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ARGENTINA CONTEMPORÁNEA
PROBLEMAS DE POLÍTICA SOCIAL EN LA
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Luciano Andrenacci

Contemporánea
social en la Argentina
Problemas de política
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Índice
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P RÓLOGO ......................................................................................................... 13
Luciano Andrenacci

APROXIMACIÓN A LAS TEORÍAS DE LA POLÍTICA SOCIAL


A PARTIR DEL CASO ARGENTINO ............................................................................. 21
Daniela Soldano y Luciano Andrenacci
Introducción .................................................................................................. 21
Las teorías de la política social en el debate argentino ...................................... 25
La política social del Estado Social .................................................................. 37
Política social, cuestión social e integración social ........................................... 48
La política social argentina en perspectiva histórica ......................................... 58
Recapitulando ................................................................................................ 89

LA INVENCIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL EN LA ARGENTINA: HISTORIA DE “OPCIONES


PREFERENCIALES POR LOS POBRES” .................................................................. 91
Sonia Álvarez Leguizamón
Los modelos de gestión de la focopolítica local ....................................... 124
A modo de conclusión .................................................................................. 135

LA POLÍTICA SOCIAL EN LA CRISIS DE LA CONVERTIBILIDAD (1997-2001):


MIRANDO LA GESTIÓN DESDE LAS COORDENADAS MUNICIPALES
EN EL GRAN BUENOS AIRES ............................................................................... 139
Magdalena Chiara y María Mercedes Di Virgilio
Presentación ................................................................................................ 139
Características del Gran Buenos Aires y del municipio bajo estudio .......... 141
La arquitectura de los programas ............................................................ 145
El Programa TRABAJAR: una herramienta de gobernabilidad
frente al desempleo ................................................................................ 149
Hacia una identificación de las condiciones generales:
la autonomización de las estrategias locales ............................................. 152
Explicitando las diferencias: capacidad institucional
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en la gestión del desempleo y la salud ..................................................... 170


Conclusiones ......................................................................................... 178

LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES EN LA ARGENTINA:


REFLEXIONES SOBRE EL CONFLICTO Y LA PARTICIPACIÓN .......................................... 181
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Susana Hintze
Introducción ................................................................................................ 181
Desarrollo y modalidades de la evaluación de programas
sociales en la Argentina .......................................................................... 183
Los acuerdos sobre la evaluación ............................................................ 188
Los problemas y el uso de las evaluaciones .............................................. 191
Sobre la naturaleza conflictiva de los procesos de evaluación ................... 194

DE LA MARGINALIDAD A LA EXCLUSIÓN SOCIAL. MODOS Y CONDICIONES


DE VIDA EN ASENTAMIENTOS URBANOS DEL GRAN BUENOS AIRES ................................ 205
Ana Lourdes Suárez
Introducción ................................................................................................ 205
El aislamiento social y su incidencia sobre la conformación
del capital social de los pobres urbanos ................................................... 209
Características sociodemográficas y laborales de los hogares
en asentamientos urbanos marginales ..................................................... 212
Condiciones y modos de vida de las unidades domésticas
de áreas urbanas marginales .................................................................... 218
Acciones comunitarias ........................................................................... 236
A modo de conclusión. Asentamientos precarios: un tejido social
que se va fisurando ................................................................................. 239
Anexo de cuadros ......................................................................................... 244

LA ARGENTINA DE PIE Y EN PAZ: ACERCA DEL PLAN JEFES Y JEFAS DE


HOGAR DESOCUPADOS Y DEL MODELO DE POLÍTICA SOCIAL
DE LA ARGENTINA CONTEMPORÁNEA .................................................................... 261
Luciano Andrenacci, Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro Corvalán
Introducción ................................................................................................ 261
El contexto del programa ............................................................................ 266
El “diseño” y su marco normativo ................................................................ 272
Los objetivos ......................................................................................... 272
La focalización ............................................................................................. 275
La lógica de las prestaciones y las contraprestaciones ..................................... 278
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Actores e instituciones de la implementación ................................................ 280


Consejos provinciales ...................................................................................
Consejos municipales ............................................................................. 284
La distribución interjurisdiccional ................................................................. 285
El Plan, su financiamiento y la distribución del ingreso .................................. 288
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Reflexiones finales ........................................................................................ 296

LOS PROGRAMAS DE EMERGENCIA OCUPACIONAL Y LAS ORGANIZACIONES


DE DESOCUPADOS: UNA RELACIÓN CONFLICTIVA..................................................... 303
Mariana Barattini
Introducción ................................................................................................ 303
La “asistencialización” de la política social ..................................................... 308
Las organizaciones de desocupados como nuevos actores sociales .................. 311
La significación de los planes sociales. Dos estudios de caso:
La CCC (Corriente Clasista y Combativa) y
los MTD (Movimiento de Trabajadores Desocupados) ................................... 313
La relación con los gobiernos y con los diferentes niveles
del Estado en torno a los planes de emergencia ocupacional. ......................... 321
Primer período: el gobierno de Menem ................................................... 324
Segundo período: el gobierno de De La Rúa ............................................ 328
A modo de conclusión ........................................................................... 333

ENTRE LA HIPERINFLACIÓN Y LA DEVALUACIÓN: “SAQUEOS” Y OLLAS POPULARES


EN LA MEMORIA Y TRAMA ORGANIZATIVA DE LOS SECTORES POPULARES

DEL GRAN BUENOS AIRES (1989-2001) ........................................................... 337


María Rosa Neufeld y María Cristina Cravino
Introducción ................................................................................................ 337
Los saqueos desde la reconstrucción a partir de diarios y entrevistas ........ 341
Los rumores: barrio contra barrio. .......................................................... 347
La experiencia del peligro ....................................................................... 350
La organización de las ollas populares ..................................................... 351
En los años 2000 y 2001 el pasado se hacía presente, no sólo en la memoria .. 354
El pasado en los hechos de diciembre del 2001. Semejanzas y diferencias
entre los saqueos de los años 89/90 y los de diciembre del 2001 ..................... 358
Cierre .......................................................................................................... 363
LA CIUDAD COMO OBJETO DE LA POLÍTICA SOCIAL ................................................. 365
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Andrea Catenazzi y María Mercedes Di Virgilio, con la colaboración


de Martina Saudino
Introducción ................................................................................................ 365
La dimensión espacial de la fragmentación social ........................................... 366
Construyendo la noción de déficit urbano ..................................................... 372
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Las clásicas formas de acercarse a la construcción del déficit urbano ......... 375
La construcción de una noción de déficit urbano ..................................... 380
El déficit urbano y el perfil socioeconómico de los hogares ...................... 384
El déficit urbano en perspectiva territorial .............................................. 392
Política urbana: la experiencia Argentina de los ´90 ....................................... 423
Política de acceso a la tierra y a la vivienda ............................................. 425
El gasto público social en programas urbanos ......................................... 432
La regulación de los servicios urbanos: entre la universalidad
y la privatización ................................................................................... 440
Hacia una definición de una política de ciudad ........................................ 446
Bibliografía .................................................................................................. 451

EL DESARROLLO LOCAL COMO ALTERNATIVA DE POLÍTICA SOCIAL:


UNA REFLEXIÓN SOBRE MODELOS, ESTRATEGIAS Y TERRITORIOS ................................... 459
Adriana Rofman y Marisa Fournier
Introducción ................................................................................................ 459
La emergencia del desarrollo local como modelo teórico ............................... 462
De las políticas sociales a los programas de desarrollo local ...................... 462
Las distintas perspectivas del desarrollo local ........................................... 465
De los modelos a la realidad: pensando desde las experiencias y el territorio ... 474
Condiciones socioterritoriales del Área Metropolitana de
Buenos Aires y sus interrogantes ............................................................. 474
Revisión de las experiencias .................................................................... 482
La experiencia de los ¡Aguante la Cultura! impulsada por
la red socio cultural Desde los Barrios ..................................................... 491
Reflexiones finales: sobre la necesidad de profundizar el
desarrollo conceptual ................................................................................... 497

CONDICIONES ECONÓMICAS QUE JUSTIFICAN EL IMPULSO DE UNA ESTRATEGIA DE


ECONOMÍA SOCIAL Y SOLIDARIA EN EL CASO ARGENTINO ........................................ 501
Ana Luz Abramovich y Alberto M. Federico-Sabaté
La insuficiencia de los senderos conocidos ..................................................... 501
La informalidad como respuesta a la crisis laboral .......................................... 503
El aumento de la precarizacion ..................................................................... 512
Los límites del crecimiento del empleo: visión actual y perspectivas .............. 518
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Estudiar y organizar la estrategia que esta sociedad nos demanda .................. 526
El gasto publico y su posible aplicación a la economía del trabajo .................. 533

CIUDADANÍA Y CAPACIDAD ESTATAL: DILEMAS PRESENTES EN LA RECONSTRUCCIÓN


DE LA POLÍTICA SOCIAL ARGENTINA ...................................................................... 547
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Fabián Repetto y Luciano Andrenacci


Introducción ................................................................................................ 547
Modelos de política social, institucionalidad social y ciudadanía
en la Argentina contemporánea .............................................................. 554
Elementos fundamentales de la capacidad estatal .................................... 573
Reflexiones finales: un borrador de agenda estratégica para el
modelo de política social argentino ........................................................ 590
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La ciudad como objeto de la


política social415

Andrea Catenazzi y María Mercedes Di Virgilio, con la


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colaboración de Martina Saudino

Introducción

Los análisis recientes sobre las transformaciones económicas y los


cambios en las formas de intervención del Estado ocurridos durante
casi tres décadas de hegemonía neoliberal (Andrenacci, 2002; Danani y
Lindenboim, 2003; y Grassi, 2003) reconocen el impacto que las mis-
mas han tenido sobre la desigualdad social, en general; y sobre el mun-
do del trabajo, en particular. Afirman que los cambios en las brechas de
ingreso producen alteraciones en las distancias sociales entre los secto-
res que ganan o pierden con estas transformaciones (Kaztman, 2000).
Estas desigualdades y distancias -social, económica y políticamente cons-
truidas- se plasman en la ciudad dando lugar a procesos de fragmenta-
ción social y segregación residencial que ponen en evidencia, en el con-
texto del hábitat urbano, situaciones críticas de privación material. Las
formas de segregación residencial que afectan a los pobres urbanos re-
quieren una atención en el marco del análisis de las políticas sociales en
la medida en que las acciones orientadas a dar respuesta a condiciones
de habitabilidad desfavorables requieren de la puesta en cuestión de las
formas tradicionales de pensar la política de vivienda y avanzar hacia lo
que aquí denominamos una política de ciudad.

415
Este trabajo fue elaborado con base en la investigación “Ingreso ciudadano y condicio-
nes urbanas. Aportes para una estrategia de política social del gobierno nacional”. Realiza-
da por las autoras para la Secretaría de Tercera Edad y Acción Social, Ministerio de
Desarrollo Social y Medio Ambiente, Septiembre 2001.
Luciano Andrenacci

A fin de precisar los lineamientos que permitan pensar una política


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amplia que dé respuesta a las múltiples situaciones de privación mate-


rial que expresa la pobreza urbana, se realiza un análisis crítico de las
formas de medir el déficit habitacional, predominantemente centrado
en el tema de la vivienda; y se intenta la construcción de un indicador
de déficit urbano, considerando la ciudad como un valor de uso com-
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plejo.
Con el mencionado propósito, se han relacionado las situaciones de
carencias urbanas con el perfil socioeconómico de los hogares intentan-
do especificar la información en función de la definición de estrategias
de políticas sociales urbanas. En el mismo sentido, se han territorializado
las situaciones deficitarias, según las diferentes regiones del país y el
alcance urbano de las ciudades que las integran. Asimismo, se presen-
tan los principales transformaciones en la política urbana desarrolladas
en la Argentina durante la década de los 90. En primer lugar, las prin-
cipales políticas orientadas a la vivienda básica, al mejoramiento barrial
y la regularización dominial. En todos los casos se mencionan especial-
mente los procesos desarrollados en la Provincia de Buenos Aires en
general y en la aglomeración Gran Buenos Aires en particular, dada la
relevancia demográfica de la principal metrópolis nacional. La presen-
tación de la experiencia bonaerense intenta, a modo de ejemplo, dar
cuenta de algunas de las iniciativas provinciales que se articulan o deri-
van de las surgidas a nivel nacional. Este apartado se completa con un
análisis del impacto de las privatizaciones de los servicios urbanos y un
mapeo de las experiencias más destacadas en materia de planificación
urbana.
Finalmente, y a partir de los datos analizados, se formula una pro-
puesta de política de ciudad que intenta abordar aquellos procesos que
han sido identificados como los determinantes de una tendencia hacia
la integración urbana.

La dimensión espacial de la fragmentación social

Tres puntos de partida orientan el presente trabajo en términos de


principios o conceptos estructurantes del campo de las políticas socia-
les urbanas:

366
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

- La importancia de reconocer la problemática socio – espacial como


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una dimensión pertinente y específica de la cuestión social416.


- Las particularidades de la urbanización como objeto de análisis
que implica, entre otras cuestiones, identificar cuál es la escala
más significativa de análisis e intervención de cada fenómeno417.
- La inercia de los fenómenos espaciales, es decir, se considera
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indispensable tener en cuenta que las transformaciones


socioeconómicas más globales tardan en plasmarse en la instan-
cia espacial o que alguna de ellas no necesitan realizar modifica-
ciones espaciales para hacerse efectivas418.

Las ciudades son ámbitos históricamente privilegiados para el surgi-


miento de aquellas cuestiones que tienen al territorio como objeto de
disputa, en tanto se confrontan o interpenetran,419 incluso visualmente
por sus concreciones en el paisaje urbano, tres lógicas o sentidos: la
acumulación del capital, la acumulación del poder político, y la repro-
ducción de la vida humana (Coraggio, 1997,37). Estas lógicas de repro-
ducción de la ciudad modelan el conjunto de diferencias en la disposi-
ción espacial de las actividades urbanas. En consecuencia, la transfor-
mación o el mantenimiento de la conformación urbana vigente es lo
que está en juego permanentemente y se expresa en situaciones de co-
operación y conflictos socio - espaciales.
En el contexto de la denominada urbanización capitalista, la vivien-
da y la infraestructura urbana son un tipo de mercancía que reúne en
su valor, el relativo al de la renta de la tierra urbana. La rentabilidad del

416
No es el objetivo de este trabajo presentar el estado de la cuestión sobre la relación
Espacio – Sociedad, vale mencionar que consideramos al campo de la investigación urba-
na inserto en una dinámica articulada entre espacio-sociedad. Según Gregor y Urry (1985:2),
el espacio es el sustrato material, el medio y el resultado de las acciones y relaciones
sociales. La espacialidad en tanto espacio socialmente construido no es, entonces, mera-
mente la arena en la que los conflictos sociales se expresan, sino el dominio dentro del cual
- y en parte a través del cual - las relaciones sociales son constituidas.
417
Ver la noción de estructuras de nivel en Cuervo, 2000.
418
Todo esto tiene el sentido de alertar sobre las conexiones causales - que pueden ser
apresuradas - entre cualquier fenómeno espacial presente en una época de crisis global y
la crisis misma. Relacionado con lo anterior, se presentan dificultades para prefigurar, a
partir de los hechos constatables en un período de crisis las características de la estructura
espacial que está en proceso de gestación(Jaramillo y Cuervo, 1993)
419
Varios autores coinciden con esta diferenciación: Ver Pírez, 1994; Garay, 1995.

367
Luciano Andrenacci

capital privado en este sector, que se conforma con los propietarios de


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la tierra, el sector privado de la construcción y del mercado inmobilia-


rio, resulta el mayor impedimento para que se produzca vivienda de
interés social y por lo tanto deviene inaccesible para la mayoría de la
población.
Sobre los efectos de los diferentes grados de exclusión que el mode-
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lo de desarrollo dominante tiene sobre ciertos sectores de la población,


el Estado establece formas específicas de legitimación y control social
que reproducen un tipo de diferenciación urbana. Tal como señala
Castells (1991), la ciudad vista desde esta perspectiva, expresa la di-
mensión espacial de diferentes canales de articulación entre mercados
laborales, segmentos sociales y representación política, que conducen
no solamente a localizaciones y formas urbanas específicas, sino tam-
bién a mecanismos concretos de prestación y gestión de servicios urba-
nos como la vivienda, las escuelas, la salud, el bienestar social y el
empleo público.
Desde esta perspectiva, el presente trabajo intenta comprender cuá-
les son las particulares condiciones de diferenciación socio – espacial
que las ciudades combinan o crean en la Argentina actual, con la fina-
lidad de diseñar instrumentos que den cuentan de este fenómeno y una
política urbana capaz de cambiar esta situación de inequidad urbana.
En los ‘70, una buena parte de la investigación urbana categorizó
teóricamente como bienes de consumo colectivo (Castells, 1974), valo-
res de uso complejo (Topalov, 1979) y valores de uso básicos de la espa-
cialidad (Jaramillo y Cuervo, 1993) a una serie de servicios urbanos,
transporte y equipamientos colectivos que el Estado, generalmente en
términos de capital desvalorizado, había suministrado abriendo paso a
la institucionalización de un conjunto de políticas sociales urbanas.
Hoy nos enfrentamos a una realidad que pone en cuestión estos esque-
mas de análisis.
A partir de la década del ‘90, en el marco de procesos de ajuste
económico y reforma del Estado, la lógica interna de reproducción de
las ciudades experimenta cambios significativos.. El tipo predominante
de gestión de la mayoría de los consumos colectivos urbanos estrecha
sus vínculos con el mercado global y su expresión es la masiva
privatización de servicios con su potencial diferenciador sobre la con-
formación del territorio nacional y local. Este proceso de privatización
no es simplemente un cambio en el régimen de propiedad, sino una

368
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

transferencia de funciones de coordinación y de gobierno al sector


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privado420.
En este contexto, las transformaciones más relevantes, asociadas a la
intensidad y la persistencia de fenómeno de diferenciación socio - es-
pacial son:
- la privatización de los servicios urbanos básicos que junto con las
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características especulativas del mercado de suelo enfrenta a quie-


nes demandan servicios a un nuevo entramado de intereses don-
de se confunden las representaciones de ciudadanía económica
y ciudadanía política como mecanismo de resolución de conflic-
tos urbanos.
- un proceso de aislamiento de los sectores de más bajos recursos
quienes frente a la mercantilización de la ciudad se conforman
sólo en demanda no atrayente para el capital.
- la suburbanización de los sectores de altos ingresos, configurada
por enclaves de baja densidad, plantea una disputa por territo-
rios intersticiales de la periferia tradicionalmente urbanizado por
los sectores populares.
- un proceso de deterioro del parque habitacional existente. Du-
rante largo tiempo, las prácticas de los grupos sociales fueron
delimitadas y expresadas por paisajes particulares según esque-
mas relativamente simplificados -barrios formales vs. villas mise-
ria-. Hoy, la ciudad formal subsiste, pero permitiendo la lenta
alteración del uso y el estado de las estructuras materiales421.

