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Reformas Administrativas Brasileiras Recentes: A dimensão estrutural e o desafio de

quebra de um paradigma na Administração Pública


Autoria: Paulo Emílio Matos Martins, Takeyoshi Imasato, Octavio Penna Pieranti

Resumo
Este ensaio analisa seis reformas administrativas implementadas recentemente em estados da
Federação brasileira e inspiradas em mudanças na dimensão estrutural da lógica de
organização do Poder Executivo dessas unidades políticas. Tendo como referência teórica o
modelo matricial de desenho organizacional e a administração por projetos como alternativas
ao baixo nível de integração das ações administrativas departamentalizadas funcionalmente -
característica da forma linear-funcional de estruturação das organizações burocráticas -, este
trabalho analisa três experiências de mudança na macro-estrutura de organização do Poder
Executivo estatal e igual número em secretarias de Estado de governo. As experiências aqui
estudadas foram levadas a cabo no período pós-Reforma Bresser Pereira e as fontes
pesquisadas estão disponíveis na bibliografia (citada) sobre a temática; em sítios oficiais
daqueles estados na Internet; e nas Leis e decretos promulgados. Em um único caso, foram
feitas entrevistas com atores envolvidos no processo de reforma. Como conclusão final, este
trabalho sugere que a tão proclamada quebra do paradigma de estruturação hierárquico-
funcional parece não haver se consumado plenamente em nenhum dos casos analisados, ainda
que tenha inspirado e, pelo menos, parcialmente se verificado em duas dessas iniciativas.
1. O New Public Management e a Reforma Bresser Pereira
Nas décadas de 1980 e 1990, diversas reformas do aparelho de Estado foram
promovidas em todo o mundo, colocando em prática considerações teóricas que, reunidas,
viriam a constituir o que se chamou de New Public Management (daqui por diante
denominada NPM).
Essa junção de correntes partia, via de regra, de um diagnóstico genérico – a baixa
eficácia/eficiência da Administração Pública. Essa suposta ineficiência refletia-se em campos
diversos, como formulação e execução de políticas públicas; relacionamento com a sociedade;
implementação de mecanismos de transparência das tomadas de decisão; economia dos gastos
públicos; e qualidade dos serviços prestados.
Com base nesse diagnóstico genérico, os teóricos do NPM lançaram mão de uma
receita padrão: tornava-se fundamental a adoção, na Administração Pública, de mecanismos
construídos e utilizados na Administração de Empresas, pretensamente mais eficaz/eficiente
que sua congênere. Como baluartes dos novos tempos, termos como qualidade, motivação,
accountability, clientes, efetividade, eficácia e eficiência, administração por projetos etc.
voltaram a freqüentar ou foram incorporados ao glossário dos gestores públicos. Esse
receituário, todavia, não foi recebido e absorvido sem críticas. Uma dessas críticas diz
respeito à adoção de uma solução padrão que incorpora modelos e práticas da gestão de
empresas à administração pública. A justificativa para tal comportamento, segundo aqueles
teóricos, estaria numa visão da burocracia estatal como inoperante, rígida, incapaz de
enfrentar os desafios do seu tempo, antidemocrática, insulada e voltada apenas para sua
própria sobrevivência (LYNN JR., 2001; LUSTOSA DA COSTA, 2006).
Apesar das críticas, as ponderações feitas pelos teóricos do NPM fizeram-se ouvir por
administradores públicos de diversos países ocidentais, principalmente os anglo-saxões e,
depois, os latino-americanos. No Brasil, tais constatações serviram de base para a Reforma do
Aparelho de Estado empreendida durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso,
que, já em seu discurso de despedida do Senado Federal, propunha a ruptura completa com o
legado da Era Vargas, seu modelo de desenvolvimento autárquico e seu Estado
intervencionista (CARDOSO, 1994). A partir do novo direcionamento, foi possível a Bresser
Pereira (1999), escolhido ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, propor a
divisão do aparelho estatal em quatro: um núcleo estratégico formado pelos Poderes e
responsável pela elaboração de políticas públicas; um grupo de atividades exclusivas do
Estado, dentre as quais a regulação, a ser praticada, a partir de então, por agências; um setor
de serviços não exclusivos do Estado, oferecidos também pela iniciativa privada; e um último
grupo de atividades voltadas à produção de bens e serviços oferecidos ao mercado por
empresas que deveriam, então, ser privatizadas.
A divisão estanque entre governo, entidades não diretamente submetidas aos Três
Poderes (como as agências) e empresas explicitava a crença na distinção entre Administração
e Política, outro dos motes do NPM:
[A] governança será alcançada e a reforma do Estado será bem sucedida quando o
Estado se tornar mais forte embora menor: (...) mais forte estrategicamente, dotado
de elites políticas capazes de tomar as decisões políticas e econômicas necessárias;
e (...) administrativamente forte, contando com uma alta burocracia tecnicamente
capaz e motivada. (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 44)
Ao tecer esse comentário, Bresser Pereira tentava resguardar a administração dos
ditames e idiossincrasias inerentes à política. Recorria, ainda que não explicitamente, a uma
das conferências basilares no estudo da Administração Pública, proferida em 1887, na qual
Woodrow Wilson (1887, p. 210) afirmava: “Questões administrativas não são questões
políticas. Apesar de a política determinar as diretrizes da administração, ela não deve ser
capaz de manipular suas atividades.” Mesmo separando administração de política, Wilson
terminava por reconhecer a relação entre as duas, já que a segunda era responsável por
direcionar as ações da primeira.
De certa forma, a defesa de uma ampla separação entre administração e política
caminha em rota oposta ao próprio diagnóstico traçado pelo NPM: se a burocracia, ator
central do que seria considerado o campo de exercício da administração pública, encontrava-
se tão rígida, ineficiente e isolada, seria desejável que ela buscasse uma maior relação com
outros atores, dentre os quais a elite política mencionada por Bresser Pereira, ao invés de
estimular um maior isolamento. Afinal, a integração entre atores e atividades estaria no centro
da busca por uma maior eficiência.
Essa busca encontraria empecilho, também, em outra proposição defendida para a
realidade brasileira – a separação entre formulação e implementação de políticas públicas
(BRESSER PEREIRA, 1999). Há décadas, a formulação de políticas tem sido objeto de
estudo dos pesquisadores em Administração, porém importância similar só foi dada à
implementação das mesmas a partir da década de 1970. Desde então, formulação e
implementação passaram a ser vistas como duas etapas de um mesmo processo relativo às
políticas públicas (OLIVEIRA, 2006).
Note-se que o debate envolvendo separações e antagonismos entre administração e
política e formulação e implementação de políticas não se restringe ao debate acadêmico
travado ao longo das últimas décadas. Como lembra Wahrlich (1974), todos os discursos
referentes a reformas do Aparelho de Estado no Brasil e congêneres ao longo dos tempos
voltaram-se à eficiência, ainda que essa tenha servido de mote para o emprego de práticas
distintas e, por vezes, opostas. Assim, centralização e descentralização de recursos e
processos, por exemplo, foram justificadas tomando por base a eficiência, o que demonstra o
caráter ambíguo e, por vezes, vazio deste conceito – se ele pode ser usado para justificar tudo,
perde seu sentido.
Essa breve visita às teorias contemporâneas sobre Administração Pública deixa patente
de um lado a preocupação de tornar o aparelho administrativo do Estado mais eficiente e, de
outro, a tendência à transferência de atividades de responsabilidade do setor público para o
setor privado ou para alguma entidade que, mesmo de natureza pública, não seja estatal.

