0 jeentiineonatidad, en X11 Congreso Italo-Espanol de Derecho Administrative, Barcelo 102) Mancanat: Una reflesiin sobre el Derecho Administrative en torno a wn apiscul de Gimgppe Guarino) Nu: sLa vocacién del Derecho Adminisrativo de muesto tiempo», RAP, My 1979; itis bistricos sobre Adiminieracion y Derecho Adminsrativo, Maclid, 1986; Hinans Viequnz: «Derecho Adiinistativo, Derecho Peivado, Derecho garantizador, RAP, 92,1007; Let Adontntanacin y los Jueces, con Estudio Preliminar de Panty, Caracas-Madtid, 10H, Sats Aqui: sida al Derecho privado, huida del Derecho», REDA, 75, 19925 San twain Pasron: Fudamentos de Derecho Administrative, Madsid, 1988; Wank: Derecho Admi- itrativo, Masi, 1971, CAPITULO I LAS FUENTES DEL DERECHO ‘SUMARIO: 1. EL SISTEMA DE FUENTES, ~2. LA CONSTITUCION, —9. LAS LEYES Y SUS (CLASES. —4. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO. —5. LAS LEYES ORGANICAS. 6, LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY; DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS.—A) Los acceroe-Leves, —B) Loe oe=ReTos EsLaMos:TExIOS ATCALADOS Y TTS enno.oo8, —7, LOS TRATADOS INTERNACIONALES. ~8, EL OERECHO DELA UNION EUROPEA. —Bavoenven 1. EL SISTEMA DE FUENTES: Fi problema de las fuentes del Derecho se plantea en el Derecho administrativo en tér- minos similares las restantes disciplinas juridicas en lo que atafie a las diversas acepcio- nes del término fuente (de produccién, de conocimiento, etc), las clases de ls mismas yy no escritas, primarias 0 secundarias, directas o indirectas), principios de arti- entre unasy otras, tc, Deaqui queen lo concerientea esta problematica bisica convenga temitisea la Teoria General del Derecho, a la Parte General del Derecho civil yy sobre todo, al Derecho constitucional, cuyo objeto fundamental s el estudio de la finci6n legislaciva del Estado en cuanto creador del Derecho, esto es, el andisis de elas normas gee regulan cma screan.y ced es eect dela diversas normasjuridicasr. Como dice Ganntnt, en los ordenamientos modernos, la normacién sobre fuentes (normacién sobre la normacién) cs tinica y esté regulada por completo por tfgidas normas estatales. En cualquier caso, el capitulo de las fuentes del Derecho, aunque no sea st objeto central, tiene en el Derecho administrativo una importancia muy superior a la de otras dlisciplinas, La razbn esté, sin duda, en que la Administraci6n no s6lo es, como los restantes sujetos del Derecho, un destinatario y obligado por las normas juridicas, sino al propio tiempo wn protagonista importante —y cada vex. mas— en su elaboracién ¥ puesta en vigor, Esta participacion de la Administracién en la creacidn del Derecho se manifesta de tres formas: 1. Por li coparticipacién de las Administraciones Piblicas, dirigida por el Gobierno del Estado 0 pot los consejos o gobiernos autonémicos, en la funcién logisativa de las Cortes Generales o de los parlamentos autonémicos, mediante la elaboracién de los proyectos de ley, su remision posterior al Grgano leislativo e, incluso, l retrada de los mismo. 2. Por su participacién directa en la propia Funcién legislaciva, elaborando normas con valor de ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos legislativos y decretos-leyes (arts. 85 y 86 CE).4. A través, por dltimo, de la claboracién de los reglamentos, normas de valor das a las normas con rango de ley, pero que constituyen, cuanti- el sector ms importante del orlenamiento juridico (art. 97 CE). ‘Ademis de ese protagonismo en la creacién de las fuentes escritas, debe resaltarse que las no eseritas, Ilamadas también indirectas o complementarias, tienen un valor tnuy distinto en el Derecho administrative que en el Derecho privado. Asi, el menor valor dela costumbre (fuente del Derecho mis que problemética en el Derecho admi- nigtrativo, en donde se duda incluso de su existencia) esté sobradamente compensado por liaplicacién y utilizacién més frecuente de los principios generales del Derecho, «que