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Título

El Modelo de Gestión de Atención Pre-hospitalaria ecuatoriano de 2016 y su efecto en la

seguridad humana en términos de salud y respuesta ante emergencias y desastres.

Autor

Christiam Lozada

Institución

Instituto de Altos Estudios Nacionales

Centro de Seguridad y Defensa

Maestría en Prevención y Gestión de Riesgos

Fecha: 20 de mayo de 2019

Docente: MSc. Leonardo X. Jaramillo


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INTRODUCCIÓN

El componente pre hospitalarios del Sistema Nacional de Salud, no permite la integración del

primer componente en la atención de emergencias y desastres, el servicio de ambulancias. Más

aún cuando se han adaptado modelos externos como el norteamericano y europeo, compuestos

actualmente como un modelo único que no cumple con las necesidades de la población y no se

adaptan a la realidad del territorio, peor aún al brindar la protección de los individuos, viéndose

reflejado en la seguridad humana al vulnerar las condiciones salud y acceso, la capacidad de

elección de calidad, cuyo detrimento se ha visto potenciado por la prevalencia de una sistema en

el que la educación no es un requisito para convertirse en un proveedor de salud y convirtiéndose

en un factor marginal en el desarrollo económico de los profesionales.

La inobservancia en el progreso de la atención pre hospitalaria durante la intervención en

emergencias y desastres, conlleva a acrecentar la precariedad en el acceso a condiciones básicas

de supervivencia del ser humano, cortando el acceso a un servicio de salud in situ, que por lo

tanto conlleva a limitar el acceso a albergue, alimentación y acceso a fuentes económicas que

suplan sus actividades productivas, calidad de vida y ausencia de riesgos.

En términos de desastres, como la perturbación en el funcionamiento de un sistema, declarada

como tal por la Secretaría de Gestión de Riesgos. Su manejo es, por mandato constitucional, de

competencia exclusiva del Estado central con la acción concurrente de las demás entidades

públicas y privadas.
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DESARROLLO

En 2008, el Ecuador incorporó la seguridad humana en su constitución, con lo que allanó el

camino a una respuesta más centrada en las personas a algunas de las amenazas más graves y

críticas a que se enfrenta el país. El Gobierno del Ecuador, teniendo presente el vínculo entre la

paz y el desarrollo, se propone establecer una paz sostenible basada en el desarrollo, la justicia

social, la igualdad y la dignidad.

La idea de Seguridad Humana, surgida de un marco basado en la experiencia histórica

internacional, el propósito de construcción de paz, el respeto a los Derechos Humanos

entendidos integralmente y el propósito de sentar las bases técnicas y políticas para la

cooperación internacional en problemas comunes, es también un objetivo fundamental de las

políticas de seguridad del gobierno ecuatoriano, expresado en la firma de convenios

internacionales de cooperación.

Por su parte, las Naciones Unidas han reconocido sistemáticamente que las soluciones a los

problemas comunes también nacen de las prácticas específicas de naciones, gobiernos

nacionales, gobiernos locales y sociedad civil organizada, que experimentan nuevas estrategias y

nuevas filosofías. Por tanto, los resultados de políticas basadas en el Plan Nacional de Seguridad

Integral, enmarcado en el Plan Nacional del Buen Vivir, en concordancia con las estrategias y

prácticas de los gobiernos locales y la sociedad civil organizada, constituyen una participación

valiosa en la comprensión del fenómeno delictivo para otros países del mundo.

Es importante apuntar que las políticas nacidas en el contexto del Plan Nacional de Seguridad

Integral refuerzan la necesidad de trabajar inter-agencialmente (Salud, Vivienda, empleo,

educación, desarrollo económica, seguridad alimentaria, etc), no solo sobre el foco de la


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delincuencia como problema, sino en un foco más amplio que entiende a la delincuencia, el

delito y el delincuente como parte de tejidos sociales integrales que deben ser atendidos

dinámicamente y en conjunto.

