SERVICIOS

SOCIALES
Y MEDIACIÓN

JOSE ANTONIO TORRES FERNÁNDEZ

2009

-1-
 INTRODUCCIÓN

La mediación entendida como proceso de resolución alternativa de conflictos

donde las partes tienen el protagonismo y el papel del mediador es básicamente
facilitador, no es algo reciente ni novedoso en el devenir de la historia del ser humano
(las filosofías orientales basadas en el respeto mutuo, el papel de los sabios, rabinos,
eclesiásticos, papas, etc. En la edad media, la cultura asamblearia de disputas en
algunas tribus de África y Sudamérica, etc.).
Lo realmente novedoso es el empeño que algunos países están poniendo para
incorporar la mediación dentro de sus políticas sociales como fórmula para la
resolución de una amplia tipología de conflictos.
Así, en los últimos años hemos presenciado desde nuestra perspectiva de
intervención social cómo la mediación en cuanto fórmula para ayudar a resolver
conflictos ha irrumpido con fuerza en todos los ámbitos de la esfera social: mediación
organizacional, comunitaria, intercultural, educativa, familiar, etc...

De una visión inicialmente reduccionista que entendía como mediación familiar

exclusivamente la que se realizaba en procesos de separación o divorcio, y como
alternativa a un procedimiento jurídico (de hecho se hablaba de mediación
extrajudicial) las propias necesidades familiares han dado al proceso la complejidad y
ámbito social que precisa.

Así, el Plan Integral de Apoyo a la Familia elaborado por el Ministerio de

Asuntos Sociales asume la complejidad de la conflictividad familiar “desde sus distintas
vertientes (de pareja, entre padres e hijos, etc)”. Por ello el Plan defiende la
importancia de “proporcionar recursos sociales de protección y apoyo a la familia en
situación de conflicto o ruptura, como los servicios de orientación y/o mediación
familiar o puntos de encuentro familiar”.
Avanzando más, este Plan recoge diez líneas estratégicas, entre las que se
encuentra expresamente el desarrollo de los servicios de orientación y/o mediación
familiar (punto 7):
“...Se debe, pues, potenciar la implantación en todo el territorio nacional de
servicios de orientación y/o mediación familiar, al objeto bien de reconducir la
situación de conflicto familiar y evitar la ruptura, bien de negociar de manera pacífica
los efectos de la ruptura cuando ésta ha sido decidida por la pareja, siempre
preservando el interés superior de los menores afectados, incluyendo la problemática
derivada del cumplimiento del régimen de visita establecido tras la ruptura de la
pareja”. (pag. 16)

También hace hincapié en la necesidad de elevar a rango de derechos muchas

de las prestaciones que actualmente tienen carácter asistencial dependiente de cada
comunidad autónoma.
En esta línea se desarrollará la Ley Para la Inclusión Social en Andalucía:
“La futura LEY PARA LA INCLUSIÓN SOCIAL EN ANDALUCIA elevará a rango de
derechos sociales diversas prestaciones y servicios que promueve la administración
autonómica y que actualmente están reguladas de manera dispersa. (../...) Además,

-2-
incluye la REGULACIÓN de los nuevos servicios que la Junta ha comenzado a desarrollar
en el terreno del apoyo a las familias. Este es el caso de la creación de la figura de la
mediación familiar como procedimiento voluntario para la resolución de conflictos
sociales en el ámbito doméstico”.1
(Pag. 3 SUMARIO Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, 25/3/2003)

La asunción de esta figura y de los servicios que se desprenden de ella (Servicios

de Mediación y Orientación básicamente) corresponde a los servicios sociales, en
especial cuando no se reducen exclusivamente al ámbito de los procesos de separación
o divorcio.

Así lo reconocen expresamente aquellas comunidades autónomas y entidades

forales con capacidad legislativa, de las que citaré las más importantes:

1.- Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Consejería de Trabajo y Política

Social). Considera la Mediación Familiar 2 dentro de un conjunto de programas
complementarios a las prestaciones básicas del Sistema Público de Servicios Sociales,
junto a otras como la Intervención Familiar o el Asesoramiento Jurídico.

2.- Comunidad Foral de Navarra. Se configura como un servicio especializado en

procesos de separación o divorcio, al que se accede solicitándolo a través de los
Servicios Sociales de Base Municipales.