El aumento de los costos de vivir en la ciudad, en particular respec-


to al aumento de precios y tarifas a partir de la privatización de los
servicios urbanos básicos, transfiere el precio de vivir en la ciudad for-
mal al salario directo de los trabajadores y modifica las formas de ges-
tión de la demanda. La segregación residencial actual se exacerba en el
contexto de una fuerte declinación de las oportunidades ocupacionales

420
Sassen, S. (1997, 21) señala que la globalización no implica sólo un gran mercado
global sino también, una nueva situación política: gobiernos nacionales que pierden fun-
ciones o delegan otras y un sistema privatizado de manejo y coordinación que es un
sistema internacional y privado. Esta transferencia de funciones de coordinación es una
manera de conectar un proceso macroeconómico con el espacio de la ciudad.
421
El aumento de los porcentajes de hacinamiento es una de las expresiones de la pobreza
dentro del hábitat formal.

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Luciano Andrenacci

para los trabajadores no calificados. Estas condiciones confluyen en un


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proceso de aislamiento donde las posibilidades de integración están


debilitadas por la combinación perversa de dos fenómenos, mientras el
eje de la formación de identidades se desplaza del mundo del trabajo al
mundo del consumo (Kaztman, 2000:8) se amplía la brecha de la des-
igualdad de ingresos y por otra se profundizan las formas mercantilizadas
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de acceso a las condiciones de habitabilidad.


Las categorías de “aislamiento” (Kaztman, 2000), “insularización”
(Cravino et al, 2002), “expoliación” (Kovarich, 1997), “fragmentación”
(Navez – Bouchanine, 2002) se articulan en nuevos marcos conceptua-
les de la investigación urbana actual intentando dar cuenta de la pecu-
liaridad de los procesos recientes.
En consonancia con ellos, el trabajo de Kralich (2000) sobre trans-
porte y accesibilidad señala que, en el caso del Gran Buenos Aires, los
sectores de bajos recursos ven seriamente limitada su posibilidad de des-
plazarse. La autora concluye a través de la distribución de una serie de
indicadores que, con salarios depreciados por las políticas de ajuste;
localizados predominantemente en barrios de baja densidad, en la peri-
feria o los intersticios suburbanos, alejados de las principales vías de
transporte; estos grupos conforman demanda no redituable para los
prestadores del transporte, totalmente privados. Las consecuencias de-
tectadas son: el incremento de las caminatas (no adjudicable a la inexis-
tencia de servicios, sino al ahorro de un boleto), el ausentismo y hasta la
renuncia a empleos cuyos sueldos no alcanzan a compensar los gastos
demandados por el traslado, la decisión de pernoctar durante cinco o
seis días a la semana (retrocediendo así a niveles de vida más propios del
siglo pasado), o evadiendo el pago de pasajes en forma total, o parcial
(pagando por un trayecto menor que el efectivamente realizado).
El fenómeno de la segregación residencial tiende a la polarización
urbana que emerge como consecuencia de algunos de los efectos de las
reformas económicas que, a pesar de ser eficaces -durante los 90’- en el
control de la inflación y la expansión del nivel de actividad agregado a
un ritmo significativo, no fueron efectivas para quebrar la tendencia a la
ampliación de la desigualdad en los ingresos familiares (Altimir y Beccaria,
2001:601). En este contexto, los extremos de la escala de la estratifica-
ción social tienden a ocupar espacios muy específicos, tal como plan-
tean Torres et al (1996), la difusión de las nuevas pautas de organiza-
ción territorial produce, por una parte, una fuerte concentración de

370
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

inversiones en ámbitos precisos considerados como espacios estratégi-


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cos a nivel urbano y, por otra, produce un relativo abandono de amplias


zonas que empiezan a ser consideradas como residuales y que no resul-
tan de interés para el capital. A partir de los noventa, tienen lugar en
Buenos Aires, procesos residenciales que establecen enclaves de alto
nivel en la periferia acompañados por la expansión también periférica
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del sector terciario (shoppings centers, hipermercados, cementerios-


parques, sedes de empresas) y, simultáneamente, procesos de deterioro
en el área central conducentes a formas de “guetización” de magnitud
suficiente como para que puedan ser detectados estadísticamente por
medio de análisis de los censos. Esta diferenciación se acentúa debido a
los mecanismos de autorreproducción que supone la segregación resi-
dencial y el deterioro de los servicios públicos urbanos.
La mejora de la infraestructura vial por el régimen de concesiones
permitió y acentuó la incorporación de nuevos territorios que no pue-
den competir con la proliferación en la periferia urbana de nuevos
emprendimientos que, como los clubes de campo, barrios cerrados o
parques industriales, permitieron la aparición de pequeños enclaves en
intersticios vacantes o en los bordes de expansión del tejido urbano.
Esos procesos tienen lugar en los territorios de la periferia que fueron
los tradicionales receptores de los sectores populares. La novedad es
que a fines de los años ’90, estas localizaciones se transforman en aptas
para uso residencial, gracias a diferentes recursos que ponen en marcha
los emprendedores privados especializados en tipologías residenciales
para sectores medio-altos y altos (Clichevsky, 2001).
En términos del conjunto de la aglomeración Gran Buenos Aires,
esta nueva lógica de la inversión inmobiliaria se manifiesta en una com-
petencia entre municipios resultado de la subordinación de las inter-
venciones urbanas a la lógica de la competencia entre lugares para atraer
el capital de los desarrolladores inmobiliarios. La acción selectiva de la
inversión define áreas de oportunidad que se constituyen en fenóme-
nos de expansión de lugares o redes de lugares que tienden a denomi-
narse como “globalizadas”. Una respuesta que se viene generalizando es
la de recortar dentro de las regiones metropolitanas centros “moder-
nos”, conectados por redes de alta tecnología directamente con el siste-
ma global (Coraggio, 1997).
En síntesis, la nueva distribución de la RMBA muestra sectores altos
y bajos que se concentran y contrastan en espacios cada vez más acota-

371
Luciano Andrenacci

dos, distribución que implica una mayor visibilidad de las fronteras


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porque unos sectores sociales aumentan sus esfuerzos por separarse de


los “otros”, para mantener distancia. La resultante yuxtaposición de
modos de vida no sólo refuerza la fragmentación socio - espacial sino
que alimenta la conflictividad por el uso del territorio. Se despliegan
situaciones urbanas en las que conviven barrios tradicionales (con com-
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posición de clase media y clase media baja), fracciones de ciudad


autoconstruida y urbanizaciones cerradas, atravesadas por fronteras fí-
sicas y simbólicas. La coexistencia de distintos sectores sociales que se
encuentran muy próximos en el espacio “aumenta en muchos casos las
fantasías de invasión y la vivencia de vulnerabilidad de los sectores medios
y medios altos” (Filc, 2001: 38). Simultáneamente, las tensiones pro-
pias de la alteridad centro/periferia, símbolo de las permanencias en la
conformación del espacio, adquieren una replicabilidad en el territorio
metropolitano que opera sobre el surgimiento de áreas locales de opor-
tunidad. Tal superposición es la que nos habilita a sostener la idea de la
ciudad como multifragmentación antes que la ciudad como dualización.
Una nueva imagen urbana que dista de ser sólo polar para mostrar
fragmentadamente todo su conflicto y complejidad.
Los procesos de urbanización mencionados tienen una expresión
intraurbana que intenta ser presentada, sólo indirectamente, a través de
información estadística tal como veremos en el apartado siguiente. A tal
fin, se analizan las diferentes propuestas de medición del déficit urba-
no y se avanza en la construcción de un indicador de las condiciones
de habitabilidad. En ese contexto, se relacionan las situaciones de ca-
rencias urbanas con el perfil socio – económico de los hogares intentan-
do territorializar las situaciones deficitarias según las diferentes regio-
nes del país y el alcance urbano de las ciudades que las integran.

Constr uyendo la noción de déficit urbano


Construyendo

En el marco de este trabajo, se entiende que el ejercicio del derecho


al espacio urbano (Oszlak, 1991) está garantizado a través del acceso al
consumo de bienes relacionados con las condiciones de habitabilidad.
Para caracterizar el acceso a un hábitat es necesario, entonces, delimitar
ciertas categorías que permitan medirlo, es decir que expresen la parti-

372
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

cular definición de la problemática urbana. Las condiciones de


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habitabilidad se han definido en función de la calidad de las relaciones


sociales y del hábitat, ambos son bienes complejos e indivisibles que no
pueden adquirirse como mercancías (aunque se reflejan en el precio de
las propiedades residenciales urbanas) (Coraggio, J. L. 1999, 22) por lo
que su definición resulta sumamente compleja.
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Por su valor de uso complejo, el hábitat refiere a múltiples dimen-


siones,422 a continuación se presentan cuatro ejes de análisis que dan
cuenta de las principales relaciones en torno a la definición de las con-
diciones de habitabilidad:
- La ciudad como sistema urbano y la vivienda como parte del mismo. Se
hace referencia, en primer lugar, al acceso al suelo y a la provi-
sión de servicios urbanos básicos (agua, saneamiento, electrici-
dad y gas) y a la accesibilidad al resto de la ciudad (al trabajo, al
equipamiento educativo y de salud, al esparcimiento). Con res-
pecto a la accesibilidad es necesario valorar el tiempo de los resi-
dentes en términos de distancia y condiciones de transporte.
- El proceso de construcción de la ciudad. Una parte muy importante de
la vivienda es autoconstruída y se completa en un largo número
de años, incluir la noción de proceso supone reconocer un cir-
cuito simultáneo de producción / ocupación del hábitat. Con
respecto a la vivienda, como todo recurso económico, tiene un
valor determinado por un vector de atributos que incluye las
formas de tenencia y la precariedad de la construcción.
- La relación entre condiciones urbanas y productividad. Las redes de agua
y cloaca permiten desarrollar la vocación productiva del sector,
el pavimento permite, a su vez, la localización de actividades
económicas por cuenta propia (kiosco, talleres, herreros, carpin-
teros, etc.). La vivienda se puede constituir simultáneamente en
un lugar para la reproducción y el trabajo e incluir, de este modo,
posibilidades de expansión de locales destinados a talleres, co-
mercios o locales para rentar a personas solas.

422
La definición de hábitat se inscribe en el planteo general de Coraggio, J. L presentado en
sus numerosas publicaciones acerca de la “Economía popular urbana”. Ver entre otros:
Coraggio, J. l. (1999) Política Social y Economía del trabajo.

373
Luciano Andrenacci

- Finalmente, la ciudad como parte de representaciones y prácticas cultura-


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les. El lugar de residencia se convierte en un DNI urbano, el


hecho de tener una dirección para mencionar en una consulta
laboral o donde recibir correspondencia, incluso ser citado para
futuras oportunidades de trabajo mejora las oportunidades de
acceso al mercado laboral. También vale mencionar la calidad
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del paisaje urbano, la seguridad personal y de la propiedad, en


tanto reforzadoras de la identidad y la autoestima.

Esta noción de condiciones de habitabilidad debería aproximarse a


índices que permitan transformar lo observado como carencias en el
proceso de reproducción urbana, en una serie indicadores que esta-
blezcan la intensidad y la extensión del problema identificando dife-
rentes grados de criticidad respecto del déficit urbano. Esta aproxima-
ción centrada en las condiciones de habitabilidad se completa conside-
rando la información relativa a las diferentes situaciones de los hogares
en el mercado de trabajo y la disparidad de los niveles educativos que
habitan aquellos lugares con condiciones de habitabilidad deficitarias.
Finalmente, se incluyen las características de la organización social, es
decir de la red de relaciones de estos hogares y su inserción relativa en
momentos de crisis.
En términos generales, la noción del déficit urbano que aquí se pro-
pone acuerda con los enfoques más recientes sobre medición de la po-
breza, en tanto considera que los factores que inciden en ella y en su
transmisión intergeneracional contienen, no sólo su capital humano (sa-
lud y educación) y su capital social (inserción ocupacional y redes), sino
también sus interacciones con el portafolio de capital físico disponible a
escala de hogares y de barrios, conformándose un paquete de bienes
básicos, cuyos distintos grados de carencia provocan impactos sistémicos
en las oportunidades y capacidades de las familias (Arriaga, C., 2000:
34). Arriaga (2000: 26) señala que la brecha social de los atributos urba-
nos significa desventajas respecto de las oportunidades económicas y
productivas. Asimismo, considera que en el plano social, el sistema de
servicios urbanos y equipamiento comunitario determina la posibilidad
de despliegue de los recursos que poseen las comunidades modestas
para insertarse en ciudades crecientemente complejas. Citando algunas
funciones menciona que la dotación de equipamiento comunitario es
decisiva para la acumulación de capital social (red de relaciones sociales

374
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

asociativas) y la provisión de espacios verdes condiciona los niveles de


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movilidad peatonal y con ello los niveles de uso del espacio público que
adoptan los distintos grupos etáreos y de género de la población urbana.

Las clásicas formas de acercarse a la construcción del déficit


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urbano

A continuación, se presenta la definición de déficit habitacional


adoptada por la Subsecretaría de Vivienda a partir del Censo Nacional
de Población y Vivienda (CNVP) del 91 y la definición de carencias
habitacionales que incluye el indicador Necesidades Básicas Insatisfe-
chas (NBI). En ambos casos se utiliza información censal y, en ese sen-
tido, su definición da cuenta de algunas de las limitaciones de la infor-
mación disponible para medir el déficit habitacional.

- El déficit habitacional

A partir de un trabajo elaborado por la Subsecretaría de Vivienda


(1995) Bases para una política integral de vivienda423, se definen 3 gran-
des categorías que clasifican los casos según el estado de la construcción:
- Vivienda precaria irrecuperable: viviendas que por la calidad de
los materiales con que han sido construidas, son irrecuperables y
deberían ser reemplazadas por nuevas unidades de vivienda. Son
las viviendas precarias (ranchos, casillas, locales no construidos
para fines habitacionales)424.
- Vivienda precaria recuperable: viviendas que si bien presentan
rasgos de precariedad (falta de terminaciones, carencia de insta-
laciones sanitarias) son posibles de ser recuperadas mediante obras
de refacción o completamiento.
- Vivienda buena: viviendas en buen estado, agrupa las categorías
de casa y departamento.

423
Este trabajo retoma la noción elaborada a partir del módulo especial de vivienda de la
Encuesta Permanente de Hogares del año 1988 en la que se construyó este nuevo índice
como herramienta para la medición del déficit.
424
Viviendas tipo B: la que cumple con las siguientes condiciones: No tiene provisión de
agua por cañería dentro de la vivienda. No dispone de retrete con descarga de agua. Tiene
piso de tierra u otro material que no sea baldosa.

375
Luciano Andrenacci

A estas tres categorías elaboradas a partir de dimensiones de tipos


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constructivos y de dotación de servicios se suma una dimensión que


relaciona la vivienda y la composición de los hogares. Esta cuarta di-
mensión permite incorporar a la medición un indicador que discrimi-
na dos tipos de hacinamiento. El hacinamiento por cuarto trata de bue-
nas viviendas pero, que por su tamaño resultan inadecuadas para alber-
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gar a los miembros de un hogar produciéndose distintos niveles de


hacinamiento por cuarto (más de tres personas por cuarto). El hacina-
miento por hogar trata de buenas viviendas que albergan personas que
se ven obligadas a compartir su vivienda con otros hogares.
De acuerdo con la información proporcionada por la Dirección
Nacional de Políticas Habitacionales del la Subsecretaría de Vivienda y
Desarrollo Urbano de la Secretaría de Obras Públicas (Informe Nacional
Estambul+5, 2001:21), la década del ´90 se inicia con importantes défi-
cit en materia habitacional: según esa fuente en el año 1991, 3.133.478
hogares (35,1% del total) en la Argentina poseen condiciones
habitacionales deficitarias que se relacionan fundamentalmente con los
niveles de precariedad que presentan las viviendas. El Cuadro 1 mues-
tra la distribución de los hogares según el grado de precariedad de las
viviendas y la situación de hacinamiento en la que viven, según los
datos censales del período 1991 - 2001.

376
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Cuadro 1
Distribución de los hogares según situación habitacional. Total país. 1991/2001.

