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Estrategia económica y fiscal

2010 - 2014

Ministerio de Hacienda y Crédito Público


República de Colombia
República de Colombia Ministerio de Hacienda
y Crédito Público Noviembre de 2010

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Juan Manuel Santos
MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Juan Carlos Echeverry
VICEMINISTRO GENERAL
William Bruce Mac Master
VICEMINISTRO TÉCNICO
Rodrigo Suescún
DIRECTORA GENERAL DE POLÍTICA MACROECONÓMICA
Gloria Amparo Alonso

Estrategia económica y fiscal 2010-2014


ISBN 978-958-9266-58-8
Diseño e impresión:

www.imprenta.gov.co
PBX (0571) 457 80 00
Carrera 66 No. 24-09
Bogotá, D. C., Colombia
Contenido
Introducción..................................................................................................................................... 11
1. LAS LOCOMOTORAS DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO.............................................. 15
2. REFORMAS ECONÓMICAS
PARA EL CRECIMIENTO....................................................................................................... 21
2.1. Proyecto de Acto Legislativo sobre Regalías...................................................................... 22
2.2. Proyecto de Acto Legislativo de Sostenibilidad Fiscal...................................................... 28
2.3. Regla Fiscal ........................................................................................................................... 30
2.4. Formalización laboral y primer empleo............................................................................... 32
2.5. Reformas al Sistema de Salud ............................................................................................. 33
2.6. Ajuste a las normas tributarias para promover la competitividad
del sector productivo y mejorar el recaudo tributario........................................................ 35
2.7. Reforma al sistema arancelario . .......................................................................................... 36
2.8. Medidas para atenuar el impacto de la revaluación.......................................................... 39
2.9. Ley de Ordenamiento Territorial.......................................................................................... 39
2.10. Reducción de tres ceros a la moneda colombiana............................................................. 40
3. REVISIÓN PLAN FINANCIERO 2011.................................................................................... 43
3.1. Gobierno Nacional Central................................................................................................... 43
3.2. Sector Público Consolidado................................................................................................. 51
4. NUEVO ESCENARIO FISCAL DE MEDIANO PLAZO......................................................... 53
ANEXO A......................................................................................................................................... 59
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REGALÍAS........ 59
A.1. EL AUGE MINERO-ENERGÉTICO
Y SUS EFECTOS MACROECONÓMICOS........................................................................... 67
A.1.1. Efectos macroeconómicos de una bonanza
de productos básicos............................................................................................................ 67
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2010-2014

A.1.2. La experiencia de Colombia en el manejo


de las bonanzas..................................................................................................................... 69
A.2. PRONÓSTICOS DE MEDIANO PLAZO
DEL SECTOR MINERO-ENERGÉTICO................................................................................ 75
A.3. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
SOBRE MECANISMOS DE AHORRO.................................................................................. 81
A.3.1. Fondo de Pensiones de Noruega........................................................................................ 82
A.3.2. Fondo de Estabilización Económica y Social
y Fondo de Reservas de Pensiones de Chile...................................................................... 84
A.3.3 Fondo de Estabilización Macroeconómica de Venezuela.................................................. 86
A.3.4. Fondo Permanente de Alaska............................................................................................. 89
A.4. LA REGLA FISCAL SOBRE LAS FINANZAS
DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL............................................................................. 91
A.5. EL BALANCE DEL SISTEMA
DE REGALÍAS COLOMBIANO ............................................................................................ 95
A.5.1. Evolución de las regalías....................................................................................................... 96
A.5.2. Consecuencias del actual diseño constitucional y legal................................................... 98
A.5.2.1 Inequidad y pobreza........................................................................................................... 98
A.5.2.2 Ineficiencia......................................................................................................................... 106
A.5.2.3 Incorrecta utilización de los recursos de regalías........................................................... 115
A.6. LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL . ..................................................... 123
Anexo I - Esquema del Sistema General de Regalías................................................................ 129
Anexo II - Vacunas contra la enfermedad holandesa
(Carta Petrolera, julio-septiembre de 2010)....................................................................... 129
ANEXO B........................................................................................................................................ 133
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
DE "SOSTENIBILIDAD FISCAL"........................................................................................ 133
B.1. ANTECEDENTES................................................................................................................. 133
B.1.1. El Estado Social de Derecho y la Economía..................................................................... 133
B.1.2. Jurisprudencia Constitucional. Sostenibilidad Fiscal, Estabilidad
Macroeconómica y Progresividad de los Derechos......................................................... 141

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2010-2014

B.2. POLITICA FISCAL, SOSTENIBILIDAD FISCAL Y CUMPLIMIENTO


DE LAS FINALIDADES DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO........................................ 151
B.3. RESPONSABILIDAD DE LOS DISTINTOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO
EN ARAS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL...................................................................... 153
B.4. A MODO DE CONCLUSIÓN: IMPORTANCIA DE FORTALECER
LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS A LA PRESERVACIÓN
DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL....................................................................................... 157
ANEXO C....................................................................................................................................... 159
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
DE "REGLA FISCAL"........................................................................................................... 159
C.1. DISEÑO DE LA REGLA FISCAL.......................................................................................... 173
TEXTO PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE............................................................................. 181

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Cuadros

Cuadro 2.1: Proyección de producción del sector de petróleo y minería.................................. 25


Cuadro 2.2: Sistema General de Regalías..................................................................................... 28
Cuadro 2.3: Reforma arancelaria estructural................................................................................. 38
Cuadro 3.1: Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central......................................................... 44
Cuadro 3.2: Ingresos del Gobierno Nacional Central.................................................................. 46
Cuadro 3.3: Gastos Totales del Gobierno Nacional Central........................................................ 47
Cuadro 3.4: Fuentes y Usos del GNC 2011................................................................................... 50
Cuadro 3.5: Roll-Over Deuda Interna (TES) - $MM...................................................................... 51
Cuadro 3.6: Balance Fiscal del Sector Público Consolidado....................................................... 52
Cuadro 3.7: Balance Fiscal del Sector Público No Financiero..................................................... 52
Cuadro A.1. Comportamiento macroeconómico antes y después de choques externos........ 73
Cuadro A.2. Proyección de producción del sector de petróleo y minería................................. 76
Cuadro A.3. Proyección de precios del sector minero-energético............................................. 77
Cuadro A.4. Proyección de ingresos del Gobierno Nacional
generados por la actividad minera........................................................................... 78
Cuadro A.5. Proyección de regalías del sector minero-energético
(Miles de millones de pesos corrientes)................................................................... 79
Cuadro A.6. Distribución de participaciones de regalías de Hidrocarburos.............................. 99
Cuadro A.7. Niveles mínimos de coberturas.............................................................................. 107
Cuadro A.8. Aplicación de medida de suspensión de giros..................................................... 119

