El querellante en los delitos de acción pública

en algunos códigos latinoamericanos

Por Alberto BOVINO

I. INTRODUCCIÓN

I. 1. Participación de la víctima en el procedimiento penal

I. En el derecho de tradición continental europea existen instituciones

que permiten la intervención de la víctima en el procedimiento penal
cuyo origen es anterior a las transformaciones más recientes del
derecho procesal penal nacional y comparado. El actor civil, el
querellante en los delitos de acción pública y el querellante en los
delitos de acción privada constituyen, en este sentido, mecanismos
tradicionales que posibilitan la participación de la víctima en el
procedimiento penal.

Si bien es cierto que los intereses de la víctima en el caso penal son

protegidos por tales mecanismos, en las legislaciones más recientes, a
través de diversas instituciones procesales, también es cierto que uno
de los mecanismos más importantes es el del acusador particular.

Por ello, se señala que “la participación de la víctima en la persecución

penal pública se da, fundamentalmente, a través de la figura del
querellante o acusador particular”1. La afirmación es verdadera en dos
sentidos.

En primer lugar, la figura del querellante, a diferencia de la del actor

civil, representa “la participación de la víctima en la persecución penal
pública”. El querellante, por limitadas que sean sus atribuciones,
participa en el procedimiento con el objeto de influir en la decisión
sobre el hecho punible imputado y sobre la solución prevista en el
derecho penal de fondo.

En segundo término, se debe tener en cuenta que, en general, la regla

1
CÓRDOBA, La posición de la víctima, p. 84 (destacado en el original).

1
es que la víctima, para participar en la persecución penal pública,
prefiera intervenir en el proceso como querellante. Ello sucede de esta
manera a menos que no se cuente con la figura del querellante para
delitos de acción pública.

Esta preferencia por la figura del querellante se advierte claramente

en las prácticas de la justicia penal argentina. En la ciudad de Buenos
Aires, donde rige el CPP Nación (derecho federal), es muy usual la
intervención del querellante y, en cambio, poco usual la intervención
del actor civil. Como regla, se prefiere discutir la pretensión
resarcitoria ante los tribunales civiles, aun cuando la víctima
intervenga como querellante en el proceso penal. La legislación federal
vigente, por supuesto, contempla ambas posibilidades.

Durante la vigencia del CPP Córdoba de 1939-1970, las cosas eran

distintas. El ejercicio de la acción civil ante la justicia penal cordobesa
era una práctica usual en ese contexto. El motivo de la elección
consistía en el simple hecho de que la legislación cordobesa no
regulaba la figura del querellante para los delitos de acción pública.
Así, la única manera posible de participación de la víctima en el
procedimiento penal por delitos de acción pública era la manera
prevista para la intervención del actor civil.

Ambas experiencias indican que “la participación de la víctima en la

persecución penal pública” se realiza, en general, a través de la figura
del querellante. La práctica generalizada de recurrir a la acción civil
como manera de participar en el procedimiento penal, por otro lado,
sólo resulta usual y conveniente cuando la legislación procesal no
prevé la intervención del querellante en los delitos de acción pública.

Sólo a través de la incorporación de la figura del acusador particular es

posible garantizar la intervención de la víctima en la persecución penal
pública, razón por la cual se prefiere, en la práctica, este tipo de
mecanismo de participación.

2
II. La intervención del querellante —o acusador particular— en los
delitos de acción pública representa uno de los supuestos de
mecanismo que reconoce derechos de participación formal a la víctima
en el procedimiento penal. En este supuesto, se trata de garantizar la
intervención del ofendido con el objeto de que éste colabore en el
desarrollo del tratamiento penal del caso y en la imposición de la
sanción de carácter punitivo eventualmente contemplada en el
derecho material. Así, en el ámbito del derecho procesal, la figura del
acusador particular constituye una expresión de “la necesidad de
reconocerle al ofendido mayores facultades procesales, que le
permitan no sólo participar decisivamente en la persecución penal,
sino también, bajo ciertas circunstancias, disponer de ella”2.

Si se trata de reconocer mayores derechos sustantivos de participación

en el ejercicio de la acción penal, una opción razonable para la
realización de este objetivo podría consistir en una ampliación
significativa del catálogo de los delitos de acción privada o, también,
del ámbito de aplicación del instituto de la conversión de la acción
penal pública en acción privada3. En este sentido, se ha señalado que
si “se trata de conseguir para la víctima mayores facultades procesales
que le permitan participar activamente, de manera decisiva, en la
persecución penal, y hasta un cierto poder de disposición sobre la
acción penal misma, ello se logrará de manera más efectiva, ante

2
CÓRDOBA, La posición de la víctima, p. 82.
3 Se trata de un mecanismo que permite que un delito de acción pública se convierta
en delito de acción privada sólo perseguible por el acusador particular, sin
intervención alguna del ministerio público. La conversión de la acción reconoce el
interés de la víctima vinculado a la necesidad de llevar adelante al procedimiento
para lograr la imposición de las consecuencias tradicionales del derecho penal.
Representa, claramente, una excepción al principio de la persecución pública.
Además, permite a la víctima jugar un papel decisivo en la definición del conflicto
desde su punto de vista personal y, al mismo tiempo, le otorga poder de disposición
de la acción penal convertida en privada. Por otra parte, aumenta las posibilidades
del imputado de llegar a una conciliación que ponga fin al caso, y simplifica
notablemente el procedimiento, pues resultan aplicables las reglas del proceso de
acción privada.

