DOMINIO PÚBLICO

1. DEFINICIÓN

Bernales Ballesteros (1997) “Los bienes de dominio público son aquellos que han sido reservados al
dominio del estado como ente colectivo que ejerce el poder político y que no son susceptibles de ser
transferidos a personas particulares por ningún derecho, los bienes de dominio público son, y
quedaran en el dominio del Estado, los recursos naturales, el mar, las playas, los cursos de agua,
áreas naturales protegidas”

Rubio Correa (1999) "los bienes de uso público son aquellos que están destinados a que los utilicen
todas las personas indistintamente, sin que ninguna de ellas pueda establecer un derecho individual,
o colectivo, exclusivo sobre dichos bienes. Cita algunos ejemplos clásicos de bienes de uso público
como los parques, las plazas, las calzadas, las veredas, los ríos, los lagos y el mar, entre otros, así
también hay bienes de dominio público que no son de uso público, como los parques nacionales, los
fondos marinos, yacimientos minerales. Acota el mismo autor sobre "el dominio,(…), estaba más
referido a los bienes entendidos como bienes de uso, la propiedad actual considera a los bienes más
como bienes de cambio, por lo tanto para este autor dominio no es propiedad, tiene más que ver con
el ejercicio de derechos inamovibles y no dedicados a la circulación sobre los bienes, esta última
entendida como libertad de disposición

Por tanto, considero que debemos entender que los Bienes de dominio público en los derechos en
general y al cual se la denomina Bienes demaniales o, en conjunto, demanio como refieren los
italianos, son aquellos que responden a una naturaleza cuya titularidad pública, están afectos al uso
general o al servicio público, incluyendo los expresamente declarados por la ley; como fuere se
acepta mayoritariamente, que el régimen jurídico de estos bienes se inspira en los principios de
inalienabilidad (el dominio público no se puede vender), imprescriptibilidad (no puede obtenerse su
propiedad mediante la usucapión) e inembargabilidad (no puede ser embargable), características
esenciales que usualmente pueden revertirse mediante el mecanismo de la desafectación, por la que
un bien de dominio público por afectación deja de ser demanial para convertirse en un bien
patrimonial.

2. Caracteres Jurídicos del Dominio Publico

 LA INALIENABILIDAD, son aquellos que no pueden ser transferidos a particulares bajo

ninguna forma de derecho, es decir se descarta el uso y goce individual, su propia
naturaleza impide que estos bienes sean materia de posesión de particulares.

Del principio de inalienabilidad se derivan algunas otras notas o consecuencias jurídicas; así

 Los bienes del dominio público no pueden embargarse.

 No son hipotecables, ni materia de gravamen civil alguno.
 No son expropiables: sobre los bienes y dependencias del dominio público no procede la
expropiación por el mismo poder público, por ser bienes de utilidad pública (jordano fraga).
 De la inalienabilidad se deduce que un bien del dominio público no puede ser reivindicado
(no proceden las acciones petitorias respecto del dominio público).
  No cabe el ejercicio de interdictos ni acciones posesorias para recuperar la posesión.
 No pagan contribución.

 IMPRESCRIPTIBILIDAD, son aquellos que, a pesar, del transcurso del tiempo como
requisito para adquirir la propiedad sobre este, no es susceptible de ser transferido. A esto
María Ramírez acota que este principio tiene por objeto conservar el dominio público en su
integridad.

 INEMBARGABILIDAD, los bienes del dominio público del Estado no pueden

embargarse, es una consecuencia de la inalienabilidad de los bienes de dominio público.

3. AFECTACION Y DESAFECTACION DE LOS BIENES PUBLICOS

Ambos fenómenos son formales, requieren declaración legislativa o sea que deben ser establecidos
por la ley. Para que los bienes estatales integren el dominio público, un acto estatal general o
particular los debe destinar al uso público, afectar a un fin de la colectividad.

Esta afectación puede ser formal, cuando tiene su origen en la ley y real cuando se funda en el uso
mismo, también puede ser de circunstancias naturales, completadas por actos administrativos
(dominio público natural) o de actos administrativos (dominio público artificial).

La afectación a veces presupone ciertas obras (construcción de caminos, canales, puentes, puertos)
otras, no las exige, porque se fundan en hechos naturales, como en las playas, ríos, riberas, etc.

4. LOS RECURSOS NATURALES COMO BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

La Constitución Política de 1993 establece en el artículo 73º que los bienes de uso público pueden
ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico, que en esencia
es un acto administrativo del Estado, consistente en entregar un número determinado de derechos a
un particular, por un tiempo determinado, vinculado a la explotación de algún bien o riqueza
natural. Y por dicha concesión se obtiene un derecho de naturaleza real.

