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Política Social.

En el Perú se entiende como el conjunto de las políticas de educación,


protección social (jubilación, seguro de enfermedad, accidente de trabajo) y el
grupo de programas sociales orientados a aliviar o reducir la falta de bienestar
de la población en situación de pobreza

DEFINICIÓN DE PROGRAMA SOCIAL


Un programa puede ser un listado de temas, una planificación, el
anticipo de algo o un proyecto. Social, por su parte, es el adjetivo que
califica a aquello vinculado a la sociedad (la comunidad de personas que
mantienen interacciones y comparten una cultura).

Puede decirse que un programa social es una iniciativa destinada


a mejorar las condiciones de vida de una población. Se entiende que
un programa de este tipo está orientado a la totalidad de la sociedad o, al
menos, a un sector importante que tiene ciertas necesidades aún no
satisfechas.
La mayoría de los programas sociales son desarrollados por el Estado,
que tiene la responsabilidad de atender las necesidades de todas las
personas. Un gobierno, de este modo, puede poner en marcha planes
que busquen garantizar el acceso a la educación, campañas de prevención
para cuidar la salud o iniciativas para combatir la desnutrición infantil.
Programas Sociales.

Son los Programas de lucha contra la pobreza, queestán conformadas por un conjunto
de proyectos.

Características básicas

Partimos por distinguir dos tipos básicos o modelos ideales25 : los programas protectores
(también llamados asistenciales) y los habilitadores. En la práctica diversos programas incluyen
componentes tanto protectores como habilitadores, conformando un “tipo intermedio” o
programa mixto. La tabla siguiente resume en forma estilizada sus principales características.
los programas protectores buscan reducir la vulnerabilidad y la pérdida de capacidades
humanas o patrimonio. Por tanto la población meta debe fijarse en función de su grado de
vulnerabilidad, ya sea en función de su ciclo de vida (ver sección siguiente) o de circunstancias
adversas (desastres naturales o crisis familiares; desempleo prolongado, enfermedades Los
programas protectores reducen los costos de recuperación y la pérdida de patrimonio y
capacidades. Su impacto en los ingresos es indirecto y de medición más compleja
Población En los protectores, habitualmente el mismo programa identifica los criterios de
vulnerabilidad en forma endógena (niños desnutridos, madres gestantes en pobreza extrema,
zonas afectadas por desastres, etc.)

La focalización geográfica es más costo-efectiva para el caso de los programas protectores en


el ámbito rural (zonas de pobreza extrema) al interior de las cuales se pueden usar criterios
secundarios de selección (niños menores de 3 años, madres gestantes, analfabetos, etc.),
recomendándose la focalización por tipo de familia en las zonas urbanas.

Los programas habilitadores buscan reforzar capacidades para aprovechar oportunidades


económicas o de diverso tipo. Por tanto se orientan mayormente a personas en su ciclo de
vida intermedio (jóvenes y adultos en capacidad productiva) que con sus propios medios no
podrían acceder a la capacitación o recursos (por ejemplo crédito, conectividad) que le
permitan aprovechar estas oportunidades. Los programas habilitadores sí pueden y deberían
tener un impacto en los ingresos, ya sea en forma directa (caso del micro-crédito o la inversión
en infraestructura productiva) o indirecta (los casos de capacitación laboral que mejoran la
empleabilidad).

Población En el caso de los habilitadores, y dependiendo de la efectividad de los mecanismos


de difusión, opera en mayor medida la auto-selección (por ejemplo para acceder al micro-
crédito, bonos de capacitación-PROJOVEN, proyectos productivos, FONDOEMPLEO, Innovación
y Competitividad para el Agro Peruano -INCAGRO-etc.). Un caso particular es el de las
inversiones en vivienda o infraestructura productiva (Fondo MIVIVIENDA, Provías
Descentralizado, FITEL, PRONAMACHCS, MARENASS, etc.) en las cuales, si bien la obra es de
carácter colectivo, su aprovechamiento depende de las capacidades y características familiares
e individuales.

Focalización Para el caso de los programas habilitadores, parece funcionar mejor la


focalización individual, en la medida en que la autoselección opera en forma más eficiente. Es
importante tener en cuenta que cuanto más precisa sea la focalización ésta supone mayores
costos y esfuerzo. Diversos programas (OPORTUNIDADES en México y JUNTOS en Perú) utilizan
la focalización participativa para que sea la propia comunidad o barrio que determine los
derecho-habientes. Ello requiere sin embargo habilidades especiales de facilitación así como
conocer y manejar cuidadosamente los conflictos y divisiones existentes en el interior de estos
grupos o comunidades.