3
todo, ampliando el ámbito de los delitos de acción privada”4.

III. La participación del querellante en los delitos de acción pública, en

principio, sólo permite una intervención subsidiaria de la víctima que
no le otorga derechos sustantivos sobre la solución del caso, debido a
que es el Estado quien continúa detentando la titularidad de la acción
penal. El carácter subsidiario de esta intervención, sin embargo, es
cada vez más relativo, debido a los derechos y facultades de la víctima
establecidos en las legislaciones más recientes, que le permiten
poseer mayor influencia sobre la persecución penal. Los códigos
procesales penales adoptados en el marco del actual movimiento de
reforma de la justicia penal en América Latina, en este sentido,
otorgan a la víctima-querellante mayor posibilidad de control de la
actuación del acusador estatal y, también, ciertas facultades para
influir en la disposición del caso.

Las facultades sobre la decisión del caso no operan del mismo modo
ante distintas situaciones. Cuando el acusador estatal continúa la
persecución penal, y la víctima desea la suspensión o el cese del
procedimiento, la opinión de esta última, en general, cuenta con
escasas posibilidades de influir en la resolución del problema. Con
excepción de los delitos de acción privada, y de la revocación de la
instancia en los delitos dependientes de instancia privada 5 —delitos

4
CÓRDOBA, La posición de la víctima, ps. 82 y s. (destacado en el original).
5
Tradicionalmente, el único poder con que contaba la víctima en los delitos de acción
pública dependiente de instancia privada (CPP Guatemala, art. 24, num. 2; CPP Costa
Rica, art. 18) consistía en brindar la autorización que permitía iniciar la persecución.
Iniciada esta persecución, la víctima carecía de todo poder de disposición sobre ella.
En la actualidad la tendencia se orienta a reconocer a la víctima la facultad de retirar
la autorización que exige la clausura de la persecución penal ya iniciada. El CPP
Guatemala dispone en su art. 35, párr. I: “La instancia particular podrá ser revocada
por el agraviado o su representante legal, con anuencia del acusado”. La revocación
de la instancia particular se extenderá “a todos los partícipes en el hecho punible”
(art. 35, párr. II). El efecto de la revocación de la instancia particular consiste en la
extinción de l la persecución penal (art. 32, num. 6). El CPP Costa Rica prevé en su
art. 17, párr. IV: “La víctima o su representante podrán revocar la instancia en
cualquier momento hasta antes de acordarse la apertura a juicio. La revocatoria
comprenderá a los que hayan participado en el hecho punible”. El efecto de la
revocatoria consiste en la extinción de la acción penal (art. 30, lit. h).

4
condicionados a instancia particular—, la víctima cuenta con escasas
posibilidades de interrumpir la persecución penal pública apoyada por
el acusador del Estado.

En otras situaciones, las facultades de la víctima-acusadora cambian.

En el supuesto inverso al anterior, esto es, cuando la víctima desea
continuar con la persecución penal, y el acusador oficial pretende la
suspensión o el cese del procedimiento, la opinión de la acusadora
particular se transforma en un elemento decisivo en la resolución del
caso6. A pesar de que, como regla, el querellante no puede mantener
abierta la persecución con su sola acusación y sin la del ministerio
público, sí cuenta con otros mecanismos que le permiten,
eventualmente, asegurar el requerimiento persecutorio del Estado y,
por ende, la continuación de la persecución penal. Estos mecanismos,
previstos para asegurar el cumplimiento del principio de legalidad
procesal, permiten que el querellante impugne la solicitud del
ministerio público contraria a la persecución y logre, en principio, el
control judicial de la corrección legal de su requerimiento conclusivo —
no acusatorio—. En caso de que el tribunal coincida con la
impugnación del querellante, puede obligar al ministerio público a
formular un requerimiento acusatorio7.

IV. Los controles a que hacemos referencia son, a título de ejemplo, los
del procedimiento intermedio8. En el CPP Guatemala, el querellante
cuenta, en esta etapa del procedimiento, con facultades notablemente

6
En el mismo sentido opera, en el procedimiento intermedio, la discrepancia en el
contenido de la acusación, cuando el ministerio público “omite algún imputado, o
algún hecho o circunstancia de interés para la decisión penal”. En este supuesto, el
querellante puede objetar la acusación del fiscal y requerir “su ampliación o
corrección” (CPP Guatemala, art. 337, num. 3).
7
Un sistema similar está previsto en el CPP Nación (Argentina), art. 348, según el
cual si el tribunal no comparte el criterio del ministerio público, “apartará al fiscal
interviniente e instruirá en tal sentido al fiscal que designe el fiscal de cámara o al
que siga en orden de turno”.
8
Sobre las distintas maneras de organizar el control del requerimiento fiscal en el
procedimiento intermedio, cf. ÁLVAREZ, El control jurisdiccional de los requerimientos
acusatorios o conclusivos del ministerio público, ps. 155 y siguientes.

5
efectivas para garantizar la continuación de la persecución o
determinar el contenido de la acusación. La legislación guatemalteca,
en este sentido, se aparta del modelo tradicional y otorga a la víctima
derechos sustantivos sobre el contenido del requerimiento del
acusador estatal. El querellante puede, en primer lugar, “objetar el
pedido de sobreseimiento o clausura” del ministerio público (art. 337,
inc. 4). Por otra parte, cuando el ministerio público acusa, pero “omite
algún imputado, o algún hecho o circunstancia de interés para la
decisión penal”, el querellante puede objetar la acusación del fiscal y
requerir “su ampliación o corrección” (art. 337, inc. 3). Si el tribunal
concuerda con él, modifica la acusación del fiscal conforme a la
petición del acusador particular. Ello significa que la voluntad del
acusador “adhesivo” se impone sobre los criterios del acusador estatal
que, según se supone, es el titular exclusivo de la acción penal pública.

