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Julio 23 de 2010
I. ANTECEDENTES
En el último año, la participación de las exportaciones de carbón fue del 13.2% dentro del total
nacional, presentando un crecimiento del 1.3% respecto al periodo anterior y siendo el 60% del
total de las exportaciones del sector minero. Se dice que el crecimiento del sector minero y de
hidrocarburos “es suficiente para ocultar la caída del resto de los sectores. En los primeros cinco
meses del año, las exportaciones totales subieron más de 26 por ciento, pero sin petróleo y
otros minerales, hay una caída de 9 por ciento”1.
En el año 2009, la empresa Drummond representaba el 70% del total de producción de carbón de
la región central del Cesar, pero otras empresas como Prodeco (Glencore) aumentan rápidamente
1
Revista Portafolio. Julio 9 de 2010. “Ciertas cifras ya dependen de petróleo y minas para crecer, sectores que llevaron a pensar en
la regla fiscal”.
2
Datos de Ingeominas, 2009.
la producción. Empresas multinacionales del carbón han comprado las minas de la región y han
iniciado procesos de reingeniería de las actividades de explotación, transporte y embarque. Por
ejemplo, después del año 2007 se inició el proceso de integración de los proyectos mineros CDJ,
CMU y CET en la empresa Prodeco (Glencore); se unificaron los planes mineros y los planes de
manejo ambiental y se ampliaron los frentes de explotación de la mina Calenturitas (Prodeco) y
de la mina La Francia de Carbones del Cesar (ahora Colombia Natural Resources).
Actualmente, la mayor parte del carbón extraído del centro del Cesar se lleva a los puertos por vía
férrea y menos del 10% se transporta aún por carretera. En los dos últimos años han dejado de
circular más de 2.000 tractomulas por las carreteras del Cesar y Magdalena. A medida que se siga
ampliando la vía férrea, más empresas emplearan este sistema para el transporte de carbón.
En el Magdalena se ubican los cuatro puertos por donde se saca el carbón del Cesar; en Santa
Marta se ubican el puerto de la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta y Puerto Zúñiga de
propiedad de Prodeco; en Ciénaga se encuentran los puertos de Drummond y el puerto Río
Córdoba de la empresa Vale. Sólo la Sociedad Portuaria tiene cargue directo de carbón a los
barcos. A todos los puertos, excepto la Sociedad Portuaria, el carbón puede llegar por vía férrea.
A la minería y demás etapas del proceso del carbón, le son inherentes grandes impactos
ambientales y sociales debido a las transformaciones que se causan en las regiones donde se
establece. Los municipios del centro del Cesar dejaron de ser agrícolas y ganaderos para
convertirse en municipios carboneros, ricos desde el punto de vista de recursos naturales no
renovables, pero con gran parte de sus comunidades en condiciones de pobreza.
La región minera ha sido catalogada como área fuente de contaminación debido a la emisión de
partículas a la atmósfera que en varias partes superan los niveles permitidos por las normas. En
el área se encuentran ubicados varios caseríos, Boquerón, Plan Bonito y El Hatillo donde habitan
cerca de 1.150 personas, muchos de ellos niños, quienes están expuestos a esas condiciones
ambientales. También se encuentra el centro poblado de La Loma donde habitan cerca de 4.000
personas.
Para realizar las labores mineras es necesario intervenir los cuerpos de agua de la región,
correrlos de sus cauces naturales, utilizar sus aguas y verter en ellos las aguas residuales de la
actividad minera, lo que inquieta a las comunidades y algunas autoridades.
El transporte de carbón por la Troncal del Caribe genera grandes impactos sobre las
comunidades que viven a lo largo del corredor vial, donde la población juvenil ha sido muy
afectada y poca atención se les ha prestado. Las tasas de accidentalidad debidas al gran número
de camiones carboneros que transitaban por la vía a altas velocidades, las fallas en el carpado
de los camiones para proteger la dispersión del mineral y el desorden en las zonas de parqueo y
mantenimiento son impactos que no se les ha dada la debida atención. La operación del tren ha
incidido en la disminución de estos problemas, pero aún se transporta cerca de un 10% de
carbón por la carretera Troncal del Caribe.
Todo lo anterior propició que la Defensoría del Pueblo hiciera una revisión del tema y como
resultado de la misma emitiera la Resolución defensorial No. 54, presentada en junio del 2008
en la ciudad de Santa Marta. Allí se hicieron una serie de recomendaciones a las distintas
autoridades para propender por la efectiva realización de los derechos de las comunidades que
viven en los municipios afectados por la actividad minera del carbón. Además, en los últimos dos
años, la actividad minera de carbón en estos departamentos viene sufriendo cambios
importantes, desde el incremento rápido de la producción hasta nuevas exigencias para la
actividad de transporte y embarque del carbón.
Esto hace necesario revisar el avance del cumplimiento de las recomendaciones hechas por la
Defensoría del Pueblo y el estado en que se encuentra en la actualidad la actividad carbonera en
los departamentos del Cesar y Magdalena y sus efectos sobre la garantía de derechos de la
población, que es el objetivo del presente informe.
1. Una vez emitida la Resolución defensorial No. 054, la Defensoría del Pueblo le envío a
cada una de las entidades concernidas en la Resolución una comunicación donde se les
reiteraba lo allí señalado y se anunciaba el posterior proceso de seguimiento que se
haría. En cumplimiento del mismo, la Defensoría del Pueblo ha realizado las siguientes
actuaciones:
2. Se han realizado dos visitas de campo, una con objeto de la celebración de la audiencia
ambiental convocada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por
la desviación del río Calenturitas y la segunda para visitar las empresas mineras y las
comunidades del área de influencia. En las visitas se logró evaluar y recopilar
información importante para la elaboración del informe de seguimiento.
3. Se han llevado a cabo reuniones con representantes de las comunidades del área de
influencia para abordar, entre otros aspectos, el tema del posible reasentamiento a que
serán sometidas estas comunidades.
6. Además de la protesta que realizaron los habitantes de la Jagua de Ibirico en febrero del
2007, se han presentado en los dos últimos años otras protestas en los caseríos que se
ubican en la zona minera y en las mismas cabeceras municipales de El Paso y de la
Jagua, en las cuales la Defensoría del Pueblo ha realizado labores de mediación y
acompañamiento.
3
Ingeominas, oficio 027961 de 25 de noviembre de 2009; DNP, oficio SCV - 20091520734671 de 10 de noviembre de 2009.
III. RESPUESTA A LAS RECOMENDACIONES DEFENSORIALES
Para avanzar hacia la efectiva realización de los derechos de las comunidades afectadas por la
explotación, transporte y embarque de carbón en los departamentos del Cesar y Magdalena, en la
Resolución defensorial No. 054, la Defensoría del Pueblo hizo varias recomendaciones, las cuales se
resumen a continuación conjunto con las respuestas dadas a las mismas.
Del análisis de los informes de la red de monitoreo de calidad del aire, el Ministerio concluye que es
limitado el impacto de la emisión de partículas de carbón en la zona portuaria, impacta más en la
calidad del aire la operación de la carretera Troncal del Caribe.
Red de calidad del aire, zona portuaria. Datos comparativos de los últimos tres años
Se hacen requerimientos a las empresas para que minimicen los impactos ocasionados por la
4
Oficio No. 2000 – 2 - 130885 de diciembre 04 de 2008 y Oficio No. 2400 – 2 – 123696 de 18 de noviembre de 2009
actividad y establecer canales de comunicación con las comunidades.
Por otro lado, se expidió el Decreto No. 3083 del 2007 donde se ordenó que a partir del 1 de julio
de 2010 se hiciera cargue directo en los puertos.
El Ministerio concluye que viene cumpliendo con las recomendaciones de la Resolución defensorial
No. 54. Sin embargo, no queda claro el papel de esta Entidad en lo que tiene que ver el proceso de
reorganización del sector carbonero en los departamentos del Cesar y Magdalena,
principalmente del área de explotación minera.
Al Ministerio de Transporte:
• Acelerar el proceso de reorganización del sector carbonero en el Cesar y Magdalena.
No ha informado al respecto.
El Instituto dice estar cumpliendo con las tareas establecidas en el Consejo Comunitario No. 258: se
5
La Red de Monitoreo realiza lecturas de las estaciones estratégicamente ubicadas y que cobijan toda el área afectada por la
explotación minera. No se diferencia a cada emisor.
6
Oficio No. 2400-2-66805 del 28 de junio de2010
7
Oficio No. 2400-2-66805 del 28 de junio de2010
8
Oficio No. 5375 de febrero 17 de2009
hizo la rehabilitación de las carreteras o tramos de San Roque – La Paz, La jagua – Becerril, el paso
por La Jagua, El Burro – Tamalameque – Puerto Bocas.
Refiere de la construcción de Puerto Nuevo, que tendrá interconectividad con la ruta de doble línea
férrea, cargue directo, con capacidad de 30 millones de toneladas en su primera etapa y alcanzar
luego los 70 millones/año. Debe estar listo en el año 2012. El Puerto de Drummond debe presentar
la propuesta para cargue directo. El proyecto “Ruta del Sol” contempla la construcción de doble
calzada San Roque – Ciénaga, a construir entre el 2010 y 2018. De la doble línea férrea se han
construido 110 Km, quedan pendientes 65 Km.
Relaciona las políticas que enmarcan el accionar del Ministerio: la Política de Administración del
Recurso Minero, la Política de Promoción País Minero y la Política de Mejoramiento de la
Productividad y Competitividad; del papel del Estado en el tema: fiscalizador, promotor y regulador;
que hay agenda conjunta con el MAVDT; de la reglamentación del Artículo 29 de la Ley 1382 de
2010 sobre contratación mano de obra, entre otros aspectos.
Informa sobre la producción actual de carbón en el departamento del Cesar y de las proyecciones
al 2014, cuando alcanzará 57.3 millones de toneladas/año. Se ha avanzado en estudios y
diagnósticos pero falta concretarlos en la región con lo cual se dará un paso importante para
reorganizar la minería de carbón en esta región del país.
Vela por el cumplimiento de las obligaciones contractuales de las empresas (desde el punto de vista
técnico, económico y jurídico), hace parte de la Mesa de Trabajo y apoyó el “Programa de
Aprovechamiento Sostenible de Minerales en el Centro del Cesar - PASC”11, que es la carta de
navegación para avanzar en la solución de la problemática minera. Informa sobre los títulos
mineros de carbón en el departamento del Cesar, la modalidad de los contratos, del estado y
municipio donde se encuentran y que hay 232 propuestas de contratos de concesión carbón en el
Cesar.
MUNICIPIO No.
BECERRIL 6
CHIRIGUANA 12
CODAZZI 39
EL PASO 12
LA JAGUA DE IBIRICO 26
TOTAL 95
El Ministerio informa que los compromisos del Consejo Comunitario No. 25 se han cumplido en su
gran mayoría y trabaja en lo que está pendiente. Se cumplió con la negociación del Predio
Michoacán, se cumplió lo del predio El Prado y con algunas personas del predio Monterrubio; con
las nuevas ganaderías; la siembra de 300 Ha de cacao; se entregó proyecto a la alcaldía de la
Jagua para adquirir maquinaria y se implementó el programa Agro Ingreso seguro12.