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Por outro lado, a realidade de uma sociedade global em um mundo marcado pela
desigualdade, ao mesmo tempo em que impõe a necessidade de maior efetividade, eficácia e
eficiência nas ações de governo, demanda uma reflexão mais ampla sobre outras dimensões
do espaço organizacional público, dentre as quais a dimensão estrutural e sua forma clássica
de apresentação no Poder Executivo: o modelo de estruturação linear-funcional.
Para Guerreiro Ramos, três ordens de elementos compõem a realidade das
organizações, se analisada sob o enfoque administrativo: são os elementos aestruturais,
estruturais e estruturantes (GUERREIRO RAMOS, 1983). Os elementos aestruturais são
aqueles componentes instáveis, móveis e em contínua variação. Eles se caracterizam pela
imprevisibilidade, ineditismos, irregularidades e desafios que, por isso, suscitam e impõem
uma ininterrupta interferência de um fator estruturante. Entre os elementos aestruturais,
incluem-se: (a) elementos físicos materiais, como, por exemplo, instalações, maquinário,
equipamentos, matérias-primas etc.; (b) a força de trabalho, formado pelo conjunto de
indivíduos, mas considerados pelos seus aspectos fisiológicos e biológicos; e (c) as atitudes
individuais e coletivas, que são as condutas que fornecem sentido e orientam os aspectos
materiais e não-materiais do mundo social.
Os elementos estruturais, ou configurativos, são aqueles que dão forma aos elementos
aestruturais. Eles aglutinam e combinam os elementos aestruturais para possibilitar a
formação de sistemas coerentes. Esses elementos podem ser internos ou externos à situação
administrativa. Os elementos configurativos internos são compostos essencialmente pela
estrutura organizacional propriamente dita. São as linhas de autoridade, as competências,
hierarquias funcionais que, no interior da unidade administrativa, procuram ajustar as
estruturas formais e as aspirações e dos indivíduos. Os elementos configurativos externos são
outras organizações, externas à organização em foco, que exercem influência em algum grau
na administração.
Já os elementos estruturantes são compostos essencialmente pelas decisões. O caráter
móvel e dinâmico das organizações torna insustentável uma visão estanque e monolítica da
estrutura. As decisões constituem-se no elemento dinâmico que articula os elementos
aestruturais e estruturais de forma que elas, entre si e umas com as outras, assegurem a forma
da organização. As organizações não têm propriamente uma estrutura, estabelecida de uma
vez por todas, encontrando-se em permanente processo de estruturação. Dessa forma,
“verifica-se permanente e simultâneo processo de desestruturação, estruturação, e
reestruturação e é a decisão funcionalmente racional que possibilita a estabilidade da
organização e seu funcionamento minimamente ordenado, segundo expectativas”
(GUERREIRO RAMOS, 1983, p. 12).
Neste ensaio analisamos as propostas de reforma administrativa, com foco nos
elementos estruturais (configurativos) internos, das unidades federativas brasileiras que se
propõem à quebra do paradigma linear funcional de estruturação dos governos.

2. Estruturas Piramidais e Estruturas Matriciais de Governo


Em novembro de 1998, saudando os novos dirigentes públicos brasileiros, então
recém-eleitos, Martins (1998) propõe a matricialização da estrutura de organização dos
governos, como forma de combate à histórica falta de sincronia dos atos públicos; baixa
eficiência/eficácia do modelo hierárquico-funcional (burocrático) tradicional e com vistas a
uma maior sinergia nas ações dirigidas à superação do triste quadro social de grande parte da
população nacional. Como desafio aos futuros dirigentes das esferas federal e estadual, o
autor sugere a quebra do paradigma de estruturação piramidal-funcional que, desde os
primórdios, vem orientando o desenho das organizações governamentais:
Entre os estudiosos da Análise Organizacional é consensual que o modelo
piramidal-departamental (burocrático) de divisão do trabalho, ao consagrar a

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competência do especialista como critério básico de organização do espaço de poder
nas organizações, favorece a ineficiência, ineficácia e a não-efetividade das ações
administrativas. (MARTINS, 1998, p. 9).
Decorridos mais de oito anos da publicação daquele trabalho, os governantes ora
recém-empossados vêem-se igualmente desafiados à revisão do desenho de suas estruturas
administrativas, na busca do sucesso na implementação de seus planos estratégicos de
governo.
Para Martins e Dantas (2005) “o governo matricial é um modelo de gestão
governamental/governança voltado para resultados que se baseia na definição e
gerenciamento intensivo de pontos de relação (nós) entre programas e organizações (ou
unidades organizacionais) necessárias a sua implementação.” Ainda de acordo com esses
autores:
O Governo Matricial representa um modelo inovador de gestão matricial de
resultados que pode ser implantado tanto na perspectiva governamental em geral,
quanto no âmbito de determinadas organizações. O Governo Matricial é, nesse
sentido, uma concepção de estrutura governamental em rede, voltada à integração
entre áreas e resultados. (MARTINS e DANTAS, 2005, p. 4).
É amplamente reconhecido que as estruturas burocráticas (hierárquico-funcionais),
como apresentado na Figura 1, ao fragmentarem as ações das políticas públicas entre seus
implementadores (as secretarias de governo, em geral departamentalizadas funcionalmente),
estimulam as disputas políticas pelo poder, por status, e por maior visibilidade,
freqüentemente travada entre os diferentes ‘departamentos’ da pirâmide organizacional,
dificultando, assim, a coordenação e integração das atividades em curso, bem como
comprometendo os requisitos de qualidade e o cumprimento dos cronogramas e orçamentos
dos projetos. Na figura abaixo, as cores/matizes dos entegramas aludem à homogeneidade das
tarefas realizadas pelos atores da mesma especialidade.