En este sentido la Constitución de 1993 no recoge el concepto de dominio público, del mismo modo
que no lo hace la Constitución española o la Constitución mexicana. La Carta de 1993 se limita a
señalar dos cualidades relativas a la protección exorbitante del demanio: inalienabilidad e
imprescriptibilidad (no se hace referencia a la inembargabilidad). Por tanto, debemos remitirnos a la
legislación de desarrollo de las diversas categorías de bienes integrantes del dominio púbico, entre
las cuales destacamos (entre otras):

 La Ley General de Aguas (Decreto Ley 17752) señala en su artículo 1: "Las aguas, sin
excepción alguna, son de propiedad del Estado, y su dominio es inalienable e
imprescriptible... ".
  La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario (Decreto Legislativo 653)
señala en su artículo 23: "La propiedad de las tierras eriazas, sin excepción, corresponde al
Estado... ".

 La Ley sobre Patrimonio Cultural de la Nación (reformada por Ley 24193) señala: "Son
bienes propiedad del Estado los inmuebles culturales pre-hispánicos de carácter
arqueológico, descubiertos o por descubrir... ".

 En cuanto a los terrenos ribereños, señala la Ley 26306: "Reconózcase la propiedad de los
terrenos en el corredor ribereño, denominado Costa Verde, a los Municipios Distritales de
Chorrillos, Barranco, Miraflores, San Isidro, Magdalena del Mar y San Miguel ... ".

La ley 26821 “Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales”

Nos dice que La concesión otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento sostenible
del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título
respectivo.

La concesión otorga a su titular el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido y en
consecuencia la propiedad de los frutos y productos a extraerse. Las concesiones pueden ser
otorgadas a plazo fijo o indefinido. Son irrevocables en tanto el titular cumpla las obligaciones

Las concesiones son bienes incorporales, registrables, pueden ser objeto de disposición, hipoteca,
cesión y reivindicación, conforme a las leyes especiales, el tercero adquiriente deberá sujetarse a las
condiciones en que fue originalmente otorgada.

5. ENTIDADES COMPETENTES – SISTEMA FUNCIONAL

La ley Orgánica del Poder Ejecutivo Nº 29158 define al sistema como aquellos conjuntos de
principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las
actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades
de los poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de gobierno.

Un Sistema funcional tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que
requieren la participación de todas o varias entidades del Estado.

El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas
del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema.

Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa
a nivel nacional, dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito,
coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, sus leyes especiales y disposiciones complementarias.
 6. SISTEMA NACIONAL DE BIENES ESTATALES

Creado por Ley 29151 y su reglamento Decreto Supremo Nº 007-2008-Vivienda en cuyo artículo 5º
crea el SISTEMA NACIONAL DE BIENES ESTATALES como el Conjunto de organismos,
garantías y normas que regulan de manera integral coherente los bienes estatales en sus niveles de
gobierno nacional, regional y local, a fin de lograr una administración ordenada, simplificada y
eficiente teniendo a la Superintendencia Nacional de Bienes Nacionales SBN como ente rector.

la SUPERINTENDENCIA DE BIENES NACIONALES SBN, es un organismo público

descentralizado y constituye un pliego presupuestal siendo el ente rector responsable tanto de
normar los actos de adquisición, disposición, administración y supervisión de los bienes estatales
como de ejecutar dichos actos respecto de los bienes cuya administración está a su cargo, de
acuerdo a la normatividad vigente gozando de autonomía económica, presupuestal, financiera,
técnica y funcional con representación judicial propia.

La SBN tiene la siguiente función

Supervisar los bienes estatales, así como el cumplimiento del debido procedimiento y de los actos
que ejecuten las entidades pertenecientes al SNBE. En caso que la SBN determine infracciones a
la normatividad, pondrá la misma en conocimiento de la entidad pública correspondiente y de la
contraloría general de la república.

De acuerdo al Reglamento de la ley nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes
Estatales, DS Nº 007-2008-VIVIENDA. En su ARTÍCULO 2,LOS BIENES DE DOMINIO
PÚBLICO, son aquellos bienes estatales destinados al uso público como playas, plazas, parques ,
infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros cuya administración, conservación y
mantenimiento corresponde a una entidad, aquellos que sirven de soporte para la prestación de
cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales escuelas,
hospitales, estadios aportes reglamentarios, bienes reservados, y afectados en uso a la defensa
nacional, establecimientos penitenciarios, museos cementerios, puestos, aeropuertos y otros
destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal o cuya concesión compete al
estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles sobre ellos el estado ejerce su
potestad, administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley.