En este contexto, es imperativo adentrarnos en el marco legal sanitario ecuatoriano, Ley

Orgánica de Salud en el artículo 35 determina que:

“La autoridad sanitaria nacional colaborará con los gobiernos seccionales y con los organismos
competentes para integrar en el respectivo plan vigente el componente de salud en gestión de riesgos en
emergencias y desastres, para prevenir, reducir y controlar los efectos de los desastres y fenómenos
naturales y antrópicos”. (Asamblea Nacional, 2008)

El artículo 259 de la LOS, define como Emergencia Sanitaria a “(…) toda situación de riesgo

de afección de la salud originada por desastres naturales o por acción de las personas, fenómenos

climáticos, ausencia o precariedad de condiciones de saneamiento básico que favorecen el

incremento de enfermedades transmisibles.” (Asamblea Nacional, 2008)

Con el advenimiento del Proyecto Mi Emergencia en 2012, como parte de un proyecto

emblemático del Estado, que contempla la implementación de infraestructura, equipamiento, y

recursos humanos capacitados, que integren servicios de atención de emergencia las 24 horas en

todos los niveles de atención, apoyado por un sistema de movilización de emergencia a nivel

nacional, encaminado a mejorar el Modelo de Atención Integral en Salud, mediante Decreto

Ejecutivo No. 988, publicado en el Registro Oficial No. 618 de 13 de enero de 2012, se “regula

la implementación del Servicio de Seguridad ECU 911, como herramienta tecnológica

integradora de los servicios de emergencia que prestan los Cuerpos de Bomberos, las Fuerzas

Armadas, Policía Nacional e Instituciones que conforman el Sistema Nacional de Salud.”


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El SIS ECU 911 Coordina la atención de los organismos de respuesta articulados en la

institución para caso de accidentes, desastres y emergencias movilizando recursos disponibles

para la atención más rápida posible. En el caso del MSP, la integración incluye: consolas de

salud, sistema de atención pre‐hospitalaria, consola de Red Pública Integral de Salud,

emergencias y desastres mediante la conformación de la sala de situación de la Dirección

Nacional de Gestión de Riesgos.

Constitución de la República del Ecuador, aprobada mediante referéndum por el pueblo


ecuatoriano en el año 2008. En el Título VIII, Capítulo primero, Sección novena, Artículo 389
establece:

“El Estado protegerá a las personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de
los desastres de origen natural o antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de
desastres, la recuperación y mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el
objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad [...]” (Asamblea Nacional, 2008)

En relación al proceso de implementación, en el Art. 390 indica que “Los riesgos se

gestionarán bajo el principio de descentralización subsidiaria, que implicará la responsabilidad

directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico”. (Asamblea Nacional, 2008)

La atención a las víctimas de emergencias o desastre se desarrolla generalmente en dos

tiempos. Primero, en el lugar del suceso o punto de impacto, donde es habitual que exista un alto

nivel de desorganización e improvisación. Y un segundo, tiempo en los puntos de asistencia

definitivos, generalmente con mayor nivel organizativo y con tratamiento de las víctimas de

forma individual.

Dependiendo de la magnitud del desastre se emplearán recursos del servicio de atención de salud
móvil en los dos tiempos descritos. En una primera línea de acción se tendrán a las ambulancias, tanto de
atención pre‐hospitalaria como de transporte secundario. Las unidades móviles generales y quirúrgicas se
ubicarán en inmediaciones cercanas al punto de ocurrencia. De ser necesario se contará con los hospitales
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móviles, como punto de asistencia definitiva. En este marco, se constituirá un complejo sanitario móvil
que funcionará de forma sistemática y articulada. (Ministerio de Salud Pública 2016)

Requiere la intervención especial del Estado con movilización de recursos humanos,

financieros u otros, destinados a reducir el riesgo o mitigar el impacto en la salud de las

poblaciones más vulnerables.