3.- Gobierno Vasco (Dirección de Bienestar Social). Asumen la elaboración de proyectos

normativos en materia de infancia, mediación familiar, protección de menores y en
general de bienestar social y servicios sociales. Como servicio público de Mediación
Familiar se inició en 1996 desde la Consejería de Justicia, pero en 2003 pasó al
entonces Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales. Actualmente este servicio
insiste en el carácter público y gratuito del mismo, en la importancia de la intervención
sobre otros conflictos convivenciales, y no exclusivamente las separaciones, y en el
referente comunitario, de tal manera que en la actualidad la mitad de los casos llega
por los servicios sociales de base, el área de la mujer y los centros educativos, y la otra
mitad por atención directa.

4.- Gobierno de la Rioja (Consejería de Salud y Servicios Sociales). Desde la Dirección

General de Servicios Sociales ponen en marcha un Servicio de Mediación Familiar,
dirigido inicialmente a los procesos de separación y divorcio. En la actualidad esta
Dirección General oferta un PROGRAMA DE ORIENTACIÓN Y MEDIACIÓN FAMILIAR, al

1
Como ya sabemos se ha confirmado este punto con la aprobación en Febrero de la Ley de Mediación
Familiar de Andalucía
2
Este Servicio, que se inició en 1996 en el Centro de Servicios Sociales Ciudad de Murcia, exclusivo
para casos de separación y divorcio, ha ampliado progresivamente sus actuaciones hacia las crisis
familiares y la mediación intergeneracional, adaptándose a la realidad social tan como he mencionado
antes. Actualmente “Desde todos los Centros de Servicios Sociales se desarrollan también en los
diferentes ámbitos profesionales intervenciones de mediación” (Pag. Web Ayuntamiento de Murcia –
Servicios Sociales).

-3-
que se accede desde los Trabajadores Sociales de los Ayuntamientos, prestándose este
servicio en tres localidades: Logroño, Sto. Domingo de la Calzada y Calahorra.

5.- Comunidad Autónoma Andaluza. El reconocimiento más importante viene avalado

por la aprobación de la Ley de Mediación Familiar de Andalucía, pero incluso antes de
su aprobación ya había un consenso y un gran interés por esta forma de resolución de
conflictos familiares.

Así, Desde la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, órgano competente

en esta materia, y especialmente desde su Dirección de Infancia y Familias se apuesta
decididamente por la Mediación como fórmula de resolución de conflictos familiares.
Uno de los motivos se encuentra en que el sistema judicial en Andalucía tiene grandes
limitaciones en su intervención ante la demanda por procesos de conflictividad
familiar. Así lo reflejó Dña Carmen Belinchón, Directora General de Infancia y Familias,
en una ponencia sobre la Ley de Mediación Familiar de Andalucía (antes de su
aprobación) en los Cursos de Verano de la Universidad de Málaga 3. El carácter social de
la Ley vendría avalado además por un estudio que contemplaría la gratuidad de dichos
servicios.
En el marco de esta Consejería, el reconocimiento de la mediación se establece
dentro de su programa de política social. Así, su PLAN INTEGRAL DE ATENCIÓN A LA
INFANCIA contempla cuatro tipos de actuaciones o programas:

1. ACTUACIONES GENERALISTAS DIRIGIDAS A MENORES Y FAMILIAS

a. Ayudas económicas por partos múltiples y tercer hijo o hija
b. Familias Numerosas
c. Registro de Parejas de Hecho

2. PROGRAMAS DIRIGIDOS A LA DETECCIÓN Y PREVENCIÓN DEL MALTRATO

INFANTIL
a. Teléfono de notificación de posibles situaciones de maltrato infantil
b. Teléfono de información
c. Sistema de Información del maltrato infantil en Andalucía

3. PROGRAMAS DIRIGIDOS A FAMILIAS E INFANCIA EN SITUACIÓN DE

VULNERABILIDAD O DIFICULTAD
a. Programa de Ayudas Económicas Familiares
b. Programa Espacio Facilitador de Relaciones Familiares
c. Programa de Mediación Familiar e Intergeneracional

4. PROGRAMAS DE TRATAMIENTO
a. Programa de Tratamiento a Familias con Menores
b. Programa de Atención a Menores Víctimas de Abusos Sexuales

3
“La Mediación Familiar con Menores y Adolescentes”
Cursos de Verano Universidad de Málaga Julio 2005

-4-
 Como vemos el Programa de Mediación Familiar en Intergeneracional se
encuentra recogido en la Orden de 3 de marzo de 2006 por la que se establecen las
bases reguladoras y se convocan subvenciones para la financiación de programas
específicos de atención a menores y familias en dificultad.