Figura 1 – Estrutura de organização burocrática ou hierárquico-funcional


A constatação das limitações desse modelo de organização é há muito conhecida.
Apesar disso, como Abrucio (2005) constatou, em pesquisa junto aos governos estaduais
brasileiros, que esse é o modo de estruturação majoritariamente adotado pelos Estados,
acarretando justamente os problemas de coordenação e integração das ações inerentes à essa
forma de organização.
Provavelmente os construtores das “maravilhas” do Mundo Antigo e de tantas outras
obras desafiadoras que atravessam os séculos utilizaram o modelo de gestão por projetos e
suas estruturas matriciais (Figura 2) - ainda que sobre estes, à época, não houvesse uma teoria.
Assim denominadas, contemporaneamente, por apresentarem duas dimensões de
manifestação do poder, as estruturas matriciais violam o princípio fayolista da unidade de
comando e se estruturam em dois canais por onde flui a autoridade: um de caráter técnico -

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em geral denominado de cadeia de autoridade do especialista -, outro de cunho operacional -
por onde se manifesta a autoridade do responsável pela execução do programa.
GOVERNADOR DO
ESTADO

SECRETARIA “A” SECRETARIA “B” ... SECRETARIA “N”

ESTRUTURANTE
PROGRAMA
1
ESTRUTURANTE
PROGRAMA
2
ESTRUTURANTE
PROGRAMA
n
ESTRUTURA MATRICIAL DE GOVERNO

Figura 2 – Estrutura matricial de organização

Enquanto o primeiro desses canais representa a subordinação administrativa da equipe


técnica de uma determinada especialidade à chefia do seu grupo de especialistas (autoridade
funcional), o segundo é a via por onde se manifesta a autoridade do gestor dos
programas/projetos em execução. Dessa forma, enquanto a primeira dimensão de comando
busca a garantia da qualidade técnica na execução do projeto, a segunda vela pelo
cumprimento de seus prazos contratuais; do orçamento aprovado; e pela boa imagem da
governança junto aos clientes-usuários dos serviços.
Conceitualmente, operando o cruzamento de duas formas de manifestação de poder
em uma mesma estrutura de organização, as matrizes são freqüentemente criticadas por
potencializarem a deflagração de conflitos entre os seus atores. Daí que a adoção desse
modelo de organização cobra de seus gestores um amplo programa de desenvolvimento dos
quadros gerenciais e técnicos que o operarão, com ênfase no que concerne à singular dinâmica
deste modelo de flexibilização organizacional.
Com base na premissa de que o conflito é inerente à vida em sociedade e que as
estruturas matriciais apenas o explicitam, podemos daí inferir que o modelo de administração
por projetos favorece a solução negociada desses embates naturais.
Por outro lado, é inquestionável que essa forma de estruturação das organizações
facilita a administração por objetivos, aumentando a eficiência e a eficácia das ações de
resposta às demandas sociais. Não foi outra a razão que fez deste modelo de organização o
paradigma de gestão adotado pelas agências governamentais encarregadas dos desafiadores
programas de pesquisa e exploração do espaço sideral, e seus congêneres militares, das duas
mais importantes potências do século XX. É, até certo ponto, surpreendente que governos e
empresas com propostas ousadas e desafiadoras, neste mundo de vertiginosas mudanças sob o
impacto da revolução científico-técnica da informação/comunicação - com seu padrão
reticular de organização e ampla conectividade -, ainda se estruturem segundo os obsoletos
modelos burocrático-funcionais dos antigos exércitos e das velhas usinas.
Assim visto, a urgência de democratização das sociedades de desenvolvimento
retardatário da periferia/semi-periferia do mundo contemporâneo cobra de seus gestores uma
maior participação dos cidadãos/contribuintes no processo decisório coletivo. As estruturas
matriciais, desenhadas para buscar o pleno alcance de objetivos e metas previamente
negociados e definidos coletivamente propiciam, ainda, a prática dos sistemas de ouvidorias

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(ombusdsman) e a captação da opinião e de sugestões por parte dos cidadãos-financiadores
das ações de governo.
É incontestável que o modelo de administração matricial/por projetos facilita o
acompanhamento dos dispêndios públicos, ressaltando o compromisso com o accountability
indissociável aos atos de governo.
Neste momento de grandes desafios, vertiginosas mudanças tecnológicas e de urgente
necessidade de institucionalização de organizações verdadeiramente democráticas e
eficientes, o modelo de gestão por programas/projetos e as estruturas matriciais se colocam
como alternativa de grande adequação para o sucesso das políticas públicas, mas, também,
como desafio ao quebrar o antigo paradigma organizacional das estruturas hierárquico-
funcionais.