7 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Gráficos
Gráfico 1.1: Locomotoras del crecimiento económico............................................................... 16
Gráfico 1.2: Encadenamientos y crecimiento................................................................................ 18
Gráfico 1.3: Virtuosismo de una política coherente...................................................................... 19
Gráfico 2.1: Filosofía del Fondo de Ahorro y Estabilización........................................................ 25
Gráfico 3.1: Ingresos y gastos del GNC (% PIB)............................................................................ 45
Gráfico 3.2: Inversión del GNC (% PIB).......................................................................................... 48
Gráfico 4.1: Ajustes del balance fiscal del SPC por componentes 2010-2014
(% del PIB)..................................................................................................................... 55
Gráfico 4.2: Ajustes del balance fiscal del GNC 2010-2014 (% del PIB)...................................... 56
Gráfico 4.3: Evolución de los ingresos del GNC 2010-2014 (% del PIB)..................................... 56
Gráfico 4.4: Evolución de los gastos del GNC 2010-2014 (% del PIB)........................................ 57
Gráfico 4.5: Deuda Neta del GNC y SPNF (% del PIB)................................................................. 58
Gráfico 4.6: Balance primario SPNF (% del PIB)............................................................................ 58
Gráfico A.1. Propuesta de Ahorro del Sistema General de Regalías.......................................... 62
Gráfico A.2. Las bonanzas externas preceden períodos de recesión
Crecimiento trimestral del PIB – Serie Trimestral..................................................... 73
Gráfico A.3. Estabilización del ciclo económico........................................................................... 74
Gráfico A.4. Evolución de los Fondos de Ahorro en Chile ......................................................... 85
Gráfico A.5. Giros Regalías Directas período 1994-2009
(millones de pesos constantes de 2009).............................................................................. 96
Gráfico A.6. Participación de regalías por tipo
de recurso natural no renovable 1994-2009 ............................................................ 97
Gráfico A.7. Distribución de regalías directas por beneficiario .................................................. 97
Gráfico A.8. Participación Departamental en las Regalías 1994-2009 ....................................... 98
Gráfico A.9. Principales beneficiarios de regalías directas ....................................................... 100
Gráfico A.10. Regalías y SGP per cápita (2009)........................................................................... 101
Gráfico A.11. Índice de Desarrollo Departamental vs. Regalías per cápita ............................ 101
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Gráfico A.12. Asignación Fondo Nacional de Regalías 1995-2009 .......................................... 102


Gráfico A.13. Porcentaje de población bajo la Línea de Pobreza e Indigencia, 2005............. 103
Gráfico A.14. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas 2005............................................. 105
Gráfico A.15. Porcentaje de reducción del Índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas 1993 - 2005.......................................................................... 105
Gráfico A.16. Cobertura departamental de acueducto 2008.................................................... 108
Gráfico A.17. Cobertura departamental de alcantarillado 2008................................................ 109
Gráfico A.18. Cobertura departamental en salud 2008-2009.................................................... 110
Gráfico A.19. Cobertura municipal en salud 2008-2009............................................................. 111
Gráfico A.20. Coberturas departamentales certificadas en educación 2008-2009.................. 112
Gráfico A.21. Cobertura departamental en mortalidad infantil 2007-2008.............................. 113
Gráfico A.22. Cobertura municipal en mortalidad infantil 2007-2008....................................... 114
Gráfico A.23. Porcentaje de irregularidades reportadas en aplicación
de la Ley de regalías por departamento 2001-2004............................................ 116
Gráfico A.24. Tipología de irregularidades reportadas en aplicación
de la Ley de Regalías por departamento 2001-2004............................................ 116
Gráfico A.25. Porcentaje de irregularidades reportadas en aplicación
de la Ley de regalías por departamento 2005-2010............................................ 117
Gráfico A.26. Tipología de irregularidades reportadas en aplicación de la Ley
de Regalías por departamento 2005-2010............................................................ 118
Gráfico C.1 Comportamiento del ciclo económico.................................................................... 165
Gráfico C.2. Balance total del sector público colombiano
(Porcentajes del PIB)................................................................................................. 170
Gráfico C.3. Balance primario del sector público colombiano
(porcentajes del PIB)................................................................................................ 170
Gráfico C.4. Deuda neta del sector público no financiero y el gobierno nacional central
(Porcentajes del PIB)................................................................................................. 171
Gráfico C.5. Crecimiento del PIB (Porcentaje %)........................................................................ 176
Gráfico C.6. Brecha del producto (Porcentaje %)....................................................................... 177

9 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Introducción

El Gobierno colombiano está convencido de la importancia que tiene


para el país garantizar un manejo responsable de las finanzas públicas
que contribuya a la estabilidad macroeconómica. En ese sentido y sin
descuidar el compromiso con la sostenibilidad fiscal, se considera que el
país aún requiere de políticas públicas que permitan impulsar la dinámica
del crecimiento hacia una senda sostenible en el mediano plazo y reducir
el desempleo. En consecuencia, y sin que la decisión implicara alejarse
de manera importante de las metas fiscales de largo plazo propuestas
en el MFMP 2010, se identificaron sectores que por ser generadores de
empleo y por sus encadenamientos con otros sectores productivos de
la economía requerían de un apoyo fiscal adicional al que les había sido
asignado en la anterior administración. Esta decisión llevó a la revisión del
Plan Financiero de 2011 y a una leve modificación de las metas fiscales en
el mediano plazo.

Como se explicará con amplio detalle a continuación, el diseño de la


política fiscal en los próximos cuatro años está enmarcado por una serie
de reformas que, de un lado, contribuirán a garantizar la sostenibilidad
fiscal a favor de la estabilidad macroeconómica y la generación de empleo
y, de otro, a impulsar el crecimiento de la economía y a lograr avances
en productividad. En efecto, se presentaron al Congreso de la República
tres proyectos de ley que buscan garantizar la sostenibilidad fiscal en el
mediano plazo. Dos de estos proyectos, tienen carácter constitucional, por
lo cual se requieren ocho debates para su aprobación en el Congreso, de
tal forma que se espera entren en vigencia en la primera mitad de 2011.

El primero busca modificar el actual sistema de distribución de las


regalías, de forma que los recursos que hoy en día solo llegan al 17%
de la población puedan ser distribuidos en todo el país con criterios
de equidad social, regional e intergeneracional, dando prelación a las
regiones más pobres del país. Con el Sistema General de Regalías el

11 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

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100% de la población colombiana se vería beneficiada por el acceso a


dichos recursos. El segundo busca modificar la Constitución Nacional de
forma que se reconozca que la sostenibilidad fiscal es un derecho de
todos los colombianos y un deber de todos los órganos del Estado velar
por su cumplimiento. Bajo los mandatos de esta Ley y con la adopción
de una regla fiscal que contribuya a mejorar el balance en las cuentas del
Gobierno Nacional Central, se materializa el compromiso con un manejo
responsable de la política fiscal.