satisfacen la necesidadl de aucointegracién del ordenamiento juridico administra. tivo y que suavizan y compensan sus rigores positivistas y. Laregulacton de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Cédigo Civil, aunque, como se ha dicho, es materia constitucional c impropia del simple rango de ley ordinaria que aquel Cédigo ostenta, Este, en su primitiva redaccién, establecia, junto ala regla de responsabilidad de los jueces que rehusatan sentenciar so pretexto de oscuridad o insuficiencia de ls leyes, el orden a que hablan de arenerse en laeleecisn dels fuentes juridicas: ecuando no haya ley exactamenteaplicable al punto concrovertida —decia su art. 6—se aplicant la costumbre del lugar,» ens defecto, lo principio gene- rales del Derecho», Dicho precepto fue sustituido en la reforma del Tieulo Preliminar de 1973-1974 por el actual at. 1 del Cédigo Civil, cuyo tenor literal es el siguiente: 1. Las fuentes del ordenamiento juridico espatiol son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, 2. Carecerin de valider las disposiciones que contradigan otra de rango superior. 3. Lacostumbres6lo regiri en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contta- tiaa la moral al orden piiblico y que resulte probada. Los usos juridicos que no sean ‘meramente interpretativos de una declaracién de voluntad tendrén la consideracién de costumbre. 4. Los principios generales del Derecho se aplicarin en defecto de ley 0 costumbe, sin perjuicio de su carécter informador del ordenamiento juridico, 5. Las normas juridieas contenidas en los cratados internacionales no seran de plicacin directa en Espafia en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicacién integra en el Boletin Oficial del Estado, 6. La jurisprudencia complementaré el ordenamiento juridico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca ef Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y os principios generales del Derecho. Obviamente, esta regulacién de las fuentes del Derecho esté subordinada a las ‘normas constitucionales que regulan el sistema de produccién normativa que es hoy mucho més complejo que cuando se redacté el Cédigo Civil. Esta complejidad deriva no s6lo del valor como norma juridica de la Constitucién, en términos que antes no se habian reconocido, sino también de la aparicién de dos nuevas clases de leyes des- conocidas con anterioridad a la Constitucién de 1978: una, la Ley estatal orginica, «que se aplica para la regulacidn ce macerias cuya importanca asi lo requiere: otra la is excesos normativos, 2 Ley de las Comunid mas, por haberse reconocido en ellas ora insta soberana de produccién del Derecho, Porsi esto fuera poco, la entrada de Espatia et Jus Comunidades Europeas segiin la previsién del art. 93 de la Constitucién ha signi- plicacién de un nuevo ordenamiento, el de la Unién Europea, conforme al ‘ial, aparte del valorde los tratados constitutivos y actos internacionales complemen- Lavios,adquieren vigencia drectae inmediata en el Derecho espaol, incluso con valor superior al de nuestasleyes —a las que derogan o desplazan—, determinadas normas eananadas de la Unién Europea, A ellas nos referiremos al final deeste capitulo, a pesar de queen cl orden jerirquico de las fuentes, estin ya situadas, y priman, por encima de as normas nacionales de los Estados europeos. Por todo ello, hay que entender que la regulacién legal sobre las fuentes del Dere- cho que contiene el Cédigo Civil slo vale en cuanto resulta compariblecon el sste ide furentes europeo y el constitucional. Este tiltimo, al que de momento nos ceitimos, cestablece las siguientes previsiones: Io Reuse des choca deleyes(rdnaria 9 orgltics), dea decreros-leyes, los decretos legislativos y los tratados internacionales (arts. 81 2.96 CE). 2, Divisién de la funcién legislaciva encre el Estado y las Comunidades AutGnomas, con la posibilidad de normas autondmicas con valor de ley fart. 153.4) CE). 3. Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulacién proce- dlimental sobre las disposiciones administrativas (arts. 97 y 105 CE). 4, Determinacién del valor de las sentencias del Tribunal Gonstitucional (art. 164 CE). any . a 5. Establecimiento de diversas reservas de ley, asf como de los principios de erarquia y publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables 0 resteictivas de derechos individuales (art. 9 CE). ‘Cuestign central es la ordenacién de las fuentes que supone la existencia de unas nnormas sobre las fuentes mismas, a fin de ordenarla o jerarquizarlas, asignando a cada tuna su posici6n o valor dentro del sistema. Esa funcién la cumplen los principios de jerarquia normativa y de competencia o de distribucién de materas. , Segin el principio de jerarqua normativa que consagra cl art. 9.3 de la Const: tun (ela Consicucion garanuizael principio de legalidad, la jenarque normative), tuna fuente 0 norma prevalece sobre otra en funcidn del rango de la autoridad o del Srgano de que emanen, El Cédigo Civil o formula diciendo que weareeen de validee lus cisposciones que contradigan otra derango superiors (att 1.2), lo mismo hace para l émbito juridico administrativo la Ley de Régimen Juridico y Procedimiento Admi- nistrativo Comm al prescribe que wtambién sero mulas de plenadereco la dspoicio nes adnvinisoratoas que vabneren la Consttucion, las leyes w otras dispsicionesadominis- irativas de rango superior...» (art. 62.2). Al servicio de dicha ordenacién formal esté la diversa denominacién con que se conocen unas y otras normas: Ley para las aprobadas por las Cortes; Real Decreto-leyy Real Decreto-legislativo normas con fuerza de ley aprobadas por cl Gobierno conforme a los arts. 82 y 86 de la CE; Real Decreto para las normas y actos del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros que deban 3adoptar tal forma; Ordenes para las normas aprobadas de las Comisiones Delegadas del Gobierno y Ministros; y Resoluciones para las disposiciones de las autoridades inferiores (art. 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). Laordena- ertical de las fuentes segin el principio de jerarquia supone una estricta subor- dinacién entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la norma or (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza uribuciin a un drgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas mare- rias 0 de dictar cierto tipo de normas con exclusién de los demés. A este efecto, la Constitucién establece ordenamientos o sistemas juridicos auténomos que se corres iden normalmente con la atribucién de auronomfa a determinadas organizaciones adas de autonomfa. Fl principio de competencia explica la vigencia de ordena- :ntos o subsistemas juridicos al margen del principio de jerarquia, como es propio de las aras legislativas (reglamentos parlamentarios), de las Comunidades Auré- nnomas (leyes y reglamentos autondmicas) de las Corporaciones locales (reglamentos y bandos municipales) y de los Colegios profesionales(estatuto). El principio de competencia, como dice SANTAMARIA, «entrafia pasitivamente una proteccién singular de las normas frente a las demés del sistema normativo, de igual 0 superior nivel, las cuales no pueden modificar ni derogar aquéllas, salvo si se trata dela misma norma atributiva dela comperencia u otra de igual naturaleza (por ejem= plo, el Reglamento del Congreso sélo puede ser alterado por una modificacién que el propio y solo Congreso haga al mismo o por una reforma constitucional, pero no por tuna ley), 0 por los procedimientos propios del subsistema normativo (por ejemplo, una ley del Estado no puede modificar ni derogar un reglamento de una Comunidad Auténoma; éste, en cambio, puede ser modificado derogado por otro reglamento dl mismo rango o, por una ley de la propia Comunidad 0, por supuesto, mediante tuna reforma del Esratuto de Autonoma o de la Constitucidn) (...) y; negativamente, el principio determina la crea inmune, cuya vulnera- cidn por la norma de oro subsistema 0 por una norma dictada por tn ente u érgano distinto al especificamente comperente, determin la nulidad de étas, precisamence por falta de competencia para ello (por ejemplo, un replamenco de slider Ei reglamento de una Comunidad Auténoma es nul, ¢ ig ala inversa)». 