Pero la atribución más significativa del querellante, durante el

procedimiento intermedio, está prevista en el art. 343, párr. I, del CPP
Guatemala:

“Acusación por parte del querellante. Cuando el Ministerio Público

hubiere solicitado previamente el sobreseimiento y clausura, el juez
podrá encargar la acusación al querellante que hubiere objetado
dicho pedido, siempre que manifieste su interés en proseguir el juicio
hasta sentencia, y sin perjuicio de las facultades o deberes que le
corresponden al Ministerio Público en el procedimiento posterior”.

En este supuesto el acusador particular, además de imponer su

decisión de continuar con la persecución al órgano que se encarga de
ella, define íntegramente el contenido de la acusación. La acusación
formulada exclusivamente por el querellante, por otra parte, resulta
suficiente, sin necesidad de que exista acusación fiscal, para llevar el
caso a la siguiente etapa del procedimiento, el juicio9.

De manera similar se regula el supuesto de acusación exclusiva del

querellante en el CPP Costa Rica. El art. 321 establece:
9
Un mecanismo similar en el art. 258 del CPP Chile.

6
 “Presupuesto para la apertura a juicio. El auto de apertura a juicio se
podrá dictar con base en la acusación del Ministerio Público o la del
querellante.
Si se abre el juicio con base únicamente en la acusación particular, el
querellante continuará en forma exclusiva el ejercicio de la acción,
sin perjuicio de que el representante del Ministerio Público opte por
continuar interviniendo en el procedimiento, pero no estará obligado
a mantener la pretensión de aquel”.

En el marco de regulaciones como las del procedimiento intermedio

del CPP Guatemala y del CPP Costa Rica, entonces, es justo reconocer
que la participación del querellante en delitos de acción pública ha
dejado de ser una intervención subsidiaria, que no le otorga derechos
sustantivos sobre la solución del caso. En los supuestos que el
querellante defiende la persecución penal, en oposición al acusador del
Estado, al menos, la legislación autoriza a tomar la decisión solicitada
por el acusador particular, aun cuando se oponga a la del ministerio
público y, también, a fundar la continuación de la persecución penal,
exclusivamente, en la acusación formulada por el querellante.

I. 2. El querellante en el derecho positivo

I. La manera en que se han reconocido a la víctima mayores derechos

sustantivos en la resolución del caso penal no ha sido, entonces,
ampliando los delitos de acción privada. Ésta no es la solución que ha
sido adoptada por la legislación vigente. Los ordenamientos procesales
más recientes, para asegurar mayores derechos de intervención a la
víctima, han optado por la regulación amplia de la figura del
querellante en los delitos de acción pública. Tres circunstancias
distintas convergen para eliminar el carácter subsidiario de la
intervención del querellante en el procedimiento por delitos de acción
pública y, en consecuencia, para instrumentar la participación
sustantiva de la víctima en el proceso de resolución del caso penal.

El nuevo CPP Guatemala (art. 116) y el CPP Costa Rica (art. 75), por
ejemplo, prevén la intervención del acusador particular (querellante)

7
en los delitos de acción pública. La primera de estas tres
circunstancias, en este sentido, consiste en el hecho de que la
tradicional institución del querellante se ha expandido a sistemas
jurídicos que no la contemplaban anteriormente —v. gr., CPP Costa
Rica (1973) derogado—, aunque no es éste el caso de Guatemala, que
contemplaba la figura del acusador particular en la legislación
derogada10.

La segunda circunstancia que reafirma la utilidad de la figura del

acusador particular como mecanismo de participación en el
procedimiento penal con efectos sustantivos, como señalamos en el
punto anterior, consiste en las atribuciones concedidas a la víctima en
las nuevas legislaciones procesales. Qué mejor ejemplo de estas
facultades sustantivas para determinar la decisión favorable a la
persecución pública que la regulación de las atribuciones del
querellante en el procedimiento intermedio del CPP Guatemala (arts.
337 y 343).

En los códigos más modernos, además, la particular regulación de la

figura del querellante en los delitos de acción pública representa la
tercera de las circunstancias mencionadas. Esta regulación fue
acompañada de una importante ampliación de la legitimación para
intervenir en el procedimiento penal como acusador particular11. Se ha
señalado que se trata de una decisión “que pretende una ampliación

10
Del mismo modo, el CPP Venezuela (art. 301); CPP Chile (art. 111); CPP El Salvador
(art. 95); CPP Bolivia (art. 78).
11
Esta ampliación no ha sido contemplada en códigos que, a pesar de que han sido
aprobados recientemente, organizan un modelo de enjuiciamiento anticuado. Ello
sucede, por ej., en el caso del CPP Nación (Argentina), que representa una copia
desprolija del CPP Córdoba 1939 (Argentina). Este antecedente no contemplaba la
figura del querellante. El modelo cordobés, expresivo de una filosofía conservadora e
inquisitiva, tuvo gran influencia en el desarrollo del derecho procesal argentino y, en
consecuencia, trasladó sus presupuestos conservadores a aquellos códigos que lo
tomaron como fuente. Por este motivo, se afirma, respecto del CPP Nación
(Argentina): “Es seguramente debido a esta filosofía, que más parece tolerar que
favorecer una mayor intervención en el procedimiento de una víctima de la cual se
desconfía, que el nuevo CPP no contempló la posibilidad de ampliar el concepto
tradicional de víctima-querellante...” (CÓRDOBA, La posición de la víctima, p. 93).