3. Metodologia da Pesquisa
No Brasil das duas últimas décadas tem sido considerável a quantidade de tentativas
de reformas empreendidas pelo poder público em quase todas as regiões do país e nas três
esferas do modelo federativo brasileiro (DINIZ, 2001; REZENDE, 2002; VELASCO
JUNIOR, 2006). Entretanto, a produção literária acadêmica relatando e teorizando sobre essas
experiências se limitam a poucos casos verificados no Poder Executivo da esfera estadual
(ABRUCIO, 2005). Nesse âmbito, Acre, Amazonas Bahia, Ceará, Maranhão, Minas Gerais,
Pará, Pernambuco, Rio de Janeiro, São Paulo, Santa Catarina e Sergipe são alguns exemplos
de Estados que anunciaram propostas de reformas nas suas estruturas de organização do Poder
Executivo. Dependendo do caso, foram chamadas indistintamente de Reforma de Estado,
Reforma do Aparelho de Estado e Reforma Administrativa. Muitas dessas reformas, porém,
restringiram-se à simples troca dos nomes das secretarias advogando, talvez para maior
aceitação das mesmas, o título de “reforma”. Outras tantas se limitaram a cortes e acréscimos
consoantes com as exigências políticas momentâneas. A seguir analisamos as experiências de
reformas ocorridas no âmbito do Poder Executivo Estadual de seis Estados da Federação.
O corte temporal desta investigação contempla, apenas, experiências posteriores à
reforma promovida por Bresser Pereira e que se orientaram para uma nova modelagem da
estrutura de organização da administração direta dos Poderes Executivos estaduais. Dentro
dessa delimitação, portanto, reformas do Poder Legislativo e Judiciário não foram
contempladas.
O critério de constituição da amostra estudada foi o da disponibilidade pública de
dados referentes aos sujeitos da investigação na bibliografia sobre a temática (livros e artigos
em congressos e periódicos)1; em sítios oficiais das unidades federativas na Internet e em leis
e decretos promulgados.
O critério para a seleção do material utilizado foi o de disponibilização de informações
que indicassem reformulações do ‘desenho’ da estrutura de poder, interessando menos à nossa
análise as modificações em planos de carreira, diretrizes para aperfeiçoamento dos quadros,
investimentos e custos. Em um único caso estudado, foram feitas entrevistas com dirigentes e
técnicos diretamente envolvidos no projeto de remodelagem organizacional do Poder
Executivo estadual.
O objetivo desta investigação é analisar até que ponto as reformas recentemente
empreendidas em unidades da Federação brasileira podem ser consideradas experiências
inspiradas, também, em uma mudança na lógica estrutural da organização do poder executivo
desses Estados e, mais especificamente, na eventual idéia de matricialização de suas
estruturas organizacionais. Outro ponto estudado é a amplitude dessas reformas: Uma
mudança estrutural do aparato de administração do Estado ou, simplesmente, uma mudança
pontual em algumas secretarias (unidades) de governo?

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4. Reformas Administrativas no Brasil Contemporâneo

4. 1. Maranhão
Na metade da década de 1990, o Governo do Estado do Maranhão iniciou sua reforma
administrativa. No primeiro mandato da então governadora, o governo estadual atentou para o
equilíbrio das finanças públicas (MARANHÃO, 1998). Reeleita para mais um mandato em
1998, a atenção passou a ser dada para uma reforma estrutural do aparelho do Estado,
incluindo a implementação de “modelos gerenciais” de administração pública e reformulação
das políticas de formação e capacitação dos funcionários (MARANHÃO, 1999a).
Uma das características que chama a atenção na reforma estrutural que ocorreu no
Maranhão foi a extinção de todas as 17 secretarias (MARANHÃO, 1998). No Brasil é usual a
existência do cargo do ‘Secretário de Estado’ na estrutura formal do Poder Executivo dos
Estados. Entretanto, não há dispositivos legais que legislem sobre a obrigatoriedade da
existência desse cargo. Na reforma maranhense, substituindo o cargo de ‘Secretário’, criaram-
se oito “gerências gerais”: Infra-Estrutura; Qualidade de Vida; Desenvolvimento Humano;
Desenvolvimento Social; Justiça, Segurança Pública e Cidadania; Planejamento e
Desenvolvimento Econômico; Administração e Modernização; e Receita Estadual. Essa
modificação pode sinalizar uma idéia de matricialização da estrutura do poder executivo.
Além dessas gerências gerais, foram incluídas dezoito gerências regionais, localizadas
nos municípios-sede das regiões administrativas, com capacidade de intervenção no nível
local. Entretanto, não há estudos que analisem ou demonstrem modificações nas práticas de
administração pública provenientes dessa iniciativa de descentralização regional na estrutura
formal do Estado.
Houve uma tentativa de instauração de uma organização matricial no Maranhão,
segundo a documentação consultada (MARANHÃO, 1998 e 1999b). Essa reforma faria com
que houvesse a adoção de uma “organização matricial de tríplice entrada, contemplando as
áreas de política pública, apoio institucional e regiões” no Estado (MARANHÃO, 1998, p. 4).
A estrutura subjacente (ver Maranhão, 1999b), porém, reflete a velha estrutura linear, não
havendo traços condizentes com a de estrutura matricial. Não há como afirmar, contudo, se
houve ou não a adoção e a incorporação da lógica de estrutura matricial no Poder Executivo
do Estado por falta de dados primários – apesar dos indícios serem negativos. Por fim, fica
claro que houve uma inspiração do NPM nas reformas estruturais propostas para o Estado:
O novo modelo organizacional que queremos para o Governo do Estado do
Maranhão deverá ser capaz de proporcionar meios para uma gestão de caráter
gerencial, em oposição ao modelo burocrático em vigor, gerando-se diminuição do
tamanho da máquina estatal, e no qual se obtenha maior integração e
intersetorialidade, através da justaposição de órgãos de atividades afins.
(MARANHÃO, 1998, p. 11-12)
As próprias práticas de gestão pública deveriam se tornar mais afeitas aos preceitos da
administração privada:
É indispensável a criação de novos modelos e de instrumentos de gestão, nos quais
os compromissos de seus operadores sejam com a mudança nas práticas
administrativas e na cultura organizacional, dando lugar a uma gestão orientada para
objetivos e resultados. Esses novos modelos devem possuir uma gestão mais
flexível, sem o constrangimento de normas universalistas que obstaculizam o uso
mais racional de seus recursos humanos, financeiros e patrimoniais, sendo dotados
de maior autonomia de gestão, bem como capacitados a buscar a autosustentação
financeira. (...) O que queremos, enfim, é ter uma gestão mais efetiva, ágil, barata e
permeável à participação e cobrança da sociedade organizada, por meio da
existência na sua arquitetura de órgãos facilitadores dessa circunstância.
(MARANHÃO, 1998, p. 12)

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Aos poucos, porém, esse redesenho foi minado2 e, hoje, o Poder Executivo do
Governo do Estado do Maranhão segue modelo que pouco difere dos existentes em outras
Unidades Federativas. O Poder Executivo do Estado é formado atualmente por 18 Secretarias
(MARANHÃO, 2007). O modelo de descentralização regional também foi totalmente
desativado da estrutura do Poder Executivo.