3. El Alcance y el Método en la Evaluación de Programas Sociales.


La intención de este segmento, será señalar y examinar críticamente las líneas básicas de
como se planifica y ejecuta una evaluación de programas sociales. Será un repaso
metodológico sobre lo que, en la bibliografía consultada, se estipula como los pasos para
diseñar y ejecutar un "Plan de Evaluación". Posteriormente describiremos los tipos de
evaluación de uso más frecuente en las ciencias sociales para por último hacer referencia de
los aciertos y desaciertos en los métodos sociológicos de evaluación.
Hemos partido del supuesto que toda evaluación es un análisis científico de: los procesos,
las negociaciones, las fases, los actores y del ambiente donde se ejecuta un programa social,
donde el fin último será emitir información valida que sirva de apoyo a las decisiones de
la gerencia que dirige el programa social
Sin embargo ¿ Porque se origina la necesidad de Evaluar?. La necesidad de evaluar nace de
la obligación del Gerente Social o "Policy Makers" de conocer ¿Como se están haciendo las
cosas en el programa social? y ¿En que se están invirtiendo los recursos financieros del
programa social?. En tal sentido J. Wilde y S. Sockey señalan, en su texto "Manual de
Evaluación" que existen tres escenarios básicos que impulsan al gerente social a elaborar
evaluaciones, para así tener conocimiento del desempeño del programa social que dirige.
Estos tres escenarios son:
Escenario uno: cuando se identifica un problema dentro del programa debido a que sé están
produciendo o previsiblemente se producirán en el futuro, resultados que contradicen o se
alejan los objetivos perseguidos por la gestión social. La evaluación es, según esta premisa,
un análisis retrospectivo de cuestiones operativas, de procesos o de cuestiones
administrativas. Esta premisa es para evaluar comúnmente programas sociales ya
ejecutados. (Wilde y Sockey, 1995 : 18)
Escenario dos: parte, no necesariamente de la determinación de algún problema en el
programa, sino, de la necesidad política, administrativa y de gerencia de optimizar los
procesos internos del programa para maximar la eficiencia y la eficacia del programa social.
Esta premisa se aplica de forma prospectiva a programas ejecutados o programas en la
etapa de diseño. (Wilde y Sockey, 1995 : 18-19).
Escenario tres: la evaluación en este escenario, parte de la necesidad que tiene la gerencia
de comparar los beneficios (resultado + impacto) del programa con los costos que se
invirtieron. Es determinar si el grado de beneficio alcanzado corresponde a la cantidad de
recursos, tanto económico como institucionales, que se emplearon o invirtieron en el
programa. Es una evaluación "economicista", que intenta llevar a unidades monetarias
todas las variables que se emplean en un programa para luego ponderar su eficiencia y
eficacia. (Wilde y Sockey, 1995 : 19).
Ahora bien, sin tomar en cuenta el motivo que impulse al gerente social a evaluar su
programa, toda evaluación debe establecer como primer paso su alcance, objetivo y método.
Esto no solo por cuestiones operativas (tiempo, personal etc.) sino por cuestiones
financieras (disponibilidad de recursos, costos etc.).
La Evaluación debe fijarse límites objetivos y metas en lo que piensa evaluar, pues "sería
una utopía pensar que una evaluación investigue, hasta sus ultimas consecuencias de
espacio y función, las situaciones acarreadas por el programa social (...) eso sería una
posición perfeccionista que en la práctica es irrealizable (...) en todo caso, una evaluación
debe marcar su frontera de acción, establecer su capacidad y sus restricciones
reales".(Musto,1975 : 56 - 58)
En su expresión mas concreta, una evaluación optima será aquella donde el evaluandum
primero determine su alcance partiendo de las limitaciones pragmáticas y sobre todo
considerando las capacidades técnicas y de la aplicabilidad de métodos
de medición disponibles.
Además, el "evaluandum" debe tomar en cuenta que en la medida que crece el alcance de
una evaluación también crece proporcionalmente la dificultad de identificación de las
relaciones causales del programa. Es decir, a medida que aumenta el alcance en la
evaluación también crece la inseguridad de lo que se está evaluando, los costos, el tiempo
de ejecución, los recursos necesarios etc.
Ahora bien. ¿Que se desea evaluar en un programa social? ¿Como se determina el alcance
de una evaluación cuando se destina a programas sociales? ¿Como se selecciona
la metodología más apropiada?. ¿Que información se desea obtener de la evaluación? ¿Cual
es el método mas idóneo para obtener esa información? ¿ En que momento se ejecutara la
evaluación? ¿Ex-ante? ¿Ex post?. En fin ¿Como se estructura una Evaluación?.
La respuesta a estas interrogantes la encontramos en lo que en la literatura especializada se
denomina "El Plan de Evaluación" . El plan de evaluación es una serie de fases, pasos o
etapas que le permiten al evaluandum estructurar el proceso de evaluación. De otra parte,
es una serie de recomendaciones teórico – prácticas que le sirven al gerente social o al
evaluandum para armar la evaluación. (Wilde y Sockey,1995 / Briones,1991)
Algunos autores indican que debido a que la evaluación es un proceso científico, el debe
ceñirse a las categorías del método científico clásico de investigación. Mientras que otros
como Musto, Sulbrant y Wilde y Sockey señalan que debe basarse en un método científico
pero con elementos subjetivamente incorporados por el "evaluandum"
El "Plan de Evaluación" como lo denominaremos en esta investigación, debe ser el punto de
partida de toda evaluación, esto es una premisa irrefutable. El Plan de Evaluación permite
al "evaluandum" establecer:
-. El objeto de estudio, es decir el programa social.
-. El objetivo de la Evaluación (el alcance).
-. Las pautas metodológicas para la obtención, cualificación y ponderación de los hechos
y acciones del programa social que se desean evaluar.
La importancia del Plan de Evaluación radica en que permite definir la frontera o limite de
acción de la evaluación, conforme con el tipo de información que se desea obtener y con la
capacidad técnica que dispone el "evaluandum" para obtenerla. El Plan de Evaluación
permite, además, orientar en la selección del tipo de evaluación a implementar y el
momento estratégico de ejecución del mismo.
La construcción de un plan de evaluación, es realmente sencilla. No debe pensarse en ella
como una molestia metodológica que entorpecerá o retrasara el proceso de evaluación. No,
no se debe pensar así, pues el Plan de evaluación permitirá adecuar al máximo la evaluación
a su objeto de estudio, es decir el programa social.
Pasemos ahora a asir la construcción del "Plan de Evaluación". Dicha construcción se opera
en dos niveles:
1-.El Límite del objeto de estudio: (el Programa Social). Que permite delimitar lo que se va a
evaluar (Musto, 1975).
2-.El Límite de la Evaluación: Este segundo paso indica donde empieza y donde termina la
evaluación (alcance) y cual será la metodología a emplear según las posibilidades técnicas
disponibles. (Musto, 1975).
La primera fase - delimitar el objeto de estudio - ayudará a responder cuestiones tales como
¿En qué consiste el programa a evaluar? ¿Dónde empieza y donde termina el mismo? ¿Qué
elementos pertenecen a él? ¿ Cuáles son los actores que participan en él? ¿Cuáles son sus
etapas?.
La segunda fase, de gran importancia metodológica, establece el límite de la evaluación,
permitirá al "evaluandum" establecer por ejemplo si el estudio abarcará los efectos directos
del programa o si por el contrario se analizaran los efectos indirectos que sobrevienen.
Permite de igual forma determinar si la evaluación se realiza una vez ejecutado el programa
o se realiza en su etapa de ejecución. Asimismo, permitirá al "evaluandum" definir si la
evaluación será un análisis de procesos o una descripción de resultados e impacto o por el
contrario será una análisis de cuestiones presupuestarias y/o financieras para
posteriormente inferir decisiones.
El primero, no será tratado en este trabajo, pues como lo señalan la mayoría de los autores,
la definición del objeto de estudio, es decir el Programa Social, dependerá de las
características propias de cada programa social. No existe claramente un esquema o
método que sea aceptado en las ciencias sociales de como abordar al programa social como
objeto de estudio. Eso es algo muy discrecional que se origina de la relación entre Gerente
Ejecutor y evaluandum.
Sin embargo existen algunas recomendaciones básicas de como abordar y determinar la
estructura y funcionamiento del programa social como objeto de estudio. Estas, las
expondremos esquemáticamente a continuación:
 Determinar, primeramente, que fuerza incentiva al gerente social o "decisor" a evaluar el
programa social. ¿El porqué se evalúa?
 Determinar las demandas de la población a atender.
 Determinar los objetivos generales y específicos del programa social
 Determinar la bases legales de la institución ejecutora del programa.
 Determinar la capacidad financiera, de presupuesto y de recursos en general, de que
dispone la Institución.
 Determinar la capacidad técnica que tiene la institución ejecutora de satisfacer
la demanda.
 Realizar un esquema básico de las etapas y operaciones que posee el programa social.
 Realizar un resumen de los resultados obtenidos por el programa, si es el caso de que ya
esté ejecutado.
 Determinar el sistema de valores institucionales del ente ejecutor.