Concluye el Ministerio, que ha realizado significativos avances en los compromisos del Consejo
Comunal 025, pero al igual que otras entidades, no es clara su participación en el proceso de
reorganización del sector carbonero en el Cesar y Magdalena.
Informa que la comunidad exige que en las empresas de carbón, el 70% debe ser mano de obra
de la región y se debe acabar con la intermediación laboral ya que las empresas de servicios
temporales trasgreden los derechos de las comunidades. El Ministerio dice que investigará a las
12
Oficio No. 20082000193741 de enero 12 de2008
empresas temporales. Las empresas mineras han avanzado en la contratación directa, por ejemplo,
Drummond es el mayor patrocinador de alumnos SENA y de contratación directa. Se creó un
directorio empresarial minero para la venta de servicios al sector13. Pendiente de algunos
resultados, como la investigación a las empresas temporales, el Ministerio ha avanzado en el
cumplimiento de lo señalado en la Resolución defensorial.
Responde que en el momento no tiene competencias de acuerdo con la Resolución No. 295 del 20
de febrero de 2007 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial14. No informa sobre
acciones para la conservación y manejo de los recursos naturales en el centro del Cesar.
La Corporación instaló y opera una red de monitoreo de la calidad del aire que cuenta con 12
estaciones atmosféricas.
El Instituto adelanta acciones para evitar trabajo infantil en el Cesar y la explotación sexual
comercial en el corredor carbonífero según el Convenio firmado en el 2008 con la Gobernación y la
Procuraduría. También se firmó un convenio con OIM y la Gobernación para prevenir el
reclutamiento de niños y niñas y se amplió a la prevención del trabajo infantil en las calles y la
explotación sexual. Se ha hecho sensibilización, capacitación, acciones de beneficios y
oportunidades, se crearon y reactivaron comités ETI y desarrollo de estrategias de
comunicación. Así mismo, se realizaron talleres con las entidades.
13
Oficio No. 00402243 de 24 de diciembre de2009
14
Oficio No. 00 - 0938 de 20 de octubre de2009
Con ello, el Instituto avanza en mejorar la situación de la población joven afectada por el transporte
de carbón en la Troncal Caribe, como le fue solicitado.
No ha adelantado investigaciones sobre el uso y manejo de las regalías en los departamentos del
Cesar y Magdalena15.
Se requirió al Ministerio de Minas y Energía para que reglamente lo de la mano de obra regional ya
que ha sido reiterado el conflicto laboral en la zona central del Cesar. La Gobernación ha actuado
como garante en esos conflictos. De igual manera, se le solicitó al Ministerio que delegue en la
Gobernación el seguimiento a los títulos mineros de carbón. Se planteó el desarrollo de un parque
industrial en la región y se trabaja junto con el Ministerio en la creación del Parque Minero. Se creó
un grupo interinstitucional para hacer seguimiento al cumplimiento de las licencias ambientales.
Se ha acompañado algunas reuniones con las comunidades en el tema del reasentamiento16.
A la Alcaldía de Ciénaga:
• Tomar medidas para que el incremento de la actividad de transporte y embarque de carbón
no genere impactos negativos sobre los habitantes del municipio.
• Diseñar un plan de choque con los recursos de regalías y compensaciones para ampliar
coberturas y mejorar la calidad en la prestación de los servicios de salud, educación,
acueducto, alcantarillado y saneamiento básico hasta que se alcancen los mínimos
establecidos en la ley.
15
Oficio No. DEN09400105966 de 12 de noviembre de2009
16
Oficio No. SM – 1149 de 05 de noviembre de2009
IV. ANÁLISIS DEL ESTADO DE LA REGIÓN
La inversión extranjera en el sector minero ha pasado de ser muy poco significativa, en 1996
representó el 1.64% del total de inversión extranjera en el país, a ser muy importante, cerca del
40% en el año 2009 (Banco de la República, 2010. Datos provisionales) (ver anexo 1). El PIB
minero ha oscilado entre el 1.5% y el 1.6% del total del PIB nacional (gráfica siguiente) y las
exportaciones mineas representan para el país algo más del 22% del total de exportaciones; de
estas, el 60% corresponden a exportaciones de carbón y dentro del total nacional, las
exportaciones de carbón pasaron de ser el 11.9% al 13.2% en los dos últimos años.
Para alcanzar las metas, el Gobierno definió varias políticas, una de estas es “Promoción País
Minero” que se ha cumplido conforme a lo proyectado, lo cual se complementa con las
modificaciones a la regulación minera que favorecen la inversión extranjera e incrementan la
actividad. La Ley 1382 de 2010, modificatoria del Código de Minas, Ley 685 de 200117, define
sobre la sustracción de zonas de reserva para hacer minería, permite las sustracciones
temporales, facilita los procedimientos y excluye áreas para la explotación minera (PNN, P
Regionales, zonas de reserva). Esto ha favorecido que los departamentos del Cesar y la Guajira,
que producen el 90.5% del total de carbón nacional, tengan proyecciones para duplicar la
producción a mediano y largo plazo, carbón que se exporta a Estados Unidos y Europa a través de
los puertos en Ciénaga y Santa Marta.
En el centro del departamento hay 95 títulos mineros vigentes18, de los cuales 12 se encuentran
en explotación, 1 en montaje, 3 en exploración suspendida y los demás, en exploración
(gráficos siguientes y anexo 3). De los títulos en explotación, montaje y exploración suspendida,
8 son de gran minería y 6 de mediana minería. Además de ello, sólo en tres municipios del
Cesar (Becerril, La Jagua de Ibirico y El Paso) hay 44 nuevas solicitudes de concesión minera
ante Ingeominas.
17
El Código de Minas o Ley 685 de 2001 definió la minería como una actividad de utilidad pública e interés social, asignando a las
personas y compañías extranjeras los mismos derechos y obligaciones que tienen los concesionarios mineros nacionales colombianos
(Artículos 18 y 19). Así mismo, definió uno términos Contractuales (Fase de Exploración: 3 años, Fase de Construcción y Montaje: 3
años y Fase de Explotación: 24 años, prorrogables por 30 años más). El concesionario minero cuenta con completa autonomía
técnica, industrial, económica y comercial (Artículo 60); la expropiación de inmuebles a favor de la minería es legal y forzosa; el
concesionario puede subcontratar, ceder total o parcialmente sus derechos, o gravarlos para garantizar obligaciones.
18
Presentación Ingeominas en audiencia defensorial. En oficio de Ingeominas, No. 027270 de 13 de noviembre 12 de2009, se había
dicho de 88 títulos vigentes y 9 en explotación.
Bloques carboníferos en el centro del Cesar, vigentes pero no explotados, transparentes, en explotación, color oscuro.
En la región central del departamento del Cesar operan las empresas Drummond (minas La Loma,
El Descanso, Similoa, Rincón Hondo y Cerrolargo), Prodeco (Minas La Jagua: El Tesoro, CMU y
carbones de La Jagua y Calenturitas), Vale (minas El Hatillo y Cerrolargo), Colombia Natural
Resources (mina La Francia, antes Carbones del Cesar) y Norcarbón (Cerrolargo). La empresa
Drummond representa el 70% del total de producción de carbón de la región, pero empresas como
Prodeco (Glencore) y Vale vienen aumentado rápidamente su producción. En la siguiente tabla se
observan los volúmenes de explotación de carbón por parte de las diferentes empresas que operan
en el departamento del Cesar durante el periodo 2004 –2009.
La Empresa Drummond proyectó una producción para el año 2009 de 25 millones de toneladas y
para el 2010 alcanzar los 30 millones de toneladas, pero disminuyó el ritmo y está en 20.5 millones
de toneladas, contrario a Prodeco que en el presente año alcanzará 14 millones de toneladas. Con
la compra y apertura de nuevas minas por parte de éstas y otras empresas multinacionales, se
viene reorganizando la explotación de carbón en el Cesar.
Más del 90 % del carbón que se extrae del centro del Cesar se transporta a los puertos de Ciénaga
y Santa Marta utilizando la vía férrea (30.2 millones de toneladas por año) y cerca del 10% se hace
utilizando tractomulas por la carretera Troncal del Caribe (3.3 millones de toneladas por año, en
promedio 260 viajes por día; hasta finales del año 2007, 2.600 tractomulas transportan el carbón
diariamente por esta vía). En tren transportan las empresas Drummond, Prodeco y Vale y por
carretera lo hacen Prodeco (de la mina La Jagua, entre 50 – 60viajes/día), Colombia Natural
Resources (mina La Francia, 160 viajes/día) y Cerrolargo. La empresa Prodeco transporta cerca de
5.5 millones de toneladas de carbón en tractomula desde la mina de La Jagua hasta la mina de
Calenturitas y allí es llevado en tren al puerto. Para ello utiliza la vía del carbón. Como fue dicho,
con la entrada en operación del tren de Prodeco, dejaron de circular por la Troncal del Caribe 500
viajes/día.
Transporte de Carbón entre las minas en el Cesar y los puertos en Santa Marta. Fotos de la Revista Dinero.
10/26/2007
En Santa Marta se ubican los puertos de la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta y Puerto
Zúñiga, esté último de la empresa Prodeco. La Sociedad Portuaria es la única que actualmente
hace cargue directo y por allí se embarca carbón de varias empresas, entre estas Prodeco. En
Ciénaga se encuentran los puertos de Drummond y el puerto Río Córdoba de la empresa Vale,
ambos con cargue a través de barcazas. Por vía férrea llega el carbón a los puertos, excepto a la
Sociedad Portuaria, quien lo recibe en tractomula. La empresa Prodeco transporta carbón en
tractomula desde Puerto Zúñiga a la Sociedad Portuaria. Estos cuatro puertos están cercanos a
mover las 40 millones de toneladas/año. Drummond está exportando cerca de 22 millones de
toneladas/año y Prodeco espera alcanzar este año 14 millones de toneladas a lo cual se debe
sumar las exportaciones de las demás empresas que serán del orden de los 4 millones de
toneladas.
Figura 1. Localización de los puertos de carbón y vista del puerto de la Sociedad Portuaria
Actualmente, se inició la construcción del proyecto de Puerto Nuevo y están pendientes las
autorizaciones para la modificación del puerto de Drummond y la respuesta a la propuesta para
el cargue directo de la empresa Vale. Puerto Nuevo entrará a operar a finales del año 2012 o
comienzos del 2013 e inmediatamente se debe suspender el actual puerto de Prodeco (Puerto
Zúñiga). La primera etapa de este puerto está diseñada para cargar 23 millones de
toneladas/año, luego alcanzará los 60 millones. El Puerto se ubica contiguo al puerto de
Drummond, entre éste y el río Toribio, por ello, Puerto Nuevo y puerto de Drummond deberán
ponerse de acuerdo para utilizar el mismo canal de acceso. El muelle será de aproximadamente
1.700 metros de longitud, allí se dragará la dársena y el canal de acceso a 20 metros de
profundidad y con una longitud de aproximadamente 14 a 16 kilómetros.