8
del concepto tradicional de víctima-querellante”12.

II. Acerca de esta cuestión se han propuesto, fundamentalmente, dos

opciones. En primer lugar, se establece un sistema de acción popular13
que autoriza a cualquier ciudadano a intervenir como acusador
particular en procesos por determinados delitos.

En este sentido, el CPP Guatemala autoriza a los ciudadanos —y a las

asociaciones— a intervenir como querellantes en los delitos de acción
pública en dos tipos de casos: a) cuando se trate de delitos cometidos
por funcionarios o empleados públicos en ejercicio de su cargo que
impliquen violación de derechos humanos; y b) cuando se trate de
delitos cometidos por funcionarios públicos que abusen de su cargo
(art. 116, párr. II). El CPP Costa Rica otorga legitimación para querellar
a “cualquier persona” en tres supuestos: a) “contra funcionarios
públicos que, en el ejercicio de su función o con ocasión de ella, hayan
violado derechos humanos”; b) “cuando se trate de delitos cometidos
por funcionarios que han abusado de su cargo”; y c) “contra quienes
cometen delitos que lesionan intereses difusos” (art. 75, párr. II).

El CPP Modelo14 permite asumir el papel de querellante, en un proceso

por delito de acción pública, a cualquier ciudadano con capacidad civil,
en dos supuestos: a) en los delitos “que afecten intereses colectivos”;
y b) en los delitos “cometidos con abuso de la autoridad pública” (nota
12
CÓRDOBA, La posición de la víctima, p. 86.
13
No se trata, en sentido estricto, de una acción popular, pues la acción concedida a
los ciudadanos debe coexistir con la acción penal pública cuya titularidad
corresponde al ministerio público.
La acción es popular porque es privada (su titularidad es atribuida a particulares y no
a órganos estatales) y porque puede ser ejercida por cualquier persona, sin
necesidad de que se trate de la persona particularmente ofendida por el hecho
punible de que se trate. Sobre la acción popular en el derecho griego y romano, cf.
MAIER, Derecho procesal penal, t. I, ps. 269 y ss.; sobre la misma cuestión en el
derecho inglés, cf. BOVINO, La persecución penal pública en el derecho anglosajón, ps.
36 y siguientes.
14
Nos referimos al Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, presentado el
25/5/88 por los profesores BERNAL CUÉLLAR, DE LA RÚA, PELLEGRINI GRINOVER y MAIER, y
aprobado por el INSTITUTO IBEROAMERICANO DE DERECHO PROCESAL. Sus antecedentes, exposición
de motivos y texto en INSTITUTO IBEROAMERICANO DE DERECHO PROCESAL, Código Procesal Penal
Modelo para Iberoamérica.

9
al art. 78).

Por otro lado, se propone que las asociaciones estén facultadas a

intervenir como querellantes en los delitos de acción pública que
afecten intereses colectivos. En este sentido, el CPP Guatemala admite
como querellante en los delitos de acción pública a “las asociaciones
de los delitos que afecten intereses colectivos o difusos siempre que el
objeto de la asociación se vincule directamente con dichos intereses”
(art. 117, inc. 4).

El CPP Costa Rica, por su parte, define como víctima legitimada para
actuar como querellante a “las asociaciones, fundaciones y otros
entes, en los delitos que afectan intereses colectivos o difusos,
siempre que el objeto de la agrupación se vincule directamente con
esos intereses” (art. 70, lit. d).

El CPP Modelo tiene un supuesto novedoso, pues dispone que en los

delitos de acción pública, las asociaciones reconocidas por el Estado,
siempre que la persecución penal se vincule con el objeto de la
asociación, podrán asumir el papel de querellantes en dos supuestos:
a) “por sí mismas, en aquellos delitos que afecten intereses
colectivos”; y b) “por pedido del ofendido, en los demás casos” (nota al
art. 78). El art. 119 del CPP Venezuela dispone, en similar sentido:

La persona ofendida directamente por el delito podrá delegar, en una

asociación de protección o ayuda a las víctimas, el ejercicio de sus
derechos cuando sea más conveniente para la defensa de sus
intereses.

II. LEGITIMACIÓN PARA SER QUERELLANTE

II. 1. Legitimación de la víctima individual

I. La regulación del derecho a intervenir como acusador particular en el

procedimiento penal en delitos de acción pública se halla contenida en
el derecho procesal penal. La solución tradicional consiste en
reconocer este derecho, exclusivamente, a la víctima individual

10
afectada por la comisión del delito.

Ésta es la solución establecida, por ejemplo, en el CPP Nación

(Argentina), cuyo artículo 82 limita la legitimación para intervenir
como querellante a “toda persona… particularmente ofendida por un
delito de acción pública”15. El derecho a intervenir como querellante se
reconoce a todas las personas que pueden ser definidas como víctimas
del delito según los principios generales del derecho penal.

Así, puede actuar como querellante el titular del bien jurídico protegido
por la figura penal de que se trate. Esta coincidencia entre víctima y
querellante se da en la mayoría de los delitos comunes con víctimas
individualizables. En este marco, la intervención del querellante se
halla, en cierta medida, restringida. Ello pues sólo se permite la
intervención de personas físicas o jurídicas consideradas titulares
directas del bien jurídico protegido. Por esta razón, un individuo no
tiene derecho a ser querellante cuando se trata de delitos que afectan
bienes jurídicos colectivos o difusos.

