CapituLo V LAS FUNCIONES DEL ESTADO. El Estado como ente juridico y politico, dotado de atributos que le son propios, particularmente el de ser un poder soberano, no es un organismo estdtico, sino que tiene que cumplir determinados fines, los cuales constituyen Su propia justificacidn. Estos consisten fundamentalmente en la busqueda de? bien comin, esto es, en la satisfaccién de las aspiraciones e intereses colecti- vos y permanentes de la comunidad!. Para lograr la realizacién de sus fines, el Estado tiene, pues, necesidad de actuar, de ejercer determinadas funciones. Por funciones estatales se entienden, en derecho ptblico, las diversas actividades del Estado en cuanto constituyen diferentes manifestaciones 0 diversos modes de ejercicio de 1a potestad estatal”. Resulta mds apropiado hablar de funciones del Estado que de poderes, ya que el poder del Estado es indivisible; el térmi- no funci6n se refiere expresamente al contenido mismo de la actividad estatal en sus diversos aspectos. De conformidad con las caracteristicas de esa actividad, se han distinguido tradicionalmente tres funciones fundamentales del Estado que tienen por lo demés, el cardcter de funciones juridicas: la funci6n legislativa, la funcién administrativa o ejecutiva y la funcién jurisdiccional o judicial. Bs esta la tridivisi6n clésica, cuyos orfgenes encontramos en los griegos y cuyo moder- no planteamiento se debe en gran medida a MonTEsQuigv, Pero, posteriormente, en la época contempordnea muchos autores y legisladores han hablado —e incluso han consagrado— otras funciones adicionales, dada la trascendencia de las mismas, como es el caso de la funcién constituyente’, de la electoral o de la fiscalizadora. La realidad es que en la mayoria de las constituciones, estas iiltimas estén adseritas, aunque de manera no siempre nitida, a alguno 0 algu- nos de los érganos titulares de las tres primeras. Pero ello no resta importancia ala inquietud, muchas veces planteada, sobre la conveniencia de consagrarlas como funciones separadas. ' Sobre la nocién de bien comiin, ver Pownta PEREZ, ob. Cit, pags. 251 y s8. *R. Carré DE MALBERG, ob. cit. pag. 249, >, SAYAOUES LASO, Ob. Cit, pag. 35.LAS FUNCIONES DEL ESTADO. 259 1. DererMINACIGN DE LAS FUNCIONES DEL EstaDO Para determinar las funciones del Estado pueden seguirse tres criterios diferentes: orgénico, material y formal: a) criterio orgdnico: Distingue las fan- ciones estatales segtin el érgano que las cumple. De esta manera toda funci actividad que provenga del Parlamento serd funcién legislativa, todos los actos de los jueces o tribunales serdn funcién jurisdiccional y todos los actos que cumpla e! gobierno serdn funcién administrativa o ejecutiva; b) criterio for- mal: Tiene en consideracién la manera como actia el Estado a través de sus 6rganos. Asf, un mismo 6rgano puede actuar de diversas maneras y segdn el procedimiento empleado, estard realizando determinada funcién; por ejemplo, cuando el ejecutivo dicta decretos-leyes esté realizando una funcién legisla- tiva, 0 cuando el Congreso efectéa nombramientos ejerce una funcién ejecuti- yao administrativa; c) criterio material: Seguin este criterio, las funciones de] Estado se distinguen segin el contenido o naturaleza mismos del acto, sin con- sideracién al Grgano que lo produce ni a Ta forma que reviste. En realidad, como anota PaLAcios MesiA, los criterios para distinguir las funciones del Estado tienen una importancia relativa, por cuanto la mayorfa de Jas constituciones modernas fueron hechas antes de que se planteara ja dis- cusi6n sobre los criterios, de manera que las normas constitucionales vigentes dan lugar con frecuencia a la aplicacién indistinta de unos u otros’, Tal es el caso colombiano, como lo sefiala VipaL PaRDoMo®. 2. ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA SEPARACION DE FUNCIONES Aunque la practica de la separaci6n de funciones es caracteristica de los regimenes democraticos en el Estado modern y contemporanco, esta teoria tiene sus antecedentes en organizaciones politicas antiguas —particularmente lagtiega—, y fue objeto de andlisis por parte de algunos pensadores, Entre estos se destaca ARISTOTELES, quien en La politica la expuso con toda claridad: “En todo Estado hay tres partes de cuyos intcreses debe ei legislador, si es entendido, ocuparse ante todo, arregléndolos debidamente. Una vez bien organizadas estas tres partes, el Estado todo resultard bien organizado; y los Estados no pueden realmente diferenciarse sino en razdn de la organizacién diferente de estos tres elementos. El primero de estos tres elementos es la asamblea general, que delibera sobre fos negocios publicos; ¢l segundo, el cuerpo de magistrados, euya naturaleza, atribuciones y modo de nombramiento es preciso fijar; y el tercero, el cuerpo judicial”. +H. Patactos Marta, ob. cit., pag. 164, +1. Vibat. Pexoowo, Derecho administrative general, Bogotd, Fail, Temis, 1961, pags. 52 y 53. * Anisrorenes, La politica, libro sexto, cup. xi.260 TERIA DEL ESTADO Luego, en los capitulos x1, xt y xm del libro sexto de La politica, Aris- ‘TOTELES se ocupa de explicar en qué consiste cada una de estas que éi Hama “partes”, y que corresponden a las modernas funciones: los “6rganos deli~ berativos” (poder legislativo), los “érganos de magistrarura” (poder ejecutivo) y los “tribunales” (poder judicial). Posteriormente, y ciertamente bajo su in- fluencia, se encuentran referencias a estas funciones en los estudios que hi ron para fundamentar la necesidad de separar cl gobierno del poder legislati- Vo, autores como SANTO ToMAs y MAQUIAVELO, Pero la teorfa de la separacion de funciones —o de “poderes”— vino a ser desarrollada y expuestaen sentido modemo por Locke y, especialmente, por MoNTESQUEEU, quien la planted den- tro de un contexto a la vez juridico y politico. 2.1 Teorta de Montesquieu CHARLES-LouIS DE SECONDAT, barén de Monresquieu (1689-1755), estu- 4i6 durante sus prolongadas estancias en Inglaterra el sistema politico de ese pafs, comparando el funcionamiento de sus instituciones con lo que ocurria en su Francia natal. Mientras en Inglaterra los poderes legislativo, ejecutivo y ju- dicial estaban separados, en Francia el absolutismo real hacia que esos pode- Tes se encontraran atin concentrados en cabeza del ejecutivo. Los Estados Gene- rales no se reunian desde 1614, de manera que no existia un parlamento que, como en Inglaterra, limitara y controlara los poderes del rey. En diversos es- critos MonTrsoumeu abogé porque en Francia se estableciera un régimen de libertades como el que ya imperaba en Inglaterra. Pero fue sdbre todo en Del esptritu de las leyes, su obra capital, publicada en 1748, en la que Montesquieu compendié su pensamiento politico y planted su teorfa sobre la separacion de funciones. En ella analiza y compara las instituciones politicas de la Antigiie- dad, particularmente la griega y la romana, y se extiende ademés, en considera- ciones historicas y socioldgicas sobre la evolucién de los pueblos a través de Jos tiempos y de los diferentes medios geograficos. Como dice CHEVALLIER, “més que al moralista o al reformador, es al politico al que buscamos en el Es- piritu de las leyes; inclusive, al te6rico politico, que habia de imprimir su hue- Ilaen tantos espiritus de calidad. Sin embargo, este término un poco pesado de terico no debe evocar un sistema politico armado de cabo arabo, una doctri- na rigurosamente deductiva, a la manera de Boni, Honses, Bossust 0 Locke. No cra este ef propésito de Montesquieu”. Todas esas observaciones histéricas sirvieron de base a MoNTESQUIEU para plantear sus teorfas tendentes a lograr un equilibrio entre los érganos —o poderes— del Estado. Con objeto de establecer ese equilibrio MontEsQuiEv sostiene que ha de procurarse la division de los poderes de acuerdo con ¢l con- tenido de sus funciones, fijando con claridad sus respectivas esferas de com- petencia, evitando las interferencias de la actividad de unos en las de los de- 75.5, Chevataier, ob, cit,, pag. 109.