Las empresas carboneras son grandes generadoras de empleo en los departamentos de la Costa
Atlántica, principalmente en el Cesar, la Guajira y Magdalena. Las empresas tienen trabajadores
contratados directamente o a través de empresas prestadoras de servicios o de suministro de
personal. Los empleos directos que generan las empresas son *** aproximadamente y de forma
indirecta *** trabajadores. La Mayor parte de la fuerza laboral proviene directamente de la
región y de la Costa Atlántica, en menor cantidad de otros departamentos del país. Por ejemplo,
en la siguiente tabla se detalla el lugar de origen de la fuerza laboral de la empresa Prodeco que
tiene vinculadas laboralmente a 4.717 personas.
Regalías y compensaciones
El total de las regalías generadas por las explotaciones petroleras y mineras en el país durante el
periodo 2002 –2009 fue de $28,7 Billones, de estas, fueron regalías directas (explotación,
puerto) $23,9 Billones19 y regalías indirectas (a través del FNR) $4,8 Billones20. En el mismo
periodo, la explotación de carbón generó 3.27 billones de pesos. En sólo los departamentos del
Cesar y Magdalena, las cifras alcanzaron valores cercanos a los 400.000 millones de pesos en el
2009, como se observa en las siguientes tablas.
19
Fuente: Cifras ANH, Ingeominas, operadores de oleoductos y gaseoductos y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cifras Pesos
constantes 2009.
20
Ingresos Fondo Nacional de Regalías.
Total departamento 27.886.075.205 34.779.536.922 50.721.036.830
Fuente: Ministerio de Minas y Energía. Tomado de Ingeominas, marzo 2009.
Fuente: 2007, 2008: Ingeominas, oficio 027961 de 25 de noviembre de 2009 - 2006: DNP, oficio SCV - 20091520734671 de 10 de
noviembre de 2009
En total, las entidades beneficiadas de regalías directas en el departamento del Cesar han
recibido 1.5 billones de pesos en el periodo 2004 – 2010, de estos, la Gobernación ha sido
beneficiada con $789 mil millones, la Jagua de Ibirico con $180 mil millones (cerca del 50%, lo
demás está suspendido), Chiriguaná con $268 mil millones, Becerril con $20.4 mil millones;
Corpocesar con $26.3 mil millones y el Fondo Nacional de Regalías $117.6 mil millones. En el
mismo periodo, las entidades territoriales del departamento del Magdalena han sido
beneficiadas con $229 mil millones.
De acuerdo con esta información, durante el periodo 2002 - 2009, el departamento del Cesar
recibió, exclusivamente de regalías, $1.644.000 por habitante y el departamento del Magdalena
$206.000 pesos por habitante. Comparativamente, el departamento de Casanare recibió $16,8
millones de pesos por habitante.
De acuerdo con las normas vigentes, los recursos de regalías tienen destinación específica (ver
anexo 2), pero como se observa en la tabla siguiente, algunos montos significativos no cumplen
con ello.
21
Departamento Nacional de Planeación, DNP. 2010. Presentación Audiencia defensorial. 23 de julio.
Interventoría técnica 0 15
Total Becerril 834 2.021
Inversiones en coberturas 32.618 47.141
Proyectos priorizados Plan Desarrollo 6.748 9.901
Interventoría técnica 1.649 1.988
Chiriguaná
Operación y puesta en marcha 0 300
Castigo de reservas 655 0
Total Chiriguaná 41.670 59.329
Inversiones en coberturas 2.405 3.691
Proyectos priorizados Plan Desarrollo 358 690
El Paso
Interventoría técnica 129 25
Total el Paso 2.893 4.406
La Jagua de Ibirico
Tamalameque
Total Cesar 180.536 246.916
Inversiones en coberturas 713 15.147
Interventoría técnica 262 952
Ciénaga Operación y puesta en marcha 94 0
Saneamiento fiscal. Reestructuración 0 1.257
Total Ciénaga 1.070 17.356
Inversiones en coberturas 1.471 3.024
Interventoría técnica 0 69
Santa Marta
Saneamiento fiscal. Reestructuración 0 3.754
Total Santa Marta 1.471 6.847
Total Magdalena 2.541 24.204
Cifras en millones de pesos
Fuente: DNP, oficio SCV - 20091520734671 de 10 de noviembre de 2009
Además de las regalías y compensaciones que se han entregado directa o indirectamente a los
diferentes entes territoriales, las empresas carboneras, dentro de las obligaciones impuestas por
las distintas autoridades, entre estas el Plan de Manejo Ambiental, han invertido cifras
importantes en las comunidades de las áreas de influencia para mitigar los impactos e incidir en
la mejora de la calidad de vida de los habitantes. También, en cumplimiento de la función social
empresarial, algunas empresas vienen acompañando las comunidades más vulnerables con
ayudas para situaciones apremiantes.
Como se observa, para extraer el carbón de esta zona, sólo de proyectos mineros que están
operando, será necesario desviar el cauce natural de 18 ríos y se tendrán que reubicar 6 centros
poblados. Sin embargo, como se dijo, existen otros 83 títulos vigentes que no están operando
actualmente y hay 44 nuevas solicitudes en curso.
En la región hay dos zonas de reserva forestal, Reserva Forestal del Magdalena y Reserva
Forestal de los Motilones, las cuales pueden ser afectadas por la actividad.
Las fuentes hídricas que hasta ahora han sido objeto de autorización de desvío debido a la
explotación de carbón, que actualmente son de competencia del MAVDT, se relacionan en la
tabla siguiente:
3199 – Coal - Corp. Explotación Caño Bautista Resolución 1714 Ampliación del pit de
Carbonífera Mina La septiembre 30 de explotación
Francia 2008.
0027 – Drummond Mina de Carbón La Resolución 0017 enero Ampliación del pit de
Caño San Antonio
Loma – “Pribbenow” 5 de 2007. explotación
1203- Carbones de la Explotación integral de Resolución 013 enero Desviación de las
Jagua. Carbón del Flanco 18 de 2006. aguas de la zona del
Caño Ojinegro
Occidental del Sinclinal pit de explotación en
de La Jagua de Ibirico. la Mina El Tesoro
Se cuentan más de 15 cuerpos de agua que han sido afectados de forma directa por la actividad
minera, sea por desvío u otro tipo de afectación del cauce original, que tienen que ver con la
necesidad exclusiva de las empresas para ampliar los frentes de explotación minera.
El proyecto La Jagua bombea aguas directamente al río, pero según la empresa, son aguas del
mismo río que se infiltran a la mina. La empresa dice que las aguas del río Tucuy entran
contaminadas a las minas de La Jagua porque aguas arriba opera Norcarbón (mina de
Cerrolargo) y una empresa de palma de aceite, que aparentemente no hacen buen manejo de
sus residuos.
Como lo denuncia la comunidad, otros cuerpos de agua de la región han sido afectados sin los
debidos permisos ambientales, como lo ha comprobado el MAVDT y que reposa en los
expedientes.
La desviación del río Calenturitas por parte de Prodeco generó gran debate entre los gremios, las
autoridades y la comunidad. En la Audiencia Ambiental se evidenció la preocupación por los
impactos que esto generaría aguas abajo de la intervención. También quedó claro que este
mismo río será intervenido más adelante por la misma empresa y por parte de otras empresas
mineras. La desviación de un río de esta magnitud trae consigo muchos impactos, como la
desaparición de bosques de galería, pérdida de nichos ecológicos, amenaza de especies
regionales y ruptura de corredores biológicos. Prodeco tuvo que modificar la desviación del río
Calenturitas porque Incoder no compró unos predios a que se había comprometido y estos
fueron invadidos.
En la zona minera, los grandes volúmenes de estériles que se requieren mover para extraer el
carbón generan más impactos que la manipulación del propio carbón y que se suma a emisión
de partículas ocasionada por la construcción y uso de la infraestructura necesaria para sacar el
carbón de la región y que extiende los impactos a áreas distantes, lo cual se convierte en uno
de los aspectos que más problemas le causa a las empresas y las propias autoridades
ambientales. Así mismo, se debe tener en cuenta que todas las empresas que operan en la zona
no hacen los mismos esfuerzos para controlar las emisiones lo que implica mayor
responsabilidad de ellas en la contaminación y los efectos que se puedan presentar sobre las
comunidades.
Además de controlar in situ las emisiones de gases y partículas, las empresas deben garantizar
no verter las aguas contaminadas a los cuerpos de agua y en la medida de lo posible, no afectar
los causes de los ríos.
De acuerdo con la red de monitorio, en la zona portuaria no se han visto niveles muy
significativos de contaminación atmosférica por partículas de carbón y según los estudios sobre
sedimentos, el porcentaje de carbón en ellos es muy bajo. Los impactos ambientales en esta
zona se deben más a las alteraciones de las zonas de playa y las intervenciones de algunos
cuerpos de agua. Las empresas tienen medidas de compensación, por ejemplo Drummond tiene
un programa de reforestación de los ríos en Santa Marta (Manzanares y Gaira) y en la ciudad de
Ciénaga. El puerto de Prodeco se encuentra en la red de adoptantes de fauna silvestre (la
liberan dentro del puerto) y la empresa tiene como obligación, la protección de la cuenca del río
Toribio. Sin embargo, el traumatismo que puede ocasionar el transporte de carbón para llegar a
los puertos y la afectación del paisaje de la zona costera por el tránsito constante de barcazas y
remolcadores, se ha convertido en el problema que más impacta en la zona.
Comunidad vecina a la vía alterna al puerto en Santa Marta puso en conocimiento de la Personería
de Santa Marta que el transporte de carbón genera contaminación a su paso y afecta la estabilidad
de las viviendas. La Personería convocó a las autoridades y solicitó actuaciones al respecto, se
adquirieron compromisos como el monitoreo al carpado, la velocidad, el estado mecánico de los
camiones y la limpieza de los mismos, con ello, la situación ha mejorado.
Con la entrada en operación del tren de Prodeco, la Cadena Decameron y el sector turístico del
área ha manifestado su inconformismo porque el paso del tren frente a sus instalaciones altera
de manera directa su actividad. La situación ha desencadenado una disputa por más de dos
años entre los dos sectores y en la cual el Gobierno nacional ha tratado de buscar el equilibrio
entre oportunidades de desarrollo en la región enmarcadas dentro del Plan de Ordenamiento
Territorial de Santa Marta. Se impuso realizar el cargue directo del carbón, implementar medidas
para restringir las emisiones de polvillo de carbón, se reactivó el tren y la construcción de paso
nivel para el acceso a la zona turística. Se encuentran en estudio los cronogramas planteados por
las empresas para cumplir con el cargue directo. Se mantiene la medida de restricción nocturna a
la operación del tren de Prodeco, empresa que entre los años 2005 y 2009, invirtió más de mil
millones de dólares en la región y ha entregado 303 millones de dólares por regalías hasta el
200922.
Por otra parte, el Gobierno nacional renovó a la Sociedad Portuaria de Santa Marta por 30 años
más la concesión portuaria de carbón. Para acceder a este puerto, se construyó la vía alterna,
pero en su operación se presentan problemas, tanto para las comunidades como para las
empresas que hacen uso de la vía. Las comunidades se quejan de la contaminación que les
genera el transporte de carbón por tal vía y las empresas se quejan de la inseguridad en la vía
debido al mal estado de la misma. La Sociedad Portuaria dice que sobre esta variante existen
muchos cruces informales que dificultan el tráfico hacia el puerto. El Departamento
Administrativo de Medio Ambiente, Dadma, hace operativos para controlar las emisiones y buen
estado de los camiones que transportan carbón en la ciudad.