La solución tradicional, ejemplificada por la legislación federal

argentina, ha recibido severas críticas por su limitado ámbito de
aplicación. Por ésta y otras razones, los desarrollos más recientes han
adoptado un sistema de legitimación que amplía notablemente el
grupo de personas con derecho a intervenir como acusadores
particulares en el procedimiento penal.

Guatemala, en este aspecto, ha adoptado un sistema moderno que se

caracteriza por extender significativamente la legitimación para
querellar. Según el texto de los artículos 116 y 117 del CPP Guatemala,
existen tres supuestos diferentes de legitimación. En este punto
analizaremos el primero de ellos, el más tradicional.

II. El artículo 116, párr. I, del CPP Guatemala, establece quién tiene el
15
Cuando el delito provoque la muerte del ofendido, se extiende la legitimación a sus
padres, sus hijos, su último representante legal o su cónyuge (CPP Nación
[Argentina], art. 82, párr. III).

11
derecho de intervenir en el procedimiento penal por delito de acción
pública como acusador particular:

“Querellante adhesivo. En los delitos de acción pública, el agraviado

con capacidad civil o su representante o guardador en caso de
incapacidad, podrán provocar la persecución penal o adherirse a la ya
iniciada por el Ministerio Público”.

La disposición reconoce legitimación para ser querellante a toda

persona que pueda ser considerada agraviada. A pesar que en el art.
25 ter se identifica a víctima con agraviado, la regla siguiente (art.
117) define el término en un sentido mucho más amplio:

“Agraviado. Este Código denomina agraviado:

1) A la víctima afectada por la comisión del delito.
2) Al cónyuge, a los padres y a los hijos de la víctima y a la persona
que conviva con ella en el momento de cometerse el delito.
3) A los representantes de una sociedad por los delitos cometidos
contra la misma y a los socios respecto a los cometidos por quienes
la dirijan, administren o controlen...”.

Además, se autoriza a intervenir como querellante a “la administración

tributaria en materia de su competencia” (art. 116, párr. I). Luego de
establecer que, como regla, los órganos del Estado sólo pueden ser
representados por el ministerio público, se admite la excepción de “las
entidades autónomas con personalidad jurídica” (art. 116, párr. III).

III. La regulación prevista para la intervención de víctimas individuales

en calidad de querellantes merece algunas consideraciones. En primer
lugar, la definición de víctima del CPP Guatemala, art. 117, inc. 1, es
más amplia que las tradicionales, que califican la ofensa de diversas
maneras, dando pie a los tribunales para adoptar criterios restrictivos
acerca de las personas legitimadas para ser querellantes en los delitos
de acción pública.

Así, por ejemplo, el CPP Nación (Argentina) hace referencia a toda

persona “particularmente ofendida por un delito de acción pública”
(art. 82, párr. I). Una versión similar por lo restrictiva ha sido adoptada,

12
paradójicamente, por el CPP Costa Rica, que define como víctima al
“directamente ofendido por el delito” (art. 70, lit. a).

Con este tipo de definiciones no sólo sucede que se limita el derecho a

quien es titular del bien jurídico protegido por el tipo penal, sino,
además, al titular que ha sido “directa” o “particularmente” ofendido.
De todos modos, es más que obvio que el CPP Guatemala ha liberado
el concepto de ofendido con derecho a acusar de los rígidos esquemas
conceptuales de la doctrina penal sustantiva. La propia definición del
art. 117, inc. 1, extiende la legitimación a toda víctima que haya sido,
simplemente, afectada por el delito. Además, la misma disposición
desborda ampliamente el concepto tradicional de ofendido individual,
al reconocer como agraviados, sin que sea necesario que muera la
víctima del inc. 1, a su pareja, sus padres y sus hijos.

Esta ampliación es muy importante pues la justicia penal ha opuesto

gran resistencia a cualquier intento de ampliación de la legitimación de
particulares para ser querellantes en delitos de acción pública. Un
buen ejemplo es el del CPP Costa Rica, que, a pesar de ser el Código
de la región que mayor protección brinda a las víctimas, amplió
significativamente la legitimación para querellar en otros aspectos, del
mismo modo que Guatemala, pero mantuvo un criterio restrictivo de
víctima individual. Así, además de mantener una definición rígida de
víctima, referida a quien ha resultado “directamente ofendido por el
delito” (art. 70, lit. a), sólo admite al cónyuge y otros parientes “en los
delitos cuyo resultado sea la muerte del ofendido” (art. 70, lit.b).

IV. Otro punto interesante de la ley guatemalteca es la posibilidad de

que ciertos órganos estatales intervengan como querellantes, es decir,
como acusadores “particulares”. Esta decisión significa, claramente,
que dichos órganos pueden no sentirse satisfechos con la
representación de sus intereses que el ministerio público, otro ente
estatal, realiza en el procedimiento penal.

13
Llama la atención que se desconfíe de la capacidad del acusador
público para representar determinados intereses, también públicos. Al
mismo tiempo, la justicia penal, aún estructurada sobre el principio de
la persecución penal oficial, debe representar, a través del ministerio
público, los intereses de todos los sectores sociales. Sin embargo,
cuando se trata del Estado, se alega la especificidad de ciertas
actividades —como si los intereses de los sectores sociales que el
ministerio público debe representar presentaran algún parámetro de
homogeneidad—, para corregir los problemas generados por la
representación atribuida al acusador estatal.