En fin, lo que se intenta realizar en esta etapa – limitación del Objeto de Estudio – es
realizar un breve estudio exploratorio y descriptivo del programa. Esto le permite al
evaluandum: aproximarse y asimilar al programa de una manera básica, para luego
determinar que tipo de metodología de evaluación aplicará al programa social.
Es en este proceso donde la compenetración entre Gerente Social y Evaluandum debe
iniciarse. Decimos esto, debido a que el gerente social deberá, junto a sus subalternos,
permitir todo el acceso de información descriptiva del programa al evaluandum. Es aquí, en
la limitación del objeto de estudio, donde los ejecutores del programa no deberán
mostrar resistencia ante la evaluación.
El segundo nivel que define al plan de evaluación es el "Limite de la Evaluación" misma.
Este segundo aspecto del Plan de Evaluación es netamente metodológico y operacional.
Está abocado a sentar las bases del tipo de evaluación más acorde al programa social
delimitado en el paso anterior.
Este segundo nivel del Plan de Evaluación examina la importancia de la metodología de la
evaluación con el medio que posibilita. Delimitar el alcance de la evaluación es pertinente
debido a que permite enmarcar las actividades, los métodos y las técnicas generales
requeridas para la ejecución de la evaluación. (Briones,1991)
Este segundo nivel está compuesto por las siguientes etapas:
Propósito General de la Evaluación:
Metodología de la Investigación ó Acercamiento Científico Metodológico
Momento de la Evaluación
Tipo de dato a recabar
Modalidad del Evaluandum.
(Modificado de Wilde y Sockey, 1995 y Briones, 1991)
A continuación se dará una breve reseña de todas estas cinco etapas para posteriormente
dilucidar los tipos de evaluación en las ciencias sociales.
1.- "Propósito General de la Evaluación": Este primer paso es netamente discrecional del
evaluandum. Es un conjunto de categorías que a nivel general, definirá el método para la
búsqueda tanto de los hechos como la determinación de sus conexiones en el programa. Es
la guía general de la evaluación, el enlace entre la necesidad de evaluar del gerente social y
la forma de como llevarlo a cabo por parte del Evaluandum. El propósito general de la
evaluación, en definitiva, determinará tanto las alternativas de acción administrativas como
las alternativas metodológicas aplicables al proceso mismo de la evaluación. El propósito de
la Evaluación puede ser:
1.1-. Administrativo: Análisis de la gestión administrativa en el programa.
1.2-. Descriptivo o Resumen: Análisis y ponderación de los resultados del programa
"Beneficios", a la forma de entrega del mismo y al impacto sobre la población Beneficiada.
1.3-. Económico: Análisis de cuestiones presupuestarias, de costos, rendimiento financiero
e inversión de recursos en el programa. Este tipo de propósito intenta siempre llevar a
unidades monetarias todos los procesos y elementos que integran al programa social.
1.4-. Seguimiento: Análisis del cumplimiento de las etapas del programa social dentro de
los plazos fijados.
1.5-. Sociopolitico: Análisis de los valores compartidos dentro de la institución ejecutora.
Este propósito además analiza el clima organizacional y el sistema de autoridad de gerencia
dentro de la organización.
1.6-. Retroalimentación o Autocrecimiento: Análisis operativo o de la eficiencia de los
componentes del programa con vista a la retroalimentación u optimización del programa
social.
2.- "Metodología de la Investigación o Acercamiento Científico Metodológico": Esta
segunda etapa, tiene como función sentar las bases del aspecto metodológico y científico de
la evaluación. Este acercamiento permitirá al evaluandum determinar el método
o estrategia optima para la recolección u obtención de datos y hechos que permitan hacer
inferencias sobre las deficiencias y eficiencias del programa a evaluar. Aquí de forma
general se decidirá como se van a seleccionar los datos, cuales serán los métodos analíticos,
como se formulará el problema y que tipo de instrumento especifico se va a utilizar etc. La
metodología de la Investigación pode ser:
2.1-. Método Experimental: Se emplea cuando el Gerente social o el Evaluandum tienen
alguna hipótesis sobre el rendimiento del programa. Son estudios tienen una
base estadística rigurosa e integrada por mecanismo de medición aleatorios, donde se
comparan los beneficios del programa su impacto y la población atendida con otros
programas semejantes.
2.2-. Método Cuasi Experimental: como el anterior utiliza encuesta y entrevistas pero
destinados únicamente a los ejecutores del programa social. Este método se basa en el
análisis de los procesos internos y externos del programa desde el punto de vista de los
ejecutores. Es un método cargado de mucha subjetividad.
2.3-. Método Básico de Estudio: Es un método para la recolección de datos descriptivos. Se
basa en test y pruebas sobre la población atendida.
2.4-.Método Naturista: Es un método basado en la metodología de la etnografía,
desarrollados por los antropólogos y de amplia utilidad para las ciencias no economicistas.
En este método, el análisis del programa no se puede realizarse si determina primero el
contexto y las circunstancias internas y externas a la que esta sometido. Es un análisis de
los participantes del programa y del entorno donde se ejecuta el programa. Se recolectan
datos de tipo cuantitativos y cualitativos. Son estudios versátiles y muy adaptables. Estudia
pequeñas muestras pero a gran profundidad.
2.5-.Metodo Mixto: Este método descrito por A. Payne (1994), citado por Wilde y Sockey,
busca integrar los métodos arriba descritos con el fin de consolidar un método general de
evaluación. Aquí participaran varios evaluandums, diversos métodos, técnicas de
recolección de datos, diversas fuentesde datos, donde las debilidades del método utilizado
es reforzado por algún otro método.
3-. "Momento de la Evaluación" Una de las dificultades de una evaluación es determinar en
que momento se ejecuta. Es común que la evaluación de un programa se ejecute una vez ya
finalizado el mismo, es decir post - morten (Sulbrant,1993 : 155), pues es más fácil analizar
los resultados de un programa y luego inferir sobre su desempeño que analizar al programa
en su formulación y ejecución. Sin embargo la evaluación como proceso puede estar
presente en todas las etapas del programa (Musto, 1975 :42). En tal sentido, el momento de
ejecutar un programa puede ser:
3.1-. Ex Ante: En este estilo, el análisis del programa social nace del estudio de los
resultados anticipados y planificados del programa. Normalmente se realiza antes de la