Simultáneamente, se tramitan ante el Congreso varios proyectos de ley


con distintos propósitos: i) para estimular la generación de empleo y
reducir de manera importante la informalidad laboral, ii) para eliminar
distorsiones del sistema tributario actual, y iii) para apoyar al sector
empresarial del país, mediante la adopción de medidas que le reducen
los costos no salariales como estrategia para contrarrestar, al menos en
parte, los efectos de la apreciación de la moneda y estimular el aumento
en la productividad. Si bien algunas de esas medidas tienen un impacto
negativo en las cuentas de la Nación, se espera que su efecto dinamizador
sobre la actividad económica se vea reflejado en el mediano plazo en
mayores ingresos para el fisco. No sobra mencionar en todo caso que,
entre otras medidas compensatorias de ingresos, también se presentó
un proyecto de ley al Congreso de la República que busca eliminar las
exenciones que drenan el recaudo tributario a favor de la Nación, como
son la deducción a la inversión en activos fijos. En este caso, el porcentaje
de la inversión objeto de la deducción se había modificado, pasando
de 40% a 30% a partir del periodo gravable 2010, con la Ley de Ajuste
Tributario (Ley 1370 de 2009).

La estrategia económica y fiscal permitirá que las metas establecidas


en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para todos”,
puedan llevarse a cabo en términos de la generación de empleo,
reducción de la pobreza y crecimiento económico.

Cambio en los supuestos macroeconómicos y en la base del PIB

Las condiciones de la economía colombiana también han cambiado


frente a lo presentado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo publicado en
junio de 2010. Las cifras observadas a primer semestre muestran que la
recuperación de la economía colombiana es más rápida de la esperada,
por lo que el nuevo supuesto de crecimiento para este año se ubica en

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 12


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2010-2014

4,5%. Como se verá más adelante, la estrategia económica del presidente


Juan Manuel Santos, basada en las “locomotoras”, busca lograr un
crecimiento sostenido de la economía, que al cabo de los cuatro años se
acerque al 6,2%, tal como se presentó en el Plan Nacional de Desarrollo.

De otra parte, en junio de 2010 el DANE realizó el cambio de base de


medición del PIB al año 2005, por lo cual los niveles del PIB en precios
constantes y corrientes se modificaron. Lo anterior se ve reflejado en la
expresión de todos los indicadores en términos del PIB. Las cifras que
aquí se presentan recogen esta actualización.

Este documento se divide en cuatro secciones: En la primera se presenta


la estrategia económica del nuevo gobierno y los pilares sobre los que
se sustentará el crecimiento económico. En la segunda se describen las
principales reformas económicas que permitirán poner en marcha el plan
económico y garantizar la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. En la
tercera se presenta la revisión al Plan Financiero de 2011, y en la última, el
nuevo escenario fiscal de mediano plazo.

Por ultimo, se presentan tres anexos con la exposición de motivos de los


proyectos de Ley de Regalías, Sostenibilidad Fiscal y Regla Fiscal.

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1. LAS LOCOMOTORAS DEL CRECIMIENTO


ECONÓMICO

Superada la crisis de finales de los años noventa (una de las mayores


crisis de la historia de la economía colombiana), el manejo prudencial
y responsable de la política económica, junto con un entorno externo
positivo, permitieron una dinámica favorable que le permitió al país
alcanzar un crecimiento promedio de 5,5% en el período 2003-2007 con
una tasa cercana al 7% en el año 2007. No obstante, esta dinámica fue
interrumpida por los efectos de la crisis financiera internacional de 2008-
2009, que se reflejaron en una caída en la demanda tanto interna como
externa por productos colombianos y por supuesto en un menor ritmo
de actividad económica, con lo cual la economía colombiana solo creció
0,8% en 2009.

El año 2010 inició con el retorno a la calma sobre los mercados mundiales
unido a una mejora de las expectativas sobre la recuperación económica
mundial. La economía colombiana también ha mostrado señales de
recuperación más rápida de lo previsto. En este contexto culmina el
período de ocho años de gobierno del Presidente Álvaro Uribe y comienza
la administración del Presidente Juan Manuel Santos. La estrategia
económica del nuevo gobierno se fundamenta en adoptar las medidas
que se consideran necesarias para garantizar un crecimiento estable
y sostenido en el mediano y largo plazo. El impulso a sectores que no
solo jalonarán el crecimiento económico, sino que también permitirán
incrementar el empleo y, por extensión, mejorar los indicadores sociales
del país, es parte de la estrategia que busca garantizarle a la economía
colombiana mayor estabilidad económica, de la cual serán favorecidas las
familias más vulnerables del país. Estos sectores se han denominado las
“locomotoras” para el crecimiento económico por su efecto dinamizador
y multiplicador sobre la economía.

15 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


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Gráfico 1.1: Locomotoras del crecimiento económico

Existente Nuevas

Minería Vivienda Infraestructura Agro Innovación

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El primer sector es el minero-energético, que en los últimos años ha


tenido un impacto importante sobre el crecimiento económico, pasando
de crecer 1,7% en 2002 a 9,6% en 2009, lo que también le ha permitido
aumentar su contribución al PIB de la economía. De otra parte, los
cambios institucionales que se presentaron en los últimos años en el
sector petrolero le permitieron a Ecopetrol convertirse en una empresa
con más capacidad de inversión en exploración, a lo cual se sumó la
llegada de nuevos actores que han dinamizado este mercado, lo que se
refleja también en el aumento de la inversión extranjera en el país. Esta
dinámica permite esperar un “auge” del sector minero para los próximos
cinco años, lo que implica un manejo macroeconómico adecuado. Con
la adopción de la regla fiscal para el Gobierno Nacional Central y con el
nuevo Sistema General de Regalías, se logrará tener ahorros importantes
y evitar así los efectos de fenómenos adversos como una posible
“enfermedad holandesa”. El reto está en la capacidad de manejar estos
recursos y que se generen encadenamientos productivos con la industria
y el sector servicios que permitan generar empleo en el mediano plazo.

El segundo sector que podrá jalonar el crecimiento es el de vivienda.


Este sector ha mantenido una dinámica positiva en los últimos años, con
un crecimiento promedio del 9% en el período 2002-2009, superior al
crecimiento de la economía. Sin embargo, la cobertura del país aún está
por debajo de las necesidades de toda la población, razón por la cual

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 16


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2010-2014

la política del Gobierno se concentrará, de una parte, en generar los


incentivos para aumentar la oferta de vivienda, sobre todo para familias
de escasos recursos y, por la otra, en continuar con el subsidio a la compra
de vivienda de los estratos medios y bajos, política que en el corto plazo
ha demostrado tener buenos resultados. En este sentido, la meta de
este gobierno es la construcción de un millón de nuevas viviendas en los
próximos cuatro años. La alta capacidad de generación de empleo de
este sector es indiscutible.