Las incorporaciones analizadas, a pesar de todo, pueden ser

consideradas positivas. En este contexto, la solución legal representa
un reconocimiento de las limitaciones del ministerio público para
desempeñar con eficiencia la “representación” de la multiplicidad de
intereses involucrados en los delitos de acción penal pública.

II. 2. Legitimación del actor popular

I. En el derecho comparado se ha regulado un sistema de acción

popular que permite a cualquier ciudadano o asociación de ciudadanos
intervenir como acusador particular cuando se trata de ciertos delitos
de acción pública. Este sistema ha sido previsto de dos maneras
diferentes. La primera de ellas se refiere a delitos cometidos por
agentes del Estado. El art. 116 del CPP Guatemala dispone, en este
sentido:

“Querellante adhesivo. En los delitos de acción pública, el agraviado

con capacidad civil o su representante o guardador en caso de
incapacidad, podrán provocar la persecución penal o adherirse a la ya
iniciada por el Ministerio Público.
El mismo derecho podrá ser ejercido por cualquier ciudadano o
asociación de ciudadanos, contra funcionarios o empleados públicos
que hubieren violado directamente derechos humanos, en ejercicio
de su función o con ocasión de ella, o cuando se trate de delitos
cometidos por funcionarios públicos que abusen de su cargo”.

14
El CPP Guatemala autoriza a cualquier ciudadano —o asociación de
ciudadanos— a intervenir como querellante en los delitos de acción
pública en dos supuestos: a) cuando se trate de delitos cometidos por
agentes estatales, en ejercicio de su función o con ocasión de ella, que
representen una violación directa de derechos humanos; y b) cuando
se trate de delitos cometidos por funcionarios públicos que abusen de
su cargo.

Ambos supuestos también han sido previstos en el art. 75 del CPP

Costa Rica, que dispone:

“Querellante en delitos de acción pública. En los delitos de acción

pública, la víctima y su representante o guardador, en caso de
minoridad o incapacidad, podrán provocar la persecución penal,
adherirse a la ya iniciada por el Ministerio Público o continuar con su
ejercicio, en los términos y las condiciones establecidas en este
Código.
El mismo derecho tendrá cualquier persona contra funcionarios
públicos que, en el ejercicio de su función o con ocasión de ella,
hayan violado derechos humanos; cuando se trate de delitos
cometidos por funcionarios que han abusado de su cargo así como
contra quienes cometen delitos que lesionan intereses difusos”.

Las únicas particularidades de la disposición costarricense consisten en

que se hace referencia a “cualquier persona” y que, en ambos
supuestos, se incluye únicamente los delitos cometidos por
“funcionarios públicos”.

II. El CPP Guatemala concede legitimación para intervenir como

querellante, en estos supuestos, a cualquier persona física que revista
la calidad de ciudadano según el derecho nacional y, también, a
cualquier asociación o persona jurídica integrada, al menos
parcialmente, por ciudadanos. Siempre que se trate de ese tipo de
delitos, el interesado no debe cumplir con ningún otro requisito ni,
tampoco, tener vinculación alguna con el caso concreto.

El CPP Costa Rica, en este sentido, reconoce una legitimación más

amplia, pues la concede a “cualquier persona”. El término abarca,

15
indudablemente, tanto a las personas físicas como a las personas
jurídicas. El atributo de la ciudadanía, en este caso, es innecesario.
Basta que, según el derecho costarricense, quien pretenda intervenir
como acusador particular revista la calidad de “persona”.

El art. 118 del CPP Venezuela, por su parte, permite que “[c]ualquier
persona natural o asociación de defensa de los derechos humanos
podrá presentar querella contra funcionarios o empleados públicos, o
agentes de las fuerzas policiales, que hayan violado derechos humanos
en ejercicio de sus funciones o con ocasión de ellas”.

El artículo 111, segundo párrafo, del CPP Chile, dispone que “se podrá
querellar cualquier persona capaz de parecer en juicio domiciliada en
la provincia, respecto de hechos punibles cometidos en la misma que
constituyeren delitos terroristas, o delitos cometidos por un funcionario
público que afectaren derechos de las personas garantizados por la
Constitución o contra la probidad pública”.

El artículo 95 del CPP El Salvador autoriza a “querellar [a] todo

ciudadano o cualquier asociación de ciudadanos legalmente
constituida, cuando se trate de delitos oficiales y delitos cometidos por
funcionarios y empleados públicos, agentes de autoridad y autoridad
pública que impliquen una grave y directa violación a los derechos
humanos fundamentales…”.

En estos casos, se debe tener en cuenta que la legislación no reconoce

a estas personas la calidad de víctima. El texto legal, por el contrario,
se limita a reconocer el derecho a intervenir como querellante. En
consecuencia, estos sujetos no poseen, más allá de ese derecho, las
demás atribuciones reconocidas a quienes se define como “agraviado”
(CPP Guatemala, art. 117) o como “víctima” (CPP Costa Rica, art. 70).

III. La razón que justifica la intervención de estos sujetos en calidad de

querellantes se vincula con las especificidades del grupo de casos
comprendido en la regla legal. En estos supuestos, el fundamento

16
esencial de la intervención del querellante se vincula con la
desconfianza hacia los órganos estatales encargados de la persecución
penal, y con la necesidad de controlar a estos órganos en el
desempeño de su tarea. El mecanismo representa un control de la
sociedad civil respecto de la actuación de los órganos estatales,
encargados regularmente de la persecución penal, cuando se trata de
delitos cometidos por otros agentes del Estado, tales como delitos
contra los derechos humanos o delitos cometidos por funcionarios con
abuso de su cargo.