inversión de recursos y de la ejecución del programa. La evaluación en esta etapa permite
darle prioridad a distintos proyectos, decisiones y acciones, al igual que identifica las
alternativas más viables para alcanzar los objetivos propuestos. (Musto, 1975 / Cohen y
Franco 1992).
3.2-. Ex Post: En este momento del programa, la evaluación tiene como función hallar y
valorar los procesos del programa y/o sus resultados al objeto de disponer una base
informativa utilizable en las decisiones que se refieren a la dirección o corrección del
programa o a la planificación de proyectos equiparables. (Mustos,1975 : 42) En esta etapa,
la evaluación emitirá información valida, para que el gerente social decida sobre la
continuidad del programa o sobre sus correcciones inmediatas (reprogramación).
4-. "Tipo de Dato a Recolectar": Esta etapa en la elaboración del Plan de Evaluación orienta
al Evaluandum sobre el proceso
de "operacionlización" de las dimensiones del programa social. Este proceso de
"operacionalización" es la transición de la realidad del programa social a
índices, indicadores etc., para ser aprehendidos de forma empírica a través de los
instrumentos de recolección de datos seleccionados por el evaluandum. Los tipos básicos de
datos dentro del programa pueden ser:
4.1-. Cualitativos: Este tipo de datos favorece al análisis inductivo. El evaluandum utilizará
la interpretación de este tipo de dato para aproximarse a la realizada. Los datos cualitativos,
también conocidos como "Inestimables" pueden ser recolectados con entrevistas, métodos
de observación y estudios amplios del programa. El evaludor comenzará por identificar
categorías o temas en los datos del programa o de sus participantes, posterior a esto se
intentará establecer relaciones entre estas categorías. Por último, se buscarán elementos
que apoyen estas categorías y sus relaciones. Pueden ser 4 categorías de análisis de estos
datos: Análisis fenomenológico, Análisis Documental, Análisis inducción o inductivo y el
Análisis comparativo. (Payne,1994 citado por Wilde y Sockey, 1995)
4.2-. Cuantitativos: Este tipo de datos apoyan las investigaciones deductivas e inductivas.
Se apoyan en procesos estadísticos. Los datos cuantitativos pueden ser: "Descriptivos", que
describen población, características y se expresan en unidades estadísticas y datos
cuantitativos de "Relación", son aquellos que utiliza el evaluandum para hacer una
declaración generalizada sobre la importancia de diferencias o similitudes de elementos del
programa o de los actores del mismo (Payne, 1994 Citado por Wilde y Sockey,1995).
5.- "Modalidad del Evaluandum": En la definición de una evaluación, el gerente del
programa social se pregunta ¿Quien Evalúa? Y esta pregunta es mas frecuente cuando el
ente ejecutor no dispone de un personal para tal fin. El gerente deberá determinar si forma
un equipo para esta tarea o si por el contrario la evaluación debe ser asumida por expertos
externos al programa. Es así que la modalidad del Evaluandum será:
5.1-. Evaluandums Internos: Son equipos integrados por los responsables del programa o
por la gerencia media del mismo. Este tipo de evaluandum permite rebajar los costos de la
evaluación y la apertura total de todos los actores del programa para su análisis. Además
existe el factor que este tipo de evaluandum tiene conocimiento práctico del programa, esto
se convierte en un ahorro de tiempo en la evaluación.
5.2-. Evaluandums Externos: Es personal que no tiene relación directa con el programa y
son expertos en evaluación. Brindan un nivel optimo de objetividad en el análisis. Sin
embargo resultan un costo extra al programa y normalmente encuentran una gran
resistencia en los actores del programa para ser analizados.
A grandes rasgos, el esquema anterior, presenta las fases o etapas para la elaboración de un
Plan de Evaluación. Son un conjunto de proposiciones seleccionadas extraídas
de modelos científicos de análisis para el mejor desempeño de la evaluación.
En un comienzo aclaramos que el interés del Gerente Social es conocer el qué y el porqué
del nivel de desempeño del programa social. Pero esto en términos de la evaluación se
transforma en determinar que es lo que se desea evaluar del programa y cuáles son lo datos
o informaciones, que nos responderán las interrogantes sobre ese desempeño. Por tal
motivo, el Plan de Evaluación es la vía mas expedita del: Cómo Cuándo, Porqué y el para
qué realizar una evaluación.
Por último, como lo indicamos mas arriba, el Plan de evaluación permitirá al evaluandum
establecer el tipo de evaluación más apropiada a las especificaciones del programa y las
alternativas técnicas disponibles para ejecutarla. A continuación nos dedicaremos a realizar
un esquema básico de la relación entre el Plan de Evaluación y los tipos de evaluación de
uso común en las ciencias sociales al analizar programas sociales. Además haremos una
breve explicación de cada tipo de evaluación a presentar.
Los tipos de evaluación en las ciencias sociales no presentan grandes diferencias de
contenido, pues todos son emprendidas como procesos de análisis, exploración
y descripción de un programa social. Las diferencias que se pueden encontrar entre los
diferentes tipos de evaluación tienen que ver con la forma de concebir el proceso mismo de
realización del programa y con el aspecto metodológico que le impregna a su evaluación el
evaluandum.
Como señalamos más arriba, una de las etapas mas importantes del Plan de Evaluación es
el "Propósito General de la Evaluación". Este propósito puede ser: Administrativo,
Descriptivo o Resumen, Económico, Seguimiento, Socio-politico y Retroalimentación ó
Eficiencia. Con base a estas categorías haremos presentación de los tipos de evaluación más
comunes en las ciencias sociales.
Cuadro de la relación entre Propósito Estratégico de la Evaluación y el tipo de Evaluación.
Bibliografía
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Humanitas, Buenos Aires, Argentina.
BARRANTES, Cesar (1990), "Acerca de Políticas Sociales. Notas para su Discusión",
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BRIONES Guillermo (1991), "Evaluación de Programas Sociales", editorial Trillas. México.
BLOOM A.: (1982) "Esenciales de Sociología" Editorial Cesca, Ciudad de México, México.
CEBRIA, Jean "Evaluación de Programas" Mimeo FEGS, Caracas Venezuela.
CLAD (1989), "Planificación Estratégica ", CLAD. Venezuela Fotocopiado. Caracas
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Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza (1989-1998), "Plan
Metodológico para el Enfrentamiento de la Pobreza", Número, 1989-1990. Caracas