La tercera locomotora corresponde al sector de infraestructura. La


dinámica económica del país necesita de una infraestructura eficiente
que disminuya los costos de trasladar productos de exportación y
mejorar el intercambio en el mercado interno. El país requiere avances
en productividad y estímulo a la competitividad. Para ello es fundamental
contar con puertos, carreteras y aeropuertos de mejor calidad. La
administración del Presidente Álvaro Uribe desarrolló un plan de mejora,
especialmente en la infraestructura vial del país, con la construcción de
nuevas vías (PROESA I y II), proyectos que se encuentran en desarrollo
actualmente y a los cuales la administración del Presidente Juan Manuel
Santos dará continuidad. Al mismo tiempo, se buscará tener un sector
con un diseño institucional más eficiente, partiendo de la estructuración
de los proyectos y de su impacto económico.

El cuarto sector que contribuirá al crecimiento es el de agricultura, que


en las últimas décadas se ha visto afectado por el conflicto armado.
Con la recuperación de la seguridad en los últimos años están dadas las
condiciones para su crecimiento. La política del nuevo gobierno en este
sector tiene varios componentes. Desde el punto de vista social, generar
las condiciones para una restitución de tierras que permita a las víctimas
del conflicto armado retornar a su propiedad en el campo. En el frente
económico, generar los incentivos para la tecnificación y desarrollo del
sector y así elevar su competitividad. En el área de comercio exterior,
la firma de nuevos tratados comerciales generará una ampliación de los
mercados de exportación para nuestros productos agrícolas. Todo ello
tendrá un efecto multiplicador en la generación de empleo de calidad
en el campo.

El quinto sector del que se espera produzca un efecto positivo sobre


el crecimiento es la innovación tecnológica. Es indiscutible que en los
últimos años el país ha logrado avances significativos en la cobertura

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de educación; sin embargo, el siguiente paso es lograr estándares de


calidad más altos que mejoren la calificación del capital humano. El
generar productos con mayor valor agregado tiene implicaciones sobre la
generación de ingresos mayores para los trabajadores y para la economía
en general. En línea con esta política, el Presidente Juan Manuel Santos
anunció que un porcentaje de los recursos por regalías se destinará a la
inversión en este sector.

Externalidades positivas sobre la demanda interna

Las locomotoras del crecimiento económico tendrán un efecto


multiplicador sobre la economía. La generación de nuevos puestos
de trabajo permitirá que aumente el ingreso disponible de la
economía, incrementando la demanda interna. Esta dinámica causará
encadenamientos en torno al sector servicios, en donde se concentra
más del 60% del empleo total del país. Un crecimiento sostenido de la
economía en torno a la generación de una clase media a través de más
empleo formal significa una economía más incluyente y un fortalecimiento
de la demanda en el mercado interno.

Gráfico 1.2: Encadenamientos y crecimiento

Min Viv Infra Agr Inno


LOCOMOTORAS : DESPEGUE
E Y DESATRASO
N
CIVETS vs. BIC’s y Mex.
Manufactura de nicho
C Destinos: área vital
A
Más ingresos de empleados y trabajadores D CRECIMIENTOS DE INGRESOS Y DEMANDA
Demanda familiar DE LAS FAMILIAS
E
N
Crecimiento de servicios (60% del empleo) A
M
 Comercio
 Transporte I Creación de clase media
 Telecomunicaciones E I. Ascenso social y
 Hoteles, rest. y turismo II. Mayor productividad e ingresos
 Educación N
 Salud
 Finanzas
T
 Gobierno O
Régimen tributario Pro-Trabajo S VIRTUD: MEZCLA DE MERCADO INTERNO (CREACIÓN
Más empleos en empresas nuevas y existentes CLASE MEDIA) Y EXPORTACIONES

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La combinación de una estrategia sectorial (locomotoras) con visión de


mercado externo (fortalecimiento y diversificación de exportaciones)
logrará un aumento de la riqueza en la economía. El objetivo es lograr

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Estrategia económica y fiscal

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un aumento significativo del PIB per cápita del país, sustentado en un


empleo formal más alto de la mano de una mayor productividad laboral y
con el apoyo de una mayor inversión del sector privado.

La estrategia económica del nuevo gobierno, presentada con gran detalle


en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se centra en fortalecer este
círculo virtuoso en el mediano plazo. Los sectores dinamizadores del
crecimiento o “locomotoras” tendrán un efecto positivo sobre el ingreso
de los hogares con impacto multiplicador sobre el empleo y la demanda
interna de la economía. Ello, al tiempo con otra serie de estrategias de
buen Gobierno y de aumento en la convergencia y el desarrollo regional,
permitirá garantizar periodos largos y sostenidos de crecimiento, e iniciar
una nueva dinámica de innovación y tecnología.

Gráfico 1.3: Virtuosismo de una política coherente

Crecimiento y Igualdad de
competitividad oportunidades

PROSPERIDAD
DEMOCRÁTICA

Consolidación
de la paz

Fuente: DNP-Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Cuáles serán las fuentes de financiación para esta nueva dinámica de


crecimiento:

I. Aumento de la tasa de ahorro doméstica: Los avances en productividad


contribuirán a generar ganancias en competitividad, que se verán
reflejados en un crecimiento de las exportaciones y por tanto en un
aumento en el ingreso disponible de los hogares y empresas, lo cual
se espera contribuya a reducir el desbalance en la cuenta corriente
de mediano plazo, generando también una mayor posibilidad de

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Estrategia económica y fiscal

2010-2014

incrementar el ahorro interno. Al mismo tiempo, con la adopción de


la regla fiscal y con la estrategia de ahorro de parte de las regalías
de las regiones, el mayor aporte al aumento en la tasa de ahorro de
la economía provendrá del sector público. Si este sector genera un
menor déficit en el mediano plazo, podrá aumentar su ahorro con
efectos positivos sobre el ahorro total.

II. Aumento de la Inversión Extranjera Directa: Esta fuente de


financiamiento ha presentado una buena dinámica en los últimos
años, lo que en gran medida está asociado con el sector minero
y energético, que se espera se extienda en propiedad al resto de
sectores de la economía.

III. Desarrollo del mercado de capitales: El fortalecimiento del mercado


de capitales es fundamental para lograr vehículos de financiación más
adecuados para la estructura productiva de las locomotoras.