1991 2001
Situación habitacionaldeficitaria
N° % N° %
Totalde H ogares 8.927.289 100.0 10.073.625 100.0
H ogaresen viviendasirrecuperables(1) 651.766 7.3% 534.037 5.3%
H ogaresen viviendasrecuperables(2) 1.573.804 17.6% 1.646.965 16.3%
H ogarescon hacinam iento porcuarto en viviendasbuenas(3) 479.960 5.4% 359.849 3.6%
SubtotalH ogaresdeficitarios 2.705.530 30.3% 2.540.851 25.2%
H ogarescon hacinam iento de hogaren viviendasbuenas(4) 424.200 4.8% Sin datos Sin datos
Totalde hogaresdeficitarios 3.129.730 35.1% -.- -.-

Fuente: Dirección Nacional de Políticas habitacionales. Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Elaborado a partir de
información de los Censos Nacionales de Población y Vivienda (1991-2001).
(1) hogares que residen en: “ranchos”, “casillas”, “locales no construidos para fines habitacionales” y “viviendas móviles”.
(2) hogares que residen en casas “B” y “piezas de inquilinato”.
(3) hogares que residen en: casas “A”, y “departamentos” que presentan una relación superior a 2,00 personas por cuarto,
produciendo situaciones de hacinamiento y promiscuidad.
(4) hogares que residen en casas “A” y en “departamentos” y que comparten la vivienda con otro u otros hogares.
(5) el Censo 2001 no reveló el número de viviendas por lo tanto no puede ser calculado el hacinamiento de hogares.

377
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Entre 1991 y 2001 el porcentaje de déficit habitacional disminuye.


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La reducción se centra especialmente en el número de las viviendas


irrecuperables como consecuencia del impacto de políticas como la
Operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI). De todos
modos, la situación deficitaria continua siendo importante ya que
2.540.851 de hogares siguen padeciendo algún problema habitacional,
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

que así como a comienzos de la década de los ´90, se relacionan princi-


palmente con los niveles de precariedad y con las malas condiciones de
habitabilidad (expresado por el hacinamiento) que presentan las vi-
viendas.
Otro de los problemas que agrava la condición habitacional de estos
sectores es las dificultades para el acceso al suelo urbano que refiere a la
situación de irregularidad en la tenencia debido a la situación de ines-
tabilidad que conlleva. En el análisis comparado entre los años 1991 y
1997, que se presenta en el Informe Nacional Estambul+5 (2001), se
observa que, mientras en 1991 un 17,6% de los hogares (1.571.203
hogares) se hallaba en condición de tenencia irregular, en 1997 este
porcentaje desciende levemente a un 16,7% pero que en términos abso-
lutos asciende a 1.638.688 hogares, datos que evidencian avances muy
lentos respecto a la resolución de estos problemas. Esta situación de
irregularidad comprende a ocupantes por préstamo (10,7%), ocupan-
tes de hecho (0,8%), propietarios sólo de la vivienda (4,8%) y otras
condiciones no especificadas (0,4%).
Distintas políticas y programas se implementan desde los diferentes
niveles del gobierno a fin de a regularizar la situación de tenencia, de
hecho durante la década del 90’ (ver en este Documento) este tipo de
medidas ha prevalecido sobre aquellas tendientes a resolver los proble-
mas de precariedad en las viviendas recuperables “bajo la hipótesis de
que la seguridad en la situación de tenencia favorecería la inversión de
los pobladores en el mejoramiento habitacional” (Herzer et al., 1998).

- Pobreza y situaciones habitacionales deficitarias según el indicador de Ne-


cesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

Respecto a la evolución de la pobreza estructural, que afecta a secto-


res que históricamente han padecido carencias, se observa que la dismi-
nución de su incidencia en el conjunto de la pobreza no ha implicado
su desaparición como problema público. El porcentaje de hogares po-

378
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

bres estructurales disminuyó del 16,4% en 1980 (cfr. Minujín, 1993:17)


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al 14,3% en 2001. Esta evolución, aún cuando registra fluctuaciones


importantes,425 parece estar vinculada a dos aspectos: por un lado, la
favorable inercia de programas sociales de larga duración; por el otro, a
ciertos impactos progresivos del gasto social (por ejemplo en el nivel de
la educación básica) (Repetto, 2000:601).
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

El indicador de NBI toma en cuenta las condiciones habitacionales y


muestra que la pobreza urbana es un fenómeno de concentración terri-
torial. Esa concentración tiene efectos sobre la situación ocupacional y
sobre las estrategias laborales y educacionales de los hogares.
En 1984, un trabajo elaborado por el INDEC “La pobreza en la Ar-
gentina”, presenta la construcción de un indicador que da cuenta de las
necesidades básicas insatisfechas a partir de los datos censales. Este in-
dicador se construye con base en cinco características de los hogares, de
las cuales las tres primeras condiciones representan niveles de priva-
ción de los hogares en sus necesidades habitacionales:
- Hacinamiento crítico: más de tres personas por cuarto
- Vivienda de tipo precario: pieza de inquilinato, precaria lo que
excluye casa, departamento o rancho
- Vivienda sin ningún tipo de retrete (se descartó el sistema de
abastecimiento de agua)
- Asistencia escolar: algún niño en edad escolar (6 a 12 años) que
no asistía a la escuela
- Baja capacidad de subsistencia: que tuvieran 4 o más personas
por miembro ocupado y, además cuyo jefe tuviera baja educación
(aproximación al ingreso)
La incidencia de las condiciones de habitabilidad en la construc-
ción de este indicador lo convierten en el más utilizado en el
momento de definir tanto la distribución del cupo provincial de
los programas destinados a combatir el déficit habitacional, como
la elegibilidad de algunos proyectos frente a otros426.

425
Repetto (2000) señala que en 1996 el porcentaje de hogares pobres por NBI alcanza al
12%.
426
Véase más adelante, en este mismo trabajo, un análisis de este indicador por región y
por tipo de localidad.

379
Luciano Andrenacci

La construcción de una noción de déficit urbano


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Como se mencionara anteriormente, el hábitat expresa un valor de


uso complejo y como tal, remite a múltiples dimensiones que no se
agotan en la situación habitacional o en las condiciones de habitabilidad
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de las unidades de vivienda. La situación habitacional indica parcial-


mente las condiciones urbanas en las que los hogares desarrollan su
vida cotidiana. En primer lugar, las formas tradicionales de medir el
déficit habitacional sólo registran la unidad vivienda y no consideran el
barrio ni los aspectos relativos a la urbanización disponible, en particu-
lar aquellos relacionados con la accesibilidad al transporte, a los
equipamientos sociales y a los servicios urbanos básicos (sólo se toma en
cuenta las situaciones de carencia respecto a los servicios de saneamien-
to). En segundo lugar, refiere a la actividad residencia y no incluye la
actividad económica que puede desarrollarse en la misma vivienda. Por
último, no da cuenta de información relacionada con la organización
social.
Atendiendo a esta complejidad se avanza en una definición de défi-
cit urbano que combina indicadores de las diferentes dimensiones, a
partir de la información disponible en la Encuesta de Condiciones de
Vida de SIEMPRO (1997)427.

427
En la actualidad existe una nueva edición de la encuesta de CV de SIEMPRO, que no
estaba aún disponible en el momento en que se realizaron las primeras versiones de este
trabajo.

380
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DéficitUrbano
Caracterización de lascondiciones Acceso alsuelo Form asprecariasde tenencia de
m aterialesde habitabilidad la vivienda y elterreno
Acceso a la vivienda Precariedad en la construcción
+ infraestructura sanitaria
H acinam iento (personas/
cuarto y hogares/vivienda)
Acceso alequipam iento social, Carencia de infraestructura
infraestructura urbana y urbana en la cuadra
condicionesam bientales Acceso inadecuado a
equipam ientosbásicos
Am biente urbano contam inado
Caracterización de la situación de Situación ocupacional Actividad /Em pleo
loshogares Desocupación /O cupación
Tasa de ocupación porsexo y
edad
N iveleducativo M áxim o niveleducativo
O rganización social Acceso y m odalidad de
construcción de la vivienda
Ayudassocialesrecibidas

381
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

A su vez estos indicadores se presentan según diferentes escalas. En


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este punto interesa destacar que las escalas que se presentan son sólo las
posibles de reconstruir a partir de los datos existentes. Las mismas refie-
ren al hogar, el tamaño de ciudades y las regiones del país. Queda pen-
diente la producción de datos que permitan caracterizan el escenario
intraurbano.
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382
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Perfilsocioeconóm ico de los Espacialización deldéficit


Déficit Urbano hogares
Ingreso percápita Ciudadessegún Regionesdelpaís
alcance en elsistem a
urbano nacional
Caracterización de las
condicionesde
habitabilidad
Caracterización de la
situación de loshogares

383
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Esta noción de déficit urbano intenta aportar nuevos elementos de


Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.

análisis a la tradicional definición de déficit habitacional.


- Frente a los indicadores de déficit habitacional centrados en la
vivienda, esta propuesta trabaja con la ciudad como unidad de
análisis, en tanto lugar privilegiado de implementación de las
propuestas de integración urbana.
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

- Se intenta definir en forma simultánea y articulada índices que


incorporen la situación de los hogares respecto del empleo, la
educación y la organización social con la finalidad de producir
un indicador con capacidad metodológica de articular informa-
ción sectorial.
- Se incorpora al análisis, como variable contextual que nos aproxi-
ma a la situación de pobreza por ingresos de los hogares, el perfil
socioeconómico de los hogares y sus relaciones con las condicio-
nes de habitabilidad y la situación de los hogares en términos de
su inserción en el mercado de trabajo, la educación y la organi-
zación social.
En síntesis, se plantea la cuestión de las condiciones urbanas en el
marco de las propuestas de integración social, de sus procesos determi-
nantes y de sus consecuencias espaciales con la intención de aportar a
la formulación de nuevas políticas y programas de intervención urba-
nas.
En los siguientes apartados se avanza en el análisis de las diferentes
dimensiones que dan cuenta del déficit urbano y su espacialización.
Cabe consignar que esta información, tal como ya se mencionara, no da
cuenta de las particularidades del nivel intraurbano como escala de
análisis de este tipo de fenómenos.

El déficit urbano y el perfil socioeconómico de los hogares

El déficit urbano analizado desde una perspectiva integral supone


analizar las relaciones que existen entre las condiciones materiales de
habitabilidad y la distribución de la riqueza. También, las modalidades
de participación en redes de ayuda según el perfil socioeconómico de
los hogares

384
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

- Las condiciones materiales de habitabilidad urbana y su relación con los


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niveles de ingreso

Si se analizan las condiciones materiales de habitabilidad según el


ingreso per cápita del hogar, se observa que los indicadores de déficit se
concentran en los hogares del primer quintil de ingresos (ver Cuadro
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2). Uno de los indicadores que expresa con mayor contundencia la


diferencia entre los hogares respecto al acceso a la vivienda es el hacina-
miento, mientras que un 32,3% de los hogares ubicados en el primer
quintil de ingresos conviven más de dos personas por cuarto, esta situa-
ción solo afecta al 1,0% de los hogares más ricos.
El acceso a ciertos servicios urbanos también da cuenta de esta bre-
cha, en particular respecto de la situación sanitaria. Mientras que el
45,7% de los hogares más pobres habita viviendas en las que el sistema
cloacal (eliminación de excretas) es insalubre, sólo el 4,2% de los hoga-
res mejor posicionados en la estructura de ingresos convive con esta
carencia. La provisión insalubre del agua también afecta con una inten-
sidad mucho mayor a los hogares pobres que a los mejor posicionados.
Interesa destacar que contrariamente a lo que se podía esperar en
décadas anteriores, la desigualdad no se expresa con intensidad en las
características constructivas del tipo de vivienda en el que habitan los
hogares sino en otros indicadores relacionados con el acceso a los servi-
cios urbanos.

385
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Cuadro 2

386
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones materiales de habitabilidad de la vivienda según ingreso
per capita del hogar. Total del país. En porcentajes.

Q uintil de ingreso per capita del hogar


T otal 1 2 3 4 5
Luciano Andrenacci

En tipo de vivienda deficiente 3.4 9.2 4.9 2.3 1.3 1.0 **


Casilla o rancho 2.6 8.3 3.4 1.6 0.8 * 0.3 **
Inquilinato,cuarto(s) en hotel o pensión 0.8 0.9 ** 1.5 * 0.7 ** 0.5 ** 0.7 **

Hacinados (m ás de 2 pers.por cuarto) 11.0 32.3 16.8 6.0 2.0 1.0 **


Moderado (m ás de 2 a 3) 7.0 18.5 11.3 4.6 1.7 0.8 **
Crítico (m ás de 3) 4.0 13.8 5.5 1.4 0.3 * 0.2 **

Con elim inación insalubre de excretas 18.5 47.7 25.4 13.9 9.4 4.2
Retrete con descarga de agua que no
13.6 29.1 18.9 11.8 8.5 3.5
desagota en cloaca o cám ara séptica
Retrete sin descarga de agua 3.8 13.8 4.5 1.4 0.5 0.3
Sin retrete 1.1 2.8 2.0 0.7 * 0.4 ** 0.4 **

Con origen insalubre del agua


Perforación con bom ba m anual
Río, acequia y otros

Con provisión insalubre de agua 9.1 27.6 12.8 5.7 2.9 1.1 *
En la vivienda, pero sólo en el baño
En la vivienda, pero sólo en la cocina
Fuera de la vivienda en su terreno 7.6 22.8 10.7 4.4 2.8 1.0 *
Fuera del terreno 1.5 4.8 2.1 * 1.3 ** 0.1 ** 0.1 **
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Con desagote insalubre del agua


A pozo negro o zanja abierta
O tro inadecuado (1)

Con com bustibles riesgosos para cocinar


G as en garrafa
Kerosene, leña, carbón o sim ilar

Con falta de electricidad en la vivienda

Con falta de teléfono en la vivienda 29.1 61.8 42.9 27.9 16.1 8.3

(1) No desagotan en cloaca, cám ara séptica ni red pluvial.

Nota: Estim ación con:


* Coeficiente de variación m ayor al 15,0 % y hasta el 20,0 %
** Coeficiente de variación m ayor al 20,0 %

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, Base usuario 1997.

387
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Con respecto al acceso al equipamiento social, infraestructura urba-


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na y condiciones ambientales, la importancia que tiene la disponibili-


dad en las viviendas de servicios como el agua potable y una eficiente
red cloacal es directamente proporcional al mejoramiento de la calidad
de vida de las personas y a la situación habitacional de los hogares, en
tanto condiciona el ambiente de las ciudades e incide significativamente
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en la posibilidad de desarrollar su vocación productiva.


En la última década, debido a los procesos de privatización de las
empresas estatales prestadoras de servicios urbanos básicos, se han pro-
fundizado los problemas de acceso a los servicios esenciales. A pesar de
que las privatizaciones fueron promovidas justificándose en la deficien-
te gestión estatal y con el objeto de extender la cobertura de cada uno de
los servicios básicos, aún hoy se observan una provisión insuficiente en
muchas localidades y jurisdicciones del país, evidenciando la persis-
tencia de una heterogénea e irregular distribución. Asimismo, el grado
de cobertura alcanzado presenta grandes diferencias según el tipo de
servicio, los servicios de saneamiento (agua y desagüe cloacal) junto con
los de gas son los que evidencian la situación de mayor heterogeneidad,
en cambio el servicio eléctrico ha alcanzado una prestación casi univer-
sal.

388
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Cuadro 3
Indicadores de acceso a la vivienda según ingreso per cápita del hogar. Total país. En porcentajes.
Q uintildelingreso percápita delhogar
Total 1 2 3 4 5
H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
7,9 10,9 8,7 7,0 7,2 3,5
terreno y que adquirieron elterreno
porplan público
H ogarespropietariosde la vivienda y elterreno o propietariosde la vivienda solam ente
Autoconstrucción 31,4 45,5 41,0 32,0 25,3 12,8
De program a público de vivienda 7,0 10,2 9,3 7,1 5,4 3,5
H ogaresautoconstructores
Construyeron la vivienda con ayuda
de vecinosy am igosque no viven 67,9 76,6 72,7 64,4 62,5 37,3
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,2 3,1 1,9 1,9 2,2 1,1
un program a de autoconstrucción
Recibió ayuda en m aterialeso
asesoram iento de organism o 3,8 6,2 4,8 2,6 1,1 0,7
público
H ogaresque no habitan viviendas
de program aspúblicosy que
adquirieron crédito o préstam os 17,8 10,0 11,8 17,1 20,7 29,5
para la com pra o la construcción de
la vivienda

389
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.


Luciano Andrenacci

Si se analiza quienes han sido los hogares que accedieron al crédito


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para la compra o construcción de sus viviendas (Cuadro 3), se observa


que son los hogares de mayores ingresos los que tienen acceso a este tipo
de instrumentos. Este indicador pone de manifiesto como las desigual-
dades de ingresos se expresan en desigualdades de acceso a recursos
financieros para la resolución de las necesidades de vivienda: la proba-
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bilidad de que un hogar de bajos ingresos tenga acceso al crédito es tres


veces menor que las de los hogares de mayores ingresos. La proporción
es aún mayor el caso de los hogares de menores ingresos propietarios de
la vivienda solamente.
Más allá de esta observación se debe señalar que un 10% de los
hogares de menores ingresos accede a su vivienda a través del acceso al
crédito o préstamo.