La corriente latinoamericana

Durante los noventa, las políticas de liberalización de mercados se implementaron en la mayoría


de economías latinoamericanas, con la idea de que el crecimiento económico y la reducción de
la pobreza van de la mano: el popular “chorreo”. No obstante, la estabilidad macronoeconómica
no se tradujo necesariamente en mejor calidad de vida para todos los ciudadanos, y fuertes
cuestionamientos hicieron repensar las políticas sociales en América Latina.

Reducir la pobreza se transformó, así, en un objetivo cada vez más urgente, política y
socialmente. Brasil, por ejemplo, implementó el programa Hambre Cero, con el fin de proveer de
alimentos y servicios básicos, así como hacer transferencias a grupos por debajo de la línea de
pobreza. Aquí se encontró que no basta con lograr que las familias superen la línea de pobreza,
sino que también se debe asegurar que no caigan por debajo de la línea en el tiempo (ver
recuadro).

Por su parte, la política social mexicana, luego de la liberalización de su economía durante los
ochenta, pasó de tener un corte socialdemócrata, limitado a lo urbano, a construir una protección
social basada en la focalización, el asistencialismo y la participación del sector privado. Aquí se
destaca el éxito del programa Oportunidades (inspiración del programa Juntos en el Perú) dadas
sus acciones específicas en educación, salud y alimentación para apoyar a las familias en
extrema pobreza. A pesar de ello, para la investigadora Berenice Ramírez, las características
más saltantes de la política social mexicana terminaron siendo la centralidad en la toma de
decisiones, la creación de instituciones dispersas y sin visión, y la utilización del gasto social
según criterios políticos. Así, esta crítica se vuelve recurrente para el resto de políticas sociales
implementadas en América Latina.

En este contexto, el Perú no fue la excepción e implementó programas que buscaron mejorar los
ingresos de las familias más pobres del país. Al respecto, el investigador Enrique Vásquez, de la
Universidad del Pacífico, subraya, en un artículo sobre las políticas y programas sociales en el
Perú entre 1999 y el 2009, que los administradores de estos programas se concentraron en
acciones de corto plazo postergando las de largo plazo: “Las necesidades de llevar alimentos,
vestido, calzado y otros eran más importantes que generar oportunidades sostenibles de salida
de la pobreza para quienes no se beneficiaban del modelo de economía de mercado”.

Los primeros pasos

Hasta 1980 los comedores populares eran los programas de asistencia alimentaria más
conocidos. Posteriormente, durante los ochenta y noventa, surgieron nuevos programas que aún
subsisten, como el Vaso de Leche (1985), el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
(Foncodes, 1991), el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa, 1992), el Centro de
Promoción de la Pequeña y Micro Empresa (Prompyme, 1997, ahora Mi Empresa), el Sistema
Integral de Salud (1998), el Consejo Nacional para la Integración de la Persona Discapacitada
(Conadis, 1998), el Programa de Capacitación Laboral Juvenil (ProJoven, 1999), entre otros.