No obstante las dificultades que tiene Prodeco para operar el tren a la llegada a su puerto, la
significativa disminución del transporte vía camión por la Troncal del Caribe, tanto de esta
empresa como de otras, ha implicado un paso importante en la mitigación de impactos de un
componente muy importante en la cadena del carbón. Se espera que pronto entre en servicio la
segunda calzada férrea para que todas las empresas que operan en el centro del Cesar puedan
transportar el carbón por esta vía, que desde el punto de vista ambiental y social es menos
impactante, no obstante los servicios directos e indirectos que se pierden con la salida de
operación de los camiones.
El problema que persiste entre el sector turístico y la empresa Prodeco parece que no se
solucionará pronto, hasta tanto se termine la construcción de Puerto Nuevo y entre en
operación. La empresa no tiene otra opción más próxima. Por el incremento de los volúmenes
de extracción del mineral, se ha solicitado a la autoridad ambiental levantar la medida de
restricción de circular el tren en las noches. Esto ahondaría la discordia entre los dos sectores.
Actualmente cursan dos acciones populares y una tutela (que en primera instancia no procedió)
interpuestas por residentes del área vecina a los puertos y el sector turístico contra las
empresas Drummond y Prodeco y diferentes autoridades del orden nacional, que pretenden
suspender el cargue indirecto de carbón, la reubicación de las zonas de fondeo, suspender las
operaciones del puerto y del tren de Prodeco, desviar la línea férrea, entre otras solicitudes.
22
Inco, comunicado 100410 del 15 de abril de 2010.
Otras situaciones que se presentan en la región y que son motivo de quejas por parte de las
comunidades es que las empresas hacen las explotaciones, causan daños y no los pagan.
Prodeco dice haber reparado viviendas averiadas en Boquerón y Plan Bonito. De igual manera
se menciona que en la explotación minera se han encontrado cementerios indígenas, pero no se
sabe que ha pasado con ellos.
Respecto de las quejas de utilización de mano de obra local, las empresas dicen que cumplen
con los compromisos y las exigencias, cuando no pueden hacerlo se debe a que en la región no
hay personas capacitadas para los oficios que se requieren, es necesario formarlos pero a veces
las personas no tienen los niveles mínimos para hacerlo. La gente mayor se emplea en oficios
menos calificados. También se denuncia que las empresas ocupan un porcentaje bajo de
trabajadores de forma directa, la mayor parte se hace por contrato y que los estudiantes de la
región en muy pocos casos pueden acceder a capacitación en el Sena.
Por toda la problemática de contratación, en el Artículo 29 de Ley 1382 de 2010 se ordena que
“La Autoridad Minera tendrá la obligación de reglamentar el artículo 254 sobre mano de obra
regional, de la Ley 685 de 2001, en un término máximo de seis (6) meses, a partir de la
promulgación de la presente ley”, seguramente esto ayudará a mitigar este problema. No
obstante, las obligaciones de contratación de mano de obra, por lo general, quedan estipuladas
en los contratos que el Estado hace con las empresas, como se observa en el siguiente cuadro.
CONSORCIO MINERO UNIDO. Alto porcentaje de personal colombiano, dando preferencia en lo posible a personal
de los municipios del área de influencia del proyecto.
DRUMMOND - EL DESCANSO.
RINCÓN HONDO – SIMILOA
EMCARBON
Algunas comunidades del centro del departamento del Cesar han dicho que el Incoder no
entrega títulos en zonas que están concedidas a las empresas y esto no les permite acceder a
subsidios de vivienda por no poder legalizar la tenencia de los predios.
Sin haberse regulado lo anterior, las empresas han creado fundaciones para trabajar
directamente con las comunidades. Estas fundaciones ayudan con mejoras en las escuelas,
dotaciones escolares, becas, construcción y arreglo de infraestructura, capacitación a las
comunidades, brigadas de salud, entre otras acciones. También en los contratos con las
empresas se estipulan algunas obligaciones sobre el tema de desarrollo regional, como se
observa en la siguiente tabla.
Hay una propuestas de las empresas y de las autoridades para la creación de un parque
industrial en la región minera del departamento del Cesar.
Por último, en la región central del Cesar hay organizaciones sociales que promueven los
derechos de las comunidades afro y dicen que en el desarrollo de los proyectos carboníferos, no
ha habido consulta previa con ellos.
Procesos de reasentamiento
Como se sabe, los procesos de reasentamiento de las comunidades son tal vez, el mayor
impacto que se pueda presentar sobre cualquier grupo humano. Se pierde cualquier lazo con el
territorio, con su historia, con sus costumbres y se amenaza la cohesión social, la relación del
grupo. Las comunidades evalúan tardíamente estos impactos, porque esto se siente sólo hasta
cuando el reasentamiento es un hecho.
El MAVDT impuso a las empresas la obligación de reasentar a las poblaciones de Plan Bonito, en el
término de un año, y El Hatillo y Boquerón, en el término de dos años23. Está pendiente que el
Ministerio resuelva sobre los recursos de las empresas. La medida obedece a que se encuentran
inmersas en el área fuente de contaminación y para las empresas, sobre los yacimientos de carbón.
Las comunidades de la región no tienen títulos de propiedad de los predios, pero han vivido en
la región desde hace cerca de 200 años; vivían de la pesca, la ganadería, la agricultura y de la
caza, pero las condiciones poco a poco fueron cambiando. Inicialmente, con la extensión de la
ganadería y el algodón y luego con los cultivos de palma. Se trabajaba en fincas como El Delirio,
donde los dueños daban tierras para sembrar, ahora les toca jornalear. Dentro de las peticiones
que se hacen, las comunidades han solicitado a las empresas que compren tierras y se las
presten para que ellos las puedan trabajar.
Algunos alcaldes no invierten en estas comunidades porque dicen que serán reasentadas y que
esperan a que se defina la situación. La Personería de El Paso acompaña las actividades
adelantadas a la fecha en los procesos de reasentamiento de las comunidades al igual que lo ha
hecho con los procesos de mediación para solucionar los conflictos laborales en las empresas de
carbón.
A raíz de las resoluciones que hablan del reasentamiento, han llegado a estos caseríos muchas
personas ajenas de la región, compran patios y construyen pero no viven ahí. Se dice que la
gente vende por necesidad. De acuerdo con la Notaría Única del Circulo La Jagua de Ibirico, en
los últimos tres años, no se inscribieron compras o ventas de parcelas o predios en Boquerón,
23
Resolución No. 970 de 20 de mayo de 2010
Platanal, Prado, Plan Bonito y El Hatillo, ni predios comprados por parte de las empresas de carbón,
como tampoco de títulos que daten de la época de La Corona. Si se hizo de la parcelación
Mechoacán por parte de Drummond24.
En el Boquerón habitan cerca de 450 personas y se dice que sólo 20 de ellos trabajan en las
minas. En el pasado, otras 10 personas fueron empleados temporales. En la actualidad, se está
mejorando el puesto de salud, el colegio y en las redes de agua.
La comunidad de Plan Bonito ha venido trabajando con la empresa Prodeco sobre un posible
reasentamiento o la compra directa de sus predios, pero el proceso no avanza porque el
Ministerio de Ambiente no ha definido como podría ser. La mayor parte de esta comunidad
quiere que la empresa les compre los predios. El censo de viviendas es de 70, pero en la
actualidad hay cerca de 130 casas.
Las empresas afirman que el caserío de Plan Bonito si hay que reasentarlo pero que El Hatillo y
Boquerón no, pueden darse alternativas distintas y están tratando de demostrar que pueden
haber medidas diferentes al reasentamiento.
Las empresas y la propia comunidad han manifestado que el proceso de Mechoacán no fue
exitoso, la gente recibió la plata, la gastó y ahora está casi en ruina. El reasentamiento en estos
poblados debe ser diferente.
Las regalías
Los departamentos de Magdalena y Cesar tienen una cobertura en educación básica, de 93% y
90% respectivamente y el promedio nacional es del 91%; la cobertura en afiliación a salud de la
población vulnerable de los departamento de Cesar y Magdalena son de 95% y 91%,
respectivamente, la media en Colombia es del 91%; la Tasa de Mortalidad Infantil – TMI de los
departamentos de Magdalena y Cesar tienen una TMI de 33 y 39 niños por cada mil nacidos
24
Oficio recibido en mayo 14 de2009
vivos, la media nacional es 21 (ver tablas siguientes).
En agua potable, los departamentos de Cesar y Magdalena tienen una cobertura de 82% y 69%
y el promedio del país es 84%. En cuanto a alcantarillado, la cobertura de los departamentos de
Cesar y Magdalena son de 66% y 41% respectivamente y la media es 73%.
Por otra parte, el Fondo Nacional de Regalías, en el periodo 2002-2010 incluyendo vigencias
futuras, ha asignado $2.5 billones, beneficiando a los 32 departamentos y a más de 515
municipios. En ese periodo, el departamento del Magdalena ha sido beneficiado con $121.651 y
el Cesar ha sido beneficiado con $29.332 del FNR. En la tabla siguiente se detallan los montos y
el número de proyectos por sector financiado por el FNR.
Así mimo, el FNR asignó para atención y prevención de desastres, periodo 2002-2009, $763.768
millones de pesos constantes de 2009, incluye vigencias futuras 2011 y 2012. De ellos, al
departamento del Magdalena se le asignaron $45.072 millones y al Cesar $4.276 millones.
Respecto de la calidad del agua para consumo humano, de los municipios beneficiados de forma
directa por las regalías en Cesar y Magdalena, sólo Ciénaga tiene agua que no presenta ningún
riesgo para la salud de sus habitantes. De acuerdo con la evaluación hecha por la Defensoría del
Pueblo, tabla siguiente, la calidad del agua para consumo viene mejorando en estos municipios
durante los tres últimos años, pero sólo en Ciénaga se ha alcanzado la meta de suministrar agua
sin riesgo.
Con los montos recibidos por regalías, sería lógico pensar que en estos departamentos,
principalmente el Cesar, los municipios deberían tener cubiertas sus necesidades básicas y tener
índices de calidad y cobertura por encima de los promedios nacionales y departamentales y
alcanzar las metas de sus planes de desarrollo. Desafortunadamente, las cifras muestran lo
contrario, incluso con datos que muestran a algunos municipios beneficiarios lejos de alcanzar
esas metas.
La mayoría de los municipios receptores no cuentan con las coberturas mínimas en salud,
educación, agua potable y saneamiento básico, no están certificados y tampoco se observan
cambios significativos en los índices de calidad de vida de las comunidades de estas
poblaciones.