Hacia un crecimiento sostenido

El gran desafío de la estrategia económica del nuevo gobierno es aprender


de los errores del pasado, y no repetirlos. El desaprovechamiento de
las pasadas bonanzas petroleras y/o cafeteras, por considerarlas como
“permanentes”, produjo desajustes macroeconómicos importantes y
una apreciación drástica de la moneda. El descenso de la tasa de ahorro
de la economía y el sobre-endeudamiento que generaba la expectativa
de un ingreso futuro terminan vulnerando a la economía, haciéndola
incapaz de amortiguar choques futuros, internos o externos. Para lograr
un crecimiento sostenible se busca tener énfasis en dos campos:

i. Énfasis en lo micro: Escoger bien las prioridades en el sentido de


gastar bien los recursos que posee el país, así generar empleos más
productivos y formales, que sean consistentes con el crecimiento
liderado por las locomotoras.

ii. Énfasis en la sostenibilidad macroeconómica: Con los proyectos de


Regalías, de sostenibilidad fiscal y con la adopción de una Regla Fiscal,
se podrá estabilizar la economía y poder ahorrar en las vacas gordas
para gastar en las flacas, así como tener recursos para amortiguar las
crisis internacionales.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 20


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2010-2014

2. REFORMAS ECONÓMICAS
PARA EL CRECIMIENTO

La estrategia económica y fiscal está acompañada por una serie de


medidas que buscan aumentar la fortaleza macroeconómica del país en
el mediano plazo. Las principales reformas radicadas en el Congreso en
el momento de escribir este documento son:

• Proyecto de Acto Legislativo sobre Regalías.

• Proyecto de Acto Legislativo de Sostenibilidad fiscal.

• Regla Fiscal sobre el balance total del Gobierno Nacional Central.

• Formalización laboral e incentivos al primer empleo.

• Reformas al sistema de salud.

• Ajuste a las normas tributarias para promover la competitividad del


sector productivo y mejorar el recaudo tributario.

Además, se presentaron un conjunto de medidas para mejorar la


estructura arancelaria del país y aliviar las presiones cambiarias y defender
el empleo:

• Reforma al sistema arancelario.

• Medidas para atenuar el impacto de la revaluación.

21 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

También se presentaron otra serie de reformas complementarias para su


estudio en el Congreso, como son:

• Ley de Ordenamiento Territorial.

• Reducción de tres ceros a la moneda colombiana.

A continuación se presentan los aspectos relevantes de las reformas de mayor


impacto fiscal presentadas al Congreso, recordando que corresponde a las
versiones iniciales o en curso en el momento de escribir este documento,
las cuales pueden cambiar durante su trámite en el Legislativo.

2.1. Proyecto de Acto Legislativo sobre Regalías

La reforma constitucional que busca crear el Sistema General de Regalías


se fundamenta en cuatro principios: 1) la equidad social y regional; 2) el
ahorro para el futuro; 3) la competitividad regional, y 4) el buen gobierno.

La inclusión de la palabra “general” en el título contiene la filosofía


de esta iniciativa. ¿Cómo crear un sistema que sea válido para todas
las regiones de Colombia, para toda la población en igualdad de
condiciones, en todos los momentos del tiempo, y que sea válido tanto
para departamentos productores como para no productores?

Primero, el Sistema General de Regalías (SGR) estará conformado por


la totalidad de los recursos que el Estado percibe por concepto de
regalías, producto de la explotación de recursos naturales no renovables.
El SGR distribuirá los recursos entre todas las regiones del país, con
base en criterios de pobreza, población y eficiencia en el gasto público
regional. Las regalías continuarán siendo destinadas, en su totalidad, a
las regiones, sin participación alguna del gobierno nacional.

Actualmente, existen dos clases de regalías, las directas y las indirectas;


las primeras corresponden a los departamentos y municipios en cuyos
territorios se adelanta la explotación de recursos naturales no renovables,
al igual que los puertos fluviales y marítimos por donde se transporten
dichos recursos; las llamadas “indirectas”, canalizadas a través del
Fondo Nacional de Regalías, financian proyectos regionales de inversión
prioritarios en todo el país, según los respectivos planes de desarrollo.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 22


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Este esquema se modificara gracias a la creación del SGR, pasando a un


esquema general que abarque la totalidad de los recursos a que tiene
derecho el Estado, y que se destine a financiar proyectos regionales de
desarrollo económico, social y de infraestructura.

El proyecto de Acto Legislativo contempla la flexibilización del uso


de las regalías, con el fin de otorgar mayor autonomía a las entidades
territoriales, que a través de cuerpos colegiados tendrán el poder
de decisión sobre las prioridades por atender con estos recursos.
Adicionalmente, el esquema propuesto incentiva la competitividad
regional al promover la integración de municipios, distritos y
departamentos en proyectos que fortalezcan sus áreas de influencia, lo
cual permitirá aprovechar las economías de escala, que puede generar
la coincidencia de prioridades a nivel regional.

El Proyecto de Acto Legislativo presentado por el Gobierno al Congreso


de la República se encuentra en trámite legislativo. En su forma actual
el proyecto contempla un Sistema General de Regalías con la siguiente
estructura:

Los componentes del Sistema serán:

–– Fondo de Ahorro y Estabilización.

–– Fondo de Compensación Regional.

–– Fondo de Desarrollo Regional.

–– Participación de las entidades productoras.

–– Ahorro pensional territorial.

–– Fondo de ciencia, tecnología e innovación.

Fondo de Ahorro y Estabilización

Las lecciones que dejan los episodios de bonanza en la producción


de bienes primarios en el país y en el mundo en décadas pasadas
indican que estos condujeron a volatilidad macroeconómica y períodos

23 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

posteriores de recesión, para los cuales no se contaba con fuentes de


ahorro que permitieran amortiguar la caída. En contraste, acompañar la
bonanza minera de un manejo fiscal responsable contribuye a garantizar
la estabilidad macroeconómica, promueve mejores perspectivas de
crecimiento en el mediano plazo y favorece ganancias sostenidas en los
frentes social y económico.

El Fondo de Ahorro y Estabilización tiene como finalidad absorber las


fluctuaciones en el valor de las regalías, con el propósito de reducir la
volatilidad en los ingresos de los beneficiarios a lo largo y ancho del país,
es decir, generar ahorro en aquellos momentos en los cuales se presenta
un crecimiento de los ingresos, de tal manera que permita estabilizar
gastos en aquellos en los cuales las regalías son más escasas. Ahorrar en
los períodos de vacas gordas para poder seguir invirtiendo en los de vacas
flacas (Gráfico 2.1).

Este diseño adquiere aún mayor relevancia ante el esperado incremento


en la explotación de recursos naturales no renovables (Cuadro 12.1).
Con base en estas proyecciones, el monto de recursos que ingresarían
por concepto de regalías puede ascender de $7,5 billones en 2010, a
aproximadamente $12 billones en 2020.

