Elecciones 2018 - La propuesta económica de Gustavo

Petro: desacertada
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Allison Benson y Andrés Trejos* April 2, 2018

El candidato Gustavo Petro ha sido defensor de las propuestas que garanticen la lucha contra
el cambio climático. Archivo

En esta ocasión discutimos la propuesta económica del exalcalde de Bogotá y hacemos unos
breves comentarios sobre su experiencia administrativa y su estilo de liderazgo. La discusión
se basa en los documentos “Colombia Humana, hacia una era de paz”, publicados en la
página web del candidato.

La visión general

En términos generales, concluimos que Petro tiene la visión ambiciosa de que la economía
colombiana debe transitar durante el próximo cuatrienio hacia un modelo de desarrollo
sostenible y más equitativo. Consideramos innovador que ponga en el centro de su agenda
económica el cambio climático, el manejo del agua y la transición energética. También nos
parece novedosa y conveniente su intención de darle a la comunidad un rol más activo en la
identificación de las prioridades presupuestales. Sin embargo, debemos decir que en los
documentos revisados no encontramos propuestas concretas para lograr un crecimiento con
esas características, sino más bien una extensa enunciación de intenciones. Es fácil (y casi
obvio) saber y decir que Colombia debe reducir su dependencia del sector minero-
energético, proteger sus recursos naturales durante el proceso productivo y promover
la equidad. Lo difícil es proponer reformas e iniciativas concretas para esto, y más difícil aún
es que su implementación sea factible y adecuada. Además de lo anterior, encontramos la
propuesta económica de Petro incompleta en el sentido más estricto de la palabra, e
irrealizable en términos fiscales.

Lea: Las propuestas económicas de Iván Duque: convenientes pero poco novedosas

La propuesta está incompleta, porque en realidad este candidato no plantea un modelo de

desarrollo productivo ni de crecimiento económico, sino un conjunto de visiones relacionadas
principalmente con la protección y la restauración ambiental. En este sentido, no explica
exactamente cómo promovería la actividad productiva en su gobierno, por qué escogió
algunos sectores económicos prioritarios, y no dice qué apoyos les ofrecerá ni cuál sería la
estrategia diferenciada para aprovechar las vocaciones productivas de los diferentes
territorios. Además, omite de tajo temas fundamentales para la competitividad, la
infraestructura y la carga regulatoria para las empresas. No encontramos en su propuesta
ninguna mención respecto a la necesidad de aumentar la capacidad de las empresas
para absorber conocimiento y tecnología, de fomentar la innovación, y de mejorar la
pertinencia de la educación superior, a pesar de que ha sido repetidamente diagnosticado
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en Colombia que estos factores son cuellos de botella para la diversificación y sofisticación del
aparato productivo. Concluimos que más que una propuesta de política económica, lo que
plantea principalmente Petro es un modelo de ordenamiento territorial para Colombia basado
en la protección del medio ambiente. Como mostraremos más adelante, dentro de esta
categoría, su propuesta es poco novedosa y limitada. En la visión de Petro y dicho modelo de
ordenamiento estaría complementado por una transición tecnológica del aparato productivo
hacia tecnologías menos contaminantes, en línea con las recomendaciones de expertos
mundiales en la materia.

(Lea: Por razones de justicia, el salario del congresista debe ser menor: Gustavo Petro)

En materia de factibilidad fiscal, la propuesta es contradictoria y confusa, pues promete que

se mantendrá “en el horizonte de la Regla Fiscal”, pero simultáneamente anuncia un conjunto
de inversiones costosas (como, por ejemplo, las que se requerirían para universalizar la
educación superior, construir vías terciarias y garantizar el suministro del agua potable en todo
el territorio) e ideas que disminuirán los ingresos de la Nación (como disminuir la tarifa del IVA
y reducir la actividad minera). Por esta razón, debemos concluir que la propuesta de Petro
es fiscalmente irrealizable. Para demostrar este hecho procederemos de la siguiente
forma: cada vez que hagamos referencia a un planteamiento con impacto fiscal para el que
no se presenta una fuente de financiación o un programa o inversión a eliminar,
manifestaremos explícitamente que ello tiene tal característica. En vista de que cumplir con la
Regla Fiscal en los años 2018 y 2019 será imposible si se aumenta el gasto o se disminuyen
los ingresos significativamente, la suma de esas referencias necesariamente implicará que la
propuesta general de Petro es irrealizable, como aquí sostenemos.