4. 2. Minas Gerais
A experiência recente do Estado de Minas Gerais pode ser considerada uma das que
receberam maior atenção tanto dos meios de comunicação, quanto de acadêmicos. Por um
lado, a grande exposição nos meios de comunicação do projeto, denominado de “Choque de
Gestão”, antes e depois do pleito para o governo do Estado, no ano de 2002, contribuiu para a
difusão de informações sobre esse projeto de reforma político-administrativa. Por outro lado,
o seu êxito posterior (ver em Vilhena et al., 2006), fez com que a atenção de praticantes e
acadêmicos tenha sido ainda mais atraída para essa experiência.
Esse projeto surgiu antes do pleito de 2002. Anastásia (2006), que, após a eleição do
candidato proponente do projeto de reforma administrativa em questão, se tornou Secretário
de Estado (CUNHA JUNIOR, 2004), fornece detalhes do início dessa proposta de reforma
para o Poder Executivo do Estado de Minas Gerais:
Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, então candidato,
contou com o concurso de um grupo de técnicos de diversas áreas do conhecimento
e com vasta experiência no trato da coisa pública, sob nossa coordenação. Das
reuniões deste grupo com o então candidato percebeu-se, em todos os segmentos,
que havia um sério problema de gestão na Administração Pública [...]. Deste modo,
o tema da boa gestão assumiu relevo nas discussões com o então candidato. [...] logo
surgiu a idéia de um choque [...] [e] esse choque deveria operar-se sobre os métodos
de gestão na Administração Pública. Surgia, assim, o Projeto Choque de Gestão,
linha condutora principal do programa governamental para Minas Gerais.
(ANASTASIA, 2006, p. 15)
Saliente-se que, nessa ocasião, o candidato utilizou o projeto como parte de suas
propostas de campanha durante a eleição daquele ano (GUIMARÃES e ALMEIDA, 2006):
Em 2002 durante o processo eleitoral para eleição do governador em Minas Gerais,
um dos temas centrais de campanha e do debate do então candidato Aécio Neves foi
a expressão-conceito: “Choque de Gestão” a qual foi apresentada e detalha no seu
Plano de Governo: “Prosperidade: a face humana do desenvolvimento”. (CUNHA
JUNIOR, 2004, p. 1)
Após ter sido eleito, o então candidato orientou uma equipe para que se iniciasse a
efetiva implementação do projeto de reforma administrativa do Poder Executivo do Estado.
As mudanças também foram requeridas pelas dificuldades financeiras enfrentadas à época:
[O] Governador empossado encontrou a seguinte realidade: débitos com
fornecedores por volta de 5 bilhões de reais, verbas retidas de servidores (direitos
concedidos e não pagos) de mais de 100 milhões de reais, cerca de 14 bilhões em
precatórios, orçamento para 2003 de 19,5 bilhões, sendo 2,3 bilhões de receitas de
capital que não seriam realizadas. (CUNHA JUNIOR, 2004, p. 2)
Outra preocupação existente nas reformas, não mencionada na literatura consultada, se
refere à necessidade de adequação à Lei Complementar nº. 101 (BRASIL, 2000), conhecida
como Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina, entre outras disposições, um teto de
60% para despesas totais com pessoal em cada Estado3. Os gastos totais com pessoal
chegavam a 74% no início de 2003 (CUNHA JUNIOR, 2004), um montante que
comprometeria não apenas a capacidade de investimentos do governo, mas também implicaria
em problemas legais para o governador, obrigado por Lei a sanar essa problemática situação.

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Ao longo desse mesmo ano, o governo estadual agiu em duas direções. Por um lado,
promoveu, no âmbito legal, por meio de 63 Leis Delegadas, uma modificação da estrutura do
Poder Executivo de Minas Gerais. Por outro, estimulou o incremento de receitas para atender
aos princípios do pacto federativo. No que tange ao primeiro direcionamento, âmbito central
deste trabalho, o governo estadual reduziu o quadro de secretarias de 21 para 15. Além das
secretarias, fundiu ou reduziu 59 superintendências da administração direta ou diretorias de
autarquias e fundações e 388 unidades administrativas de hierarquias inferiores. Como
resultado do redesenho organizacional, até o ano de 2004, a estrutura do Poder Executivo era
composta de 15 secretarias de Estado, duas secretarias extraordinárias, 6 órgãos autônomos
com status de secretaria de Estado e subordinação ao governador, 18 autarquias, 15
fundações, 17 empresas públicas, 6 órgãos autônomos e 51 conselhos de políticas públicas
(CUNHA JUNIOR, 2004; GUIMARÃES e ALMEIDA, 2006).
No que tange à busca de equilíbrio financeiro do Estado, cortes realizados
representaram a extinção de cerca de três mil cargos e funções (ver Silva et al [2006] para
maiores detalhes sobre o processo de reestruturação das carreiras no Poder Executivo de
Minas Gerais nesse período). Essa diminuição no quadro de pessoal, aliada à revisão e à
implementação de modelos de administração – alguns característicos da iniciativa privada,
como o de planejamento estratégico, gestão por competências e prêmios por produtividade – e
à utilização de mecanismos baseados na tecnologia de informação (ver Laia, 2006),
possibilitaram novas formas de diminuição dos custos e economia de recursos. Considerados
todos esses procedimentos, o Governo do Estado anunciou ter cortado gastos da ordem de
R$1 bilhão (GUIMARÃES e ALMEIDA, 2006). Nesse processo, houve, no caso do Poder
Executivo, redução para 48,3% do comprometimento da receita corrente líquida com
pagamento de pessoal.
Em novembro de 2004, o Governo do Estado anunciou ter alcançado a meta do
‘déficit zero’ (NOMAN et al., 2006), o que significaria o equilíbrio entre arrecadação e
despesas financeiras de Minas Gerais. Contudo, houve questionamentos quanto ao
acolhimento incontestado desse ‘equilíbrio fiscal’. Os custos em saúde, por exemplo, não
teriam sido contabilizados de forma correta, conforme afirma Vasconcelos (2006a, p. 28), não
aplicando corretamente o orçamento dirigido para essa área, o que “compromete a austeridade
e transparência prometidas no ‘Choque de Gestão’”4. Ademais, ainda segundo Vasconcelos
(2006b), houve o patrocínio de empresas privadas para o desenvolvimento do ‘Choque de
Gestão’:
O "choque de gestão", a reforma administrativa do Estado, foi patrocinado por
grandes empresas contribuintes da campanha de Aécio Neves com interesses em
Minas Gerais: Gerdau, Votorantim, Vale e Companhia Brasileira de Metalurgia e
Mineração (grupo Moreira Salles). Elas declararam contribuições ao candidato
tucano no total de R$ 3 milhões nas eleições de 2002. Essas companhias – e a
Fundação Brava, que tem sede no paraíso fiscal de Delaware, nos Estados Unidos –
pagaram R$ 4 milhões ao IDG (Instituto de Desenvolvimento Gerencial) para
desenvolver a reforma. O IDG é mantido por Vicente Falconi, engenheiro e
professor emérito da UFMG, um expert em aplicação de métodos gerenciais e
processos de controle de qualidade em empresas privadas e órgãos públicos. A
Fundação Brava é registrada nos Estados Unidos em nome de Carlos Alberto da
Veiga Sicupira, conselheiro da Ambev (bebidas). Falconi também é conselheiro da
Ambev. Apesar de terem sustentado o trabalho do IDG, a Fundação Brava e as
empresas patrocinadoras não são mencionadas no livro "O Choque de Gestão em
Minas Gerais", recém-editado pela Universidade Federal de Minas Gerais e
Secretaria de Planejamento e Gestão. (VASCONCELOS, 2006b, p. 28)
Independentemente da existência de pontos pouco esclarecidos e de questionamentos
em relação a essa experiência de reforma administrativa empreendida em Minas Gerais, que
ainda necessitam de novos estudos que aprofundem o tema, é inegável que ela merece atenção