La defensoría del Pueblo, en algunos temas donde ha profundizado los estudios, ha podido
establecer que mejorar la cobertura y calidad en la prestación de los servicios y alcanzar las
metas de desarrollo propuestas, con ello mejorar la calidad de vida de la población, no está
limitada por los recursos económicos, que son importantes, depende de la voluntad y gestión de
los administradores para hacer un uso eficiente de los recursos. Mucho se ha discutido sobre la
correcta utilización de las regalías en el país, pero a pesar de los requisitos y los procedimientos
de verificación que deben cumplir los entes territoriales, todavía no existe un control adecuado,
ni un sistema de seguimiento y verificación que asegure la transparencia, eficiencia y eficacia de
la utilización de los recursos de regalías. El Departamento Nacional de Planeación, a través de la
Dirección de Regalías, al finalizar el año 2007 había suspendido 180 entidades territoriales y
durante el 2008 suspendió a 106 entidades territoriales por incumplimiento de la normativa
vigente en materia de regalías. Para levantar la sanción, los entes deben entregar y desarrollar
unos planes de desempeño, los cuales han dado como resultado que “65 entidades territoriales
compensen montos dejados de invertir cercanos a los 491.000 millones de pesos de las
vigencias 2000 a 2007”. De este monto, “se ha dejado de invertir en coberturas 405.000
millones de pesos y 86.000 millones de pesos se han destinado a gastos no permitidos por la
ley”25.
Como se indica en los documentos anexos 2 y 4, parte integrante del presente Informe,
denominados “Las regalías marco constitucional y legal” y “El derecho al agua”, tanto la salud
pública como el agua potable y el saneamiento básico encuentran pleno respaldo en
disposiciones constitucionales referidas a los fines esenciales del Estado, a los derechos
económicos, sociales y culturales y a los derechos colectivos y del medio ambiente. Con lo cual,
además, se otorgan garantías para la consolidación del derecho a la vida, a la salud y, en
general, a unas condiciones de higiene y salubridad dignas de la persona humana.
Debe tenerse presente que la Constitución Política establece que el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será
objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable, para tales efectos, en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá
prioridades sobre cualquier otra asignación (Art.366).
De igual manera, los derechos consagrados en la Carta se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Art. 93). Del mismo
modo, el Estatuto Superior consagra que es deber de la persona y del ciudadano proteger los
recursos naturales y culturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano (Art.
95) y consagra como principios fundamentales de las actuaciones administrativas la igualdad, la
moralidad, la eficacia, la celeridad y la imparcialidad, entre otros; y establece la obligación de
las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de
los fines estatales (Art. 209).
Los municipios y los departamentos que reciban regalías deben gestionar proyectos que
realmente respondan a las necesidades de la población; con la destinación que les fue asignada
a estos recursos; adecuados en calidad y costo; ajustados a los principios que rigen la
contratación administrativa y con la debida participación ciudadana y control social.
25
Dirección de Regalías
De acuerdo con lo previsto en la norma26, los niveles mínimos de cubrimiento de servicios
básicos como agua potable y alcantarillado que deben ser alcanzados por los departamentos y
municipios con la participación de regalías, son del 70 % para cada uno de estos servicios.
En la tabla donde se muestran las inversiones de las regalías recibidas, aparecen sin desglosar los
ítems de las categorías, por lo cual no son evidentes las posibles irregularidades al invertir en
categorías no permitidas por las normas. La Gobernación del departamento de Cesar reporta
“Inversiones no permitidas”, pero no se sabe el tipo de inversión y cuáles han sido las actuaciones y
medidas adoptadas por los organismos de control y vigilancia. A pesar de las revisiones de la
Contraloría General de la República, no hay estudios a profundidad, conocidos públicamente, que
determinen claramente las inversiones que estos municipios y el departamento han hecho de las
regalías. Es evidente que las regalías no han sido correctamente empleadas en estos
departamentos y si se hubiera hecho, los índices mostrados anteriormente serían totalmente
diferentes y la calidad de vida de la población sería mejor, principalmente en los poblados inmersos
en la zona minera.
Por todo esto, cobra vital importancia el Comité de Seguimiento y Evaluación de la Inversión de las
Regalías del Carbón - CSIR Cesar, de reciente creación, quien debe informar a las comunidades, las
empresas y al país los resultados de su gestión.
Respecto de las recomendaciones hechas por la Defensoría del Pueblo en la Resolución No. 054 de
julio de 2008, las entidades del orden nacional han respondido sobre las acciones que se vienen
implementando para cumplir con lo allí señalado y procurar que la actividad minera tenga un mejor
manejo desde el punto de vista ambiental y social y en desarrollo de la misma se beneficien las
comunidades que habitan la región. Sin embargo, en algunos aspectos aún no hay claridad, como
es el desarrollo mancomunado y planificado de toda la región minera, donde todas las autoridades
concernidas tengan claridad para tomar las decisiones. Tampoco está claro la responsabilidad y
recuperación del pasivo ambiental que persiste en la región minera, así como la resolución del
conflicto intersectorial en la zona portuaria.
Como fue identificado en la Resolución defensorial No. 054, la actividad minera de carbón en los
departamentos del Cesar y Magdalena, de la forma como se ha desarrollado, amenaza la plena
realización de los derechos de las comunidades asentadas en las áreas de influencia de los
proyectos. Se amenaza la seguridad alimentaria, el goce de un ambiente sano, la salubridad
pública, el acceso y tenencia de la tierra, la identidad cultura, el derecho de los usuarios de los
servicios públicos y el derecho a la moralidad administrativa.
Las empresas son responsables de la amenaza y violación de este derecho en tanto no cumplan,
cumplan parcialmente o posterguen el cumplimiento de las obligaciones que las autoridades
ambientales les imponen. Son responsables las autoridades cuando son permisivas con el
incumplimiento de las medidas solicitadas, las medidas solicitadas no son las adecuadas, no se
26
Decreto 1747 de 1995
hace el debido seguimiento o simplemente no se exigen medidas para evitar, mitigar o
compensar los impactos.
El cambio de uso del suelo en la región central del departamento del Cesar, de uso agrícola y
pecuario a uso agroindustrial y luego a uso minero, amenaza y vulnera el derecho de las
comunidades menos favorecidas a la seguridad alimentaria. La región pasó de ser centro de
producción de alimentos, que abastecía la región, a depender de los jornales de los cultivos de
palma y de las empresas mineras. Las comunidades que quedan marginadas de estos procesos
productivos, que son muchas familias, tienen graves dificultades para acceder a los medios
mínimos de subsistencia.
Las medidas que se han implementado aún no cobijan a muchos sectores de estas poblaciones
y no se vislumbra que lo hagan en el futuro inmediato.
Las empresas dicen que no es necesario el reasentamiento, que las emisiones se pueden seguir
reduciendo hasta no sobrepasar los límites permitidos y no generar riesgo a estas comunidades;
las entidades no definen rápidamente al respecto y no se hacen los estudios necesarios para
que sirvan de insumo de las medidas adecuadas y oportunas. Mientras tanto, a las comunidades
se les sigue violando este derecho.
Como ha sido planteado, en una región tan rica en recursos naturales, que genera tanto flujo de
dinero, gran parte de su población vive en condiciones de extrema pobreza, con la mayor parte
de sus derechos violados y lejos de su plena realización.
Vulneración del derecho de los usuarios de los servicios públicos y amenaza sobre los
económicos, sociales y culturales
Las administraciones de la mayor parte de los municipios carboneros y del departamento han
vulnerado el derecho a una prestación eficiente de los servicios públicos en salud, educación,
acueducto, alcantarillado y saneamiento básico de sus habitantes.
Ver anexo 4
Vulneración del derecho al acceso y tenencia de la tierra y del derecho a la identidad cultural
La posible reubicación de los centros poblados de Plan Bonito, El Hatillo y Boquerón pone en
riesgo la identidad cultural y patrimonial de las comunidades.
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
Del pasivo ambiental aún no se han determinado claramente los responsables, ni las formas
para mitigar, recuperar o compensar los efectos negativos que persisten. Varios impactos se han
reducido e incluso algunos han desaparecido, pero la mayoría son grandes impactos que no se
pueden evitar y no ha habido claridad respecto de las compensaciones.
No obstante los esfuerzos, poco se ha logrado en la región central del centro del Cesar, persisten
comunidades muy pobres en medio de la gran riqueza de recursos naturales que tiene la región.
Como fue mencionado por la Defensoría del Pueblo en la audiencia ambiental, las expectativas de
desarrollo que generó el carbón para la región no se han cumplido y por el contrario, como se
ha mencionado, tiene un saldo negativo respecto del medio ambiente y del bienestar de las
propias comunidades. Los recursos económicos de las regalías no se reflejan en la calidad de
vida de los pobladores y subsisten los riesgos sobre la salud, la salubridad y la seguridad
alimentaria de las comunidades del área.
Los impactos ambientales y sociales que ocasiona el transporte de carbón desde el centro del Cesar
a los puertos en Santa Marta no han desaparecido, pero se han disminuido en gran medida. Esto
indica que los esfuerzos no deben parar y se deben aumentar para lograr mayor beneficio en las
poblaciones que aún son impactadas.
La Defensoría del Pueblo reconoce los esfuerzos que hacen la mayor parte de las empresas
mineras que explotan el carbón en el centro del Cesar y que lo sacan por los puertos en Ciénaga
y Santa Marta, lo que se manifiesta en el cumplimiento de las obligaciones ambientales que le
son interpuestas. Ingeominas reporta que los términos contractuales se cumplen, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dice que los Planes de Manejo Ambiental y otras
obligaciones, se cumplen.
Empresas como Drummond y Glencor, vienen invirtiendo grandes cantidades de dinero para
modernizar y cambiar sus sistemas de operación con resultados muy significativos sobre el
componente ambiental y la disminución de impactos.
Para la Defensoría del Pueblo es claro que las afectaciones negativas generadas por la explotación
de carbón en el Cesar, el transporte del mineral y el embarque por los puertos del Magdalena,
obedecen tanto a la negligencia y falta de claridad de las entidades del Estado como al
incumplimiento de las obligaciones interpuestas a las empresas que realizan la actividad.
Las comunidades manifiestan que las empresas utilizan bajos porcentajes de gente de la región
y que este es uno de los problemas más sentidos; las empresas dicen que a pesar de los
esfuerzos para contratar gente de la región, allí no hay personas capacitadas para los oficios
que se requieren, toca capacitarlos pero a veces no tienen la formación mínima para hacer los
proceso de capacitación y en muchos casos, estas comunidades no son constantes con tales
procesos.
Es evidente que las regalías no han sido utilizadas correctamente en los departamentos del Cesar y
Magdalena y en los municipios que las reciben, los índices de coberturas serían totalmente
diferentes y la calidad de vida de la población hubiera mejorado, principalmente en los poblados
inmersos en la zona minera.
Poco se ha hecho para aclarar las inversiones y el mal manejo de las regal¹s generadas por el
carb en los departamentos del Cesar y Magdalena y sanear los problemas de corrupci . Así,
cobra vital importancia el Comité de Seguimiento y Evaluación de la Inversión de las Regalías del
Carbón - CSIR Cesar, quien debe informar a las comunidades, las empresas y al país los resultados
de su gestión.
Si bien es cierto, las empresas tienen derecho a desarrollar la actividad minera, correlativamente
tienen el deber de contar con los permisos legales exigibles y cumplir con las obligaciones que le
son estipuladas, también dentro del marco legal vigente.