Adicionalmente, consideramos que varias de las pocas propuestas concretas que

encontramos son desacertadas. En nuestro criterio, una idea acertada es aquella que ataca un
problema teniendo en cuenta la naturaleza exacta del mismo, y que por esa razón está
diseñada desde el principio para solucionar sus causas. A manera de ejemplo, supongamos
que una persona de bajos recursos sin historial crediticio tiene una idea de negocio rentable.
Sin embargo, no puede acceder a financiación bancaria porque no tiene un colateral.
Una propuesta acertada sería otorgar una garantía a esa persona para que la use como
colateral, y, en cambio, una desacertada e innecesariamente costosa sería crear un
nuevo banco para darle crédito (como en efecto Petro propone). Consideramos que varios de
los planteamientos son desacertados en este sentido, pues plantean soluciones
innecesariamente costosas y aparatosas para problemas que podrían ser solucionados con
instrumentos más precisos y menos costosos.

Otro aspecto que vale la pena resaltar es que pese a que el título de su propuesta
programática es “Colombia Humana hacia la era de paz”, el tema de la paz no se materializa
(salvo cuando menciona “priorizar territorios afectados por el conflicto” en un par de
proposiciones). Al igual que lo hemos resaltado con los otros candidatos, nos sorprende
que no hablen explícitamente sobre cómo enfrentar los retos de implementación del
Acuerdo, o cómo aprovechar los dividendos económicos del fin del conflicto con las Farc,
impulsando el desarrollo productivo en las zonas periféricas que ahora se pueden incorporar a
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la economía nacional.

Las propuestas
La propuesta económica de Petro tiene cuatro pilares y siete componentes. A continuación
discutiremos cada uno. El primer pilar es “Reforma tributaria para la equidad”. Allí plantea,
entre otras cosas, aumentar la tasa efectiva pagada por las personas naturales de mayores
ingresos, reducir tasas y exenciones a personas jurídicas, gravar de manera “efectiva” las
rentas de capital de las personas naturales y regresar al IVA del 16 %, devolviendo el pago
que realiza la población por debajo de la línea de pobreza. Para reducir la evasión y la
elusión, propone, al igual que los otros candidatos, implementar la factura electrónica y
fortalecer la DIAN administrativa y presupuestalmente.

(Lea: “Castrochavista”, el insulto de la derecha y la izquierda en la carrera por la

Presidencia)

Estas ideas merecen ser estudiadas en detalle y por separado. Para empezar, Petro propone
aumentar la tasa efectiva del impuesto de renta que pagan las personas naturales con
mayores ingresos y reducir la tarifa que pagan las personas jurídicas, eliminando las
exenciones en esta materia. Esto no es novedoso ni exclusivo, pues corresponde a una
de las recomendaciones centrales de la Comisión de Expertos para la Equidad y la
Competitividad Tributaria (CEECT) y ha sido anunciado por varios candidatos. Lo
encontramos doblemente conveniente, pues aumentaría la competitividad de las empresas
colombianas y reduciría la alta inequidad en la distribución del ingreso. La suma de estas
medidas podría no aumentar el recaudo, pero aumentaría la calidad de nuestro sistema
tributario.

Por otra parte, Petro propone devolver a las personas por debajo de la línea de pobreza el IVA
que paguen. Consideramos que con esto, hace populismo fiscal, pues aunque suena bien en
primera instancia, es una mala idea en términos prácticos y técnicos. Esto último, porque
obligaría al país a incurrir en unos costos administrativos elevados y evitables, con un
efecto positivo en la equidad que se puede conseguir de otra forma. Si el gasto público
está suficientemente concentrado en programas que atiendan a los más pobres, siempre será
más barato recaudar el IVA sin distinción por nivel de ingreso y compensar a las personas de
menores ingresos con inversión pública focalizada, en vez de desperdiciar recursos en la
identificación de los beneficiarios de las devoluciones y en el proceso administrativo de
devolución. Además, no explica cómo reemplazaría los ingresos que dejaría de percibir como
consecuencia de estas devoluciones.