Entre ellos destacó el Foncodes, por su capacidad de distribuir recursos públicos a grupos de
interés social a través de los núcleos ejecutores, y el Pronaa, por los esfuerzos en reducir el
malestar más preocupante de los países en vías de desarrollo: la desnutrición crónica. Así, a
inicios del 2000, la disminución de la pobreza y la nutrición infantil fueron los objetivos más
buscados por las políticas sociales.
Crecemos juntos

Hacia el 2000, las frases “economía con rostro humano” o “economía social de mercado” fueron
las precursoras del actual concepto de “inclusión social”. Se usaron como lemas de campaña
para los gobiernos de Toledo y luego de García. Así, el diseño de nuevos programas sociales
durante esta década se inicia con un diagnóstico refrendado por varios analistas: los actuales
esfuerzos no están articulados entre sí. Y en respuesta a este problema, nació en el 2005 el
programa Juntos, el cual realiza transferencias monetarias a familias pobres que tengan entre
sus miembros a niñas y niños hasta los 14 años o mujeres gestantes. Ello está condicionado a
que los menores asistan con regularidad a los servicios médicos y educativos.

En un artículo de los investigadores Carolina Trivelli y Ramón Díaz, acerca de la pobreza rural y
el programa Juntos, se demuestra “un efecto equiparador entre los hogares que reciben la
transferencia monetaria condicionada y sus pares rurales que no reciben esta transferencia”. Así,
los autores encuentran que estas transferencias llegan a representar alrededor del 25% del
ingreso monetario de los hogares beneficiados y cerca del 30% en el caso de los hogares en
extrema pobreza.

Un año luego de la creación de Juntos, el Pronaa inicia en el 2006 una reestructuración que
consistió en fusionar diversos programas y transferir otros a los gobiernos locales. Así nace el
Programa Integral de Nutrición (PIN) con dos componentes: alimentario y educativo. De acuerdo
con Arlette Beltrán y Janice Seinfeld, investigadoras de la Universidad del Pacífico, la inversión
en los niños menores de tres años debería ser el eje central del componente alimentario, ya que
tiene mayores rendimientos en el largo plazo. Y esta recomendación se vuelve más relevante
cuando las autoras calculan para el 2009 el nuevo estándar internacional de prevalencia de
desnutrición: en el Perú uno de cada tres menores de cinco años está desnutrido crónicamente.

Otro esfuerzo que también nació por la necesidad de una mayor articulación entre los programas
fue la Estrategia Nacional Crecer, a cargo de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
(CIAS), cuya finalidad fue superar la pobreza y reducir la desnutrición crónica infantil. Así, se
plantearon tres problemas por resolver: alimentación inadecuada para el niño, enfermedades
diarreicas agudas e infecciones respiratorias agudas, así como el bajo peso al nacer, cuyas
soluciones se deben implementar multisectorialmente en los 880 distritos focalizados por Crecer,
bajo la conducción de los gobiernos regionales respectivos.

Al respecto, Vásquez considera que “los intentos de llevar a cabo la sinergia de las intervenciones
fueron visibles a través de la articulación vertical o en el ámbito de los gobiernos regionales y
locales. Sin embargo, (…) todo intento de cambio de reglas de juego sobre el acceso y uso de
los programas sociales tuvo la resistencia de los agentes involucrados: beneficiarios que no
aceptaban empadronamientos, proveedores que no permitían ser sancionados y funcionarios
acostumbrados al asistencialismo impidieron la eficacia, eficiencia, equidad y transparencia de
la inversión social entre los años 2006 y 2008”.

Así, en el 2009 se optó por regresar a un esquema similar al de Foncodes, bajo sus núcleos
ejecutores, con la finalidad de asegurar que las poblaciones reciban las transferencias
necesarias. A pesar de ello, los procesos electorales y la crisis financieras direccionaron este
apoyo a aliviar tensiones sociales, mientras se seguían postergando los objetivos de largo plazo:
desnutrición y pobreza.

1. Pobreza

1.1 Definición
Frecuentemente pensamos que los pobres son aquellas
personas que no tienen dinero. Esto es que esto es cierto pero no
es toda la verdad. Existen varios puntos de vista para definir este
término ya que es complicado universalizarlo ya que se relaciona
con muchos aspectos de la persona que pueden ser la falta de
algún bien o servicio o también enfocarlo desde temas como la
educación o a los derechos que pueda tener la persona pobre.
Creemos que aunque exista una única medición, esta podría no
ser aceptada al tener cada persona, sea pobre o no, una idea
diferente de lo que necesita. La pobreza a pesar de ser un tema
de suma importancia no ha podido ser desarrollada por la
economía y plasmarla en una teoría. Por esta razón solo hay
aproximaciones o diferentes enfoques.

Para empezar sería adecuado dar la definición que nos


brinda el INEI, que, como sabemos, hace todas las estadísticas
relacionadas a diversos temas, siendo uno de ellos la pobreza. El
INEI define la pobreza como “la condición en la cual una o más
personas tienen un nivel de bienestar inferior al mínimo
socialmente aceptado” (INEI, 2002, p. 17). Esta definición para
nosotros solo es una aproximación ya que para nosotros lo
socialmente aceptado tiene una parte de subjetividad.
Sen enfoca la pobreza no desde un punto de vista de
déficit de bienestar, ocasionado por ejemplo por falta de algún
bien o servicio, sino desde la falta de capacidades para conseguir
ese bienestar. En síntesis, afirma que la falta de algún recurso
para obtener bienestar no califica a un pobre, si no la falta de
capacidad para lograrlo. (Sen, 1992).

Como adición a estas definición, podemos añadir la que nos


da el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1997):
“Si el desarrollo humano consiste en ampliar las opciones, la
pobreza significa que se deniegan las oportunidades y las
opciones más fundamentales del desarrollo humano: vivir una
vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel decente de vida,
libertad, dignidad, respeto por sí mismo y de los demás.” (p. 17),
en el cual nos podemos dar cuenta que coincide con el concepto
usado por Sen y nos dice que la pobreza es no poder acceder a las
oportunidades para tener una vida aceptable por lo que no tiene
capacidades para poder producir bienestar.

Por otro lado Gary Fields nos da a entender que la pobreza


es la falta de recursos para satisfacer necesidades básicas y lograr
el bienestar. Fields (2001). Ejemplos de las necesidades que no
se puede satisfacer podría ser las de alimentación, vivienda o
vestimenta.