Persiste la pugna entre el sector hotelero y turístico de la ciudad de Santa Marta con el sector
del carbón, no se ha logrado la compatibilidad de los dos sectores y a pesar de la mediación del
Gobierno nacional. Esta pugna también se manifestó en el departamento del Cesar entre el
carbón y el sector agrícola y pecuario, como se manifestó en la audiencia ambiental por la
desviación del río Calenturitas. Esto es indicio de la necesidad de hacer planificación regional
con participación múltiple, pensando en alcanzar un modelo de desarrollo sostenible donde la
explotación de los recursos naturales no afecte el equilibrio ecológico.
Es preocupante para la Defensoría del Pueblo la baja respuesta que han dado a las
recomendaciones y requerimientos los diferentes entes territoriales de estos departamentos,
quienes deben ser los más interesados en buscar soluciones a los problemas planteados.
La Defensoría del Pueblo, además de hacer seguimiento al avance de las obligaciones ambientales
y contractuales exigidas a las empresas de carbón en los departamentos del Cesar y Magdalena,
enfocará su accionar hacia las autoridades que tienen que ver con la garantía de los derechos de
las comunidades y de desarrollar y poner en práctica las políticas de desarrollo en la región.
RESUELVE:
Primero. REITERAR a todas las entidades señaladas en la Resolución defensorial No. 54, que
no han acatado las recomendaciones hechas en la parte resolutiva de la misma, avanzar en su
cumplimiento.
Segundo. INSTAR a las Gobernaciones de Magdalena y Cesar que lideren una Mesa
Interinstitucional, con la participación de los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; de Minas y Energía; la Dirección Nacional de Regalías; el Departamento Nacional de
Planeación – DNP; las Corporaciones Autónomas Regionales del Cesar y Magdalena; las alcaldías
de Santa Marta, Ciénaga, La Jagua de Ibirico, El Paso, Becerril y Chiriguaná; las empresas
mineras y los representantes de las comunidades , con el fin de definir un modelo de desarrollo
sostenible para la región, que permita acelerar el proceso de ordenamiento carbonífero.
Quinto. APREMIAR a las alcaldías de La Jagua de Ibirico, Chiriguaná, El Paso y Becerril para
realizar un inventario de los posibles daños causados por las empresas mineras de carbón en las
diferentes comunidades y que no se han subsanado.
Séptimo. INSTAR a las empresas que transportan el carbón por la Troncal del Caribe a que
tomen las medidas conducentes a evitar la accidentalidad y adoptar medida que garanticen
buen uso del espacio público en las zonas de parqueo.
Duodécimo. INSTAR al Ministerio de la Protección Social a que publique y ejecute las medidas
tomadas por los resultados obtenidos en la investigación a las empresas temporales que operan
en las minas de carbón en el Cesar.
Anexo 1
Regalías
I. MARCO CONSTITUCIONAL
ARTICULO 361. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se
destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se
aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales.
ARTICULO 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y
los territorios indígenas.
La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
ARTICULO 101. También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona
contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento
de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de
conformidad con el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas
internacionales.
ARTICULO 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la
Nación.
ARTICULO 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes.
El Congreso de la República modificó la utilización que deben dar las entidades territoriales a los
recursos de regalías, a través de la Ley 1283 de 2009. A partir de la fecha las entidades
beneficiarias deben destinar como mínimo 1 por ciento de sus asignaciones a proyectos de
inversión en nutrición y seguridad alimentaria, para lo cual tendrán que suscribir convenios con
el Instituto Colombiano de Bienestar Familias (Icbf).
Adicionalmente, la Ley, facultó a las entidades territoriales a destinar hasta 10 por ciento de los
recursos a interventoría técnica.
Regalías carbón
A las regalías se aplican unos escalonamientos a fin de evitar acumulación de regalías por un
solo ente territorial:
Las compensaciones son una contraprestaci econ ica adicional a la recibida a t~ulo de
regal¹, pactada con las compa as dedicadas a la explotaci de los recursos naturales no
renovables. Se genera por el transporte, el impacto ambiental, social y cultural que causa el
proceso de explotaci de recursos naturales no renovables. Se distribuyen así: departamentos
productores 12.0%, municipios o distritos productores 12.0%, municipios o distritos portuarios
10.0%, la Empresa Industrial y Comercial del Estado, Ecocarbón, o quien haga sus veces
50.0%, la Corporación Autónoma Regional 10.0% y el Fondo de Fomento del Carbón 6.0%.
La destinación de las regalías debe ser del 90% a inversión en proyectos de desarrollo municipal
contenidos en el Plan de Desarrollo, principalmente para saneamiento ambiental y para la
construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad,
agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales; el 10% para la
interventoría y la puesta en operación de los proyectos que se ejecuten con estos recursos.
Mientras no se alcancen las coberturas mínimas27 se debe asignar por lo menos el 75% por
ciento del total de sus participaciones para estos propósitos. Los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, FNR, son destinados a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente
y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes
de desarrollo de las respectivas entidades territoriales28.
Anexo 3
Consorcio Minero Unido S.A. – CMU, 1 título en explotación (Yerbabuena). Gran minería.
Carbones de La Jagua, 2 títulos, uno en explotación (La Jagua) gran minería, uno en exploración
(La Jagua) mediana minería.
Carbones del Cesar, 2 títulos en explotación (La Francia), uno de mediana y otro de gran minería.
31 “Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el
setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán
claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines”. Ley 141 de 1994.
ANEXO 4
En este punto se presentará de manera general el documento titulado, “El derecho al agua en la
constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales”, elaborado por la Defensoría
del Pueblo. Como guía metodológica, se expondrá las disposiciones constitucionales y legales en
relación al suministro de agua como servicio público, el derecho a la salud pública y a un
ambiente sano. En el anexo 2 que hace parte vinculante de la presente Resolución Defensorial,
se incluirán las observaciones hechas por organismos internacionales en temas relacionados con
el suministro de agua potable y saneamiento básico y su relación con la salud y la salud pública.
El artículo 79 del texto fundamental consagra el derecho a un medio ambiente sano como un
derecho colectivo32, pero es también un servicio público cuya prestación constituye un objetivo
prioritario de la actividad estatal pues así lo ordena el artículo 366 de la Carta. Sobre este
aspecto, la Corte Constitucional indicó que “del mandato constitucional consagrado en el artículo
79, se colige que es responsabilidad del Estado atender y garantizar la prestación efectiva del
servicio público de saneamiento ambiental, conforme a los principios de universalidad y
solidaridad. Todas esas obligaciones están dirigidas a la preservación, conservación y protección
del medio ambiente, a fin de obtener el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el
aseguramiento del bienestar general, según lo determina el artículo 366 de la Carta
Fundamental”33
El artículo 366 de la Carta fundamental establece como finalidades sociales del Estado, el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población; para conseguirlas, se
constituye como objetivo fundamental de la actividad del Estado, la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Dentro de las finalidades esenciales del Estado, existe un vínculo entre el artículo 2 y el 366
constitucionales, toda vez que las autoridades de la República están instituidas para proteger a
32
La Consagración del derecho al medio ambiente en la Constitución colombiana se encuentra estrechamente vinculada al modelo
de desarrollo sostenible que busca el mejoramiento en las condiciones de vida de la población, teniendo en cuenta la marcada
problemática socioeconómica generadora de múltiples conflictos.
33
Corte Constitucional. Sentencia SU-442 de 1997
las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado (art.2º C.P.). Uno de los instrumentos más
efectivos para cumplir con estos deberes es la debida prestación de los servicios públicos; razón
por la cual en la Constitución se estableció que el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado (art. 366 C.P.)
En este orden de ideas, el saneamiento ambiental y el agua potable son calificados por la
Constitución Política como indispensables para el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población.
Así mismo, en virtud del artículo 366 C.P., las necesidades de agua potable y saneamiento
quedan en igualdad de condiciones con la salud y la educación en cuanto a la prioridad del
gasto público para la satisfacción de necesidades básicas, el bienestar general y la vida digna.
Sin embargo, se anota que al establecerlo sólo como servicio y no como derecho, se restringe a
la esfera de la provisión de dichos bienes y servicios.
a. Medio ambiente
b. Servicios públicos
Así, la Corte Constitucional en Sentencia T-410 de 2003 reconoce que el suministro de agua
potable constituye un servicio público domiciliario, de carácter esencial para la vida, que cuenta
con un espacio propio en la configuración constitucional de nuestro Estado social de derecho35 y
34
Ley 99 de 1993, artículo 3º, que reproduce la definición adoptada en la Declaración de Río de 1992.
35
Existe una estrecha relación entre los mandatos Superiores de prestación eficiente y continua de los servicios públicos (art. 365),
Estado social de derecho (arts. 1 y 365) y eficacia de los derechos fundamentales (arts. 2 y 86). En la sentencia T-380-94 se aludió
establece en el mismo fallo, los principios constitucionales que rigen los servicios públicos, de la
siguiente manera:
“El artículo 365 prescribe que los servicios públicos son inherentes a la finalidad
social del Estado y que es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional36. El artículo 366 dispone que es objetivo
fundamental de la actividad del Estado, la solución de las necesidades
insatisfechas de agua potable, de salud, de educación y de saneamiento
ambiental, lo cual se enmarca por el principio según el cual el bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado. El artículo 367 señala que la ley fijará las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios,
su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta,
además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Agrega esta norma que los servicios públicos domiciliarios se prestarán
directamente por cada municipio cuando las características técnicas y
económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y
los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación37. Finalmente,
el artículo 370 establece que a través de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, el Presidente de la República ejerce el control, la
inspección y vigilancia de las entidades que prestan tales servicios”.
Así mismo, la Corte Constitucional ha sostenido que la deficiente prestación de los servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y aseo quebranta los derechos fundamentales a la vida, a
la salud, a la salubridad pública y al ambiente sano.
En efecto, según el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes
al Estado, cuyo deber es asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional. A través de los servicios públicos el Estado busca la satisfacción de las necesidades de
toda la colectividad, constituyéndose en uno de los medios que hacen posible el cumplimiento
de sus fines. Es decir, se erigen como “instrumentos que le permiten al Estado alcanzar el ideal
de justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva, bien sea que los preste
directa o indirectamente, o que autorice a los particulares para hacerlo, en todo caso siempre
serán su responsabilidad”38.
a esta relación: “Habiéndose dado al Estado colombiano por parte del constituyente de 1991 un carácter social, se hace
indispensable que éste acometa acciones positivas en favor de la comunidad. En este contexto, la prestación de los servicios
públicos para asegurar en forma igualitaria y sin interrupción el cumplimiento de actividades encaminadas a la realización de
derechos fundamentales de los individuos que hacen parte de la comunidad, es una de las actuaciones positivas a las que está
obligado el Estado colombiano. El carácter solidario de los servicios públicos se suma a la necesidad de que estos sean prestados
ininterrumpidamente: es decir, que los inconvenientes particulares no tengan como efecto la suspensión en la prestación del
servicio”.