El segundo pilar es “Gasto público transparente, eficiente y participativo”. Allí propone,

entre otras cosas, (i) priorizar el gasto en educación, ciencia, tecnología y cultura, y (ii)
construir presupuestos participativos regionales para que la población defina sus prioridades.
La primera idea es conveniente, aunque no explica con claridad de dónde saldrán los
recursos para ejecutarla ni qué programas o inversiones aplazaría o eliminaría. La segunda

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pertenece al conjunto de lo que hemos llamado populismo fiscal, pues decir que “las
propuestas vendrán de la gente” suena atractivo, pero la realidad es que las prioridades
presupuestales no pueden ser determinadas únicamente a partir de ejercicios de priorización
con la comunidad. Muchas necesidades traspasan los ámbitos del sentido común,
especialmente las de largo plazo. Por esa razón existe ya un diseño institucional del proceso
presupuestal que involucra al Congreso (que en teoría está diseñado para representar a las
comunidades y territorios) como uno de los actores principales. Que sea necesario mejorar el
nivel de discusión de la política presupuestal en el Legislativo no es una razón para decidir
todas las prioridades por fuera de ese espacio. Por otro lado, brillan por su ausencia
propuestas técnicas para aumentar la calidad del gasto, como asignar más recursos a los
sectores de mayor impacto o con mejor desempeño.

El tercero pilar es “Sostenibilidad fiscal basada en productividad, transparencia y

eficiencia”. Allí Petro plantea, entre otras cosas, aumentar la oferta exportable de Colombia,
pero no explica cómo lo hará. Encontramos esta omisión inconveniente, pues fomentar las
exportaciones no tradicionales en nuestro país exige instrumentos especializados y muy bien
diseñados. Múltiples fallas y problemas impiden a nuestros empresarios exportar (reglas de
origen, normas sanitarias y fitosanitarias, altos costos comerciales de incursión en nuevos
mercados, entre otras cosas). Por lo tanto, se requieren soluciones novedosas, técnicas y
específicas. Ninguna de ellas aparece mencionada en el documento.

Lea también: Las propuestas económicas de Sergio Fajardo: convenientes, pero

incompletas

El cuarto pilar es “Descentralización con recursos”. Allí Petro propone, entre otras cosas,
desarrollar el catastro multipropósito y el régimen simplificado del ICA. Celebramos que
priorice la actualización del catastro (pues éste permitirá definir más claramente los derechos
de propiedad, establecer la vocación productiva de los territorios y mejorar las finanzas
públicas), pero nos preocupa que no haga explícito cómo se financiará. Sin cofinanciación de
la Nación, los municipios difícilmente podrán actualizarlo.

Analizaremos ahora los siete componentes. La propuesta económica se titula “Hacia una
economía productiva”. En ella, Petro argumenta que en los últimos años el país le apostó a
un modelo “extractivista”, que hizo más frágil nuestra economía. Esta afirmación no es
correcta, pues el Gobierno colombiano no otorgó en sus últimos planes de desarrollo al sector
minero energético el rol de único sector prioritario de la economía. Los planes nacionales de
desarrollo de los últimos dos gobiernos contenían acciones precisas para fomentar la
innovación y el crecimiento de la productividad, y para estimular sectores como el
agropecuario y el de infraestructura. El crecimiento del sector minero energético fue una
consecuencia de los altos precios internacionales de las materias primas al principio de la
presente década, y no el fruto de una estrategia deliberada para llegar a lo que Petro llama “la
monoexportación”.

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El primer aparte habla sobre “el trabajo como generador de riqueza y libertad”. Allí, el
exalcalde propone “buscar” una formalización diversificada del trabajo, para que las personas
generen ingresos laborales y sean menos dependientes de subsidios. Plantea también
fortalecer el emprendimiento, con énfasis en pequeñas y medianas empresas. Encontramos
conveniente la intención de apostar por la formalización laboral garantizando condiciones
dignas de trabajo para todos, y de fomentar el emprendimiento. Lamentamos, sin embargo, no
ver en sus documentos casi ninguna idea concreta respecto a cómo lo conseguirá. Afirma que
creará un banco público de economía popular, pero no dice de dónde saldrán los cuantiosos
recursos que serían necesarios para ello, ni cuál es exactamente el problema que ese banco
solucionaría. Si financiar a quienes quieren emprender pero por su condición socioeconómica
o entorno no saben cómo hacerlo, un centro de asesoría para emprendimiento con
instrumentos pequeños de cofinanciación sería más adecuado. Por otra parte, si financiar a
quienes tienen buenas ideas pero no encuentran financiación en la banca comercial por no
tener colaterales o historial crediticio, un esquema de garantías resolvería la falla de mercado,
posiblemente también a un menor costo (además de que estaría menos expuesto a la captura
de rentas y a la corrupción que quebraron a varios bancos públicos colombianos en el
pasado).