En este punto vemos como estos dos autores, Fields y Sen,


no coinciden en la razón de ser pobre, pero sí en que no es lo que
logran. Esto quiere decir que los dos afirman que al ser pobre no
se logra el bienestar, ya sea por falta de capacidad o por falta de
recursos.
Pero además, debemos decir que ninguna definición es
mejor que la otra. Si bien es cierto que se debe ayudar a satisfacer
las necesidades más urgentes de las personas pobres, se debe
también ayudarlas a poder desarrollar capacidades para que ellos
mismos logren oportunidades que le permitan desarrollarse y
obtener el bienestar.
A partir de esta conclusión, podemos exponer nuestro tema de
investigación: La eficacia e impacto de los programas sociales en
la pobreza peruana entre los años 2000 y 2011.

1.2. En el Perú

Para poder mostrar cómo ha evolucionado la pobreza en el


Perú, mostramos a continuación dos cuadros que reflejan la
incidencia de la pobreza según grupo de edad y área de residencia
y según localización territorial de la población.

- Incidencia de la pobreza según localización territorial de


la población:
Fuente: INEI.- Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2001 – 2010

- Incidencia de la pobreza según grupo de edad y área de residencia:


Fuente: INEI.- Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO): Anual 2001 – 2010

A continuación mostraremos un cuadro donde veremos la incidencia de la pobreza por

grupos de departamentos en los años 2010 y 2011:


Fuente INEI.- Encuesta Nacional De Hogares. 2010 y 2011

2. Programas sociales en el Perú

2.1. Concepto

Como conocimiento previo sabemos que en el Perú se

ejecutan programas sociales todos los años, estos sirven para poder aumentar el bienestar

de la población más necesitada y lograr que accedan a recursos para que puedan satisfacer

sus necesidades básicas.

Pero necesitamos saber qué son y cuáles son los objetivos de los programas

sociales en su búsqueda de disminuir la pobreza. Marcia Pardo nos dice que los esfuerzos

políticos para disminuir la pobreza han sufrido evoluciones, ya que antes se centraba la

pobreza en poder subsistir otorgando recursos como los alimentarios, pero ahora además

de esto se quiere lograr la inclusión social. (Pardo, 2003) (Coincidentemente es la política

con la que se está trabajando este nuevo ciclo de gobierno en el Perú, ojala bajo este
parámetro se logren los objetivos.). Bajo esta perspectiva podemos decir que el programa

social es aquel que intenta además de disminuir la pobreza, mejorar las capacidades de la

población y trabajar bajo el desarrollo social integral.

2.2. Objetivos

Al saber que es un programa social, es hora de responder que objetivos persigue

el mismo. Amezcua y Jiménez (1996) nos dicen que “Los objetivos de un programa

social deben formularse como cambios esperados en una situación y entorno sociales

concretos, que se producirán como consecuencia de la aplicación del programa.” (p.166).

Esto quiere decir que al haber una coyuntura que amerita la aplicación de un programa

social por parte del Estado se busca cambiar la situación que se ha detectado que no es la

correcta. Además nos advierte que no es lo mismo objetivos y resultados.

2.3. Tipos de programas sociales en el Perú

Al preguntarnos sobre que tipos de programas sociales existían en el Perú, de

inmediato se nos vino a la mente buscar información en el ministerio de Desarrollo e

Inclusión Social (Midis). El nombre del ministerio tiene relación con lo explicado antes

sobre la pobreza, al decir que no solo es poder satisfacer las necesidades urgentes de los

pobres, si no también crear una cadena para que se puedan integrar a la sociedad y así

puedan tener más oportunidades para su desarrollo. Efectivamente, en la página web del

Midis (http://www.midis.gob.pe) encontramos que el gobierno actual tiene en marcha

varios programas sociales, “Estos programas sociales deben funcionar como herramientas

temporales que ayuden a los peruanos más vulnerables a salir de la pobreza y les permitan

insertarse en las cadenas productivas que impulsan el esarrollo(sic) del país.” (párr.

1). Esto nos da entender lo que explicamos líneas antes, los programas sociales están

dirigidos esencialmente a insertar a la población en la sociedad para que puedan crearse


oportunidades. En este gobierno se trabaja bajo el lema de “Inclusión Social”. En este

periodo de gobierno nos encontramos con programas sociales como: Juntos, Cuna Más,

Pensión 65, Foncodes, Pronaa, los cuales explicaremos a continuación:

Según el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis):

- Juntos: Este programa busca acabar con la transferencia de pobreza de generación a

generación. El programa entrega a las familias un monto de S/. 200.00 cada dos meses

con la condición de que cumplan algunos aspectos relacionados a la salud y educación.

- Cuna Más: Este programa esta en base al Programa Wawa Wasi. Esta dirigido a niños

menos a los 3 años que se encuentran en la pobreza y pobreza extrema. Se da por medio

de dos modalidades: el servicio de ciudadano diurno y el servicio de acompañamiento a

familias.

- Pensión 65: Este programa esta dirigido a personas mayores a 65 años que se encuentran

en la extrema pobreza. Consiste en entregarle un monto de dinero para ayudarlos a

satisfacer sus necesidades básicas.

- Focondes: es un programa que trabaja junto con los gobiernos locales contribuyendo al

desarrollo del país y promoviendo la inclusión social. Trae como beneficios a las personas

en situación de pobreza; acceso a oportunidades de desarrollo de capacidades sociales,

económicas y productivas. Tiene como apoyo a los gobiernos locales, en su preferencia

rurales y a el pueblo.

- Pronaa: es un programa que tiene como objetivo prevenir la malnutrición de la población

en pobreza y pobreza extrema. De esta manera, contribuye a la seguridad alimentaria del

país. En este proceso, son ejecutados actos de asistencia, apoyo y seguridad alimentaria

que tienen como blanco a los grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional, en
preferencia niños y niñas al igual que los damnificados por situaciones de emergencia

temporal.