Las dificultades en la persecución de este tipo de delitos no surgen del

derecho penal material, sino del derecho procesal, por falta de
mecanismos eficientes para llevar a cabo la persecución. Las
dificultades se vinculan, por un lado, con la posición de poder del autor
del hecho y, por el otro, con el desinterés de los órganos estatales en
instrumentar una política de persecución agresiva respecto de estos
hechos. En este marco, el sentido de la intervención del querellante
consiste en controlar al ministerio público y exigirle el desempeño
responsable de su función persecutoria16.

Por lo demás, se debe tener en cuenta que, aun cuando el acusador

estatal desempeñe su función persecutoria de manera responsable, las
particularidades de este tipo de hechos, de todos modos, presentan
obstáculos que dificultan el desarrollo de una persecución penal
eficiente. En consecuencia, reviste extrema importancia la
colaboración del acusador particular para el tratamiento del caso. Esta
circunstancia ha sido puesta de manifiesto, si bien de modo genérico y
16
Existen otros mecanismos para controlar el debido empeño del MP. En Guatemala,
por ejemplo, el del art. 44 de la Ley Orgánica de Ministerio Público prevé la
posibilidad de contratar fiscales especiales del grupo de abogados de la matrícula a
los cuales sólo se les asigna casos de derechos humanos (“El Fiscal General de la
República, los fiscales de distrito y fiscales de sección podrán solicitar la asesoría de
expertos, de entidades públicas o privadas para formar equipos interdisciplinarios de
investigación para casos específicos. También podrán solicitar la colaboración de
organismos de derechos humanos en las investigaciones de delitos que afecten los
derechos fundamentales de las personas…”).

17
no en relación con estos supuestos específicos, en las conclusiones del
II ENCUENTRO PANAMERICANO DE DERECHO PROCESAL. Se consideró que la
conveniencia de la participación del querellante dependía de las
condiciones sociales, y se agregó que esa participación sería
“recomendable donde y cuando se compruebe la deficiencia del
Ministerio Público”17.

Es importante, en consecuencia, especialmente cuando se trata de

violaciones a los derechos humanos, promover el reconocimiento
amplio de este supuesto de legitimación para querellar. De otro modo,
se quitaría toda efectividad a este mecanismo previsto para operar
como elemento de presión, de control y de colaboración para el
tratamiento adecuado del caso. La nueva legislación procesal de El
Salvador y Honduras también “regula la acción popular… [por] delitos
ejecutados por funcionarios públicos que hayan violado los derechos
humanos”18.

II. 3. Legitimación e intereses colectivos

I. Otro mecanismo utilizado en las legislaciones recientes para ampliar

la legitimación para querellar en delitos de acción pública ha consistido
en extender el concepto de víctima cuando se trata de hechos que
afectan intereses colectivos.

En este sentido, el CPP Guatemala admite como querellante, en los

delitos de acción pública, a “las asociaciones de los delitos que afecten
intereses colectivos o difusos siempre que el objeto de la asociación se
vincule directamente con dichos intereses” (art. 117, inc. 4). El CPP
Costa Rica, por su parte, define como víctima legitimada para actuar
como querellante a “las asociaciones, fundaciones y otros entes, en los
delitos que afectan intereses colectivos o difusos, siempre que el
objeto de la agrupación se vincule directamente con esos intereses”
17
Citado por TARRÍO, El querellante, p. 79.
18
LLOBET RODRÍGUEZ, La víctima en el proceso penal centroamericano, ps. 356 y
siguiente.

18
(art. 70, lit. d).

El CPP Venezuela (art. 166, inc. 4) considera víctima a las

“asociaciones, fundaciones y otros entes, en los delitos que afectan
intereses colectivos o difusos, siempre que el objeto de la agrupación
se vincule directamente con esos intereses y se hayan constituido con
anterioridad a la perpetración del delito”.

El CPP El Salvador, en su artículo 95, brinda legitimación para querellar

a “todo ciudadano o cualquier asociación de ciudadanos legalmente
constituida… cuando se trate de delitos que afecten intereses difusos o
de la colectividad en su conjunto”.

El artículo 76, inc. 4, del CPP Bolivia, considera víctimas a “las

fundaciones y asociaciones legalmente constituidas, en aquellos
delitos que afecten intereses colectivos o difusos, siempre que el
objeto de la fundación o asociación se vincule directamente con estos
intereses”.

II. Este supuesto —intervención de asociaciones— supone la

participación de organizaciones no estatales con el objeto de
resguardar el interés colectivo afectado por el delito y controlar la
actuación del acusador público. Se pretende dar intervención a una
asociación que cuenta con mayores recursos que los particulares y
que, también posee, eventualmente, mayores aptitudes técnicas que
el ministerio público para intervenir como representante del interés
objeto de la organización. En cierta medida, esta “representación” se
asemeja a la “representación” realizada por el acusador estatal, con la
importantísima diferencia de que la asociación es una “representante”
directamente relacionada con el interés colectivo protegido que, por lo
demás, puede contar con mayor compromiso, recursos e idoneidad
para desempeñar su tarea.

El CPP Chile es menos exigente, pues en su art. 111, párrafo tercero,

permite querellar a “cualquier persona capaz de parecer en juicio

19
domiciliada en la región, respecto de delitos cometidos en la misma
que afectaren intereses sociales relevantes o de la colectividad en su
conjunto”.