La siguiente sección del documento habla sobre el “impulso a actividades productivas”. Allí
Petro propone fortalecer la agricultura y el turismo, reindustrializar sectores estratégicos
(como el metalmecánico, textil e informático) y aumentar la inversión ambiental y en ciencia y
tecnología. Encontramos convenientes las intenciones de llevar a cabo un proceso de
reindustrialización y de masificar el uso de tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC). Lamentamos, nuevamente, que no presente ninguna propuesta
concreta para materializarlas. Otro de los anuncios es que renegociará los tratados de libre
comercio, “teniendo como aliados a los empresarios, particularmente los pequeños y
medianos”. Consideramos esto inconveniente, pues el libre comercio trae beneficios al país al
abaratar los bienes finales para los consumidores y los insumos para las unidades
productoras, además de fomentar la competencia y aumentar el acceso a mercados para
nuestros productores. Sería más conveniente pensar en propuestas para concretar los efectos
positivos del comercio internacional, como facilitar la transición de los trabajadores desde los
sectores perjudicados por el libre comercio hacia los sectores beneficiados.

Petro dedica una buena parte de su documento de política económica a explicar su visión en
materia ambiental. En temas de cambio climático, el candidato habla, por ejemplo, de lucha
frontal contra la deforestación y el impulso a tecnologías de transporte y producción limpias.
Evidentemente, la transición a energías renovables es deseable en Colombia y en cualquier
otro país, pero ¿cómo se va a dar esta transición? Pues no ofrece respuesta alguna a este
interrogante, pese a que la experiencia internacional ya provee pistas de cómo proceder
(países como Chile y México han usado la regulación para este fin). Petro plantea también
que el aparato productivo se mueva hacia tecnologías no contaminantes. Este cambio solo
será posible si las empresas y las unidades productoras agropecuarias tienen los incentivos
correctos para invertir en dichas tecnologías. Desafortunadamente, la historia de Colombia en

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materia de absorción de tecnología no es alentadora, por lo cual se requerirán propuestas
específicas que generen dichos incentivos. Por esa razón, lamentamos que Petro no haga
ninguna concreta sobre cómo promovería esa transición tecnológica.

El candidato plantea también avanzar “hacia la justicia climática””, para reconocer la

prevención de riesgos de desastres como un derecho colectivo, y para aumentar la equidad
territorial para enfrentar los desafíos climáticos. Para ello propone incrementar los recursos
para que los municipios puedan reducir y prevenir riesgos asociados al cambio climático.
Consideramos que la visión de posicionar el cambio climático y la justicia climática en el
centro de la agenda económica es adecuada, pues Colombia es uno de los países que más
se afectará por estos cambios. Esto requiere de políticas de adaptación urgentes, como las
que propone (entre otras, fortalecer los sistemas nacional, regional y municipal de gestión del
riesgo). Desafortunadamente, en este caso, tampoco explica cómo las materializaría. La
debilidad de nuestros sistemas de gestión del riesgo ya fue diagnosticada en el pasado, y se
ha diagnosticado también que la solución a ese problema pasa por aumentar las capacidades
técnicas de los municipios y departamentos más expuestos. Petro no presenta ninguna idea
para lograr este propósito.

Otra de las secciones del documento se refiere a un tema de gran importancia para el país: el
“ordenamiento territorial en torno al agua””. La visión de Petro es que el ordenamiento de
los territorios se rija por el propósito principal de conservar y proteger nuestros recursos
ambientales, especialmente el agua. Al respecto, lo primero que debemos decir es que la
propuesta es adecuada pero no es novedosa. La Comisión de Ordenamiento Territorial ya
dejó claro desde hace varios años que la conservación y protección de los recursos
ambientales debe ser uno de los propósitos fundamentales. Desafortunadamente, Petro deja
por fuera consideraciones de esa Comisión que deben ser tenidas en cuenta a la hora de
diseñar una política general de ordenamiento territorial. Más específicamente, la Comisión fue
clara al señalar que es estrictamente necesario tener en cuenta los diferentes subsistemas del
sistema territorial (el ambiental, el urbano-rural-regional, el económico, el social y el político-
institucional) a la hora de definir una política nacional de ordenamiento. Petro, sin embargo,
concentra su atención en un solo subsistema (el ambiental), lo cual nos llevaría a repetir un
problema del pasado: tener un ordenamiento conveniente para un subsistema que riñe con los
intereses de los otros subsistemas.