Sería entonces la SUPERINTENDENCIA DE BIENES NACIONALES La encargada de velar por

la correcta administración de los bienes de dominio público, sin embargo existe un hecho fáctico
que llama nuestra atención nos referimos a las playas del litoral de la República que tienen la
calidad de bienes de uso público, inalienables e imprescriptibles.

Se entiende como playa el área donde la costa se presenta como plana descubierta con declive suave
hacia el mar y formada de arena o piedra, canto rodado o arena entremezclada con fango más una
franja no menor de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea. El ingreso y uso de las
playas es libre, salvo en los casos señalados expresamente en la presente Ley De Acuerdo al
artículo 101 de la ley general del ambiente en su inciso:

e) Regular el adecuado uso de las playas, promoviendo su buen mantenimiento, se constituye en

una responsabilidad del estado, de ahí la importancia de los siguientes conceptos y competencias.
LA ZONA DE DOMINIO RESTRINGIDO, Es aquella franja de 200 metros ubicada a
continuación de la franja de 50 metros descrita en el artículo anterior, siempre que exista
continuidad geográfica en toda esa área.

En consecuencia no se entenderán comprendidos dentro de la zona de dominio restringido los

terrenos ubicados más allá de acantilados, lagos, montañas, lomas, carreteras y otras situaciones
similares que rompan con la continuidad geográfica de la playa.

Tampoco están comprendidos dentro de la zona de dominio restringido los terrenos de propiedad
privada adquirido legalmente a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, que se
encuentren dentro de los 200 metros señalados en el párrafo anterior. Las zonas de dominio
restringido serán dedicadas a playas públicas para el uso de la población.

La adjudicación y/o construcción de inmuebles dentro de la zona de dominio restringido queda

prohibida a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley. Sólo por Decreto Supremo
refrendado por el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y por el
Ministro de Defensa se podrá desafectar áreas de la zona de dominio restringido o establecer las
causales, condiciones y procedimientos de desafectación. Ninguna autoridad podrá, bajo
responsabilidad, adjudicar terrenos o autorizar habilitaciones en la zona de dominio restringido que
no hayan sido desafectadas.

Un caso particular lo constituye la AUTORIDAD DEL PROYECTO DE LA COSTA VERDE

creada por Decreto Supremo Nº 01-95-MTC aprueban el reglamento de la ley Nº 26306, mediante
el cual se reconoció la propiedad de los terrenos conformantes del corredor ribereño denominado
Costa Verde a diversos municipios.

Por Ley Nº 26306, se reconoció la propiedad de los terrenos conformantes del corredor ribereño
denominado Costa Verde a los Municipios Distritales de chorrillos, Barranco, Miraflores, San
Isidro, Magdalena del Mar y San Miguel dentro de los límites de sus respectivas jurisdicciones.
Corresponde a los citados Municipios distritales ribereños emitir autorizaciones y adjudicar
derechos en armonía con las zonificaciones y el Plan Maestro de Desarrollo, debiendo ser
ratificadas dichas autorizaciones por la autoridad del proyecto Costa verde

Define a la Costa Verde.- como La franja costera que, desde el distrito de San Miguel hasta el de
Chorrillos, (La Chira) comprende las playas y terrenos existentes, desde la línea de más alta
marea así como los que se ganen al mar hasta el borde superior de los acantilados y la franja de
ancho variable a partir del borde de los acantilados, hacia el interior continental. Dentro de esta
definición general, el Plan Maestro precisará linderos y ámbito territorial definitivos.

El Desarrollo de la Costa Verde es prioritario, y está regulado por la Ley, el Plan de Desarrollo
Metropolitano Lima-Callao 1,990-2,010; el Plan Maestro de Manejo, Desarrollo y Control del
Cinturón Ecológico del Área Metropolitana Lima-Callao, y el Plan Maestro de Desarrollo de la
Costa Verde.

Las autorizaciones y/o las adjudicaciones que, en ejercicio de la facultad que otorga el Artículo 3
de la Ley Nº 26306 efectúen los Municipios Ribereños, sólo generarán derechos cuando se ajusten a
lo establecido por el Plan Maestro de Desarrollo y sean ratificados por la Autoridad del Proyecto
Costa Verde.

Las playas de la costa verde son de uso público irrestricto, comprendiendo la franja intangible de 50
metros a partir de la línea de máxima marea, y extendiéndose a mayor distancia, según las
disponibilidades de espacio tradicionalmente utilizadas para recreación pública de verano, en estas
zonas no podrán existir ningún tipo de edificación o instalación que restrinja su uso público.