En el numeral 11 del artículo 6 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional Salud, se establece

como responsabilidad del Ministerio de Salud Pública “determinar zonas de alerta sanitaria,

identificar grupos poblacionales en grave riesgo y solicitar la declaratoria del estado de

emergencia sanitaria, como consecuencia de epidemias, desastres u otros que pongan en grave

riesgo la salud colectiva”. (Congreso Nacional, 2006)

De acuerdo al Artículo 24, Reglamento de la Ley de Seguridad Pública y del Estado," la

coordinación de acciones tendientes a la reducción de riesgos, y a la respuesta y recuperación en

situaciones de emergencia y desastre en su territorio, corresponde a los Comités de Operaciones

de Emergencia ‐COE”. (Asamblea Nacional, 2009)

El rol de las Fuerzas Armadas en la intervención ante desastres 18 000 militares y policías en

las zonas afectadas, ha conllevado a que la asistencia sea precaria debido a su relación y

clientelismo con el gobernante de turno como fue el caso del terremoto de 16 de abril de 2016,

donde se puso en evidencia que la seguridad humana está atada a las estrategias políticas, en

búsqueda de poder explotando la precariedad del sistema de respuesta ante emergencias.

El Ecuador se encuentra situado en una de las zonas de más alta complejidad tectónica del

mundo, en el punto de encuentro de las placas de Nazca y Sudamérica. Es parte del denominado
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“cinturón de fuego del Pacífico”, con una larga serie de volcanes en su mayoría activos que

provoca una permanente actividad sísmica y volcánica y determinan una elevada vulnerabilidad.

El Ecuador está asimismo ubicado dentro del cinturón de bajas presiones que rodea el globo

terrestre, en la zona de convergencia intertropical, un área sujeta a amenazas hidro-

meteorológicas como inundaciones, sequías, heladas o efectos del fenómeno El Niño. Promover

los procesos de identificación de zonas seguras para la reubicación temporal o definitiva de la

población desplazada por desastres naturales. Estas zonas deberán poseer además características

ambientales, socioculturales y económicas similares a las de los lugares de origen.

En términos de salud física, el hacinamiento en los albergues en ausencia de primeros auxilios

psicológicos y bajo un régimen de control militar fomenta la vulnerabilidad ante el consumo de

drogas o alcohol, lo que incrementa la posibilidad de ocurrencia de delitos asociados. Lo que

involucra costos adicionales para la seguridad en términos de asistencia a víctimas de violencia y

delincuencia.

La vulnerabilidad ante los desastres naturales está estrechamente enraizada con condiciones

sociales, económicas, ambientales y de seguridad de tenencia de la tierra pre existentes. El riesgo

no puede evaluarse ni puede abordarse su gestión sin tener en cuenta estos factores y, más en

concreto, sin realizar un pormenorizado análisis de las cuestiones relacionadas con la tierra.

En el Ecuador la respuesta del Estado ante los desastres producidos por fenómenos naturales

adversos en las últimas décadas ha sido de carácter reactivo, focalizando la atención en las

intervenciones post-desastre en situaciones de emergencia y, en particular, en las labores de

rehabilitación y reconstrucción de viviendas e infraestructura física. Dentro de este esquema, las

acciones orientadas a garantizar el acceso y la legalización de la tenencia de la tierra después de


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los desastres naturales no han tenido carácter prioritario. Las pocas iniciativas en este sentido han

sido obra de organizaciones no gubernamentales, con el apoyo puntual de la cooperación

internacional, la sociedad civil y el sector público. Actualmente, sin embargo, el nuevo marco

político e institucional concede prioridad a un enfoque integral descentralizado del riesgo, con

responsabilidad directa de las instituciones locales. En este contexto, las cuestiones relacionadas

con el acceso a la tierra y la seguridad de su tenencia cobran particular relevancia para reducir la

vulnerabilidad de la población, en especial de la población pobre, ante los desastres naturales.

Las acciones post-desastre suelen prestar atención prioritaria al problema de la reconstrucción

y la atención de emergencia, dejando en un segundo plano el acceso a la tierra, que en la mayoría

de casos constituye la única fuente de ingresos de las familias afectadas. En consecuencia, las

familias desplazadas, al no disponer de medios de producción para la actividad agrícola ni otra

alternativa de empleo, regresan a las zonas de riesgo a pesar del peligro para tratar de cultivar la

tierra, atender a los animales y proteger el patrimonio familiar cuando no ha sido destruido,

mientras que, cuando lo han perdido todo, emigran a las ciudades o fuera de la zona de riesgo en

busca de alternativas de subsistencia para la familia.