- La participación en redes de ayuda social según el perfil socio-económico de


los hogares

Uno de los recursos con los que cuentan los hogares para hacer
frente a las situaciones de desigualdad es la participación en redes de
ayuda; la bibliografía sugiere que la participación en este tipo de redes
constituye una estrategia difundida entre los hogares para resolver y dar
solución a sus necesidades.
El objetivo de las estrategias vinculadas a la participación en redes
sociales y en organizaciones comunitarias es generar y participar en un
sistema de intercambios o red de ayudas mutuas que les permiten a los
hogares aumentar su potencial de ingresos y modificar la relación entre
necesidades y recursos.
En la medida en que la red se constituye como “un complejo sistema
de vínculos que permiten la circulación de bienes y servicios, materiales
o inmateriales, en el marco de las relaciones establecidas entre sus miem-
bros” (Bertrand, 1999:120), la reproducción de las unidades domésti-
cas depende de su capacidad para gestionar y sostener relaciones socia-
les que le permitan tener acceso a ese sistema de intercambios (Espinoza,
1993 y 1999).
Las redes sociales y la organización comunitaria tienen la particula-
ridad de habilitar el acceso a una multiplicidad de recursos, caracterís-
tica que las diferencia de otras fuentes vinculadas al mercado o al esta-
do. El Cuadro 4 da cuenta de la participación de los hogares en redes
vinculadas fundamentalmente al ámbito privado de la familia.

390
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Cuadro 4
Hogares por indicadores de ayudas sociales recibidas según ingreso per cápita del hogar. Total país. En porcen-
tajes.

Q uintildelingreso percápita delhogar


Total 1 2 3 4 5
Ayuda en dinero 12,2 16,9 11,9 14,0 14,6 8,9
Asistencia alim entaria 14,6 36,0 21,0 12,6 7,3 2,5
Concurre a com edores
com unitarioso infantilesno 2,0 7,8 2,3 0,5 0,4 0,1
escolares
Ayuda en colchonesy/o frazadas 1,1 3,7 1,8 0,6 0,1 0,2
Ayuda en vestim enta,guardarropas,
3,2 8,5 4,9 2,3 1,4 0,6
zapatillas,etc.

Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.

391
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Tal como se observa en el cuadro 4, son los hogares de menores


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ingresos los que en mayor medida reciben ayudas para atender a diver-
sas necesidades de su vida cotidiana. Este dato es muy relevante a la
hora de pensar una política que permita a los hogares de menores in-
gresos acceder a servicios básicos urbanos en la medida que muestra que
la desigualdad no sólo se expresa en términos de recursos materiales
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sino también de los activos que los hogares pueden efectivamente movi-
lizar para hacer frente a sus necesidades de vivienda.

El déficit urbano en perspectiva territorial

El déficit urbano visto en perspectiva territorial incorpora la proble-


mática de la desigualdad de bienestar entre ciudades de diferente tama-
ño o alcance en el sistema urbano y entre las diferentes regiones del
país. En este sentido, este apartado examina la distribución espacial del
déficit de las condiciones de habitabilidad, de las situaciones de em-
pleo, del nivel educativo y de la organización social en el sistema nacio-
nal de ciudades.
El grado de urbanización (población urbana con respecto a la po-
blación total del país) fue de 87,2% de la población en 1991, tal como
señala Sassone (2000, 59) este fue un aumento importante que afianzó
una tendencia creciente perfilada desde el año 1970. Con respecto a los
cambios en la estructuración territorial, la autora (2000, 66) señala las
transformaciones más relevantes en el período 1970 –1991. No obstante
la limitación de tratarse un trabajo basado en los datos censales de 1991,
el estudio permite distinguir ciertos rasgos claves propios del sistema de
ciudades argentinas según cinco niveles de centros urbanos, de los cua-
les se han seleccionados los tres primeros por su relevancia demográfica
y que en cuanto a su división y su denominación -coincidiendo con la
autora- pueden resultar arbitrarios, pero útiles para la descripción.
lcance metropolitano nacional
- En el nivel alcance nacional, se encuentra el Gran
Buenos Aires (GBA), aglomeración que si bien aumentó su po-
blación en valores absolutos; su participación sobre el total de la
población del país y con respecto a la población urbana total del
país descendió. Se mantuvo el carácter primado del sistema y
este descenso relativo mostraba una tendencia a la
desconcentración urbana en el marco de un proceso de

392
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

redistribución que se hace más evidente en los centros de menor


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jerarquía.
- Le siguen en rango Rosario y Córdoba, incluidas en el nivel al-l-
cance metropolitano regional
regional, según los censos nacionales diez
veces menores que el GBA lo que demuestra una diferencia es-
tructural en el sistema urbano nacional en la categorización por
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tamaños. El conjunto de centros urbanos pertenecientes al al-


cance metropolitano regional alcanzó una mayor representatividad
respecto del conjunto de la población urbana, en general se trata
de capitales de provincias. Es decir, se mantuvo ese comporta-
miento conocido como “proceso de metropolización provincial”
que repite el mismo fenómeno de concentración que en el ámbi-
to nacional.
- lcance
El tercer escalón de jerarquía que corresponde al nivel alcance
urbano presentó un fuerte aumento demográfico, con una tasa
de crecimiento más alta que la de las metrópolis regionales del
país. Algunas ciudades extrapampeanas (Trelew, San Carlos de
Bariloche, General Roca, etc.) alcanzaron una jerarquía urbana
de alcance subregional y cabe destacar que junto a otras cambia-
ron el dinamismo de las regiones en las que se situaban.

Para el análisis del déficit urbano desde la perspectiva territorial, las


ciudades se agruparon en seis regiones a nivel nacional siguiendo la
tipología elaborada por el SIEMPRO (2000). Se considera también el
tamaño de las localidades en la elaboración de una tipología de ciuda-
des en base a la presentada por Sassone (2000:62). En la tipología utili-
zada se agrupan los principales aglomerados urbanos según su tamaño;
de este modo es posible clasificarlos en aglomerados de diferente nivel
según el alcance en el sistema urbano nacional:

Alcance metropolitano nacional — 2.000.000 de habitantes y más.


Alcance metropolitano regional I — entre 1.000.000 y 1.999.999
habitantes.
Alcance metropolitano regional II — entre 150.000 y 999.999 habi-
tantes.
Alcance urbano — menos de 149.999 habitantes.

393
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En el cuadro siguiente se presentan las principales ciudades de cada una de las regiones clasificadas según el

394
tipo de aglomerado de que se trata:

Alcance
Alcance Alcance m etropolitano
m etropolitano Alcance urbano
m etropolitano regionalI regionalII
nacional
Ciudad de Buenos
Luciano Andrenacci

GBA Aires
Gran BuenosAires
Gran Paraná
Gran Río Cuarto
Gran Córdoba Gran Santa Fe
Centro Santa Rosa – Toya
Gran Rosario Gran La Plata
Bahía Blanca
M ardelPlata y Batán
Gran San Salvadorde
Jujuy
NOA
Salta Catam arca
Tucum án -TafiViejo La Rioja
Santiago delEstero – La
Banda
Corrientes
Gran Posadas
N EA Concordia
Gran Resistencia
Form osa
Gran M endoza San Luis– Juana
Cuyo
Gran San Juan Koslay
Com odoro Rivadavia
N euquén – Plottier– Río gallegos
Patagónica
Cipolletti Ushuaia
Río Grande
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

- Déficit urbano y condiciones de habitabilidad según el tipo de localidad


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El proceso de urbanización ha sufrido durante los últimos veinte


años una importante transformación. En este proceso de cambio, las
ciudades de alcance urbano en Argentina han experimentado mayor
crecimiento demográfico que las metrópolis, convirtiéndose en centros
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de atracción de inversiones públicas y privadas (cf. Sassone, 2000). Esta


transformación en la gravitación de estas ciudades es una tendencia que
se observa no sólo en nuestro país sino también a nivel de la región de
América Latina en donde las ciudades de menos de un millón de habi-
tantes crecieron a una tasa promedio anual del 3,7% en el periodo
1990-2000 (Arriagada, 2000:19).
Si se analiza el motivo de déficit urbano (Cuadro 5) según el tipo de
localidades se observan rasgos similares por una parte, entre las ciuda-
des de alcance metropolitano nacional y regional I; y por otra, entre las
ciudades de alcance metropolitano regional II y alcance urbano, a con-
tinuación se presentan las particularidades428.
- Las ciudades que concentran mayor proporción de hogares habi-
tando viviendas deficitarias son el Area Metropolitana de Buenos
Aires (5,9%) y las ciudades de Alcance Metropolitano Regional I
— Córdoba y de Rosario – (5,2%). Las ciudades de Alcance Ur-
bano son las que concentran menor proporción de hogares en
viviendas precarias (3,5%).
- El hacinamiento afecta a más del 15% de los hogares que viven
en ciudades de Alcance Metropolitano Regional II. (15,9%) y las
de Alcance Urbano (14,9%).
- Las ciudades de Alcance Urbano concentran también una impor-
tante proporción de hogares que no cuentan con un adecuado
sistema de eliminación de excretas (28,4%) alejándose del pro-
medio nacional (22,0%).

428
Interesa destacar que este grupo de indicadores da cuenta de las posibilidades y/o
capacidades que tienen los hogares de acceder a los servicios; no necesariamente los que
muestran mejores niveles de acceso son los que residen en ciudades que presentan el
menor déficit en materia de infraestructura urbana, sino que son los que cuentan con
mayores ingresos. Esta situación, facilita el acceso a los servicios aún cuando éstos tengan
bajos niveles de cobertura De este modo las posibilidades que tienen los hogares de
acceder a los servicios urbanos guarda estrecha relación con el tipo de pobreza que
predomina en es dichas ciudades – pobreza estructural o pobreza por ingresos.

395
Luciano Andrenacci

- La proporción de hogares que no posee un adecuado sistema de


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aguas servidas supera el promedio nacional (37,8%) en las ciu-


dades de Alcance Metropolitano I (42,0%) y en las de Alcance
Urbano (41,3%).
- El origen insalubre del agua afecta al 4,5% de los hogares que
residen en ciudades de Alcance Urbano y al 3,2% de los del Area
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

metropolitana de Buenos Aires. Este componente del déficit no


parece afectar significativamente a los hogares que residen en ciu-
dades de Alcance Metropolitano Regional.
- La proporción de hogares que tiene un inadecuado sistema de
provisión de agua es superior a los promedios nacionales en las
ciudades de Alcance Metropolitano Regional que concentran entre
999.000 y 150.000 ha. (17,9%) y las de Alcance Urbano (20,4%).
- Las ciudades de Alcance Metropolitano Regional II (44,1%) y las
de Alcance Urbano (48,1%) son las que concentran los hogares
que utilizan combustibles riesgosos para cocinar. Los hogares del
Area Metropolitana de Buenos Aires son los menos afectados por
esta carencia (24,7%).
- Son las ciudades de Alcance Urbano las que concentran los ho-
gares que no tienen acceso a la electricidad en su vivienda (3,6%).

396
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Cuadro 5
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones de habitabilidad de la vivienda según tamaño de la
ciudad. Total del país. En porcentajes.

Tamaño
Condiciones de
Alcance Alcance Alcance
habitabilidad de la Alcance Total
metropolitano metropolitano metropolitano
vivienda urbano
nacional regional 1 regional II
En tipo de vivienda
5,9 5,2 3,9 3,5 4,9
deficiente
Casilla o rancho 5,2 3,6 3,2 3,0 4,1
Inquilinato o cuarto de
0,7 1,6 0,7 0,5 0,8
hotel o pensión

Hacinados 10,7 12,9 15,9 14,9 13,1


Moderado (de 2 a 3
6,0 7,0 9,5 8,9 7,6
personas por cuarto)
Crítico (+ de 3 personas
4,7 5,9 6,4 6,0 5,5
por cuarto)

397
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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398
Con eliminación insalubre
21,9 22,1 21,3 28,4 22,0
de excretas
Retrete con descarga de
agua que no descarga ni a
8,6 11,7 6,8 12,3 8,0
red pública ni a cámara
Luciano Andrenacci

séptica
Retrete sin descarga de
12,4 8,4 10,5 10,1 11,0
agua
Sin retrete 0,9 2,0 4,0 6,0 3,0

Con origen insalubre de


3,2 0,6 1,9 4,5 3,1
agua
Perforación con bomba
1,9 0,1 1,0 1,6 1,4
manual
Río, acequia y otros 1,7 0,5 0,9 2,9 1,7

Con provisión insalubre


12,8 11,6 17,9 20,4 15,3
de agua
En vivienda pero sólo en
1,4 2,0 3,7 3,6 2,2
el baño
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Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

En vivienda pero sólo en


1,2 0,7 1,2 1,7 1,1
la cocina
Fuera de la vivienda en su
8,6 8,6 10,7 11,7 9,9
terreno
Fuera de su terreno 1,6 0,3 2,3 3,4 2,1

Con desagüe insalubre del


37,3 42,0 33,9 41,3 37,8
agua
A pozo negro o zanja
36,3 39,9 30,5 36,7 35,3
abierta

Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.

399
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Tal como se observa en el Cuadro 6, la interrelación entre empleo y


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déficit habitacional se ve afectada por el tamaño de los aglomerados


urbanos. La gravitación del desempleo es más importante en los aglo-
merados de alcance metropolitano nacional y regional históricos (Gran
Córdoba y Gran Rosario) y afecta en menor proporción a los hogares de
los aglomerados de alcance metropolitano II y a los de alcance urbano.
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

En éstos últimos aglomerados se observa que los hogares se encuentran


en situaciones más ventajosas en relación a su inserción en el mercado
de trabajo ya que en un 27% de los casos aproximadamente ambos
cónyuges están ocupados, mientras que esta situación sólo se observa en
un 22,97% de los hogares del Area Metropolitana de Buenos Aires y en
un 23,85% de los hogares de las ciudades de alcance metropolitano
regional I.
Asimismo, se observa que los aglomerados de alcance metropolitano
regional I presentan una situación ocupacional muy similar a la del
Area Metropolitana de Buenos Aires mientras que la de las ciudades de
alcance metropolitano regional II muestran un perfil cercano al de las
de alcance urbano. Finalmente, se observa que en el aglomerado de
alcance metropolitano nacional es en el que la relación entre déficit
habitacional y situación ocupacional se torna más crítica.

400
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Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

Cuadro 6
Situación ocupacional de los hogares deficitarios según tipo de localidad. Principales aglomerados urbanos.
1997.

Alcance Alcance Alcance


Situación Alcance
m etropolitano m etropolitano regional m etropolitano regional
ocupacional urbano
nacional I II
Am bos
cónyuges 22,97 23,85 27,22 27,26
ocupados
Alm enosuno
63,79 67,10 64,88 64,68
ocupado
Am bos
13,24 9,05 7,80 8,06
desocupados

Fuente:Elaborado en base a datospresentadosen Jim énez etal.,1999:50.

401
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

- Déficit urbano y condiciones de habitabilidad en las diferentes regiones de


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la Argentina

Las regiones del NEA y el NOA concentran las proporciones más


importantes de hogares que conviven con formas precarias de tenencia
de la vivienda. Interesa analizar, en este punto, los motivos del déficit
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

urbano y cómo se distribuyen dichas causas según las diferentes regio-


nes del país. Tal como se observa en el Cuadro 7, la composición del
déficit es heterogénea. Los componentes más importantes del déficit en
las diferentes regiones se refieren a la falta de extensión de redes de agua,
desagüe cloacal y gas.
A partir de los datos del Cuadro 7, se observa que las situaciones
más críticas las padece la región del NEA que concentra proporciones
más altas que los promedios nacionales en casi todos los indicadores,
sin embargo, es una de las regiones a la que se le destina unos de los
porcentajes menores del gasto social destinado al hábitat (ver Cuadro
17). La región del NOA y el GBA, aunque en menor proporción, pre-
sentan situaciones de considerable criticidad.
La región Patagónica y de Cuyo son las que registran el mejor desem-
peño en los indicadores de condiciones de habitabilidad. La región del
Centro presenta valores ligeramente superiores.

402
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Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

Cuadro 7
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones de habitabilidad de la vivienda según región. Total del
país. En porcentajes.

Región
Condiciones de Area
Pampean Patagoni Cuy NO
habitabilidad de la vivienda NEA Metropolita Total
a a o A
na
En tipo de vivienda
7.4 3.7 3.4 2.7 3.8 6.0 4.9
deficiente
Casilla o rancho 6.8 3.0 2.3 2,2 2,9 5,3 4,1
Inquilinato o cuarto de hotel
0.6 0.7 1.1 0,5 0,9 0,7 0,8
o pensión
Hacinados (+ de 2 personas
18.7 12.1 17.4 14.6 22.8 10.6 13.1
por cuarto)
Moderado (+ de 2 a 3) 10.5 7.3 10.0 8.3 13.6 6.0 7.6
Crítico (+ de 3) 8.2 4.8 7.4 6.3 9.2 4.6 5.5
Con eliminación insalubre
36.1 21.9 12.6 16.0 27.9 20.7 22.0
de excretas

403
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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404
Retrete con descarga de
agua que no descarga ni a
5.2 10.9 2.4 7.8 3.9 7.4 8.0
red pública ni a cámara
séptica
Retrete sin descarga de agua 16.3 9.2 8.6 6.5 12.0 12.4 11.0
Sin retrete 14.6 1.8 1.6 1.7 12.0 0.9 3.0
Luciano Andrenacci

Con provisión insalubre de


9.1 2.5 0.4 0.9 1.7 3.7 3.1
agua
Fuera de la vivienda en su
0.9 1.6 -.- 0.5 0.2 1.9 1.4
terreno
Fuera de su terreno 8.2 0.9 0.4 0.4 1.5 1.8 1.7

Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.


Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Tal como se observa en el Cuadro 7, las diferencias regionales en


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relación a las condiciones de habitabilidad de los hogares son impor-


tantes:
- Las regiones que concentran mayor proporción de hogares viviendo en
viviendas deficientes son el NEA (7,4%) y el GBA (6,0%). Cuyo es la región
que concentra menor proporción de hogares habitando vivienda precaria
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

(2,7%).
- El hacinamiento afecta a aproximadamente un 20% de los hogares que
habitan en el NEA (18,7%) y en el NOA (22,8%).
- Las regiones del NEA (36.1%) y el NOA (27,9%) concentran también una
importante proporción de hogares que no cuentan con un adecuado siste-
ma de eliminación de excretas con relación a por ejemplo la Patagonia en
donde sólo el 12,6% de los hogares se ve afectado por esta situación.
- La proporción de hogares que no posee un adecuado sistema de desagüe de
aguas servidas asciende al 37,8% en el total del país; a pesar de la magnitud
del problema a escala nacional las diferencias regionales son importantes:
el 24.5% de los hogares que viven en la Patagonia padecen esta situación
contra el 56,5% de los que se localizan en el NEA.
- El origen insalubre del agua afecta al 9,1% de los hogares que habitan en el
NEA pero sólo al 0.4% de los hogares de la Patagonia.
- Las regiones del NEA y el NOA son las que concentran los hogares que
utilizan combustibles riesgosos para cocinar (92,2% y 57,0%, respectiva-
mente). Los hogares de la Patagonia son los menos afectados por esta
carencia (6,6%).

Si se analiza la provisión de equipamientos comunitarios y de infra-


estructura urbana según región, se observa que las diferencias entre los
hogares se acentúan. Los hogares del NEA son los que padecen las ma-
yores privaciones en relación al acceso a la infraestructura urbana, ser-
vicios comunitarios y medio ambiente. Es en esta dimensión en la que
los hogares de la región de NOA se encuentran en una situación más
desfavorable.

405
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Cuadro 8

406
Hogares por indicadores seleccionados de infraestructura urbana, equipamientos comunitarios y medio ambien-
te según región. Total del país. En porcentajes.

Región
Luciano Andrenacci

NEA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA Total


Tipo de barrio
Villa de emergencia o
4.8 1.6 1.9 2.8 4.2 2.8 2.6
asentamiento
Con calles de tierra 34.9 16.3 28.4 11.5 31.4 20.9 20.8
Con vivienda de construcción
9.5 4.6 6.0 6.9 5.4 4.0 4.9
precaria o muy deteriorada
De vivienda social 26.2 10.9 31.3 30.2 28.2 1.8 11.3

Carencia de infraestructura en
la cuadra (redes)
Sin cloacas 60.7 40.2 19.6 29.2 34.9 40.6 39.7
Sin gas 99.1 32.2 2.5 19.4 44.8 15.8 28.3
Sin agua corriente 7.4 9.8 0.6 1.3 2.0 21.9 13.3
Sin alumbrado público 10.2 4.8 3.7 4.3 8.7 7.2 6.4
Sin electricidad 1.1 0.7 1.2 0.5 1.7 1.0 0.9
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Acceso inadecuado a
servicios básicos
Banco a 10 cuadras o más 64.7 45.2 65.4 59.4 64.7 42.9 48.6
Centro de salud barrial a 10
21.4 32.7 23.7 36.4 21.5 30.3 29.9
cuadras o más
Hospital público a más de 30
26.0 20.8 19.8 35.8 26.6 22.9 23.2
cuadras
Teléfono público a más de 5
36.7 13.2 15.6 8.3 27.9 9.9 14.3
cuadras
Farmacia a 10 cuadras o más 26.7 13.8 30.4 15.6 23.0 7.2 13.4
Transporte a 5 cuadras o más 10.8 11.0 7.0 4.2 14.4 2.0 6.9
Centro de salud a 10 cuadras
o más y hospital público a 21.1 35.0 33.9 40.2 23.6 36.5 34.0
más de 30
Comisaría a 30 cuadras o más 4.0 6.9 4.0 7.7 3.1 7.9 6.8
Recolección de basura cada
18.6 4.6 3.0 5.5 10.7 5.5 6.3
dos días o más
Escuela primaria pública a 10
7.3 7.3 4.3 8.2 11.0 4.6 6.4
cuadras o más
Escuela secundaria pública a
2.5 3.7 2.2 4.3 5.5 6.0 4.7
30 cuadras o más

407
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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408
Teléfono público a 10
13.2 2.8 4.7 2.5 9.0 2.0 3.7
cuadras o más
Transporte a 10 cuadras o
3.3 5.6 3.2 10. 7.2 0.1 2.9
más
Luciano Andrenacci

Medioambiente urbano
En o cerca de área inundable 18.1 12.9 12.4 9.3 28.7 19.8 17.2
Cerca de un basural 22.6 14.0 17.2 16.5 35.4 19.9 19.0
Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.
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A continuación se presentan los indicadores de infraestructura urbana, equipamientos comunitarios y medio


ambiente que concentran el déficit urbano en las distintas regiones del país.

Motivo del
déficit NEA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA
urbano
Medio Medio Medio Medio Medio
urbano urbano urbano urbano urbano
deficitario deficitario deficitario deficitario deficitario
Acceso a Sin desagüe Acceso a Acceso a
Servicios
redes de pluvial redes de gas redes de
urbanos
desagüe entubado agua
cloacal corriente
Acceso a
redes de gas

409
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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410
Acceso a Acceso a Acceso a Acceso a Acceso a
redes de servicios de servicios de redes de Servicios
alumbrado salud salud alumbrado de salud
público público Acceso a
Acceso a Acceso a servicios de
servicios servicios educación
Luciano Andrenacci

Equipamien bancarios, bancarios, Secundaria


to farmacia y farmacia y
comunitario teléfonos teléfonos
públicos públicos
Acceso a Acceso a
servicios de servicios de
educación educación
primaria y Primaria y
secundaria secundaria
Hogares Hogares Hogares Hogares
que que que que
Condicione conviven en conviven en conviven en conviven
s áreas áreas áreas en áreas
ambientales inundables cercanas a inundables inundables
y cercanas a basurales y cercanas a y cercanas
basurales basurales a basurales
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Las formas de acceso y la modalidad de construcción de la vivienda


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según región ponen en evidencia diferencias regionales significativas


(Cuadro 9):
- Los hogares que residen en la Patagonia son los que han tenido
mayor acceso a programas públicos para la adquisición del terre-
no y/o la vivienda, 23,3% y 23,1% respectivamente.
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

- Si bien los hogares de las regiones NEA, NOA y Cuyo se encuen-


tran por encima del promedio nacional en relación al acceso a
programas públicos para resolver sus necesidades de vivienda, se
encuentran en desventaja en relación a los de la región Patagónica.
- Los hogares de la región de Cuyo han accedido fundamental-
mente a programas públicos para la adquisición de la vivienda,
construyendo sus viviendas a través de algún programa de
autoconstrucción asistida.
- Los hogares del GBA son los que han tenido menos acceso a este
tipo de programas y en los que predomina la estrategia de la
autoconstrucción como forma de acceder a una vivienda.
- Sumadas a las posibilidades de acceso a los programas públicos
de vivienda y programas de autoconstrucción, los hogares de la
región de Cuyo son los que han tenido también mayor acceso al
crédito para la compra o la construcción de sus viviendas. Los
del NEA son los que encuentran mayores limitaciones en las opor-
tunidades de acceso al financiamiento para la compra o cons-
trucción de sus viviendas.

411
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Cuadro 9

412
Indicadores de acceso y modalidad construcción de la vivienda según ingreso per cápita del hogar. Total país. En
porcentajes.

Región
N EA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA Total
Luciano Andrenacci

H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
terreno
Adquisición delterreno porplan
10,9 7,4 23,3 8,8 12,8 5,0 7,9
público

H ogarespropietariosde la vivienda
y elterreno o propietariosde la
vivienda solam ente
Autoconstrucción 32,5 28,0 30,4 24,1 34,6 34,4 31,4
De program a público de vivienda 18,8 6,0 23,1 23,7 14,5 0,6 7,0

H ogaresautocostructores
Construyeron la vivienda con ayuda
de vecinosy am igosque no viven 72,1 66,4 65,3 61,4 73,7 68,0 67,9
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,4 3,2 3,3 8,4 2,2 0,9 2,2
un program a de autocostrucción
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Recibió ayuda en m aterialeso


asesoram iento de organism o 5,2 6,8 5,7 5,1 3,9 1,3 3,8
público

H ogaresque no habitan viviendas


de program aspúblicos
Adquirió crédito o préstam ospara
la com pra o la construcción de la 8,7 18,5 17,1 23,9 14,3 18,4 17,8
vivienda

Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.

413
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

- Déficit urbano y situaciones de los hogares en el mercado de trabajo


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regional

En el siguiente cuadro se presentan las tasas brutas de actividad y


empleo (las que surgen del cálculo directo de los guarismos de cada
una de las regiones) y las tasas ajustadas según la estructura de edades
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de las diferentes regiones del país429. Las tasas ajustadas, al controlar la


influencia de las diferentes estructuras etáreas, nos permiten una me-
jor comparación de la situación del mercado laboral de las distintas
regiones.

429
El nivel de actividad de la población está fuertemente determinado por la composición
demográfica, es decir por la estructura por sexo y edad. En este sentido, la tasa de actividad
de una población determinada será más alta en la medida en que la proporción de
personas en edades potencialmente activas (15 a 64 años) sea más elevada. También,
debido a que los niveles de actividad de los varones son más altos que los de las mujeres,
las poblaciones con mayores índices de masculinidad, tienden a niveles más altos de
actividad. La estructura de edad y la composición por sexo de la población están estrecha-
mente vinculadas debido a las diferencias en la esperanza de vida entre varones y mujeres
que se amplían a edades más adultas. Por lo tanto cuanto más envejecida es una población
mayor será la proporción de mujeres y, por ambos motivos, también será mayor la propor-
ción de inactivos (SIEMPRO, 2000).

414
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Cuadro 10
Tasas brutas y ajustadas* de actividad y empleo según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales430.
Principales aglomerados urbanos. Mayo 1999.

Región
Tasas NEA Centro Patagonia ** Cuyo NOA GBA Total
B A B A B A B A B A B A

Actividad 74,0 70,5 72,8 73,7 82,1 74,2 75,9 75,1 68,9 69,2 78,9 76,5 76,2
Empleo 68,9 66,2 65,0 66,3 75,7 68,7 72,2 71,4 62,2 62,6 70,2 68,7 68,6

Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) Lasa tasas de actividad y empleo han sido ajustadas según la estructura de edades del Gran Buenos Aires.
(**) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.

Fuente: SIEMPRO, 2000 con base en Encuesta de Condiciones de Vida 1997.

430
En la mayoría de los casos, el jefe de hogar es la persona que aporta el mayor ingreso a ese hogar. Por tal motivo, el grado de participación en
el mercado laboral y el tipo de empleo al que acceden los jefes, es altamente determinante de las condiciones materiales de vida de sus hogares
(SIEMPRO, 2000).

415
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Si observamos las tasas brutas de actividad y empleo, la región


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patagónica aparece como la de mayor dinamismo, ya que presenta los


guarismos más elevados del país. Sin embargo, las tasas ajustadas de esta
región son más bajas que las de Cuyo y GBA. Estas diferencias entre las
tasas brutas y ajustadas se deben a la incidencia de la población en
edades plenamente activas (25 a 44 años) que es más alta en Patagonia
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que en el resto de las regiones. Por su parte, la tasa de desocupación de


los jefes patagónicos (el 7,8%) es bastante más baja que la del conjunto
de los aglomerados (el 10,2%) y la tasa de subocupación (el 9,6%) tam-
bién es inferior al promedio urbano (el 11,1%)431.

431
Estas tasas no fueron ajustadas porque al estar calculadas sobre la Población Económi-
camente Activa (PEA) y no sobre la población total no presentarían diferencias significati-
vas respecto de las tasas brutas. Esto se debe a que la población activa tiene una estructura
de edades similar en todas las regiones (SIEMPRO, 2000).

416
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Cuadro 11
Tasas de desocupación y subocupación según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.

Tasas Región
NEA Centro Patagonia * Cuyo NOA GBA Total

Desocupación 6,9 10,8 7,8 4,8 9,7 11,0 10,2


Subocupación 8,9 9,9 9,6 11,0 14,1 11,3 11,1

Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.

Fuente: SIEMPRO, 2000 con base en Encuesta de Condiciones de Vida 1997.

417
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

La región cuyana presenta la tasa ajustada de empleo de jefes más


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alta del país (71,4%), pero la tasa de actividad se ubica por debajo del
promedio nacional (75,1% y 76,2% respectivamente). La reducida bre-
cha existente entre sus tasas de actividad y empleo permite que Cuyo
tenga la tasa de desocupación más baja del país (4,8%).
Por el contrario, el desempleo de los jefes del GBA se ubica en el
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

escalón más alto (11,0%), debido a la amplia brecha de casi nueve pun-
tos porcentuales entre sus tasas de actividad y empleo (78,9% y 70,2%
respectivamente). En otras palabras, aunque el nivel de empleo de esta
región es alto, resulta insuficiente para absorber al conjunto de jefes de
hogar que quieren incorporarse al mercado laboral y muestra la necesi-
dad de crear nuevos puestos de trabajo. En cuanto a la subocupación,
ambas regiones presentan tasas relativamente altas (11,3% en Cuyo y
11,0% en GBA).
La región Centro y el NEA tienen niveles de actividad y empleo
inferiores a la media nacional. La tasa de actividad de la región Centro
es más alta que la del NEA (el 73,7% y el 70,5% respectivamente), pero
su tasa de empleo es prácticamente igual a la de esta última región (el
66,3% y el 66,2% respectivamente). Como consecuencia de esto, la des-
ocupación en la región Centro es sensiblemente más elevada que en el
NEA (el 10,8% y el 6,9% respectivamente). Aunque con diferencias
menos significativas, la subocupación en la región Centro también es
más alta que en el NEA (el 9,9% y el 8,9% respectivamente). En ambos
casos, la subocupación es menor que el promedio nacional (el 11,1%).
Por su parte, la región NOA presenta las tasas de actividad y empleo
más bajas del país (69,2% y 62,6% respectivamente) las que se ubican,
sobre todo la tasa de empleo, muy por debajo del promedio nacional.
La baja proporción de jefes ocupados determina que el NOA tenga una
tasa de desocupación elevada (9,7%), y si no fuera por la escasa partici-
pación de los jefes en el mercado laboral, la desocupación sería aún
más alta. La necesidad de incrementar el empleo también se evidencia
en el porcentaje de ocupados que trabaja menos de 35 horas y quiere
trabajar más, ya que la tasa de subocupación es la más elevada del país
(14,1%).
Esta situación regional es particularmente importante si se piensa
que la posibilidad de ser beneficiario o no de programas de mejora-
miento barrial, de regularización dominial o urbana está sujeta en gran
medida a la inserción de los jefes en el mercado de trabajo.

418
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

El análisis de la desocupación de acuerdo a las características perso-


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nales de los jefes, resulta importante para orientar programas tendientes


a brindar diferentes soluciones habitacionales, según la inserción de los
miembros del hogar en el mercado de trabajo y las características del
déficit. En este sentido, se observa que la tasa de desocupación de las
mujeres es bastante mayor que la de los varones (11,2% y 8,9% respec-
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

tivamente). Y con relación a la edad, se observa que la desocupación


afecta principalmente a los jefes mayores de 45 años y en segundo lugar
a los que tienen menos de 25 años. Sin embargo, a pesar de que tienen
una menor tasa de desocupación, más de las tres cuartas partes de los
desocupados son varones, debido a que más del 80% del total de jefes
pertenece al sexo masculino. De acuerdo a la edad, el 55% de los jefes
se concentra en el tramo de 45 y más años, lo cual se acentúa mucho
más en GBA que en el resto del país. En cambio, en el caso de los
aglomerados del interior, se observa una mayor concentración relativa
de desocupados en el tramo de 25 a 44 años.

419
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Cuadro 12

420
Tasa de desocupación por sexo y edad según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.

Región
NEA Pam peana Patagonia * Cuyo NO A GBA Total
Luciano Andrenacci

Sexo
Varón 5,4 9,2 7,0 4,6 8,3 9,9 8,9
M ujer 5,3 12,4 7,2 5,0 12,9 11,8 11,2
Total 5,4 9,8 7,0 4,7 9,2 10,3 9,4
Tramos de Edad
M enores de 24 años 9,2 10,9 13,9 1,0 8,6 8,5 9,0
De 25 a 44 años 5,2 8,6 6,3 4,6 8,2 8,1 7,7
45 y m ás años 5,1 11,0 7,3 5,1 10,5 12,4 11,1
Total 5,4 9,8 7,0 4,7 9,2 10,3 9,4

Nota : Incluye la totalidad de los aglom erados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.

(*) No incluye el aglom erado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el

INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglom erado.

Fuente: SIEMPRO, 2000 con base en Encuesta de Condiciones de Vida 1997.


Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Los análisis anteriores permiten argumentar que existen asociacio-


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nes del tipo de déficit urbano con el género de las jefaturas de los
hogares y que los distintos componentes del déficit urbano plantean
problemáticas regionales específicas, que matizan en gran medida el
perfil nacional elaborado en el primer apartado de este documento. En
este contexto, la reducción de las disparidades territoriales exige la mi-
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

tigación de desventajas comparativas que afectan la productividad y la


competitividad de las diferentes regiones, y que se manifiestan funda-
mentalmente en mercados laborales limitados, tasas de desempleo más
elevadas e ingresos laborales más bajos (Arriagada, 2000:23).
La educación constituye un factor determinante para que las perso-
nas puedan acceder al mercado de trabajo. Aún en la actualidad, don-
de el alto nivel de desocupación afecta incluso a personas con un nivel
educativo alto, puede constatarse que bajo condiciones similares en tér-
minos de otras características personales (edad, sexo, experiencia y ha-
bilidades laborales), las credenciales educativas tienen un peso deter-
minante a la hora de buscar o mantener un empleo.
El análisis del nivel educativo de los jefes de hogar (ver Cuadro 14)
muestra que la mitad comenzó el nivel secundario pero no logró finali-
zarlo (el 49,3%). Poco más de la tercera parte terminó la secundaria (el
36,3%) y el 14,4% ni siquiera terminó el ciclo primario.

421
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Cuadro 13

422
Máximo nivel educativo alcanzado por sexo según región geográfica Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.

Región
Máximo nivel educativo alcanzado NEA Centro Patagonia * Cuyo NOA GBA Total
Luciano Andrenacci

Hasta primario incompleto 18,7 14,2 15,5 15,9 16,9 13,6 14,4
Hasta secundario incompleto 45,7 47,2 49,3 47,5 46,9 50,9 49,3
Secundario Completo y mas 35,7 38,6 35,2 36,6 36,2 35,5 36,3
Total jefes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Hasta primario incompleto 16,3 13,0 14,2 14,6 13,7 11,4 12,4
Hasta secundario incompleto 47,5 48,6 50,1 49,1 48,7 52,9 51,0
Secundario Completo y mas 36,2 38,5 35,7 36,3 37,6 35,8 36,5
Total jefes varones 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Hasta primario incompleto 26,7 18,4 20,4 21,1 25,6 22,5 21,9
Hasta secundario incompleto 39,4 42,6 46,2 41,1 41,8 43,3 42,7
Secundario Completo y mas 33,9 39,1 33,3 37,8 32,6 34,3 35,4
Total jefas mujeres 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.

Sólo se consideran los hogares con ingresos totales declarados.

(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.

Fuente: SIEMPRO, 2000 con base en Encuesta de Condiciones de Vida 1997.


Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

El panorama educativo por regiones no muestra grandes diferencias,


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aunque puede destacarse lo siguiente:


- Las regiones NEA y NOA son las que tienen la mayor proporción
de jefes que no terminaron la primaria (el 18,7 y el 16,9% res-
pectivamente).
- Por su parte GBA muestra la menor proporción de jefes con bajo
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nivel de educación y la mayor incidencia de jefes con secundaria


incompleta (el 50,9%).
- La región Centro es la mejor posicionada, con el 38,6% de jefes
con secundario completo y más. Patagonia muestra una situación
muy similar a la del promedio nacional.
- Cuyo tiene un perfil educativo de sus jefes levemente superior al
promedio del país.

A pesar de estos matices, conviene insistir en que ninguna región


muestra niveles educativos –mejores o peores–, que se distancien dema-
siado del promedio nacional. Esta situación se debería a la tendencia a
la universalización de la educación primaria y a la creciente proporción
de personas que cursan estudios secundarios. El acceso a la educación
se fue incrementando a través de las sucesivas generaciones, por lo cual
las personas mayores tienen niveles educativos más bajos que los más
jóvenes. En el caso de la jefatura de hogar, hemos visto que las mujeres
se encuentran sobrer representadas en los tramos de edades más avan-
zados. Esto explica por qué la proporción de jefas con nivel educativo
muy bajo –hasta primaria incompleta– es el doble que entre los varones
(SIEMPRO, 2000).

Política urbana: la experiencia Argentina de los ´90

El proceso de Reforma del Estado sumado a los cambios ocurridos


en el mercado de trabajo y en la estructura de distribución del ingreso
produjeron modificaciones en el impacto de la política habitacional
argentina, en particular en la que se orienta hacia los sectores de meno-
res recursos. Por un lado, los procesos inflacionarios o hiperinflacionarios
como los ocurridos a fines de la década del ´80 marcan la desaparición
del mercado de lotes a mensualidades. Por el otro, el significativo au-

423
Luciano Andrenacci

mento de las tasas de desocupación ocurrido durante la última década


Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.

y la ampliación de las desigualdades del ingreso (Ver Cuadro 2, 3 y 4);


(Altimir y Beccaria, 2001) dan cuenta de la imposibilidad de que exista
una demanda solvente en la población de bajos ingresos que permita el
acceso legal al hábitat. Los efectos de ese proceso se vieron agravados
por la privatización de los servicios urbanos que jugó un papel crítico al
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

momento de pensar la planificación territorial con sentido social.


La política habitacional tradicional que tuvo como objetivo garanti-
zar una “vivienda digna”, materializada a través de un inmueble termi-
nado, financiado públicamente, y construido por empresas privadas,
fue dejando paso a una concepción más flexible. Los desplazamientos
en la definición de los componentes públicos de la vivienda, produci-
das en el desarrollo de la operatoria FONAVI pone en evidencia que,
desde el “conjunto habitacional” hasta el “lote y servicio”, existió un
alejamiento de lo que fue considerado condiciones mínimas de
habitabilidad y de lo que el estado definió como bien público (Catenazzi
y Kullock, 1995).
Las transformaciones en el campo de la política urbana se expresa-
ron también, en una readecuación del aparato administrativo nacional
a través de dos procesos particularmente significativos, por una parte la
transformación del Banco Hipotecario Nacional de banco minorista a
banco mayorista (marzo de 1990) y por otra, el traspaso de los recursos
del FONAVI al Fondo de Coparticipación Federal (agosto de 1992) con
las consecuencias sobre las incumbencias de la entonces Secretaría de
Vivienda. Ambos procesos modificaron la dinámica intraburocrática de
los organismos afectados y fueron constituyendo una nueva cristaliza-
ción institucional, marcando la posición del estado nacional frente al
problema de la vivienda y el hábitat.
También la privatización de los servicios urbanos marcó la necesi-
dad de adecuar la administración nacional dando lugar a la constitu-
ción de un nuevo actor: los entes reguladores (ajenos, hasta ese enton-
ces, a la tradición de la administración pública estatal), generando una
serie de organismos relacionados con las nuevas formas de control y
regulación, en especial las relacionadas al llamado Estado ¨pos –
privatizador¨.

424
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Política de acceso a la tierra y a la vivienda


Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.

Entre las nuevas políticas que inauguran la década de los ´90, sobre-
salen las de regularización dominial432 y, en menor medida, las de regu-
larización urbana (Clichevsky, 1999:10). Comienzan a implementarse,
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

también, programas de mejoramiento barrial y se registran algunas ex-


periencias que facilitan el acceso a soluciones habitacionales a través de
instrumentos de subsidio a la demanda de vivienda. Sin embargo, la
operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) continuó siendo
el principal recurso en la definición de las políticas habitacionales.
La política habitacional en los ‘90 prácticamente careció de acciones
novedosas en el rubro vivienda para los sectores de más bajos recursos,
centrándose en el tratamiento de la cuestión de acceso a la tierra, con
intervenciones que por lo general fueron ex post. Esto significó que los
sectores de bajos ingresos fueron los protagonistas de la política
habitacional, autourbanizando y autoconstruyendo la ciudad (tal como
se muestra en los Cuadros 3 y 9).
Según, el informe “Estambul + 5” elaborado por la Dirección Nacio-
nal de Políticas Habitacionales de la Subsecretaria de Vivienda y Desa-
rrollo Urbano de la Secretaría de Obras Públicas (2000) el FONAVI se
orientó a la población de ingresos medios bajos y medios. Y si bien,
cubrió también en parte los requerimientos de la población más pobre,
correspondiente al primer quintil, no existieron en Argentina acciones
de gran impacto, ni tampoco una política sostenida dirigida a este sec-
tor. Los programas destinados exclusivamente a los grupos pobres,
implementados desde 1996, no han tenido continuidad en la asigna-
ción de los fondos, verificándose una alta fluctuación en los niveles de
inversión. Estos factores combinados explican por qué los programas
públicos alcanzan, en promedio, sólo a un mínimo porcentaje de la
población del primer quintil.

432
Interesa destacar que si bien se registran algunos escasos ejemplos de regularización
dominial en los años setenta y existieron experiencias durante los años ochenta, estas
políticas se institucionalizan con mayor fuerza durante la década del noventa (Clichevsky,
1999:10).

425
Luciano Andrenacci

A continuación se presentan los principales programas habitacionales


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organizados alrededor de cuatro ejes de intervención: vivienda básica,


regularización dominial, mejoramiento barrial y microcrédito. Este
mapeo da cuenta de situaciones de conflicto y cooperación entre los
distintos organismos públicos han liderado los programas de interven-
ción y que se expresan en la proliferación y superposición de ciertas
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líneas de acción – en especial las dirigidas a la regularización dominial


y al mejoramiento barrial.

426
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PRO GRAM AS O BJETIVO O RGAN IZACIÓ N IN TERN A BEN EFICIARIO S


Vivienda Básica
Financiam iento de la vivienda (financiam iento
totalo parciala la com pra y/o construcción de la
FO N AVI N acional/Provincial/M unicipal Fam iliasde bajos recursos
vivienda,obrasde urbanización,infraestructura,
servicios y equipam ientos com unitarios).
Construcción de vivienda básica.Prom ueve la
Program a Acceso a Vivienda Población de grandes,m edianos y Fam iliascon N BIque no cum plen con los
creación de puestosde trabajo y losbeneficiarios
Básica pequeñoscentros urbanoscon N BI. requisitos de acceso alFO N AVI.
aportan la m ano de obra.
Solucionarla Em ergencia H abitacionaly Laboral,
H ogares con ingresos pordebajo delnivel
utilizando a los beneficiariosde los planes Jefes y
Program a Em ergencia de indigencia y grupos vulnerablesen
Jefasde H ogarorganizadosen form a de N acional/Provincial/M unicipal
H abitacional situación de em ergencia o m arginalidad
Cooperativasde Trabajo para la construcción de
de todo elpaís.
viviendas.

Regularización Dom inial


Acciones colectivas entre los
Vendery transferirtierras fiscalesnacionales.
gobiernos m unicipal,provincialy
Program a Arraigo Vendercolectivam ente tierra a organizaciones Fam iliasde asentam ientos.
nacionalcon las organizacionesde los
sociales de sus habitantes.
barrios y asentam ientos.
Régim en de Regularización
Regularizarla ocupación de tierras privadas
dom inialde inm uebles N acional Propietarios de tierrasprivadas.
loteadas,y/o vendidas legalm ente y de viviendas.
urbanos (Ley Pierri)

Políticasde regularización dom inialde la Provincia de BuenosAires


Intervención de O N Gs y otras
Ley de Regularización Regularizargrandes loteosdonde no se concretó
organizacionesm ediadoras
Dom inial eltraspaso deldom inio.
encargadasde efectivizarla política.
RegistrosN otarialesde Regularizarlas escriturasen elRegistro de la
Secretaría de Tierrasy Urbanism o.
Regularización Dom inial Propiedad delInm ueble.
Program a de Regularización Población residente en com plejos
Regularizarinm ueblesy lotes con boleto de Subsecretaría de Tierrasde la Pcia.
Dom inial,Financiera y habitacionales construidosporelInstituto
com praventa. de Bs.As.
Escrituraria de la Vivienda de la Pcia.de Bs.As.
Los integrantes de la lista de "ocupantesde
Regularizareldom inio m ediante la expropiación
LeyesCaso porcaso hecho"pagan susterrenosen cuotas

427
y/o transferencia a ocupantesde hecho.
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

m ensuales alBco.Pcia.Bs.As.
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M ejoram iento Barrial

428
Program a de M ejoram iento Desarrollary m ejorarlascondicionesdelhábitat,
Alcance N acionala travésde la H ogarescon N BIy gruposvulnerablesen
H abitacionalde vivienda,infraestructura socialbásica y acceso a
Subsecretaría de la Vivienda. situación de em ergencia.
Infraestructura SocialBásica la tierra en áreasruralesy urbanas.
Im pulsareldesarrollo de poblacionesvulnerables
Program a de M ejoram iento Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
colaborando con prom oción de proyectospara el
de lascondicionesdel Vivienda.Articulación de actores: Indígenas,poblacionesruralespobresen
m ejoram iento de la capacidad de gestión
H ábitatde losGrupos O N Gs,m unicipios,organizacionesde áreasendém icas,etc.
com unitaria,condicionesam bientalesy de
Vulnerables base.
vivienda.
Apoyary realizarobrasde infraestructura y
Luciano Andrenacci

equipam iento socialbásico,proveeragua potable Asentam ientosruralesem plazadosen


Infraestructura SocialBásica
y obrascom plem entariasen regionescríticas regionescríticas.
carentesde dichosrecursos.
Población de asentam ientosen situaciones
M odalidad integral:solucionarlosproblem asde
am bientalescríticas,losprocesosde
regularización dom inial,proveerserviciosde Secretaría de PolíticasSocialesdel
Program a M ejoram iento de organización barrialy de autogestión
infraestructura básica con conexión dom iciliaria y M inisterio de Desarrollo Socialy
Barrios-PRO M EBA com unitaria de la población N BIque
núcleo sanitario com pleto.Solucionarproblem as M edio Am biente.
habitan centrosurbanosde m ásde 20.000
delhábitat.
hab.
Realizarbrasde provisión de agua potable,
H abitantesde losM unicipiosy
Program a ÁreasFronterizas saneam iento básico,construcción y Secretaría de PolíticasSocialesdel
Com unidadesde losDepartam entos
delN EA y N O A con N BI- m ejoram iento de instalacionesde salud, M inisterio de Desarrollo Socialy
fronterizoscon lospaísesde la Cuenca del
PRO SO FA educación y centrosde uso com unitario con M edio Am biente.
Plata.
vocación productiva.
Brindarasistencia técnica y financiera para la
Program a para la provisión provisión de serviciosde agua potable y desagües Com unidadesruralesconcentradaso
Secretaría de Desarrollo Sustentable y
de agua potable,ayuda social cloacales.Im pulsa la autosuficiencia de la gestión dispersas,núcleosurbano-periféricosen
Política Am bientaldelM inisterio de
y saneam iento básico – de losserviciosy la sustentabilidad de las condicionesde carencia,precariedad o
Desarrollo Socialy M edio Am biente.
PRO PASA inversionesa travésde la participación contingenciasde riesgo.
com unitaria.

Subsecretaría de Desarrollo Urbano y


Contribuiralm ejoram iento de lascondiciones Lasprovinciasm asafectadasporla
Program a Federalde Vivienda;M inisterio de Trabajo
delhábitaten aquellasáreasurbanaslocalizadas desocupación resultante de la em ergencia
Solidaridad H abitacional Em pleo y Seguridad Social;
en lasregionesdelpaísm áscastigadas. económ ica de principiosdel2002.
O rganism osprovincialesde Vivienda.

Gruposfam iliaresque hayan iniciado la


Program a Federal“M ejor Realizarobrasde term inación,am pliación y Subsecretaría de Vivienda y construcción de su vivienda única,y que
Vivir” refacción de viviendas. Urbanism o. no tengan acceso a lasform as
convencionalesde crédito.
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Políticasde M ejoram iento Barrialen la Provincia de BuenosAires


Subprogram asdelÁrea de Vivienda delConsejo
Gobierno de la Pcia.Bs.As.Consejo
Provincialde la Fam ilia y el
Desarrollo H um ano.Participación de
Fam iliaspropietariasde terrenos,con N BI
m unicipiosy organizaciones
Adjudicarm aterialesgratuitospara la o con ingresosinferioresa la línea de
Em ergencia H abitacional gubernam entales.Losbeneficiarios
construcción de viviendas. pobreza en situación de urgencia
aportan la m ano de obra (excepto
habitacional.
cuando se requiere una cuadrilla de
apoyo para la construcción o
refacción de la vivienda).
Gobierno de la Pcia.Bs.As.Consejo
Provincialde la Fam ilia y el
Posibilitarla concreción de la construcción de Desarrollo H um ano.Participación de
viviendas,lograrla capacitación en lastareasde organizacionessocialescom o
Autoconstrucción y Ayuda Fam iliaslocalizadasen elinteriorde la
la construcción de viviendas.Incentivarla responsablesde la adm inistración de
M utua Pcia.de Bs.As.
solidaridad,cooperación y ayuda m utua entre los fondosde losbeneficiarios.Las
beneficiarios. fam iliasaportan la m ano de obra y el
título se entrega una vez finalizada la
totalidad de lasviviendas

Ejecutarplanestendientesaldesarrollo urbano- Dirección Provincialde


Program a de Asentam ientos Fam iliaslocalizadasen elGran Buenos
dom inialsustentable en sectoresde riesgo sociala Regularización Dom inialy la
Planificados Aires.
travésde la provisión de lotesy de vivienda. Subsecretaría de Tierras.
M ejorary construirunidadeshabitacionales.
Regularización de la tierra.Dotarde Cogestión entre 3 instituciones:
Program a Reconstrucción de Población de villasde em ergencia y
infraestructura básica,equipam iento com unitario provincial,m unicipaly entidades
Barrios asentam ientosde GBA
y program asde generación de em pleo de sus interm edias.
habitantes.

Políticasde M icrocréditos
Financiarla vivienda sociala través de O N Gsy cooperativasde vivienda,
Program as prom ovidos por
m ecanism osde m ercado (fondosde m icrocrédito organism os provinciales y gobiernos
organism os provinciales
y m icrofinanciam iento,entre otros). locales.