9
por parte de acadêmicos, especialmente os preocupados em estudar reformas empreendidas no
âmbito do Poder Executivo estaduais.
No que concerne ao foco central da análise desta investigação, referente à adoção ou
não da estrutura matricial como modelo inspirador na nova estruturação do Poder Executivo,
apesar de Almeida e Guimarães (2006) e Cunha Junior (2004), que estiveram diretamente
ligados à proposição de adoção de uma estrutura matricial pelo Estado, terem afirmado o êxito
nessa empreitada, poucos dados primários e relatos que não sejam da alta hierarquia estadual,
portanto comprometidas com esse sucesso, foram coletados e analisados. Não se sabe em
detalhes, por exemplo, como era a dinâmica das práticas administrativas que essa estrutura
possibilitou. Em decorrência disso, não se sabe ao certo se essa experiência segue, de fato, os
preceitos da estrutura matricial e quais são ou foram as mudanças nas práticas organizacionais
da administração pública do Estado.
Como o governador do Estado foi reeleito para mais um mandato (2007-2010), sendo
que ele anunciou o “choque de gestão de segunda geração” (CAMARGOS, 2007), novos
estudos podem apontar detalhes que aprofundem e elucidem a natureza e amplitude que essa
reforma possui como forma de estrutura organizacional da administração pública em âmbito
estadual. Também podem auxiliar na compreensão e reflexão das potencialidades que esse
tipo de reforma pode oferecer para a melhoria da administração pública dos Estados no Brasil.

4.3. Santa Catarina


Iniciada em 2003, a reforma administrativa empreendida pelo Governo do Estado de
Santa Catarina teve como termo chave “descentralização”. O Estado se caracteriza pela
ausência de um grande centro urbano centralizador da economia (DAMO e LOCH, 2006a), o
que facilita a descentralização territorial e políticas de desenvolvimento econômico focadas
em regiões específicas.
Por meio dessa idéia, o governo arquitetou e consolidou secretarias de Estado de
Desenvolvimento Regional para as mesorregiões e microrregiões do Estado5. A
descentralização não se consubstanciou apenas na criação de novas estruturas de poder;
objetivou-se, sim, dividi-lo por meio da criação de instâncias decisórias no seio da sociedade.
Com isso, a participação popular poderia se fazer presente nos Conselhos de
Desenvolvimento Regional. Cabe a eles – e não aos secretários – definir onde serão feitos os
gastos públicos, atendendo, portanto, diretamente as demandas da sociedade.
Foram criadas 29 secretarias regionais e iniciada a transferência de poder por meio de
Lei Complementar promulgada em 2003 (DEMO e LOCH, 2006b). Dois anos depois, as
secretarias já tinham limitadas autonomias orçamentária e administrativa, dispondo de meios
para proceder às ações necessárias de forma mais autônoma. Uma situação extrema, nesse
caso, é a possibilidade que têm as secretarias localizadas em cidades-pólo de encaminhar
soluções sem que os representantes dos poderes Executivo e Legislativo municipais tenham
que se deslocar até Florianópolis.
Nova Lei Complementar promulgada em 2005 manteve a descentralização, criando a
30ª Secretaria Regional (DEMO e LOCH, 2006b). Atualmente existem, no Estado, oito
secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional nas Mesorregiões e outras 22 em
Microrregiões.
Cada secretaria deveria dispor do seu próprio conselho, ouvindo-o acerca de qualquer
projeto, ação, convênio, financiamento ou parceria do Estado. Sua formação perpassa
vinculações político-partidárias, não se restringindo a elas. Prefeitos e presidentes das
Câmaras de Vereadores dos municípios representados, dois representantes da sociedade civil
organizada e três representantes do Governo do Estado (esses sem direito a voto, sendo dois
da área de segurança pública e um do setor fazendário) deveriam compor cada conselho.

10
A estrutura descentralizada tem como proposição uma maior agilidade por parte do
agente público e representatividade do poder local (não necessariamente representado nas
instâncias de poder naturais ao Município), como também deveriam possibilitar a reflexão
acerca de alternativas para problemas que levem em conta especificidades de cada município.
Note-se que o modelo de criação de secretarias regionais não pressupôs, na realidade
catarinense, a extinção de secretarias tradicionais com sede na capital6. Observa-se que, dentre
as 16 secretarias existentes, cinco cuidam da articulação do governo em âmbitos diversos,
originando um braço público permanente no sentido da busca do desenvolvimento. As demais
secretarias, via de regra, representam áreas tradicionais do planejamento governamental.
Uma das potencialidades dessa experiência, em termos de reforma administrativa, é o
reconhecimento da dimensão territorial como elemento necessário para o desenvolvimento
sócio-econômico (RÜCKERT, 2005). Esse reconhecimento pode permitir uma maior reflexão
na formulação de políticas públicas e organização da administração regional e local de
desenvolvimento que potencializem os usos dos territórios, não beneficiando a concentração
geográfica de poder econômico, dividindo e dispersando esse poder nas diferentes regiões.
Apesar desse reconhecimento, cabe salientar que, dentre os trabalhos encontrados, não
foi possível levantar descrições e análises satisfatórias que possibilitassem uma constatação
concreta da relação transformadora entre essa reforma estrutural e administrativa do Poder
Executivo com práticas de administração locais e territorialmente circunscritas. Como o
governador que iniciou essa reforma administrativa e estrutural foi reeleito para mais um
mandato (2007-2010), novos estudos podem levantar e elucidar como ela tem impactado na
forma como a administração pública catarinense opera frente a essas reformas. Assim, a
lacuna de estudos empíricos pode ser explorada em trabalhos futuros em Santa Catarina, tanto
no período do primeiro mandato como no do segundo mandato.