Desde una perspectiva muy social el Defensor del Menor de Andalucía, en su

informe anual de 2006, hacía una ferviente defensa de la mediación familiar y su
necesidad de regulación, confirmada por fin con la Ley de Mediación Familiar de
Andalucía. De su redacción deseo destacar el siguiente texto:

“Es evidente que la vía judicial no resulta el medio idóneo para la

resolución de los conflictos familiares; para ello existen otras fórmulas
alternativas más adecuadas en las que las partes adquieran un mayor
protagonismo, y con la ayuda de un tercero imparcial puedan gestionar sus
controversias llegando a acuerdos satisfactorios que reduzcan los costes
emocionales y económicos, y que, en la misma línea, ayuden a descargar y
aliviar la consabida carga de trabajo que afecta a nuestra Administración de
Justicia.

Entre las alternativas para la resolución de los conflictos familiares,

la mediación resulta, a nuestro juicio, el cauce más idóneo de gestión de las
controversias en el seno familiar. Esta valoración positiva de la técnica ha
sido proclamada también por el Consejo General del Poder Judicial, El
Consejo General de la Abogacía, la Asociación española de Abogados de
Familia, entre otras Instituciones.

La doctrina ha aportado muchas y variadas definiciones de los que

debemos entender por mediación, y en concreto por mediación familiar.

La mediación, en general, supone una cultura de la comunicación,

siendo su finalidad restablecer la relación, reconducir la hostilidad y
proponer soluciones. Se trata de una forma extrajudicial de gestión o
resolución de conflictos mediante técnicas que tienden a potenciar el
protagonismo de quienes tienen un conflicto, en la que se involucra a las
propias partes a encontrar una solución satisfactoria, evitando así que un
tercero ajeno al conflicto les imponga dicha solución.

En cuanto a la aplicación de este concepto al ámbito de la familia, la

mediación va a permitir una nueva organización familiar, decidida a través
de la voluntad y la responsabilidad de las personas implicadas en la
situación de ruptura o conflicto, y cuyo resultado es un compromiso
mutuamente aceptado, establecido voluntariamente entre las partes que
atiende a los intereses de los componentes de la familia y, en especial, - por
ello la preocupación y el interés de la Institución por este asunto-, aquellos
intereses relacionados con los menores de edad. Este proceso se inicia con
el consentimiento voluntario de las personas afectadas por el conflicto, y es

-5-
 atendido por un profesional cualificado, que garantiza la confidencialidad,
la imparcialidad y la neutralidad.
No cabe duda de las bondades y de la eficacia de la mediación en los
conflictos familiares, y de que nos encontramos ante una nueva cultura de
la paz en los conflictos interpersonales.”

Incluso desde la perspectiva más conservadora, las propias leyes sobre

Mediación Familiar se inician reconociendo el mayor alcance de la mediación familiar
aunque se circunscriban esencialmente a regular los procesos de separación y/o
divorcio.
Así, la primera Ley de Mediación Familiar, redactada en Cataluña (2001) se
define como “medida de apoyo a la familia”, y explica en su Preámbulo “En Europa, la
mediación familiar ha sido una solución eficaz de los conflictos familiares, tanto desde
el punto de vista de la prevención como de la resolución de éstos, aplicada por los
países de la Unión Europea más avanzados en políticas sociales”.

De la importancia que se otorga a los Servicios Sociales, y de los avances

sociales en estos últimos cinco años dan fe los desarrollos de competencias de las
distintas comunidades que firmaron Leyes de Mediación:

COMUNIDAD Entidad de la que depende

CATALUÑA Del Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña

VALENCIA La Conselleria competente en materia de familia e infancia, que

creará el Centro de Mediación Familiar de la Comunidad Valenciana,
para el desarrollo, la gestión y seguimiento de la Ley.4

GALICIA Vicepresidencia de la Igualdad y del Bienestar de la Junta de Galicia.