Ahorro Pensional Territorial

Los recursos de regalías preservan su papel en la financiación de ahorro


pensional territorial. Dichos recursos deberán ser descontados del total
para ser distribuido por el SGR, con una participación de 10% del total
anual. Esto, con el fin de avanzar en la cobertura del pasivo pensional
que actualmente tienen las entidades territoriales a su cargo. De acuerdo
con cifras del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al final de 2009
este pasivo actuarial alcanza $82,4 billones. En los últimos 10 años el
Gobierno Nacional, los departamentos y municipios han promovido el
ahorro a través del Fondo de Ahorro Pensional Territorial (Fonpet), lo
que ha permitido provisionar 30% de este pasivo. Sin embargo, dada la
necesidad de continuar con el esfuerzo para cubrir esta obligación, la
contribución de los recursos de regalías continuará siendo fundamental
por muchos años.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 24


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro 2.1: Proyección de producción del sector de petróleo y minería


Cambio
Tipo Recurso 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2010-2020
Cantidad %
Petróleo 1/
800 950 1.050 1.100 1.150 1.250 1.350 1.400 1.450 1.450 1.450 650 81
Gas 2/ 200 200 200 250 250 250 250 250 250 250 250 50 25
Subtotal Hidrocarburos 1/ 1.000 1.150 1.250 1.350 1.400 1.500 1.600 1.650 1.700 1.700 1.700 700 70
Carbón 3/ 92 96 107 119 124 128 138 144 150 152 160 68 74
Níquel 4/ 50 37 51 51 51 51 51 51 51 51 51 1 1
Oro 5/ 53 56 62 69 72 75 80 84 87 89 93 40 74
1/ Cifras en miles de barriles diarios (mbd).
2/ Cifras en miles de barriles equivalentes.
3/ Cifras en millones de toneladas.
4/ Cifras en miles de toneladas.
5/ Toneladas.

Fuente: Ministerio de Minas, DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estas proyecciones están sujetas
a riesgo exploratorio, especialmente en la actividad de hidrocarburos. Solo deben ser interpretadas y utilizadas
como indicadores de una posible tendencia y no como valores establecidos.

Gráfico 2.1: Filosofía del Fondo de Ahorro y Estabilización

El fondo permitirá ahorrar


en los auges de precio o cantidad,
y desahorrar en las caídas

RRO
AHO
RRO
AHO Esta línea representa
DES
los ingresos petroleros
y mineros de largo plazo
Regalías totales
a distribuir en 2012  Los beneficios ya han sido probados con mecanismos
Aprox. 6 billones de pesos de ahorro similares como el FAEP

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Participación de las entidades productoras

Estos recursos se destinarán exclusivamente a los departamentos,


municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, así como a los puertos marítimos y

25 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados


de dichos recursos. Esto les garantiza un tratamiento privilegiado, pues
serán las únicas regiones que participen de todos los componentes
del sistema. En adición a los recursos que continúen recibiendo como
regalías directas, tendrán derecho, al igual que las demás regiones, a
su participación en los fondos de Compensación, Desarrollo, Ciencia y
Tecnología, Ahorro y Estabilización, y de ahorro pensional.

Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación

En cumplimiento del compromiso adquirido por el Presidente Juan


Manuel Santos durante el debate presidencial, se destinará un porcentaje
fijo de las regalías para inversión en ciencia, tecnología e innovación,
como un mecanismo para generar crecimiento económico sostenido en
las diferentes regiones del país. El proyecto de Acto Legislativo contempla
que 10% de las regalías se destinará anualmente a este fin. Con ello
aumenta casi en 40% los recursos que Colombia destina a estos fines, y
se empieza a cerrar la brecha con nuestros competidores mundiales.

Fondo de Desarrollo Regional

El diseño de este componente del SGR busca la integración de las entidades


territoriales en grupos relativamente homogéneos, de manera que los
proyectos de desarrollo respondan a necesidades regionales, exploten
rendimientos de escala y eviten limitaciones derivadas de la división política
de municipios y departamentos. Este fondo financiará proyectos regionales
cuya asignación se hará a través de cuerpos colegiados, con participación de
gobernadores, alcaldes y ministros como delegados del Gobierno Nacional.
Cabe anotar que los alcaldes y gobernadores tendrán una participación
mayoritaria en estos comités, como representantes de las regiones.

De esta forma, se busca que al visibilizar los recursos con la participación


de los gobiernos locales, departamentales y nacionales se promueva
una buena identificación de proyectos; su priorización de acuerdo con
las necesidades regionales y con la visión de desarrollo que surja de las
fuerzas vivas de cada región; la contratación transparente, con base en
contratos modelo que sean válidos para todo el país. Y por sobre todo, el
uso probo de fuentes cruciales para el desarrollo de Colombia. Combatir la

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 26


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

malversación y la corrupción requiere de un cambio institucional profundo


en la forma como se administran los recursos públicos.

El Fondo de Desarrollo pretende materializar la equidad en materia de


regalías entre las entidades territoriales del país, así como la equidad
social, al priorizar la asignación de recursos hacia las zonas más pobres
y más pobladas del país. Con el fin de incentivar el manejo eficaz y
transparente de los recursos, su asignación también dependerá de la
eficiencia en el gasto público de las entidades territoriales.

Cabe destacar que la concentración de regalías en unos pocos


departamentos, que resulta del sistema actual, no ha permitido que estos
mejoren sus índices de pobreza con respecto al resto del país, lo cual
resalta tanto la necesidad de buscar la equidad en el sistema, como la de
garantizar un mejor manejo de sus recursos.

Varios productores opuestos a la reforma señalan, por ejemplo, que


deberán suspender sus programas de onces en sus escuelas. Olvidan
mencionar que, en cerca de 15 años, de las 180 entidades territoriales
receptoras del 99.2% de las regalías, solo el 1.1% de ellas (es decir, dos)
están certificadas por el Departamento de Planeación Nacional por
alcanzar las metas en términos de mortalidad infantil (tasa máxima de
1%). Un estudio reciente de Fedesarrollo (Núñez, 2010) muestra que un
peso de gasto en salud del Sistema General de Participaciones es 21
veces más eficiente que el mismo peso de gasto de regalías en salud.
El gasto en educación de las regalías es igualmente ineficiente como
también lo demuestra el estudio.

Fondo de Compensación Regional

El Fondo de Compensación Regional seguirá los mismos criterios de


asignación que el Fondo de Desarrollo, con el fin de promover la equidad
social y regional, con énfasis en las regiones fronterizas, costaneras y de
la periferia de Colombia, que concentran una porción fundamental de la
pobreza del país. Este fondo tendrá una duración de treinta años, lapso en
el cual se espera que estas regiones converjan hacia el promedio nacional
en materia de calidad de vida, lo que permitirá que sus recursos se canalicen
a través del Fondo de Desarrollo, hacia todas las regiones del país.