36
“Para la Corte la "inherencia" de los servicios públicos predicable de la finalidad social del Estado, según la disposición del
artículo 365 de la Constitución, pone de presente la especial relevancia política que el Constituyente de 1991 le atribuyó a los
servicios públicos. En este sentido, es evidente la existencia de un verdadero mandato constitucional encaminado a asegurar la
prestación eficiente de los mismos a todos los habitantes del territorio nacional”. Sentencia T-881 de 2002.
37
En relación con las características relevantes para la determinación de un servicio público domiciliario, puede consultarse la
Sentencia T-578 de 1992.
38
Corte Constitucional. Sentencia T-578 de 1998
39
La Corte resuelve la situación de la comunidad de Taganga, en Santa Marta, ante los problemas de cobertura de los servicios de
acueducto y alcantarillado, las deficiencias en la calidad del suministro de agua, la carencia de agua potable, la inexistencia de
tratamiento previo para los vertimientos de aguas residuales que se descargan en forma directa y el inadecuado manejo y
tratamiento de las basuras. En la parte resolutiva se ordena: Elaborar y adoptar un plan de ordenamiento de los usos del suelo;
habilitar sistemas adecuados de tratamiento de aguas residuales que garanticen la eficiencia de la remoción de contaminantes; la
construcción o reubicación del botadero de basuras, con sus respectivos estudios técnico-ambientales, así como la elaboración del
plan de manejo de los residuos sólidos. Igualmente se indica que la Tesorería Distrital debe efectuar la transferencia de los recursos
recaudados por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial a la Corporación Autónoma Regional, así como los demás
recursos recaudados por el Distrito bajo el concepto de patrimonios y rentas de la Corporación.
encaminadas a la solución oportuna de los problemas inherentes al suministro de agua potable
en dicho corregimiento y al vertimiento de aguas residuales sin tratamiento previo en la bahía”.
Como desarrollo del sistema de descentralización y en aras del fortalecimiento a las entidades
territoriales para el cumplimiento de sus funciones, los artículos 356 C.P y 357 C.P., modificados
por el Acto Legislativo 01 de 2001, crean el Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios40, con el fin de atender los servicios a cargo de éstos y a
proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación.
A manera de conclusión, puede decirse que aunque la Carta Política no se refiere expresamente
al derecho al agua potable, resulta claro, que la satisfacción de las necesidades esenciales de los
habitantes debe ser garantizada por el Estado social de derecho y una de las formas de
satisfacerla es a través de los servicios públicos domiciliarios41, y la Constitución establece como
un deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los
habitantes del territorio nacional.
Contenido normativo del derecho al agua y las obligaciones del Estado en materia de
agua potable
Según lo señala la Observación General 1542, el derecho al agua entraña libertades y derechos.
Las libertades se relacionan con dos aspectos, de un lado, con el derecho a mantener el acceso
a un suministro necesario de agua para ejercer el derecho al agua, y de otro, con el derecho a
no ser objeto de injerencias en el disfrute del derecho. Los derechos giran en torno a contar con
un sistema de abastecimiento y gestión del agua que ofrezca a la población iguales
oportunidades de disfrutar del derecho al agua.
Aunque lo que resulta adecuado para el ejercicio del derecho al agua puede variar de acuerdo a
las condiciones particulares de cada caso, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales precisa en la Observación General 15 que los factores que se deben aplicar en
cualquier circunstancia, son (i) la disponibilidad de agua, es decir, la garantía de un
abastecimiento continuo y suficiente para los usos personales y domésticos; (ii) la accesibilidad
al agua, que significa el acceso al agua, tanto físico, como económico, la no discriminación y el
acceso a la información; y (iii) la calidad del agua, pues debe ser salubre y no contener
microorganismos o sustancias que amenacen la salud.
Estos elementos del derecho al agua deben ser adecuados a la dignidad, la vida y la salud del
ser humano. Lo adecuado del agua no debe interpretarse de manera restrictiva, como por
ejemplo sólo desde la cantidad, pues también debe tenerse en cuenta la calidad43. Además, el
Estado debe velar por la sostenibilidad del agua, es decir, debe adoptar medidas para que las
generaciones presentes y futuras cuenten con suficiente agua salubre.
Ahora bien, en el estudio de los derechos económicos, sociales y culturales resulta pertinente
distinguir los diferentes tipos de obligaciones contraídas por el Estado en virtud de la ratificación
del Pacto de los Derechos Económicos Sociales y Culturales –DESC-. A partir de la
interpretación jurídica autorizada que ha hecho el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales sobre el derecho al agua en la Observación General 15, se desarrollará el contenido
del derecho al agua potable44. Dicha observación distingue diferentes tipologías de obligaciones
40
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se destinan a la financiación de
los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación, garantizando su prestación y la
ampliación de su cobertura.
41
Los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, se constituyen en instrumentos que permiten la realización
del derecho al agua potable.
42
Observación General 15, sobre el derecho al agua emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
Organización de Naciones Unidas.
43
El indicador de cobertura real involucra tanto el elemento de cantidad como el de la calidad del agua.
44
El documento presenta en cada uno de los capítulos sobre los elementos integrantes del derecho, las obligaciones que surgen
para el Estado a partir de lo establecido en el mismo Pacto y en la Observación General 3
relativa a la índole de las obligaciones de los Estados, de la siguiente manera:
Las obligaciones de efecto inmediato son aquellas que pueden ser exigidas actualmente,
independientemente de los problemas de tipo presupuestal u otros obstáculos que afronte el
Estado. En efecto, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales impone a los Estados
Partes diversas obligaciones de efecto inmediato, a pesar de la limitación de recursos
económicos existente.
- Garantizar que ese derecho será ejercido sin discriminación alguna por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social46.
Así mismo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que los
Estados partes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales tienen la
obligación fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de los niveles esenciales de
cada uno de los derechos48. Siendo ello así, a juicio del Comité, se identifican las siguientes
obligaciones básicas en relación con el derecho al agua, las cuales tienen efecto inmediato49:
a) Garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima de agua, que sea suficiente y apta
para el uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades;
b) Asegurar el derecho de acceso al agua y las instalaciones y servicios de agua sobre
una base no discriminatoria, en especial en lo que respecta a los grupos vulnerables
o marginados;
c) Garantizar el acceso físico a las instalaciones o servicios de agua que proporcionen un
suministro suficiente y regular de agua salubre; que tengan un número suficiente de
salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos; y que se encuentren
a una distancia razonable del hogar;
d) Velar por que no se vea amenazada la seguridad personal cuando las personas
tengan que acudir a obtener el agua;
e) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua
disponibles;
f) Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales sobre el agua para
toda la población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados y
periódicamente revisados en base a un proceso participativo y transparente; deberán
prever métodos, como el establecimiento de indicadores y niveles de referencia que
permitan seguir de cerca los progresos realizados; el proceso mediante el cual se
para el Estado de los instrumentos internacionales. En paréntesis se especifica el artículo del instrumento correspondiente.
45
Observación General 15, párrafos 17 y 18.
46
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Artículo 2, párrafo 2.
47
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Artículo 2, párrafo 1.
48
Observación General 3 relativa a la índole de las obligaciones de los Estados Partes, párrafo 10.
49
Observación General 15, párrafo 37.
conciban la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberán
prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados;
g) Vigilar el grado de realización, o no realización, del derecho al agua;
h) Adoptar programas de agua orientados a fines concretos y de relativo bajo costo
para proteger a los grupos vulnerables y marginados;
Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al
agua, en particular velando por el acceso a unos servicios de saneamiento
adecuados.
El Comité señala que un Estado Parte del Pacto no puede justificar su incumplimiento de las
obligaciones básicas enunciadas, pues éstas no pueden suspenderse50. Ciertamente, los Estados
tienen el deber constante y continuo de avanzar con la mayor rapidez y efectividad posibles
hacia la plena realización del derecho al agua. Además, en la Observación General 15 se señala
que existe una fuerte presunción de que la adopción de medidas regresivas con respecto al
derecho al agua está prohibida por el Pacto, teniendo en cuenta lo dicho por el Comité en la
Observación General 3 relativa a la índole de las obligaciones de los Estados Partes51.
En relación con el derecho al agua potable, debe advertirse que la mayoría de las obligaciones
que se derivan para el Estado son de efecto inmediato, toda vez que el agua potable resulta
esencial para la supervivencia del ser humano y se trata de un derecho íntimamente relacionado
con la salud y la vida, que por lo tanto no permite, en muchos de sus aspectos, aplazar en el
tiempo su efectividad. Es por esta razón que la mayor parte de las obligaciones se reseñan
como de efecto inmediato, y solo algunas se relacionan expresamente como de cumplimiento
progresivo.
Al igual que cualquier otro derecho, el derecho al agua impone tres tipos de obligaciones a los
Estados, a saber: Obligaciones de respetar, proteger y cumplir.
50
Ibíd., párrafo 40.
51
En el párrafo 9 de la Observación General 3 se establece que “todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este
aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los
derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”.
52
Observación General 3, párrafo 9.
53
Principios de Limburgo sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, párrafo 21.
54
Observación General 3, párrafo 9.
55
Corte Constitucional. Sentencia T-958 de 2001.
concretamente en el goce del derecho al agua potable.
La obligación de respetar comprende, entre otras cosas, “el abstenerse de toda práctica o
actividad que deniegue o restrinja el acceso al agua potable en condiciones de igualdad, de
inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas consuetudinarios o tradicionales de distribución del
agua, de reducir o contaminar ilícitamente el agua, por ejemplo, con desechos procedentes de
instalaciones pertenecientes al Estado o mediante el empleo y los ensayos de armas, y de limitar
el acceso a los servicios e infraestructuras de suministro de agua o destruirlos como medida
punitiva, por ejemplo durante conflictos armados, en violación del derecho internacional
humanitario”56.
b. Obligaciones de Proteger. Requieren que el Estado adopte medidas para impedir que
terceros57 interfieran o menoscaben en modo alguno el disfrute del derecho y la aplicación de
las garantías establecidas. Se concreta pues, en un deber del Estado de regular el
comportamiento de terceros, ya sean individuos, grupos, empresas y otras entidades, así como
quienes obren en su nombre. Dicha obligación comprende, entre otras cosas, la adopción de las
medidas legislativas o de otra índole que sean necesarias y efectivas para impedir, por ejemplo,
que terceros denieguen el acceso al agua potable en condiciones de igualdad y contaminen o
exploten en forma no equitativa los recursos de agua58. Exige además, la promulgación de
legislación en aras de la protección y funcionamiento eficaz del sistema judicial con el fin de
resguardar el goce del derecho al agua potable frente a afectaciones provenientes de terceros.
En la Observación General 15 se señala que cuando “los servicios de suministro de agua (como
las redes de canalización, las cisternas y los accesos a ríos y pozos) sean explotados o estén
controlados por terceros, los Estados deben impedirles que menoscaben el acceso físico en
condiciones de igualdad y a un costo razonable, a recursos de agua suficientes, salubres y
aceptables”59. De conformidad con el Pacto y con la Observación No. 15, y en aras de impedir
estos abusos, debe establecerse un sistema normativo eficaz que prevea una supervisión
independiente, una verdadera participación pública y la imposición de multas por el
incumplimiento.
La obligación de facilitar exige que el Estado adopte medidas positivas que permitan y
ayuden a los particulares y las comunidades a ejercer el derecho al agua.
