, sino solo por los
propios. Conforme a este principio resultará
condición indispensable para la aplicación de
cualquier sanción a un administrado que su
conducta satisfaga una relación de causa
adecuada al efecto, esto es, la configuración del
hecho previsto en el tipo como sancionable. (…)
No puede sancionarse a quien no realiza la
conducta sancionable (…) A falta de norma, en
nuestro derecho ha sido introducido
jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional
PRINCIPIO DE CAUSALIDAD (II)
como una exigencia para ejercer legítimamente
la potestad sancionadora. En efecto, nuestro
Tribunal ha establecido “(…) la sanción, penal o
disciplinaria, solo puede sustentarse en la
comprobación de responsabilidad subjetiva del
agente infractor de un bien jurídico. En ese
sentido, no es constitucionalmente aceptable
que una persona sea sancionada por un acto o
una omisión de un deber jurídico que no le sea
imputable””. (RESOLUCIÓN 1332-2012-TC-S3)
(Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Ley
del Procedimiento Administrativo General.
Novena Edición. 2011. Editorial Gaceta Jurídica.
Pág. 723 – 724 y STC Exp. Nº 2868-2004-AA/TC)