27 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro 2.2: Sistema General de Regalías

SISTEMA GENERAL
DE REGALÍAS

Participación E.T.
Productoras*

Ahorro Fondode Ciencia, Fondo de Fondo de


Fondo de Ahorro
Pensional Tecnología e Compensación Desarrollo
y Estabilización*
Territorial* Innovación* Regional * Regional *

* Incluye entidades territoriales productoras.


Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Por último, cabe destacar que los recursos del Sistema General de
Regalías no formarán parte del Presupuesto General de la Nación ni del
Sistema General de Participaciones. Esto garantiza que dichas sumas no
formen parte de las cuentas fiscales de la Nación, reiterando la garantía
de que los recursos de regalías se distribuirán a las regiones en la forma
prevista en el Acto Legislativo y en la Ley que lo regulará, y no serán, de
ninguna manera y por ningún conducto, empleados para financiar gastos
del Gobierno Nacional.

Los recursos de ahorro serán manejados por parte del Banco de la


República, por ser una entidad especializada en manejar inversiones
internacionales, como las Reservas Internacionales. Ello no implicará
en ningún sentido la centralización de dichos recursos. En las épocas
de desahorro, estos se distribuirán entre las regiones, conforme quede
definido en la ley que desarrollo el SGR, sin que un solo peso pueda
ser destinado al Gobierno Nacional (la exposición de motivos radicada
en el Congreso se presenta en el Anexo A de este documento).

2.2. Proyecto de Acto Legislativo de Sostenibilidad Fiscal

El proyecto de Acto Legislativo de Sostenibilidad Fiscal tiene por objeto


proteger la efectividad de los derechos propios del Estado Social de Derecho
ante los diversos cambios del ciclo económico nacional e internacional,

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 28


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

incorporando en la Constitución Política el principio a la sostenibilidad


fiscal, así como el deber de las ramas y órganos del Estado de protegerlo,
y como consecuencia contribuir a la continuidad y a la progresividad de los
derechos económicos, sociales y culturales, en su conjunto.

La sostenibilidad fiscal es importante para el progreso económico y


social de un país en la medida en que el Gobierno busca que, ante una
determinada y limitada capacidad para recaudar ingresos y para acceder
a recursos de financiamiento, la política de gasto pueda mantenerse o
sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano y en el largo
plazo se logren importantes objetivos públicos, como la reducción de la
pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un crecimiento
económico estable. En este sentido, el Gobierno protege la sostenibilidad
fiscal cuando la senda de gasto que adopta en el presente no vulnera su
capacidad para seguir gastando en la promoción de los derechos sociales
y en los demás objetivos del Estado en el mediano plazo.

Las autoridades económicas deben estar comprometidas con el


logro de los objetivos de política económica, inflación baja y estable
y sostenibilidad fiscal, que permita la efectividad de las políticas de
estabilización macroeconómica, al lograr minimizar las fluctuaciones del
ciclo económico. Esta situación promovería mejores perspectivas para el
crecimiento económico en el mediano plazo favoreciendo así el mayor
acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios a los que tienen derecho.
De lo contrario, fuertes fluctuaciones del ciclo económico se reflejarían en
desequilibrios económicos que se traducen en un mayor desempleo, alta
inflación y alteraciones en los mercados financieros que obstaculizan la
realización de los planes de consumo e inversión por parte de los hogares
y las empresas.

Por esta razón, además de preservar el poder adquisitivo de la moneda,


que por sí solo no garantiza el bienestar de la sociedad, los objetivos de
la intervención del Estado en la economía, establecidos en la Constitución
Política, y orientados especialmente a dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar el acceso de todas las personas a los bienes y servicios
básicos, en particular por parte de las de menores ingresos, se fortalecen
con un objetivo de política económica como la sostenibilidad fiscal.

En la actualidad, no existe una disposición constitucional que consagre


en forma directa y clara el principio de sostenibilidad fiscal, al considerar

29 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

las diversas circunstancias derivadas de los ciclos económicos domésticos


o de la dinámica de la economía mundial que afectan la capacidad de
gasto del Gobierno. Los períodos de desaceleración económica y de
recesión junto con los cambios en las circunstancias sociales o económicas
pueden afectar la prestación y el contenido de algunos de los derechos
económicos, sociales y culturales, pero, pese a ello, no puede renunciarse
a la progresividad de estos en su conjunto, y la sostenibilidad fiscal es
el instrumento para asegurar dicha progresividad. En cualquier caso el
gasto público social será prioritario.

Por consiguiente, en la medida en la que se asegure la sostenibilidad


fiscal, mayores serán las posibilidades de hacer efectivos los derechos
sociales, económicos y culturales, y aumentará igualmente el número de
personas con acceso a los bienes y servicios básicos. De allí entonces
la importancia de poder contar con un marco de sostenibilidad fiscal
que ofrezca a los agentes económicos, tanto públicos como privados,
un ambiente propicio para la inversión y la generación de empleo (el
Proyecto de Ley radicado en el Congreso se presenta en el Anexo B de
este documento).

2.3. Regla Fiscal

La adopción de una regla fiscal para el manejo de las cuentas públicas


permite asegurar un nivel sostenible de deuda pública, facilita el manejo
contracíclico de la política fiscal, así como la coordinación fiscal y
monetaria, aspecto fundamental en el diseño de la política económica.
Así mismo, se espera que contribuya a aliviar los efectos de la volatilidad
cambiaria sobre diferentes actividades de la economía, en especial el
sector transable, en la medida en que una administración eficiente de
los recursos excedentarios que se generen por un posible auge minero-
energético. Estos objetivos redundan en beneficio de la población y del
fortalecimiento del Estado Social de Derecho.

La experiencia internacional ha demostrado que en países en donde


se ha adoptado una regla fiscal ha sido evidente su contribución a la
estabilidad macroeconómica, ya que se minimiza la volatilidad del ciclo
económico. Este es un hecho de suma importancia cuando se analiza el
ciclo económico colombiano, el cual se ha caracterizado por períodos
de auge motivados generalmente por bonanzas de recursos que luego
desencadenan en posteriores recesiones acentuadas, caracterizadas por

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 30


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

mayor desempleo, quiebra de empresas y deterioro de los indicadores


sociales. Así las cosas, se espera que con la adopción de la regla fiscal se
le garantice al país una senda de crecimiento sostenido en el mediano
y largo plazo. También una regla fiscal, además de afianzar la disciplina
necesaria para manejar la hacienda pública, ha constituido una estrategia
de fortalecimiento institucional empleada tanto por las economías
industrializadas como por las emergentes. Con la adopción de reglas
fiscales bien diseñadas, caracterizadas por su sencillez, flexibilidad,
viabilidad y transparencia para su aplicación y monitoreo, entre otros
elementos, los países buscan reforzar su institucionalidad, para ganar
credibilidad y efectividad en el manejo de la política fiscal.