El artículo 12, inc. 4, del CPP El Salvador considera víctimas a las

asociaciones cuando se trate de delitos que afectan bienes jurídicos
colectivos objeto de la asociación.

La intervención de asociaciones, como los casos de acción popular,

también se ha previsto como mecanismo para controlar y aumentar la
eficiencia de la función persecutoria del acusador estatal. En realidad,
se puede afirmar que todos estos supuestos tienen algunas notas
comunes. Están orientados a favorecer la participación ciudadana en la
administración de justicia penal, comparten la finalidad de aumentar la
eficiencia de la política persecutoria y de posibilitar el control de los
funcionarios encargados de la persecución penal estatal.

Es interesante destacar que existió en el Congreso Nacional un

novedoso y audaz proyecto legislativo de CAFFERATA NORES19, que
contemplaba la posibilidad expresa de que las organizaciones sean
facultadas a intervenir en los procesos penales que se siguen por
hechos que no le produjeron una afectación inmediata, bajo
determinadas circunstancias. Así puede encontrarse como texto del
art. 1:

“Calidad de víctima. Se considerará víctima… 4) a las asociaciones

con personería jurídica en aquellos hechos punibles que afecten
intereses colectivos o difusos, siempre que el objeto de la asociación
se vincule directamente con la defensa de esos intereses; 5) a
cualquier ciudadano o asociación cuando se trate de delitos
cometidos por funcionarios públicos, con abuso de su cargo”.

III. CONSIDERACIONES FINALES

Las instituciones que tradicionalmente dieron participación a la víctima

19
Proyecto de ley: “Protección integral de la víctima del delito”, presentado por el
diputado CAFFERATA NORES, (Expte. Cámara de Diputados 5728-D-96).

20
en el procedimiento penal hoy se han reconocido como insuficientes.
Así, la figura del actor civil, el querellante en los delitos de acción
privada, el querellante en los delitos de acción pública, el actor civil, y
las figuras dependientes de instancia privada se han mostrado como
insuficientes para satisfacer la tendencia a reconocer cada vez más el
reconocimiento de los derechos de la víctima.

Por diversas razones, se ha consolidado una tendencia, que proviene

tanto del derecho procesal penal comparado como del derecho
internacional de los derechos humanos, que ha alterado
sustancialmente los derechos de la víctima, atendiendo a sus
necesidades y decisiones sustantivas referidas al tratamiento del caso
penal.

Como hemos visto, la institución del querellante en los delitos de

acción pública se ha extendido con los procesos de reforma que han
tenido lugar en América Latina.

En primer lugar, la posición de la víctima en el procedimiento penal ha

mejorado sustancialmente, como regla general, en los códigos
modernos en los países de la región20, no sólo en cuanto a la
legitimación para querellar.

En cuanto a la legitimación para querellar podemos hablar de varios

cambios en la actual tendencia del derecho procesal penal en América
Latina:

a) Incorporación de la figura del querellante en los delitos de

acción pública a códigos que no lo admitían;

b) Ampliación de la legitimación para querellar en los delitos de

acción pública de la víctima individual;

c) Ampliación de la legitimación para querellar en los delitos de

20
Cf. LLOBET RODRÍGUEZ, La víctima en el proceso penal centroamericano; BOVINO, La
participación de la víctima en el procedimiento penal; BOVINO, Instrumentos
internacionales no vinculantes, reforma de la justicia penal y derechos de la víctima.

21
 acción pública a ciudadanos —o personas— y asociaciones
cuando se trate de delitos que representen violaciones a los
derechos humanos.

d) Ampliación de la legitimación para querellar en los delitos de

acción pública a asociaciones cuando se trate de delitos que
afecten bienes jurídicos colectivos cuya protección sea objeto de
la asociación.

22
BIBLIOGRAFÍA

• ÁLVAREZ, Alejandro E., El control jurisdiccional de los requerimientos

acusatorios o conclusivos del ministerio público, en AA.VV., El nuevo Código
procesal penal de la Nación. Análisis crítico, Ed. Del Puerto, Buenos Aires,
1993.
• BOVINO, Alberto, Instrumentos internacionales no vinculantes, reforma de la
justicia penal y derechos de la víctima, Buenos Aires, 2005, inédito.
• BOVINO, Alberto, La participación de la víctima en el procedimiento penal, en
Problemas del derecho procesal penal contemporáneo, Ed. Del Puerto,
Buenos Aires, 1998.
• BOVINO, Alberto, La persecución penal pública en el derecho anglosajón, en
“Pena y Estado”, Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1997, nº 2.
• BOVINO, Alberto, Mecanismos de control de delitos que perjudican al Estado
en el derecho federal de los Estados Unidos, en "Pena y Estado", Ed. Del
Puerto, Buenos Aires, 1996, nº 1.
• CÓRDOBA, Fernando, La posición de la víctima, en AA.VV., El nuevo Código
procesal penal de la Nación. Análisis crítico, Ed. Del Puerto, Buenos Aires,
1993.
• INSTITUTO IBEROAMERICANO DE DERECHO PROCESAL, Código Procesal Penal Modelo para
Iberoamérica, Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 1989.
• LLOBET RODRÍGUEZ, Javier, La víctima en el proceso penal centroamericano, en
AA.VV., La víctima del delito en el proceso penal latinoamericano, Ed.
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2003.
• MAIER, Julio B. J., Derecho procesal penal, Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1996,
2ª edición, t. I.
• TARRÍO, Mario C., El querellante, en AA.VV., El nuevo Código procesal penal
de la Nación. Análisis crítico, Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1993.

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