CANARIAS La Consejería de Presidencia y Justicia del Gobierno de Canarias 5

CASTILLA LA Consejería De Bienestar Social, Dirección General de Familia e

MANCHA Infancia
CASTILLA LEÓN De la Comunidad Autónoma de Castilla-León, a través de la
Consejería de Familias e Igualdad de Oportunidades

BALEARES Mediante esta Ley se crea el Servicio de Mediación Familiar de las

Islas Baleares, como entidad sin personalidad jurídica propia y
4
Según establece esta ley, las entidades de mediación familiar se consideran incluidas dentro del campo de actuación
de los servicios sociales especializados en el sector de familia; por ello se rigen por la Ley 5/1997, de 25 de junio, de la Generalitat
Valenciana, por la que se regula el sistema de servicios sociales en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

5
Sus competencias son atribuidas a la Consejería de Justicia, pero su desarrollo se realiza tras el Convenio entre el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Comunidad Autónoma, para los siguientes programas:
 Programa para la Educación Familiar y atención a Familias en Situación de Riesgo
 Programa de Apoyo a Familias Monoparentales
 Programa de Orientación y/o Mediación Familiar
 Programa de Apoyo a Familias en cuyo seno se produce violencia Familiar

-6-
 adscrita a la consejería competente en materia de familia. Esta
adscrito a la Consellería de Presidencia y Deportes.

MADRID Depende de la Comunidad de Madrid. (Consejería de Familia y

Asuntos Sociales y la Dirección General de Familia).

ASTURIAS La puesta en marcha y desarrollo de la Ley depende de la Consejería

de Vivienda y Bienestar Social del Principado de Asturias. Al respecto
la Ley contempla la creación del Centro de Mediación Familiar del
Principado de Asturias como órgano desconcentrado, adscrito a la
Consejería cuyo objetivos principales son promover, administrar y
facilitar el acceso de la ciudadanía a la mediación familiar.

EUSKADI Del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, de la

Dirección de Bienestar Social del Gobierno Vasco que crea el Consejo
Asesor de la Mediación Familiar. La Mediación Familiar está integrada
en los Servicios Sociales y coordinados con otros sistemas de
protección social.

ANDALUCÍA Consejería para la Igualdad y Bienestar Social. Dirección General de

Infancia y Familias

EL PAPEL DE LAS CORPORACIONES LOCALES

El Defensor del Menor de la Comunidad de Madrid, en el Marco de una

Ponencia expuesta en Abril del presente año, defiende entre otras medidas contra la
violencia familiar que “los servicios de mediación familiar y los puntos de encuentro
deben servir como mecanismos que ayuden a reducir las tensiones intrafamiliares en
situaciones de especial deterioro de la convivencia, por lo que deben incrementarse, al
amparo de una imprescindible Ley de Mediación”
La progresiva implantación de los servicios de mediación y orientación familiar,
junto con servicios específicos de atención familiar que cuentan ya con una trayectoria
consolidada (Escuelas de Padres y Madres, Puntos de Encuentro Familiar, programas de
apoyo familiar, etc), suponen un proceso imparable en el que las corporaciones locales
asumen su papel de receptor de la necesidades del ciudadano.

Así lo expresa el PLAN DE TRABAJO PARA LA COMISIÓN DE SERVICIOS

SOCIALES DE LA FEDERACIÓN ANDALUZA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FAMP)
2004-2006, y cuyo lema “Servicios Sociales de Proximidad: una apuesta
específicamente local” apunta claramente a los municipios como responsables de
servicios sociales de cara al ciudadano, y especifica que “las entidades locales
debemos considerar como una prioridad de gobierno reforzar (.../...) el apoyo
educativo a las familias, la mediación familiar. (pag. 1)”.

-7-
 Por otro lado, el desarrollo legislativo de servicios y recursos en materia de
mediación y servicios de apoyo a las familias establece el marco competencial de las
corporaciones locales:

 La Corporación Local tiene atribuidas competencias en materia de

prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social,
estableciéndose con carácter obligatorio dicha prestación, en los municipios
con población superior a veinte mil habitantes, conforme a los artículos 25,
26, 36, ó 44, según proceda de Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de
Régimen Local, todo ello en los términos establecidos en la Ley 2/1988, de 4
de abril, de Servicios Sociales de Andalucía.