El respeto del hábitat natural la tierra no es sólo un bien económico. El traslado a albergues

temporales o a reasentamientos definitivos afecta profundamente el estado anímico y emocional

de los miembros de las familias evacuadas y, en particular, de los más vulnerables: los ancianos,

los niños y las mujeres. La situación se hace aún más crítica cuando los damnificados son

trasladados a sitios con características geográficas y culturales totalmente diferentes a las de sus

lugares de origen.
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Tras los desastres naturales, la vida comunitaria se debilita significativamente, ya que en

ocasiones los miembros de la comunidad son evacuados a lugares diferentes. La planificación de

las acciones antes, durante y después de los desastres no considera como un factor relevante las

características socioculturales de la población afectada, lo que repercute en problemas de

adaptación y participación en la nueva vida comunitaria. Para los campesinos la tierra no sólo

constituye el medio de producción esencial, sino que además es la base y el sentido de la vida

social, por cuanto allí se integra la familia y la comunidad y se construyen simbólicamente las

identidades, a través del trabajo directo en la parcela y la asimilación cultural del territorio. Es

por tanto imprescindible garantizar los derechos de propiedad sobre la tierra de la población

afectada, así como promover su participación en la nueva vida comunitaria.

La falta de voluntad política durante el manejo de las crisis, se ha puesto de relieve una falta

de decisión política de las autoridades locales para aplicar los mecanismos de expropiación de

tierras, lo cual ha obligado a retrasar la ejecución de los programas de reasentamiento de las

familias afectadas por los desastres naturales. Así, por ejemplo, los compromisos e intereses de

ciertos alcaldes de la zona de riesgo del volcán Tungurahua han sido un factor limitante para

lograr acceder a tierras que permitan la adecuada reinserción económica de la población

afectada. Asimismo, en el proceso de compra de tierras para los reasentamientos de los afectados

por la erupción del volcán, resultó evidente la falta de voluntad de las autoridades locales para

aplicar la ley que faculta a los municipios para declarar de utilidad pública las tierras necesarias

para la construcción de obras destinadas a la comunidad o la negativa de exoneración de

impuestos de alcabalas.

A pesar del peligro, durante los procesos eruptivos del volcán Tungurahua los campesinos

evacuados regresan a sus parcelas, al menos de forma temporal, como un mecanismo para
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garantizar, a través de la ocupación física, la tenencia de sus tierras. Este hecho, sumado al

sentido histórico de la propiedad y al apego a la tierra dificulta aún más su reasentamiento

definitivo y su aceptación del desarraigo y dificulta la gestión del riesgo.

CONCLUSIÓN

Ecuador el vulnerable ante riesgos sísmicos, riesgos de origen volcánico, riesgos de

inundaciones, riesgos de tsunamis, entre otros. Vulnerable a los efectos de emergencias y

desastres ocasionados por embates de la naturaleza o por la intervención del ser humano, las

consecuencias se evidencian en la afectación a la salud y pérdida de vidas, así como en el daño

que se puede producir a los sistemas sociales, económicos y al ambiente. Sus efectos pueden

perdurar por largo tiempo y dificultar el desarrollo de los pueblos lo que evidencia la necesidad

de fortalecer los mecanismos de coordinación y respuesta a emergencias y desastres por parte del

sector salud e instituciones afines.

Referencias bibliográficas

Ministerio de Salud Pública (2016). Modelo de gestión, organización y funcionamiento del

servicio de atención de salud móvil. Acuerdo Ministerial 00000023. Ecuador.

Manual de modelo de Gestión Integral de salud MAIS (2013). Ecuador.

Ley N 67. Registro oficial Suplemento 423. Ley Orgánica de Salud. Quito, 22 de diciembre de

2006.

Ministerio de Salud Pública (2012). Mi Emergencia. Acuerdo Ministerial 0001595. Ecuador.

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