2.4. Elementos para la evaluación de políticas sociales

Las políticas sociales adoptadas por el Estado peruano en los últimos veinte años

están caracterizadas por no haber obtenido los resultados esperados porque muchas veces

los recursos públicos no han sido utilizados eficientemente o no han llegado a los sectores

sociales que deberían llegar. Se implementan políticas en base a propuestas universales

para adecuarse a parámetros establecidos por organismos internacionales de

financiamiento como el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo

(BID).

En el siguiente esquema se grafica en forma general los distintos tipos de políticas

de lucha contra la pobreza y las concepciones que puede adoptar el Estado.


Fuente: Verdera (2007)

Verdera (2007) considera que tres han sido las principales orientaciones y medidas

adoptadas en la forma en que ha operado la política social de alivio a la pobreza: la

focalización del gasto social directo, la dotación de infraestructura para la prestación de

servicios de educación y salud y para caminos y reducción de la cobertura y calidad de

los servicios sociales públicos.


La focalización se usó para tratar de reducir la pobreza extrema en el país, la cual

se redujo considerablemente a nivel urbano pero trajo como consecuencia que muchos

beneficiarios se volvieran dependientes de este tipo de políticas. Al ser focalizados no

existe una cobertura para la totalidad del país.

La construcción de infraestructura social (aulas escolares y postas de salud,

comedores populares) se hace para aumentar el acceso a servicios básicos por parte de la

población pobre. Invertir en infraestructura es una gran medida a largo plazo para

combatir la pobreza pero el problema radica en que en muchos casos el acceso a estos

servicios se hace mediante un pago que la mayoría de la población pobre no puede

aportar. Si la generación de empleo y los ingresos de la población pobre aumentara se

podría tener mayor acceso a estos servicios.

La reducción de la cobertura y calidad de los servicios sociales. Esta modalidad


entra en conflicto con las otras dos ya que contradice lo que la primera y segunda
modalidad busca implementar. La razón de ser de esta modalidad es que está dirigida a
la población no focalizada por las primeras dos medidas para actuar como un tipo de
contrapeso a los esfuerzos en afianzar a la población focalizada.
Fuente: Verdera (2007)

2.5. Elementos para la evaluación de programas sociales en el Perú


En relación a las políticas adoptadas por el Estado peruano Verdera (2007) afirma que:

Para atenuar los efectos de la crisis de fines de la década de 1980 (capítulo IV) y de la
aplicación del programa de estabilización y de las reformas liberales de los años noventa
se implementaron numerosos programas y se crearon diversas instituciones. El monto del
financiamiento de la política social compensatoria fue muy importante y se cubrió una
gama enorme de sectores, destacando los programas en apoyo alimentario, educación,
salud, carreteras y caminos e infraestructura productiva y social. Como primer escueto
balance se puede afirmar -como en el caso pionero de Bolivia luego de 15 años de
aplicados los programas - que la pobreza en el Perú se mantiene básicamente igual. Por
ejemplo, el CIES (2002: 1) resume el resultado de la lucha contra la pobreza en la década
de 1990 en los siguientes términos: .En 1991, 57% de la población era pobre y el 27%
extremadamente pobre. Diez años después, según el INEI, las cifras llegan a 55 y 24%,
respectivamente. (p.262 - 263)
Esta afirmación nos da la conclusión que en un primer momento de desarrollo las
políticas sociales adoptadas por el Estado no dieron frutos a pesar del desarrollo
económico del país. Sin embargo debemos acordarnos que muchas políticas fueron
implementadas para que los resultados se dieran a largo plazo.

Según Alfaro y Macera (2011) :

Hasta 1980 los comedores populares eran los programas de asistencia alimentaria más
conocidos. Posteriormente, durante los ochenta y noventa, surgieron nuevos programas
que aún subsisten, como el Vaso de Leche (1985), el Fondo de Cooperación para el
Desarrollo Social (Foncodes, 1991), el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(Pronaa, 1992), el Centro de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa (Prompyme,
1997, ahora Mi Empresa), el Sistema Integral de Salud (1998), el Consejo Nacional para
la Integración de la Persona Discapacitada (Conadis, 1998), el Programa de Capacitación
Laboral Juvenil (ProJoven, 1999), entre otros.

Alfaro y Macera (2011) sostienen:


En resumen, las políticas sociales migran a un enfoque de productividad que asegure
sostenibilidad en la superación de la pobreza. Sin embargo, más allá de este nuevo
enfoque, queda claro que los programas sociales deben mejorar la focalización de su
gasto, que se determina a través de la subcobertura (los programas no llegan a los
supuestos beneficiarios) y la filtración (los programas llegan a los que no los necesitan).
Vale la pena enfatizar que los niveles de subcoberturas son bastante mayores que los de
filtración en la mayoría de los programas sociales. En este sentido es prioritario mejorar
el deficiente sistema de identificación de beneficiarios para los programas sociales, como
el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) para las zonas urbanas, y el Padrón de
Beneficiarios y Mapa de Impactos del Programa Juntos y la estrategia Crecer para los
ámbitos rurales. En estos detalles las políticas sociales se harán realmente productivas.
(párr. 24-25)

Las nuevas estrategias implementadas por el Estado permiten a la población


superar su situación de pobreza y a su vez sostenerse para que no haya dinamismo en el
flujo de personas que pasan de una situación de pobreza a una situación mejor.
4.1 Definición de filtración

Se puede añadir que según el MEF (Ministerio de economía y finanzas) filtración se


define como la atención por parte de los programas sociales a aquella población
considerada no pobre, y que por lo tanto está recibiendo un beneficio que no le
corresponde.
4.2 Definición de subcobertura
Agregando al MEF (Ministerio de economía y finanzas) la Subcobertura es la no
atención a aquella población que debiera recibir el beneficio que los programas sociales
brindan -por su condición de pobreza o pobreza extrema- pero está excluida de la atención
de los mismos.

http://programassocialesperuesan.blogspot.com/2012/09/marco-teorico.html