Las Municipalidades Distritales no podrán extender autorizaciones o adjudicar derechos ni

establecer actividades, usos del suelo o construcciones que en forma alguna limiten o restrinjan el
libre acceso del público a la playa. La Autoridad del Proyecto de la Costa Verde, con el apoyo de la
fuerza pública y previas las verificaciones del caso, erradicará a los infractores en el término de 24
horas de presentada la respectiva denuncia, para restituir el uso público de las playas.

La Autoridad del Proyecto Costa Verde, por acuerdo unánime de sus miembros, determinará
aquellos casos en los que, dada su naturaleza de servicios públicos de interés metropolitano o
nacional, puedan establecerse, por razones estrictamente técnicas, condicionamientos para el libre
acceso a las playas, lo cual requerirá de aprobación mediante resolución suprema refrenda por los
Ministros de Defensa y de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción.

COMPETENCIA DE PROINVERSIÓN

Conforme a lo establecido por el artículo 16 de la Ley, la Agencia de Promoción de la Inversión

Privada - PROINVERSIÓN, es el órgano competente para el otorgamiento del derecho de
concesión sobre terrenos ubicados en la zona de playa protegida que tengan por finalidad la
ejecución y explotación de obras públicas de infraestructura y servicios públicos. PROINVERSIÓN
ejercerá dicha competencia de conformidad con lo establecido por el Decreto Legislativo Nº 839, el
Decreto Supremo Nº 059-96-PCM, el Decreto Supremo Nº 060-96-PCM y las demás normas
complementarias y conexas conforme a sus competencias.

En todos los casos, quienes obtengan un derecho de concesión de PROINVERSIÓN o quienes

obtengan un derecho de uso de parte de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas
quedarán sujetos, en el desarrollo de sus proyectos y en el ejercicio de sus actividades, a las
acciones de vigilancia y control que corresponden a esta última respecto del área de playa.

CASO: LSA ENTREPRISES SAC

“LSA Enterprise Perú es una empresa que decidió cercar el terreno y logró que la Municipalidad del
Callao, autorizara la construcción del cerco provisional de 48.900 metros, sin tener competencia en
ello. El capitán de navío BAP José Antonio Calvo explica que “hay una ocupación ilegal que está
dentro de los 50 metros de la línea de más alta marea”, y que se necesitaría una resolución suprema
firmada por el presidente de la República, lo que no se hizo.

Además, el cerco se encuentra dentro del espacio donde el mismo municipio iba a ejecutar un
proyecto: el malecón Oquendo. Así, se ha obstaculizado la entrada a la playa para las personas y
hasta se cerró el paso a la avenida Néstor Gambeta
El mismo gobierno regional, en ese entonces presidido por Álex Kouri, a través de Defensa Civil,
otorgó el permiso para su construcción sin que siquiera se haya terminado dicho cerco

Les cerraron la vía pública y el acceso al mar a los vecinos de la zona y a las empresas contiguas,
dichas empresa tampoco pueden hacer mantenimiento de los tubos por donde pasan sus insumos
desde el mar (ya que dichos tubos pasan por debajo del terreno), se fue al tacho el proyecto del
Malecón Oquendo para los chalacos (y sobre todo a residentes de la zona ya que el terreno se
sobrepone a dicho proyecto común)

Si bien existe libertad de empresa, esta no puede colisionar con el interés público, sería
competencia de la Superintendencia de Bienes Nacionales para lograr la desafectación, sin embargo
debería prevalecer los proyectos que favorezcan a la población como la construcción del malecón o
permitir el libre acceso a las playas, por ser bienes de uso público, Por otro lado la Dirección de
Capitanías de Puerto DICAPI también tendría competencia sobre las autorizaciones para realizar
actividades en la zona de dominio restringido.

7. CONCLUSIONES

 Los bienes de dominio público escapan al tratamiento jurídico tradicional, las reglas del
derecho civil no le son aplicables, exige por tanto un marco normativo específico, tal como
la Superintendencia de Bienes Estatales, de reciente data de creación, como vemos en el
caso de la costa verde se ha creado una autoridad específica lo que se exigiría ahora es la
coordinación permanente entre las diferentes entidades con competencias.
 Como vimos en el segundo caso, existirían indicios de responsabilidad funcional al
autorizar una construcción en zona de dominio restringido como son las playas, espacios
destinados al uso público por parte de la población y más aún si se impide el libre tránsito
de la población.