429
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

A continuación se presentan las principales conclusiones respecto


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de la experiencia argentina en política de vivienda organizada según


tres tipos de componentes:
- actuaciones urbanas: este tipo de actuaciones refiere a los resul-
tados obtenidos en términos de propuestas arquitectónicas y ur-
banas.
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

- implementación: incluye el entramado de intereses que desarro-


lla la puesta en marcha de la política.
- financiamiento: presenta el origen de los recursos y la modalidad
de gestión financiera.

Actuaciones urbanas
El modelo tradicional de la política habitacional en la Argentina es
el resultado de la aplicación de una política orientada a la construcción
de vivienda nueva (principal destino de los recursos FO NA VI) a la que
se le suma una serie de experiencias puntuales destinadas al mejora-
miento del parque habitacional existente. En términos generales, es
posible afirmar que estas políticas han privilegiado la extensión de la
ciudad –dada la estabilidad del recurso FO NA VI– frente a la valora-
ción de la ciudad construida. Las actuaciones urbanas pueden agrupar-
se en dos tipos:

Vivienda básica: a través del FONAVI -principal recurso destinado a


este tipo de políticas- los programas habitacionales provinciales han
atendido el déficit cuantitativo de viviendas. El resultado predominan-
te ha sido la construcción de conjuntos habitacionales de media densi-
dad localizados en la periferia de las ciudades, dada la escasa disponi-
bilidad de suelo urbano para el desarrollo de este tipo de
emprendimientos. Sin embargo, la operatoria FO NA VI es fundamen-
talmente un recurso y como tal, no tiene una única delimitación del
tipo de actuación urbana resultante.

Mejoramiento barrial + Regularización dominial:: este tipo de pro-


gramas ha atendido el déficit cualitativo de viviendas existentes a través
de soluciones integrales que incluyen la regularización dominial, mejo-
ras en el estado de construcción de las viviendas existentes y
completamiento de la infraestructura urbana. Los programas conteni-
dos en este tipo de actuaciones, tales como el Plan Arraigo o el PROMEBA,

430
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

se plantean, desde sus objetivos originales, una solución integral del


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hábitat. Estas políticas son diseñadas como las políticas sociales orienta-
das al hábitat y tienden a incluirse en el marco de políticas destinadas a
la mitigación de la pobreza y se dirigen a la población con NBI.
Las mencionadas actuaciones urbanas se completan con la construc-
ción de edificios en altura ubicados en zonas centrales de las ciudades
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como resultado de la aplicación de créditos hipotecarios impulsados a


través de líneas de créditos del Banco Hipotecario Nacional o de la
banca privada.

Desde la implementación
El mapeo de experiencias argentinas muestra los resultados de la
Operatoria FONAVI más un conjunto de programas que intentan aten-
der a los hogares donde no llega el FONAVI (y así se autodefinen433),
programas que no se articulan con la operatoria sino que generan su
propia estructura de implementación, tal como se ha desarrollado en el
cuadro síntesis. Estos programas se desarrollan tanto en el Ministerio de
Infraestructura como en el de Desarrollo Social y Medio Ambiente, dife-
renciando funcionalmente aquellos programas destinados a la construc-
ción de conjuntos de viviendas nuevas realizadas a través de empresas
constructoras, de aquellas acciones de mejoramiento destinadas a los
sectores de más bajos ingresos. Esta división se reproduce en parte, en
la administración de los municipios a través de la división de los pro-
gramas urbanos que llevan adelante, según sus características, la Secre-
taría de Obras Públicas y la de Acción Social.
Vale mencionar el rol de los municipios en las operatorias descen-
tralizadas del FONAVI, en las cuales los gobiernos locales aportan el
terreno y ejecutan las obras llevando adelante la construcción de un
tercio de la producción total de viviendas y con la particularidad de
estar orientadas a los hogares con salarios más bajos, alcanzando los
costos promedios más bajos entre las ofertas de la operatoria FONAVI.
Esta experiencia descentralizadora con algunos resultados ejemplares
aún no se ha completado.

433
Sin embargo, en su origen el FONAVI se diseñó para brindar viviendas a los sectores de
más bajos recursos de la población; aunque en la práctica estos fondos nunca alcanzaron
esa demanda y debieron surgir otros programas para atender a esta población.

431
Luciano Andrenacci

En cuanto a la articulación entre los diferentes actores involucrados


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en la implementación de las políticas dirigidas al hábitat (presente en el


diseño de todos los programas) cabe mencionar que esta invocada arti-
culación demanda considerar la coordinación técnica entre diferentes
niveles jurisdiccionales inserta en una estructura decisional política y
administrativa existente. Los programas, en general, crean sus propios
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organismos de ejecución cuyas lógicas de actuación no reconocen las


lógicas que dominan en el nivel provincial o local y en especial, son
escasas las propuestas de articulación (regulación) con los actores eco-
nómicos: las empresas privadas de prestación de servicios urbanos, los
agentes del mercado inmobiliario y de la industria de la construcción.

Desde el financiamiento
Tal como se desarrolla en el apartado siguiente, el recurso FO NA VI
que concentra el 95% de los recursos públicos destinados al hábitat, se
ha constituido en una operatoria que combina en la oferta habitacional
tanto el subsidio a la oferta como a la demanda. La utilización del recur-
so ha servido para subsidiar la oferta de viviendas lo que ha conducido
a precios inferiores a sus costos de construcción, y para subsidiar los
créditos al comparar las tasas nominales de interés de los créditos para
vivienda con las del mercado. Los beneficiarios han aportado al
financiamiento de sus viviendas, a través del pago de los créditos.
El resto de los programas se financian, predominantemente a través
de las entidades multilaterales de crédito (BM, BID) y en menor propor-
ción del presupuesto nacional.

El gasto público social en programas urbanos

El Cuadro 14 consigna la composición de la inversión realizada


durante la última década en programas urbanos, como se puede obser-
var los programas dirigidos exclusivamente a la población del primer
quintil representan menos del 5 % de la inversión realizada. El FONAVI,
que cuenta con fondos específicos asegurados a través de la ley 24.464/
95 y que le han permitido su funcionamiento interrumpido desde 1977,
concentra casi la totalidad de los recursos destinados a este tipo de
políticas.

432
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Cuadro 14
Composición de la inversión realizada en programas urbanos. 1990-1999. En porcentajes.

Com posición de la inversión realizada entre 1990 y


Program a
1999 (% )
Fondo N acionalde la Vivienda (FO N AVI) 95,1
Program a M ejoram iento H abitacionale
1,5
Infraestructura socialBásica
Program a de Rehabilitación de ZonasInundadasy
1,1
otrasen Em ergencia Clim ática
Program a de M ejoram iento de Barrios 2,0
PRO SO FA 0,3
TO TAL 100,0

Fuente:Inform e N acionalEstam bul+ 5,2001:20.

433
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Tal como se mencionara anteriormente, los programas focalizados


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destinados a los grupos pobres, implementados desde 1996, no han


tenido continuidad en la asignación de los fondos, verificándose una
alta fluctuación en los niveles de inversión434. La continuidad financie-
ra de estos programas depende de la captación de recursos nacionales o
internacionales. La interesante complejidad y diversidad que admiten
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en su implementación se debilita por falta de un sustento financiero


continuado. Si bien el déficit de vivienda ha disminuido en la última
década (ver Cuadro 1) y se han incrementado la diversidad en las accio-
nes públicas en materia habitacional la situación de los hogares ha me-
jorado muy levemente persistiendo carencias vinculadas al acceso a los
servicios urbanos, a la infraestructura social y comunitaria y a condicio-
nes ambientales no deficitarias.
El 3% del gasto –935 millones de pesos– de la Administración Pú-
blica Nacional en Servicios Sociales, en el año 2000, fue asignado a
Vivienda y Urbanismo. El Ministerio de Infraestructura y Vivienda con-
centró el 96,0% de la ejecución de ese gasto, destinándolo al
financiamiento del FONAVI. En tanto el Ministerio de Desarrollo So-
cial, del que dependen los programas focalizados de tierra y vivienda,
se responsabilizó de la ejecución restante. Esa ejecución representó sólo
el 4% del total (SIEMPRO, 2000:24)435.

434
Según constan en el Informe Nacional Estambul + 5 (2001) se preveían para PROMEBA
una inversión para los años 2000 a 2002 de U$S 139.301.228.-. Sin embargo, se han
ejecutado desde el año 2000 acciones por 30 millones de pesos aproximadamente (véase
SIEMPRO 2001:25).
435
Cabe señalar en relación con este punto que el FONAVI fue considerado hasta el año
2000 entre los programas sociales focalizados. El hecho de que actualmente se haya
dispuesto la libre disponibilidad de estos fondos por parte de las provincias (Ley 25.570/
01) motivó su eliminación del conjunto de partidas bajo análisis. Esto explica la disminu-
ción de los montos asignados a la función “Vivienda y Urbanismo” para el año 2002.
Excluida esta partida, la reducción de los recursos de esta función en el 2002 en relación
con el año anterior es del 5%.

434
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Cua dro 15
Cuadro
Composición del Gasto Público Nacional en Vivienda y Urbanismo. En porcentajes.

Con respecto altotalde gasto de Con respecto altotalde la función


Jurisdicción
la jurisdicción Vivienda y Urbanism o
M inisterio de Infraestructura y
Vivienda 86,0 96,0

M inisterio de Desarrollo Social 3,0 4,0


Totalgeneral 3,0% 100%

Fuente:SIEM PRO ,2000.

435
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

En el año 2000, se destinaron U$S 148 millones a la provisión y


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extensión de la red de agua potable y alcantarillado. Ese monto repre-


sentó el 0,5% del total de los Gastos en Servicios Sociales de la adminis-
tración Pública Nacional. De ellos el Ministerio de Infraestructura y
Vivienda concentró el 81,2% de la ejecución mientras que fueron des-
tinados a los programas focalizados del Ministerio de Desarrollo Social
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(PROSOFA y PROPASA) el 5,8% de los recursos (SIEMPRO, 2000:24).

436
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Cuadro 16
Evolución del Gasto Focalizado de la APN por función: años 1997-2001 (base 100 = 1997).

Funciones 1997 1998 1999 2000 2001


Salud 100,0 117,7 129,4 130,1 153,9
Promoción Social 100,0 98,6 90,9 92,8 106,8
Previsión Social 100,0 104,3 94,9 109,1 109,0
Educación 100,0 150,1 115,2 66,5 82,4
Trabajo 100,0 100,6 82,0 59,5 137,6
Vivienda y Urbanismo 100,0 99,4 78,8 99,2 111,2
Agua Potable y Alcantarillado 100,0 88,8 158,2 220,7 398,8
Total Gasto Social Focalizado 100,0 102,5 91,2 96,3 112,7

Fuente: SIEMPRO, 2001.

437
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

A diferencia de lo que se observa cuando se analiza la composición


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del Gasto Público, interesa destacar que los recursos dispuestos para la
gestión de programas focalizados se han destinado mayoritariamente a
obras de saneamiento y alcantarillado, mientras que para obras de vi-
vienda y urbanismo ejecutó una proporción menor y con mayores nive-
les de fluctuación en los diferentes años.
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- Distribución regional de los montos gastados por los programas sociales


focalizados del MDSyMA

Los programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Medio


Ambiente ejecutaron en las provincias y en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires 976 millones de pesos durante el año 2000. De este total,
60 millones de pesos aproximadamente corresponden a transferencias
al PAMI realizadas por el Programa Federal de Salud (PROFE). A los
efectos del análisis ese monto se descuenta del total de fondos transferi-
dos por el Ministerio por carecer de información acerca de la distribu-
ción geográfica de esos desembolsos. De los 917,6 millones de pesos
restantes, la mitad (451,5 millones de pesos) aproximadamente se des-
tinaron a la Región Centro. Siguen en importancia los fondos destina-
dos al NOA (18%) y al NEA (13%). Las regiones de Patagonia y Cuyo
recibieron 10,1% y 8,8% de los recursos del MDSyMA.

438
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Cuadro 17
Distribución regional de los montos gastados por los programas sociales focalizados del MDSyMA durante el año
2000 (en porcentajes).

Gastos Gastos Gastos en Resto


Gastos Gasto
Región PROFE Mejoramiento de Programas del
PNC total
(*) Barrios Alimentarios (***) Gasto
Patagonia 10,6 6,1 26,4 11,6 6,8 10,1
Centro** 49,4 61,5 0,4 38,9 38,5 49,2
NOA 17,4 15,4 46,9 21,2 21,6 18,0
NEA 13,6 9,4 11,2 17,4 26,4 13,9
Cuyo 8,9 7,6 15,1 10,8 6,7 8,8
Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
general

(*) Excluye las transferencias que el PROFE realiza al PAMI


(**) Incluye Región Pampeana y GBA
(***) Incluye a los programas ASOMA, PRANI, UNIDOS y PROHUERTA

439
Fuente: Siempro, 2001 op. Cit.
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Interesa destacar que casi la mitad de los recursos del Programa de


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Mejoramiento de Barrios se dirigieron a la región del NOA (43,9%). Los


fondos destinados a la Patagonia representaron el 26,4%; mientras que
el NEA que es la región con mayor incidencia de déficit urbano recibió
sólo el 17,4%.
Finalmente, en el marco de las transformaciones en la implementación
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de las políticas urbanas cabe mencionar la ley No. 24.441 de


Financiamiento de la Vivienda y la Construcción (enero de 1995) cuya
sanción fue resultado de un proceso de articulación entre sectores re-
presentativos de la industria de la construcción en el marco de un Plan
Nacional de desregulación y reactivación de la industria de la construc-
ción. Los títulos principales de la ley están referidos a nuevas líneas de
financiamiento tales como fideicomiso, leasing, letras hipotecarias, ins-
titutos jurídicos como ejecución extrajudicial de hipotecas y reformas a
los Códigos Civil, de Comercio, Penal, Procesal Civil y Comercial, y
eliminación de restricciones al ejercicio de la arquitectura, ingeniería y
agrimensura.

La rregulación
egulación de los ser vicios urbanos: entr
servicios entree la universalidad
y la privatización

La prestación estatal y universal fue un elemento clave en determi-


nado momento de la formación del estado nación que asoció la garantía
de la prestación de determinados servicios al hecho de ser ciudadano, y
que presentaba sobre todo el valor de un programa político más allá de
su efectiva prestación.
A partir de la década del ´80, la crisis fiscal transformó la capacidad
estatal de seguir suministrando ese conjunto de infraestructuras consi-
deradas básicas y los servicios urbanos comenzaron a surgir como una
fuente relativamente abierta e inexplorada de ganancias y de acumula-
ción del capital para los agentes económicos concentrados.
La privatización de los servicios públicos modificó las prácticas po-
líticas, económicas y culturales alrededor del “derecho a los servicios
urbanos esenciales”. El cambio de la forma de intervención estatal, el
tránsito del modelo social de provisión de servicios urbanos a la concesión del
servicio, tiene como elemento fundamental la mercantilización de un

440
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

servicio público-estatal y el nuevo protagonismo económico y cultural


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de la empresa privada en la gestión de la demanda de los servicios


básicos. En este sentido, la experiencia privatizadora ha puesto en crisis
su noción tradicional de universalidad en el sentido de integración
social.
Los servicios urbanos son grandes igualadores sociales y se constitu-
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yen en prerrequisitos para una mejor distribución del ingreso. La ex-


tensión y accesibilidad a la infraestructura urbana es un indicador de la
capacidad económica de una región, de su situación respecto de la
pobreza y la sostenibilidad ambiental. Varios autores coinciden en que
el aumento de la capacidad de la infraestructura eleva la productividad
urbana aún cuando el debate queda abierto acerca del tipo de vincula-
ción existente entre infraestructura y desarrollo.
La privatización de los servicios urbanos le otorga un nuevo sentido
al desafío de la prestación universal en tanto despliega un nuevo entra-
mado de intereses donde la lógica económica prevalece en la definición
de las políticas urbanas. El dilema de la posprivatización, tal como lo
plantean las empresas prestatarias es el incentivo para extender los ser-
vicios a los sectores de más bajos recursos.
En particular, interesa analizar la constitución de los entes regula-
dores de los servicios privatizados -cuya función surge de la separación
entre las funciones regulatorias y de control de aquellas funciones
operativas de suministro del servicio- y su relación con el resto los agen-
tes intervinientes en el proceso de extensión y mantenimiento de los
servicios urbanos. Los entes reguladores se han insertado en un sistema
de fuerzas que presenta a grandes conglomerados económicos (predo-
minantemente de origen extranjero) como prestadores de servicios frente
a usuarios crecientemente “profesionalizados” nucleados en asociacio-
nes de consumidores y el mencionado ente regulador con una inci-
piente capacidad de acceder a la información o de elaborar información
propia, dirimiendo las controversias surgidas de diferentes formas de
incumplimiento del contrato de concesión.
En el escenario de la posprivatización, frente a las clásicas recomen-
daciones de independencia del ente regulador para evitar la captura
por parte de la empresa regulada y/o la cooptación por parte del
cortoplacismo del poder político436, fue posible advertir, en diferentes

436
Sobre la autonomía en el diseño institucional de los entes reguladores ver Urbitzondo,
S. y otros (1998).

441
Luciano Andrenacci

casos, la paradójica situación consistente en que, la debilidad del ente


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regulador ha sido tal que ni siquiera le permitió constituirse en objeto


de disputa. La renegociación de los contratos originales ha sido una
constante y vale mencionar el caso de la concesión de Obras Sanitarias,
donde a finales del tercer año de la concesión en el marco de una
revisión tarifaria se le permitió renegociar la totalidad del contrato con-
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venido (febrero 1997) – tanto con respecto al marco regulatorio como al


cuadro tarifario) excluyendo del proceso al ente regulador ETOSS (Ente
Tripartito de Servicios Sanitarios).
Frente a esta situación, diversos actores e instituciones como las agru-
paciones de usuarios y consumidores, la figura del defensor del pueblo
municipal y nacional, la Auditoría General de la Nación, los Poderes
Legislativo (a través de la Comisión Bicameral de Seguimiento de las
privatizaciones) y Judicial (a través de recursos de amparo presentados
por los usuarios) reclaman la custodia de los intereses de los usuarios y
se suman al débil control del ente regulador.