2. LACONSTITUCION La Constitucién es la pri nera de las fuentes, la superley, la norma —ordinariamente ae prevalece ye imponea odas las demas org legisivoy guber- al y juridica de la © idn Como norma No siempre: los origenes del constitucionalismo, los monarquicos mode- fudos sostenian que la Constitucién no eta otra cosa que un pacto entre la Corona y in soberania nacional para limitar los poderes absolutos de aquella. Tampoco se reco- hhovea la Constitucién el valor de norma juridica cuando, desde la exageracién del dogma de la soberania popular, se entiende que los actos del Parlamento como expre= si6n actualizada de aquella soberania no pueden quedar permanentemente limitados pot las condiciones impuestas en una superada fase constituyente. 1" cl contrario, en el constitucionalisme americano, donde falcan los factores ‘onarquizantes que se dan en Europa, resulté desde el principio —como recuerda [): Orro— que las normas contenidas en la Constirucién eran Derecho, el Derecho supremo del pais al que han de sujerarse los Grganus tel Estatlo en el ejercicio de sus ppoderes, con la consectencia de que es posible el juicio de la constitucionalidad del inismo. En palabras del Juez MARSHALL, que expresan con claridad esta idea, «los porderes del legislative som definides y limitados y para que tales limites no se confundan olviden se ha escrito la Constitucion». Lin la actualidad es una evidencia que la Constitucién es una norma jurfdica, y justamente la primera del sistema de fuentes, y slo se discute si es direeramente apli- cable por los operadores del Derecho, los funcionarios y los jucces. Siesta cuesti6n se plancea es porque las consticuciones acruales, ademas de regular los derechos y iber- tades bisicos y la organizacién de los poderes supremos del Estado, como las consti- tuciones decimonsnicas, recogen otra serie de preceptos con los que pretenden esta- inlecer una tabla de valores materiales prevendidamente conformadores de la sociedad entera y, por ende, de las normas de origen parlamentario y administrative. Dicha cuestién —y supuesto que las normas que organizan los poderes supremos del Estado son hoy, como siempre, de aplicacion directa— esti resulta por el art. 53 de la Constitucién, que distingue las normas reguladoras de los derechos funda- mentales y libertades priblicas de aquellas que recogen los llamados principios rec- tores de la politica social y econémica, De las primeras se predica su directa aplicacién al decie que «vinculan a todos los poderes publicos, pero a las segundas; ls estableci- das en el Capitulo Ll del Titulo 1, no se les otorga esa cualidad, pues «su reconoci- miente, respeto y proteccién informand ta legislacién positiva, la préctica judicial y la ‘actuacién de los poderespiblicas. En consecuencia, més que una aplicacién ditecta, lo que pretendié cl constituyente es que esos principios rectores actiien en via inter pretativae integradora al modo de principios fiundamentales, que requieren para ser directamente operatives su plasmacién en otras normas. Ast lo ha interpretado la Ley Orginica del Poder Judicial de 1985: «la Constitucién es la norma suprema del ordenamiento jurtdico, yvincula a todos los Juecesy Tribunales, quienes interpretanin y aplicardoe las lees y los reglamentos sein los preceptos y principios constitucionales com- ‘forme a la interpretacién de los micros que resulte de las resoluciones dictadas por ef ‘Tribunal Constitucional en todo tipo de pracesoss, precisando, ademis, que slo «prom cederé el planteamiento de la cuestiin de inconstieucionalidad cuando por ula interpre- La caracter Na sido acepra 48