La obligación de garantizar o hacer efectivo el derecho en los casos en que los particulares
o los grupos no están en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, ejercer por sí mismos
ese derecho con ayuda de los medios a su disposición.
La salud pública como derecho humano y el agua potable como factor determinante
de este derecho
56
Observación General 15, párrafo 21.
57
Por terceros se entiende particulares, grupos, empresas y otras entidades, así como quienes obren en su nombre. Observación
General 15, párrafo 23.
58
Observación General No. 15 sobre el derecho al agua, párrafo 23.
59
Ibíd., párrafo 24.
La Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales precisa
que el más alto nivel posible de salud física y mental no solo abarca la atención de la salud, sino
también los principales factores determinantes de la salud, como el acceso a agua limpia potable
y a condiciones sanitarias adecuadas. Como ya se advirtió, bajo este entendimiento integral de
la salud, cobra importancia el derecho a la salud pública entendido como el derecho de la
colectividad y, por lo tanto, de cada individuo que la integra, a contar con las condiciones
mínimas de salubridad e higiene que permitan el normal desarrollo de la vida en sociedad y que
faciliten mantener un buen estado de salud, lo que supone la existencia de condiciones
ambientales favorables.
Algunos de los elementos del ambiente que mayor peso tienen en la ocurrencia, magnitud y
trascendencia de las enfermedades que afectan a los seres humanos, se relacionan con la falta
de agua potable y el deficiente saneamiento básico (disposición sanitaria de residuos líquidos,
excretas y basuras); la contaminación ambiental de los recursos de agua60, aire, suelos, flora y
de espacios públicos, así como una precaria situación de la vivienda61. La anterior consideración
permite determinar que la falta de agua potable y de servicios de saneamiento está asociada
con la presencia de varias enfermedades, las cuales en muchos casos, son causa de muerte,
especialmente en sujetos vulnerables como los menores de edad y las mujeres62.
De conformidad con una perspectiva de la salud pública vista desde los derechos humanos, se
entiende que para la consolidación de este derecho se requiere necesariamente del acceso a
agua de calidad y al manejo adecuado de residuos sólidos y líquidos con el fin de minimizar no
sólo los factores de riesgo generadores de enfermedades63, sino también para permitir una vida
digna, con un nivel de calidad de vida más elevado.
Avanzando mucho más, se reconoce que existen necesidades esenciales para la subsistencia del
ser humano, así como para alcanzar una vida digna, y no cabe duda que el agua apta para el
consumo es una de esas necesidades humanas esenciales, lo mismo que un ambiente sano y
limpio. Teniendo en cuenta lo anterior, se señala, cada vez más, que dichas necesidades se
constituyen a su vez en derechos fundamentales autónomos.
Con el fin de que el derecho a la salud pública sea realmente efectivo, se requiere de la
prestación del servicio. Así, la realización del derecho a la salud pública se hace efectiva
mediante la prestación del servicio de salud pública. La salud pública como servicio incluye no
sólo atención médica, sino también las intervenciones sociales relacionadas con el medio
ambiente, el control de la contaminación de los recursos naturales, la vivienda, los servicios
públicos domiciliarios y, en general, los aspectos relacionados con la mejora de las condiciones
de vida de la población. La salud pública incorpora una importante actividad multidisciplinaria
del Estado y de la sociedad, que se extiende a casi todos los aspectos de la comunidad. Entre
las funciones de la salud pública se resaltan las de protección de la salud, directamente
relacionadas con el saneamiento del medio o control de los factores ambientales como la
vigilancia de la calidad del agua, el control de desechos sólidos y líquidos entre otros, además
de la prevención y control de enfermedades transmisibles.
Ahora bien, uno de las herramientas que permiten la realización del derecho al agua potable y el
saneamiento básico es la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Dichos servicios se
constituyen en un instrumento del Estado social de derecho para alcanzar la consolidación del
derecho a la salud pública y, concretamente, para conseguir la plena realización del derecho a
60
No debe perderse de vista que la falta de acceso a servicios adecuados de saneamiento se constituye como una de las principales
causas de contaminación del agua y de las enfermedades relacionadas con el agua.
61
Calderón Llantén, Carlos Eduardo; Romero Loaiza, Fernando; Gómez Blanco, Luis Enrique. Salud Ambiental y Desarrollo, Ecosolar
Ltda., Bogotá, 1995.
62
Igualmente, la falta de agua potable y de servicios de saneamiento son causa de inadecuado desarrollo de las personas,
especialmente en el caso del crecimiento de los niños y niñas.
63
Según el informe del Simposio Regional sobre Agua y Saneamiento en el Nuevo Milenio, celebrado en Porto Alegre, Brasil,
noviembre 30 a diciembre 2 del 2000: “Es claro que existe una correlación entre la calidad y cobertura de los servicios de
abastecimiento de agua potable, el saneamiento y la calidad de vida y la salud. La experiencia indica que las enfermedades y las
epidemias de origen hídrico tienden a desaparecer en los lugares bien saneados, donde además de una alta cobertura con los
servicios, se garantiza la calidad de los servicios de suministro de agua para consumo humano y la recolección, tratamiento y
disposición sanitaria de las aguas residuales y las excretas”.
disponer de agua potable. Generalmente, la falta de servicios básicos de acueducto64,
alcantarillado y aseo, está asociada con la presencia de la mayoría de enfermedades infecto-
contagiosas, las cuales, en muchos casos, son causa de muerte, especialmente entre la
población infantil.
No obstante la estrecha relación del agua potable con la salud, es de resaltar que la
disponibilidad de la misma no puede reducirse sólo a los beneficios en salud, ya que existen
muchos otros beneficios de importancia social y económica. La provisión de servicios de agua
segura y saneamiento adecuado brindan apoyo al proceso general de desarrollo
socioeconómico, toda vez que la calidad de vida está directamente vinculada a la disponibilidad
de abastecimiento de agua y saneamiento y a los niveles de servicio prestado.
Así, se señaló como un principio básico del Decenio Internacional del Agua Potable y del
Saneamiento Ambiental que: “las personas no pueden lograr una calidad de vida consecuente
con la dignidad humana a menos que tengan acceso a instalaciones de agua potable segura y
saneamiento adecuado”.
Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido que de la afectación del derecho colectivo a la
salubridad pública y al agua potable se pueden desprender consecuencias para los derechos
fundamentales como la vida y la dignidad humana. Aunque la Constitución Política no otorga a
la salubridad el carácter de derecho fundamental, si resulta claro que frente a situaciones
concretas de una persona en particular o de un grupo de individuos identificable e
individualizable, el desconocimiento de este derecho puede conducir a la amenaza o violación de
uno o varios derechos fundamentales como la vida o la salud65.
64
La falta de acueducto afecta al 16.7% de la población colombiana. Sin embargo, este indicador presenta desigualdades extremas
cuando se desagrega por departamentos y por tamaño de los municipios. Los mayores problemas se encuentran en Chocó,
Córdoba y Caquetá, donde no cuentan con este servicio el 54%, 43% y 43,1% de la población, respectivamente, mientras que
Bogotá y Atlántico tienen una cobertura de 98,1% y 97% respectivamente. (IDH 2000:147). Luz Estella ÁLVAREZ CASTAÑO. “La
situación de la población Colombiana –análisis desde la perspectiva de la equidad-, EN: Héctor Abad Gómez. Pensamiento en
Salud pública: El derecho a la salud. Facultad Nacional de Salud Pública, Universidad de Antioquia, 2001.
65
Corte Constitucional. Sentencia SU-476 de 1997. En igual sentido sentencias: T-598 de 1992, T-366 de 1993, T-171 de 1994.
66
Corte Constitucional. Sentencia. SU-476 de 1997.
su protección (acción de tutela). Se consolida entonces como verdadero derecho
subjetivo”.
Se entiende territorio como el espacio geográfico en el cual “se desenvuelve la dinámica de las
sociedades… y con el cual está vinculada la cultura, la historia y la identidad de un grupo
determinado. Este espacio es reclamado como un derecho colectivo, indispensable para la
supervivencia, identidad y reproducción como pueblos diferenciados. El territorio es una
necesidad cultural y política, vinculado al derecho de autonomía y libre determinación”67.
El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas estableció que hay que proteger los
sistemas y patrones tradicionales de tenencia y uso de la tierra68, lo que recogió el Convenio 169
de la OIT. La Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, han desarrollado la tesis que el Estado debe hacer efectivo el derecho de
las comunidades a la propiedad de las tierras, para lo cual les basta con haberlas poseído, y
otorgarles los títulos correspondientes, lo cual también comprende la recuperación de las tierras
de las que se vieron privadas por causas ajenas a su voluntad69.
Se puede considerar el derecho al territorio como un derecho cultural que posibilita la realización
de derechos sociales, civiles y políticos70.
La noción de territorio para los grupos étnicos, ha sido expresada a través de su interlocución e
interacción con la sociedad y las autoridades estatales; está plenamente definida como un
componente creador de vida y fuente, que constituye el sustento de sus dinámicas culturales,
de su cosmovisión, de sus rasgos identitarios, de sus usos y costumbres, de su espiritualidad, de
los procesos de sostenibilidad de los recursos naturales, los que a su vez les garantizan la
pervivencia colectiva y también personal; igualmente, el desarrollo de conocimientos ancestrales
de uso y cuidado de las plantas, de preservación de la biodiversidad botánica y de especies
animales, de prácticas económicas de auto abastecimiento, de formas de ordenamiento y
desarrollo aplicadas a sus procesos culturales.
El territorio indígena, además de espacio físico de convivencia, comprende una diversa gama de
conocimientos, prácticas, procesos y dinámicas, aceptadas al interior de las mismas
comunidades, que lo distinguen de la concepción de tierra, vista como elemento material
susceptible de toda clase de explotación, bien con fines económicos o de subsistencia, en la cual
se conjugan relaciones de carácter social, cultural y jurídico, propias de la sociedad occidental.
Internacionalmente se han incorporado estos principios en varios instrumentos, pero
principalmente en el Convenio 169 de la OIT
67
Acceso a la justicia de los Pueblos indígenas, Guía para la atención especializada por parte de las oficinas de Ombudsman.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2006. En Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de
Las Casas, 2006.
68
Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de Las Casas, 2006. E/CN.4/Sub.2/2001/21, Pueblos Indígenas y su relación con la
Tierra. Documento final preparado por la Relatora Especial Sra. Erica-Irene A. Daes. Par 54. 11 Junio 2001. Original en inglés,
traducción libre. E/CN.4/Sub.2/2001/21. Disponible en web.
http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/(Symbol)/E.CN.4.Sub.2.2001.21.En?Opendocument
69
Rolando E. Gialdino. El derecho al territorio.
70
Andrés Coronado Delgado, Cinep, 2006. El territorio: derecho fundamental de las comunidades afrodecendientes en Colombia.
derecho que tienen los miembros de los grupos étnicos para reafirmar y reproducir sus
instituciones y formas de propias de organización, valores y prácticas específicas de su cultura y
a ejercer el control sobre el cambio cultural, se encuentra catalogado tanto en la legislación
Colombiano, como en la jurisprudencia como un derecho fundamental, que amerita su
protección por parte del Gobierno nacional.