- El impacto socio económico de la privatización – regulación

El ajuste de precios con modificaciones en materia de regulación


tarifaria, presenta un impacto diferencial sobre los distintos sectores de
la economía. Ello puede observarse en el siguiente cuadro, donde se
compara la evolución de precios y tarifas de una selección de servicios
privatizados, con la variación de precios minoristas y mayoristas para el
período comprendido entre marzo de 1991 (momento en que se lanza
el Plan de Convertibilidad) y diciembre de 1998.
Tal como señala Abeles (2000: 110). Si se observan las diferencias
entre tipo de usuario, la evolución de las tarifas de los servicios públi-
cos denota una tendencia al encarecimiento relativo del servicio resi-
dencial respecto del comercial e industrial y, dentro de este subconjunto,
del dirigido a los pequeños y medianos bis a bis a los grandes. El correlato
distributivo de esta tendencia se refleja en el mayor peso que ha pasado
a representar el pago de los servicios públicos dentro del total del gasto
de los hogares argentinos.
Con la intención de analizar el impacto de las privatizaciones sobre
los hogares de menores ingresos presentamos el siguiente cuadro que
compara la distribución del gasto familiar a través de los quintiles más
bajo de ingreso entre 1986 (antes de las privatizaciones) y en 1996 (des-
pués de las privatizaciones).

442
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Cuadro 18
Gasto del hogar en servicios públicos, Buenos Aires (porcentaje total de gastos)

1º quintil 2º quintil
1986 1996 1986 1996
Electricidad 2.1 3.7 1.8 3.0
Servicios sanitarios, gas y otros 2.4 3.7 2.2 2.9
Transporte público 3.7 8.0 3.8 7.5
Teléfono y correo 0.9 2.0 0.7 2.5
Total 9.1 17.4 8.5 15.9

Fuente: Alexander (2000) a partir de datos de la EPH, INDEC.

443
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci

Tal como señala, Alexander, M. (2000,46), los dos quintiles más


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bajos en 1996, pagaban entre 15 y 17 % del gasto familiar por electrici-


dad, agua, gas, transporte y teléfono en 1996 en comparación con el 9%
en 1986. En particular, el segmento más pobre ahora gasta considera-
blemente más en transporte que lo que solía gastar en el pasado y el uso
del teléfono pasó a ser más importante. El porcentaje del gasto de los
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hogares que el primer quintil de la población destina al pago de los


servicios públicos prácticamente se duplicó, al pasar del 9,1% al 17,4%.
No muy diferente es la tendencia reflejada por el segundo quintil, cuyo
gasto destinado al pago de los servicios públicos pasó de 8,5% a 15,9%
del total de sus gastos, esta tendencia muestra que si bien antes de la
privatización los servicios eran considerados de mala calidad, después
de la privatización son costosos. Desde el punto de vista de la
competitividad, los pequeños y medianos clientes comerciales e indus-
triales deben afrontar tarifas superiores a las que abonan los grandes
usuarios industriales.
A una década de implementación de este programa de privatizaciones,
los resultados de la caracterización de las condiciones urbanas revelan
que no han sido capaces de revertir la situación deficitaria, en tanto son
las carencias en el acceso a las redes de agua y desagüe cloacal y a las
redes de gas las que explican mayoritariamente el déficit urbano. E n -
tre los aspectos desfavorables del proceso privatización, señalados por
Rofman, A. (2000, 27) menciona dos áreas críticas de oferta de servicios
donde las necesidades populares están particularmente insatisfechas,
los avances han sido menores y distan de haber cumplido los requeri-
mientos previstos en el momento del contrato. Se trata de la provisión
de agua y desagüe cloacal y de la oferta de servicios de transporte ferro-
viario de mediana y corta distancia. Con respecto al sistema ferroviario,
el autor menciona que cuando existía una red ferroviaria nacional de
transporte de pasajeros, con todas sus innumerables deficiencias, dicho
transporte poseía tarifas más bajas que el transporte automotor de me-
diana y larga distancia. La desaparición o fragmentación ha implicado
un sustancial impedimento para el traslado a través de la geografía na-
cional de los sectores populares.

El caso de la concesión de la empresa Aguas Argentinas S. A. en el


Gran Buenos Aires

444
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Como parte del segundo Plan Quinquenal (2000) y evaluando que


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el corte del servicio no suele ser una solución, la empresa Aguas Argen-
tinas S. A. ha incorporado una tarifa social destinada a barrios
carenciados, exclusivamente para clientes residenciales. En este marco,
se ha elaborado un “Programa de Tarifa Social” (PTS) que consiste en
establecer un sistema de asistencia económica a los usuarios de bajos
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recursos de los servicios públicos de agua potable y desagüe cloacales


que se presentan en el ámbito de la concesión. Este programa busca
implementar un sistema de subsidio eficaz, transparente, explícito y
focalizado. El subsidio a la demanda implementado a través del PTS
debe analizarse como una estrategia de discriminación de precios, ya
que la empresa que suministra el servicio es monopólica y por lo tanto
no existe para la demanda (ahora solvente gracias al subsidio) un espa-
cio de competencia donde ejercer su capacidad de pago. El PTS se
suma a los subsidios cruzados implícitos presentes en el cuadro tarifario
original y al incorporado a través del componente SU (Servicio Univer-
sal) del cargo SUMA (Servicio Universal y Medio Ambiente) (1997).
Esto supone que la universalidad de la cobertura está financiada por el
conjunto de los hogares que reciben el servicio bajo la concesión.
En suma, el debate (Oszlak, O. y Felder, R.; 1998) acerca de la regu-
lación de los servicios urbanos deja planteadas las siguientes cuestio-
nes:
- La definición del sentido de la regulación, entre el propósito de resguardar
del interés general - en el sentido de prestación universal del servicio - o de
arbitrar entre privados.
- La relación entre la autonomía del organismo y la legitimidad de las decisio-
nes adoptadas (visibilidad de las decisiones y credibilidad).
- La relación entre la autonomía del organismo y los “múltiples principales”
(poder político y captura de la empresa).
- La magnitud de la regulación y las capacidades institucionales para ejercer-
la (asimetría informativa).
- Frente a la proliferación de entes reguladores o instancias de regulación: el
grado de competencia entre sí.
De lo dicho hasta ahora, y a modo de síntesis, podemos decir enton-
ces que la experiencia argentina de la última década estuvo caracteriza-
da en materia de política urbana por 2 ejes de intervención; por un
lado las Políticas de acceso a la tierra y a la vivienda y por el otro la
Privatización de los servicios urbanos.

445
Luciano Andrenacci

Hacia una definición de una política de ciudad


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A lo largo del trabajo se ha intentado avanzar en la comprensión de


las condiciones diferenciales de reproducción de la ciudad –en tanto con-
diciones y mecanismos que se orientan a la reproducción del territorio–
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y en la ciudad –en tanto condiciones en las que se reproducen los habi-


tantes de la ciudad–. El propósito ha sido identificar los procesos deter-
minantes de la fragmentación socio-territorial y, en consecuencia, defi-
nir las estrategias de cambio que orienten la integración social y urbana.
En el marco de este planteo inicial, es posible identificar como el
fenómeno que sintetiza las transformaciones de los ´90, la mercantilización
del proceso de reproducción de la ciudad con escasas mediaciones políticas que
permitan garantizar el acceso a las condiciones de habitabilidad.
Como consecuencia de este fenómeno se configura una fragmenta-
ción socio territorial que opera a través de cuatro procesos articulados,
tal como se menciona en el primer capítulo:
- La privatización de los servicios urbanos sumada a la desigual-
dad existente en el acceso.
- La insularización de los sectores de más bajos recursos
- La suburbanización elitista sobre una periferia autourbanizada.
- El deterioro del parque habitacional existente

Frente a este modelo de diferenciación socio territorial, las acciones


orientadas a garantizar el acceso a las condiciones de habitabilidad ur-
banas: suelo, vivienda, servicios urbanos y equipamiento comunitario
pueden constituirse en mecanismos de integración que compensan la
inestabilidad del mercado de trabajo que opera como el proceso más
importante de exclusión económica, en un contexto de marcada des-
igualdad en la distribución de los ingresos.
Una propuesta de integración social y urbana debería incidir en
estos procesos intentando su reorientación. En ese sentido, se propone
articular un conjunto de medidas que permitan:
- Recuperar el sentido de universalidad de los servicios urbanos
básicos a través del fortalecimiento y la articulación de las accio-
nes regulatorias del estado.
- Recuperar la renta urbana a través de sistemas de regulación que
valoren los efectos de la obra pública.

446
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

- Respeto por la ciudad existente a través de acciones de consoli-


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dación y densificación del parque construido.

Las sugerencias que se proponen a continuación intentan superar


las respuestas fragmentadas que hasta el momento, y tal como surge de
los resultados presentados en el trabajo, han dado las políticas de vi-
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vienda tradicionales. En este sentido, la construcción del indicador de


déficit urbano desarrollada precedentemente remite a la posibilidad de
diseñar propuestas dirigidas al acceso a la ciudad como objeto de las
políticas sociales.
En el marco de la definición de objetivos de desarrollo local, esta
política de ciudad437 se propone impulsar tres ejes estratégicos:
- Promover una política de ciudad inter vensionista con fuerte
intervensionista
liderazgo local que desarrolle una calificación del espacio públi-
co (intentando superar la noción de suelo + infraestructura) y
articular esta política con programas de vivienda social orienta-
dos a la demanda
- Una política de ciudad integral que actúe como promotora del
desarrollo local combinando objetivos urbanísticos, sociales y eco-
nómicos, y articulando con un tipo de planeamiento estratégico
y participativo.
- Fortalecer la capacidad de regulación del Estado, mediante una
regulación estatal eficaz que siente posición respecto al acceso
universal a los servicios urbanos básicos.

Esta propuesta supone en primer lugar discutir la posibilidad de


orientar parte los recursos FONAVI para este tipo de acciones. Tal como
se mencionaba en el apartado 4.2 sobre las políticas dirigidas al acceso
de la vivienda básica, la ley 24 464 / 95 define que sólo el 20% de los
recursos FONAVI pueden destinarse a obras de infraestructura y
equipamiento comunitario, sin embargo algunas provincias como en el
caso de Formosa ya destinan un porcentaje sensiblemente mayor.
A continuación se presentan dos ejes de actuación considerados es-
tratégicos en el momento de implementar una política de ciudad.

437
La propuesta se inscribe en el planteo general de Borja, J. presentado en diversos textos
y eventos. En particular ver: Borja (1997) Ciudadanía y espacio público. Debat Barcelona:
Ciutat Real Ciutat Ideal.

447
Luciano Andrenacci

La calificación de espacio público como un factor clave de la integra-


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ción urbana
Frente a los conjuntos habitacionales, resultado típico de la Operatoria
FONAVI, que se degradan rápidamente por su mala calidad constructi-
va, por la falta de una gestión coordinada del mantenimiento, por la
falta de atención en las condiciones de inserción urbana y por la pobre-
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za de los equipamientos, se plantea la promoción del espacio público


tanto de la ciudad existente como de la ciudad nueva.
El espacio público es un tipo de espacio donde el Estado posee el
dominio del suelo y por lo tanto, debe garantizar su accesibilidad a
todos. La relevancia de poder contar con programas activos de creación
y calificación del espacio público se basa en su potencial integrador, en
tanto se trata de un espacio que se debe caracterizar por su fácil accesi-
bilidad, por la posibilidad de mezclar grupos y por su capacidad de
estimular la identidad del lugar. Este tipo de intervenciones está orien-
tado principalmente a consolidar las centralidades que califican la esca-
la local o barrial.
Para elaborar estrategias de integración urbana es necesario dotar de
servicios urbanos (saneamiento, gas, electricidad), equipamiento comu-
nitario (salud, educación, esparcimiento) y accesibilidad a los barrios
pobres, tanto en términos de localización residencial como
microempresarial, a través de acciones destinadas a la pavimentación o
el mejorado de las vías de comunicación y una forestación que atienda
a la calidad del paisaje urbano junto al mobiliario urbano. Un tipo de
calificación que permita la densificación de la ciudad para evitar mayo-
res problemas de transporte.
La política de ciudad se plantea como el marco estratégico de las
acciones referidas a garantizar el acceso universal a un espacio público
de calidad y al suelo urbano como derechos sociales y que por lo tanto
requieren del financiamiento de programas de acción efectivos. Sin
embargo, ¿Qué significa una política de espacio público en el marco de
la masiva privatización de los servicios urbanos? Para que estas estrate-
gias puedan ser sostenidas en el tiempo e incorporen al conjunto de la
ciudad es necesario trabajar sobre la capacidad de los hogares para sos-
tener los costos de la urbanización formal, en particular respecto de los
servicios urbanos básicos actualmente privatizados. En ese sentido, este
tipo de propuestas debe combinarse con estrategias de fortalecimiento
de la capacidad reguladora del estado.

448
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Desde la implementación: el momento crítico de la selección


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Una cuestión central determina la viabilidad de programas integra-


dos y es la capacidad de coordinación intersectorial y la definición de la
localización (focalización territorial) para implementar estos programas.
La posibilidad de inscribir estos programas en el marco de procesos de
planificación del desarrollo urbano puede garantizar un método útil en
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el momento de tomar decisiones. Se trata de un tipo de planificación


urbana con orientación estratégica y participativa que se inserta en el
gobierno de la ciudad, partiendo del reconocimiento de un conjunto
de poderes locales que a través de su articulación o desarticulación
producen un complejo institucional a partir del cual es necesario dise-
ñar la implementación de las políticas nacionales o provinciales.
La propuesta de desarrollar una política de ciudad implementada a
través de proyectos de calificación del espacio público se articula en-
tonces con las propuestas de solución a los problemas urbanos identifi-
cados en el mencionado proceso de planificación.

Desde el financiamiento
Este tipo de intervenciones puede ser financiado mediante la cons-
titución de un Fondo de Desarrollo Urbano a cargo de empresas de
urbanización locales con una articulación de recursos públicos y priva-
dos orientados a este tipo de acciones.
Políticas de regulación urbana mediante los siguientes componentes:
La creación instrumentos de captación de plusvalías y la creación
de suelo para viviendas de interés social.
La creación de condiciones para que el Estado sea capaz de recupe-
rar para sí una parte de la plusvalía a favor de quienes más necesitan, es
uno de los instrumentos indispensables para generar suelo urbano. Esta
estrategia se orienta a promover reservas de suelo para viviendas sociales
articulando esta acción con una serie de medidas dirigidas a compartir
la plusvalía en el precio de terrenos destinados a esas viviendas. De lo
contrario, las alzas de precio del suelo obstaculizan el acceso de familias
y personas de menores ingresos a viviendas de interés social. Entre los
instrumentos de gestión del suelo urbano es posible pensar en propues-
tas de regulación a través de la zonificación, de instrumentos financie-
ros (tributación predial), creación de banco de tierras, etc.
La experiencia latinoamericana señala la falta de disponibilidad de
suelo urbano como el insumo crítico en el momento de implementar

449
Luciano Andrenacci

políticas dirigidas al hábitat. Uno de los instrumentos que permiten


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acercarse a una mayor disponibilidad, es la formulación de un sistema


de regulación normativo que reconozca la demanda de suelo por parte
de la población pobre.
Una normativa que de cuenta de los procesos concretos de repro-
ducción de la vivienda y de la urbanización, el Cuadro 4 muestra que
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aproximadamente la mitad de los hogares pertenecientes al 1º y 2º quintil


autoconstruyen sus viviendas y confirman a las asociaciones barriales
como las tradicionales urbanizadoras de la ciudad.

Nor mativa acer


Normativa ca de los estándar
acerca es de calidad constr
estándares uctiva
constructiva
Este tipo de regulación está especialmente orientado a la construc-
ción de nuevas viviendas de interés social.

Regulación sobr
sobree las empresas constr
empresas uctoras
constructoras
Realizar acuerdos que garanticen una oferta habitacional adecuada a
la demanda incluyendo las posibilidades de industrialización en los
sistemas constructivos, en particular en la estructura de la vivienda y en
los acabados interiores que representan alrededor de 1/3 del costo total
de la vivienda.

Tarifa social
Establecer un marco que oriente la negociación entre las provincias
y las empresas concesionarias con la finalidad de instrumentar una tari-
fa diferenciada para la población en situación de imposibilidad de pago
de las tarifas.
La puesta en valor de las cooperativas de servicios que han sido
tradicionalmente una opción eficiente. Existe una considerable expe-
riencia en materias de cooperativas, sobre todo para pequeñas redes de
electricidad o abastecimiento de agua y desagüe cloacal.
De este modo, este trabajo constituye un intento por comprender las
condiciones diferenciales de reproducción de la ciudad y en la ciudad e
identificar los procesos determinantes de la fragmentación socio-terri-
torial. Hemos querido también definir posibles estrategias de cambio
que orienten la integración social y urbana; a tal fin hemos avanzado en
la identificación de los componentes que entendemos debe contemplar
una política de ciudad que dé respuesta a las múltiples situaciones de
privación material que expresa la pobreza urbana.

450
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

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