 El artículo 18 de la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y la Atención

al Menor establece que:

Las Corporaciones Locales de Andalucía son competentes para el

desarrollo de actuaciones de prevención, información y reinserción social
en materia de menores, así como para la detección de menores en
situación de desprotección y la intervención en los casos que requieran
actuaciones en el propio medio. Igualmente, son competentes para
apreciar, intervenir y aplicar las medidas oportunas en las situaciones de
riesgo..

Y en su apartado 4 del mismo artículo establece:

Previa autorización de la Administración de la Junta de Andalucía, podrán

colaborar en funciones de guarda, mediación, prevención, detección,
información y promoción las entidades que estén habilitadas para ello con
arreglo a lo dispuesto en la legislación estatal y conforme a las
condiciones que se establezcan reglamentariamente.

 El artículo 103.1 de la Constitución Española, los artículos 3 y 9 de la Ley

9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, así
como el artículo 57 de la Ley de Bases de Régimen Local establecen, con
carácter general, que la cooperación económica, técnica y administrativa
entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y las
Comunidades Autónomas, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las
formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar en
todo caso mediante los convenios administrativos que se suscriban.

La Orden del 3 de Marzo del 2006, por la que se establecen las bases reguladoras y
se convocan subvenciones para la financiación de programas específicos de atención a
menores y familias en dificultad, establece entre otros objetivos:

-8-
“Promover programas dirigidos a la mediación con familias que se encuentren en
situaciones de crisis, ruptura o conflictos intergeneracionales” (…/…) Para ello, es de
vital importancia, que dichos programas se realicen por Entidades o Corporaciones
Locales que, por su singularidad, carácter social, experiencia en el ámbito de infancia
y familia etc., garanticen un servicio de calidad, instrumentalizando la concesión de
estas subvenciones en base a la satisfacción de las necesidades de los menores, a
través de un procedimiento de concurrencia no competitiva”.

Sin pretender ser exhaustivos, podemos citar algunos ejemplos de desarrollo

local de la mediación:

- AYUNTAMIENTO DE GALAPAGAR (MADRID). Servicios Sociales.

- AYUNTAMIENTO DE MURCIA. Centro de Servicios Sociales- Servicios de
Programas complementarios. Mediación Familiar.
- AYUNTAMIENTO DE BULLAS (MURCIA)- Mediación en Servicios Sociales.
- AYUNTAMIENTO DE VICTORIA-GAZTEIZ. Servicios Sociales.
- CENTRO MUNICIPAL DE SERVICIOS SOCIALES. AYTO COLMENAR VIEJO
(Madrid) - Servicio de Orientación y Mediación Familiar.
- MÓSTOLES. Servicio de Mediación y Apoyo Familiar de los Servicios Sociales de
ese Ayuntamiento (2004).
- AYUNTAMIENTO DE POZUELO DE ALARCÓN. Programa de Familia e Infancia.
“Servicio de Asesoramiento y Mediación Familiar”.
- SERVICIO SOCIAL MUNICIPAL DE HARO (LA RIOJA).
- AYUNTAMIENTO DE CASTELL DE FELS- Servicios Sociales- Mediación Familiar.
- AYUNTAMIENTO DE VELILLA DE SAN ANTONIO (MADRID)- Concejalía de
Servicios Sociales. Programa Familia y Convivencia. Servicios de atención y
Apoyo Familiar. Orientación y Mediación Familiar.
- AYUNTAMIENTO DE MARBELLA. Delegación de Servicios Sociales. Servicios de
Mediación Familiar.
- AYUNTAMIENTO TORREJÓN DE ARDOZ (MADRID). Conserjería Municipal de
Bienestar Social. Servicio de Mediación Familiar en la Ruptura de la Pareja.

A tenor de los datos ofrecidos, resulta incuestionable el papel cada vez mayor que
la mediación familiar como conjunto de estrategias para abordar la conflictividad
familiar está teniendo en los servicios sociales de nuestro país, y de nuestra
comunidad.

-9-