El candidato anuncia que en su gobierno prohibirá el fracking y la minería de oro a cielo

abierto, y que la restringirá en gran medida para otros minerales. Propone también que
Ecopetrol se dedique a la extracción de petróleo transitoriamente, y que se convierta en una
empresa de investigación, promoción e implementación de energías renovables. Lo primero
que debemos mencionar es que, por ser Ecopetrol una empresa mixta de la que muchos
colombianos son accionistas, debería ser su junta directiva la que determine su orientación
estratégica, teniendo en cuenta criterios técnicos y financieros. Si bien podría ser adecuado
que diversifique su actividad y portafolio, esto es diferente de esperar que sea el motor de la

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innovación en energías renovables. Ecopetrol está aún lejos de tener esta capacidad técnica,
y no sabemos si las mejores decisiones para sus intereses económicos deberán llevarla a
tenerla en el futuro.

En materia de desarrollo rural, propone transformar el latifundio improductivo e impulsar la

economía campesina. Aclara que “no se expropiarán empresas, ni negocios, ni viviendas ni
tierra productiva, pero será objetivo prioritario que progresivamente ingresen a la producción
de alimentos y a la agricultura campesina alrededor de tres millones de hectáreas que hoy
están destinadas a ganadería extensiva o no tienen uso alguno”. La visión se enmarca en la
Constitución y la ley, donde hace años se habla de la función social de la propiedad. También
es coherente con estudios técnicos (por ejemplo, de la UPRA) que muestran un gran
desbalance en el uso del suelo en Colombia: mientras deberíamos usar 11 millones de
hectáreas para sembrar y 8 millones de hectáreas son aptas para la ganadería, en la práctica
usamos solo 4 millones para sembrar y 38 millones para ganadería. Corregir este
desbalance es urgente para reducir la desigualdad en el acceso a la tierra, uno de los
principales problemas económicos y sociales en Colombia. Los datos del Censo
Agropecuario muestran que el 1 % de las explotaciones o unidades de producción más
grandes controlan 81% de la tierra. En este marco, la propuesta de Petro de un impuesto
predial progresivo es deseable. Este aumentaría el ingreso de los municipios, con lo cual
propone financiar la provisión de bienes públicos de apoyo a la economía campesina y
programas sociales rurales.

Vale la pena mencionar que el candidato habla de “la democratización del acceso a la tierra”,
igual que en otras secciones habla de “democratizar” el agua, la salud, la energía y varias
cosas más. No se entiende exactamente a qué se refiere con esto, pues la democracia es un
sistema de organización política y no un modo de producción económica. ¿Qué significa
democratizar? ¿Cómo se hará esto? Creemos que emplear términos ambiguos como
este es indeseable y poco informativo. Algo similar ocurre con el anuncio de poner en
práctica los instrumentos de la Constitución y la Ley para hacer cumplir la función social de la
propiedad. El mismo artículo de la Constitución que se refiere a la función social de la
propiedad pone de presente que podrá haber expropiación en algunos casos, y la Ley
posteriormente definió tales casos de manera amplia y diversa. Este es un tema sensible y
consideramos que el electorado tiene derecho a saber exactamente qué mecanismos de los
contemplados piensa usar. Las ambigüedades en esta materia entorpecen el debate político
de manera completamente innecesaria.

En el componente de “ciudades en la economía productiva”, Petro plantea que el

Gobierno acompañará los programas de las ciudades en materia productiva. Cabe
resaltar que la política de desarrollo productivo con enfoque territorial del presidente Juan
Manuel Santos ya definió de manera precisa cómo debe interactuar el Gobierno nacional con
las comisiones regionales de competitividad para aprovechar las vocaciones productivas de
las diferentes regiones de Colombia, pero existe un reto enorme en materia de financiación de
dicha política. Petro guarda total silencio al respecto. Por otro lado, encontramos
inconveniente que se limite a anunciar que acompañará a las ciudades, pues existen en

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Colombia departamentos que están compuestos enteramente de municipios medianos y
pequeños que también necesitan apoyo en materia de innovación y transferencia de
conocimiento y tecnología.

Finalmente, mencionamos el tema de educación por ser relevante para la política económica.
Petro propone, entre otros, instaurar la jornada única escolar, enlazar la educación media con
la ciencia y la educación superior, e instaurar un sistema de educación superior público
gratuito. Para ello plantea que “el presupuesto de educación, ciencia, cultura, deporte y
protección de la primera infancia se incrementará progresivamente a un 7 % del PIB al
final del gobierno”. Sin embargo, no explica de dónde sacará los billonarios recursos
necesarios para ello.

*Allison Benson es estudiante de Ph.D. en desarrollo internacional del London School of

Economics y Andrés Trejos es estudiante de Ph.D. en economía del University College
London.

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