4.4. Reformas nas Secretarias de Governos Estaduais


Reformas administrativas muitas vezes não envolvem toda a estrutura do Poder
Executivo de um Estado. Em muitos casos, mudanças estruturais e administrativas foram ou
são empreendidas apenas no âmbito de algumas secretarias. Boeckmann e Andrade (2006),
por exemplo, relatam as experiências de reforma administrativa realizadas na Secretaria da
Fazenda do Estado de Pernambuco durante o período entre 1998 e 2005. A reforma realizada,
contudo, possuiu um caráter muito mais de otimização e aperfeiçoamento dos processos
internos já existentes que uma modificação substancial ou radical da estrutura organizacional:
Mesmo com a mudança na estrutura organizacional da [Secretaria de Fazenda], ela
ainda pode ser classificada como bastante verticalizada, apresentando ainda muitas
divisões e subdivisões. (...) [A Secretaria de Fazenda] ainda enquadra-se melhor
como na definição de estrutura burocrática, segundo um modelo mecanicista, que é
caracterizado por tarefas operacionais altamente rotineiras. (BOECKMANN e
ANDRADE, 2006, p. 196)
As ações de reforma realizadas inseriram a preocupação com processos ligados ao
aprendizado, planejamento estratégico e, em especial, a inserção de tecnologias de informação
e processamento de dados – este último, a preocupação central nessa reforma.
Já Costa e Costa (2004) relatam as modificações que a Secretaria Executiva de Saúde
do Estado de Alagoas necessitou realizar, durante o período que compreende os anos de 1999
a 2002, para se adequar ao projeto de reestruturação regional de atendimento à saúde do
Sistema Único de Saúde (SUS). A normatização do SUS definia diretrizes para a
regionalização do atendimento e propunha mecanismos e instrumentos para a formulação dos
planos estaduais de regionalização.
Apesar de serem iniciativas que envolviam vários atores, como secretários municipais,
técnicos da Secretaria Executiva de Saúde e gestores municipais e estaduais, essas reformas se

11
relacionavam a uma abertura que viabilizasse a execução de um plano de política, em que,
sem dúvida, houve modificações parciais na estrutura organizacional da secretaria em
questão, mas que não representou uma preocupação com a estrutura da secretaria per se. Não
se configurou, desse modo, como iniciativa de reforma da estrutura organizacional de
administração da Secretaria Executiva de Saúde do Estado de Alagoas.
O estudo das práticas de gestão existentes durante uma reforma administrativa na
Secretaria da Saúde do Estado da Bahia foi realizado por Coelho e Paim (2005). Essa reforma,
iniciada em 1999 por meio de um decreto (BAHIA, 1999), instituía um novo organograma
constituído de quatro superintendências executivas e uma diretoria geral. As análises
realizadas por Coelho e Paim (2005), a partir de então, ilustram dificuldades e efeitos nas
práticas administrativas que essas reformas acarretaram na secretaria.
O processo de gestão no nível central da [Secretaria da Saúde do Estado da Bahia]
revelou, de um lado, práticas de gestão autoritárias que constituíram sujeitos
sujeitados e, de outro, esforços contra-hegemônicos (...) Tais esforços, ainda que
limitados pelas peculiaridades da conjuntura, ao incidirem sobre as práticas de
gestão puderam constituir novos sujeitos sociais que eram instituintes e não meros
reprodutores do instituído. (...) O clientelismo e o favoritismo políticos, entranhados
na conformação do Estado da Bahia, atravessaram as organizações de saúde e
constrangeram até mesmo as gestões que pretendiam conter a política na saúde.
(COELHO e PAIM, 2005, p. 1380)
[A]s contradições com relação à incompatibilidade entre o modo de funcionamento
do aparelho burocrático, essencialmente normativo, e as exigências funcionais
externas de desempenho estratégico, se apresentam claramente expressas na
dificuldade de organizações como [a Secretaria da Saúde do Estado da Bahia], de
obter resultados concretos e definidos a partir dos inputs existentes que terminam se
mostrando inadequados ou insuficientes para a autoproclamada missão institucional.
(COELHO e PAIM, 2005, p. 1381)

5. Considerações finais
O Quadro 1 apresenta um resumo das reformas analisadas neste trabalho. Como foi
observado ao longo do mesmo, apesar do esforço de empreender reformas administrativas e
estruturais em alguns Estados, não há estudos aprofundados no âmbito do Poder Executivo
estadual como um todo.
Apesar da experiência de Minas Gerais possuir um grande número de relatos, não há
trabalhos que incluam os servidores e colaboradores externos entre os sujeitos da pesquisa.
No caso do Maranhão, a única fonte são documentos oficiais do próprio Estado, que,
igualmente, não ouvem outras vozes que não a do alto escalão de governo. Em três
experiências analisadas, Minas Gerais, Santa Catarina e Maranhão, pouco se sabe sobre os
efeitos dessas reformas nas práticas dos atores da organização do Poder Executivo como um
todo. Manifestações organizadas por parte de funcionários de baixo escalão desses governos
teriam um impacto positivo para o aprofundamento da investigação sobre essas reformas.
Os relatos dos sujeitos envolvidos foram expostos de forma mais clara nos estudos que
enfatizam as reformas nas Secretarias (especialmente em Coelho e Paim, 2005). Contudo,
como essas experiências são pontuais (apenas envolvendo uma secretaria de governo em cada
caso), nenhuma delas pode ser considerada reforma estrutural da lógica de organização linear-
funcional do governo como um todo. Assim, essas iniciativas têm uma importância relativa
pequena.
As experiências de reforma administrativa acima analisadas, coerentemente com a
proposição de Abrucio (2005) para a Federação brasileira, reforça a idéia do modelo linear-
funcional como sendo a lógica padrão de estruturação das unidades administrativas dos
governos estaduais brasileiros:

12
[...] as estruturas administrativas são normalmente pouco intersetoriais, com raras
exceções, agravando a tendência de fragmentação e descoordenação dos governos
estaduais. É a vitória das “caixinhas”, isto é, da lógica que privilegia a organização
baseada nos setores. [...] tal dinâmica é pouco afetada pelas modificações de
organograma, já que quando estas ocorrem mantêm a extrema pulverização da
administração. É um problema político maior, vinculado à criação de feudos
administrativos, dominados pelos setores com maior poder dentro e fora do Estado.
(ABRUCIO, 2005, p. 412)

Estado Abrangência Modelo Características da Reforma Período da


Estrutural Reforma
Maranhão Toda a Linear- - Reforma influenciada pelo Iniciado em
estrutura do Descentralizado NPM; 1995 e
Poder Regionalmente - Extinção da figura dos terminado em
Executivo do ‘Secretários de Estado’; 2002
Estado - Descentralização regional;
- Retorno ao modelo linear por
divisão em secretarias de
Estado ao final do segundo
mandato.
Minas Toda a Híbrido: Matricial- - Inserção de administração por Iniciado em
Gerais estrutura do Linear-Funcional projetos; 2003 e não
Poder - Arrojo estrutural e terminado ou
Executivo do reestruturação de carreiras; extinto até o
Estado - Utilização da gestão por momento
competências e prêmios por
produtividade.
Santa A estrutura do Linear- - Descentralização regional. Iniciado em
Catarina Poder Geográrafico- 2003 e não
Executivo do Funcional terminado ou
Estado de extinto até o
forma parcial momento
Pernambuco Uma secretaria Linear-Funcional
- Mudança estrutural Estudo
do Estado (burocrático- incremental; realizado entre
piramidal) - Implementação de sistemas os anos de 1998
de informação e adoção de a 2005
equipamentos de
processamento de dados.
Alagoas Uma secretaria Linear-Funcional - Adequação estrutural para Estudo
do Estado (burocrático- adequação a um programa de realizado entre
piramidal) regionalização do atendimento os anos de 1999
do SUS. a 2002
Bahia Uma secretaria Linear-Funcional - Mudança estrutural Estudo
do Estado (burocrático- incremental; realizado entre
piramidal) - Relatos das mudanças nas os anos de 1999
práticas administrativas a 2003
internas oriundas da reforma.
Quadro 1 – Resumo das Reformas Administrativas Brasileiras
Fonte: Elaboração dos autores

A idéia final que resulta da análise formulada neste trabalho aponta no sentido de que
a referida quebra do paradigma de estruturação linear-funcional, característico das estruturas
burocráticas, e sua substituição por um modelo de inspiração matricial sempre mantendo o
foco no princípio da eficiência, não teria sido plenamente atingido nas experiências estudadas.
Mesmo assim, não é sem fundamento afirmar que as mudanças introduzidas no Estado de

13
Minas Gerais (2003-2006) e na segunda fase da reforma do Estado do Maranhão (1999-2002)
buscam uma maior integração dos programas estratégicos de governo através da utilização de
uma estrutura de organização por projetos.

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197-222, 1887.

Notas:
1
Foram consultados os principais periódicos na área de administração, como Revista de Administração Pública
(RAP), Revista de Administração de Empresas (RAE), Revista de Administração Contemporânea (RAC),
Organizações e Sociedade (O&S), Revista do Serviço Público (RSP) e Revista Eletrônica de Administração
(REAd), além de buscas por artigos na base de dados da Scientific Electronic Library Online (SciELO -
www.scielo.br), que reúne vários periódicos brasileiros reconhecidos das áreas de ciências sociais e ciências
sociais aplicadas (Revistas Brasileira de Ciências Sociais, Estudo Estratégicos, Dados e Lua Nova). Também
foram consultados, por meio do sistema de busca, todos os artigos publicados em anais de congressos nas bases
de dados da Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Administração (ANPAD -
www.anpad.org.br) e do Centro Latinoamericano de Administracion para el Desarrollo (CLAD -
www.clad.org.ve).
2
O governador eleito para o período de 2003 a 2007, que anteriormente era aliado político da governadora
antecessora, rompeu essa aliança em 2004 (ver Freire, 2004). Isso pode ser um dos fatos que indicam um motivo
pelo qual essa reforma estrutural foi desarticulada ao longo do tempo.
3
Silva et al. (2006) demonstram, mesmo que de forma sucinta, que essa lei era tratada como uma adequação
legal necessária durante a vigência do mandato do governador no período entre 2004-2007.
4
Houve uma série de debates entre o Governador Aécio Neves e o jornal Folha de São Paulo durante as eleições
de 2006, em que o governador pleiteava a reeleição para o seu mandato. Frente às denúncias de maquiagem
contábil, o Governo do Estado negou ter maquiado contas (AGÊNCIA FOLHA, 2006a), afirmando ter seguido
as regras do Tribunal de Contas do Estado (AGÊNCIA FOLHA, 2006b). Independentemente da polêmica
discussão das contas do Governo, essencial para a confirmação do chamado ‘déficit zero’ das contas do Estado,
o Tribunal de Contas do Estado aprovou as contas do Governador.
5
Segundo a concepção adotada, existem seis mesorregiões (Oeste Catarinense, Norte Catarinense, Serrana, Vale
do Itajaí, Grande Florianópolis e Sul Catarinense) e 24 microrregiões (DAMO e LOCH, 2006b) no Estado.
6
A saber: (1) Administração; (2) Coordenação e Articulação; (3) Comunicação; (4) Articulação Estadual; (5)
Articulação Nacional; (6) Articulação Internacional; (7) Fazenda; (8) Segurança Pública e Defesa do Cidadão;
(9) Planejamento; (10) Agricultura e Desenvolvimento Rural; (11) Desenvolvimento Social, Trabalho e Renda;
(12) Desenvolvimento Sustentável; (13) Educação, Ciência e Tecnologia; (14) Infra-estrutura; (15) Cultura,
Turismo e Esporte; e (16) Saúde.

16