Si bien ha mejorado la normatividad para el manejo sano de las finanzas


públicas, como es el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819
de 2003), aún persisten inflexibilidades presupuestales que dificultan el
manejo contracíclico de la política fiscal y que explican en buena medida
el desequilibrio fiscal del Gobierno Nacional Central. Esto muestra que
se requieren herramientas adicionales que permitan fortalecer el manejo
futuro de las finanzas del Estado.

De esta manera, el proyecto de ley de regla fiscal radicado en el Congreso


tiene por objeto la implementación de una regla fiscal para el Gobierno
Nacional Central (GNC), considerando que el Gobierno adoptará las
medidas necesarias para asegurar que el balance estructural total del
GNC no supere un déficit anual de 1,5% del PIB. En este sentido, el
Gobierno seguirá una senda de reducción del déficit estructural total entre
los años 2011 y 2014 hasta alcanzar en el año 2015 la meta mencionada
previamente. Además, el GNC tendrá unas reglas complementarias de
límites al crecimiento del gasto, considerando especialmente que el gasto
estructural debe ser concordante con la evolución del ingreso estructural.

Adicionalmente, el Plan de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, el


Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Presupuesto General de la Nación
deben ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo. Igualmente, los ahorros generados por la implementación
de la regla estarán dirigidos a un fondo de ahorro y estabilización
macroeconómica, que contribuye a los objetivos de estabilidad
macroeconómica y fiscal del país, de tal manera que garantice los
recursos necesarios para la implementación de una política contracíclica.
Asimismo, en los períodos donde se presente una fuerte desaceleración

31 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

de la actividad económica, el Gobierno podrá implementar un gasto


contracíclico para estabilizar la economía y evitar aumentos sustanciales
del desempleo y de la pobreza.

De acuerdo con el proyecto de ley, el Gobierno podrá contar con


instrumentos que facilitan el diseño presupuestal, ya que permitiría
que las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación
establezcan de acuerdo con su pertinencia y eficiencia los montos de
gasto que requieren para su funcionamiento. Igualmente, dicha facilidad
en el diseño presupuestal genera incentivos para el diseño de programas
de inversión y el desarrollo de programas con alto impacto económico
y social a través de una bolsa concursable para este tipo de gasto (el
Proyecto de Ley radicado en el Congreso se presenta en el Anexo C de
este documento).

En síntesis, el proyecto de ley de regla fiscal implementa una regla


cuantitativa sobre las finanzas del Gobierno Nacional Central, para
consolidar el proceso de ajuste realizado a lo largo de la última década.
La regla propuesta blindará el manejo fiscal hacia el futuro, contribuirá a la
administración de los recursos minero-energéticos que se espera percibir
en los próximos años, asegurará que la política fiscal cumpla un papel
contracíclico, y servirá de ancla de las expectativas sobre la sostenibilidad
fiscal del país.

2.4. Formalización laboral y primer empleo

Teniendo en cuenta los elevados niveles de informalidad, que permanecen


alrededor del 57% del total de ocupados durante los últimos años, y la
alta tasa de desempleo de jóvenes, que se ubica en 22% a nivel nacional,
lo cual representa el doble de la tasa de desempleo del grupo de la
población mayor de 26 años, el Gobierno Nacional presentó ante el
Congreso de la República el proyecto de ley de formalización y primer
empleo, el cual contiene un conjunto de incentivos para la formalización
empresarial entre los que se encuentran:

• Programas de desarrollo empresarial, orientados especialmente


para micro- y pequeñas empresas.

• Progresividad en el pago del impuesto sobre la renta para micro- y


pequeñas empresas.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 32


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

• Progresividad en el pago de parafiscales (aportes al ICBF, SENA y


cajas de compensación familiar), en el aporte en salud a la subcuenta
de solidaridad del FOSYGA y en el aporte al Fondo de Garantía de
Pensión Mínima, para las micro- y pequeñas empresas.

• Progresividad en la expedición y renovación del registro mercantil.

• Simplificación de trámites laborales y comerciales.

Adicionalmente, el proyecto de ley presenta un conjunto de incentivos


para el primer empleo formal, entre los que se encuentran:

• Descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios de los


aportes parafiscales para los empleadores que vinculen laboralmente
a trabajadores que al iniciar el contrato sean menores de veinticinco
(25) años. En tal caso, los empleadores podrán tomar los aportes al
SENA, ICBF y cajas de compensación familiar, así como los aportes
de salud en la subcuenta de solidaridad del FOSYGA y el aporte al
fondo de garantía de pensión mínima como descuento tributario para
efectos de la determinación del impuesto de renta y complementarios,
con base en los nuevos trabajadores jóvenes contratados.

• Ampliación del contrato de aprendizaje, mediante el cual los


empleadores podrán aumentar voluntariamente el número de
aprendices patrocinados con alumnos de las instituciones de
educación reconocidas por el Estado.

2.5. Reformas al Sistema de Salud

El Gobierno Nacional radicará ante el Congreso de la República, durante


la presente vigencia, dos Proyectos de Ley mediante los cuales busca
reformar el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) con el
objeto de regular el derecho de la población al acceso y atención en salud,
basado en los principios de prioridad del afiliado, igualdad, solidaridad,
calidad, universalidad, eficiencia, equidad, sostenibilidad, progresividad,
participación social, corresponsabilidad social y transparencia. Con
la modificación de los principios rectores del Sistema, se busca crear
corresponsabilidades entre los usuarios y demás actores, además de
evidenciar los límites de los recursos disponibles para financiar la salud
en el país.

33 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

La primera de las reformas por presentarse consiste en un Proyecto


de Ley Estatutaria que buscará definir y delimitar los derechos de los
afiliados del Sistema, señalando de manera explícita las obligaciones
en cabeza del Estado, afiliados, beneficiarios y demás actores del
SGSSS. El acceso a la prestación de servicios de salud se garantizará
a través de un Plan Obligatorio (POS) de Salud, compuesto por un
Plan de Beneficios amplio, incluyente y equitativo, que contendrá de
manera explícita las prestaciones exigibles para garantizar la vida y la
salud de afiliados y beneficiarios, así como la sostenibilidad financiera
del Sistema, en la medida en que será actualizado periódicamente. Los
Planes de Beneficios deberán actualizarse cada dos años, de acuerdo
con el perfil epidemiológico y demográfico de la población colombiana,
evidencia científica probada acorde con principios de costo-efectividad,
sostenibilidad financiera del sistema en términos de disponibilidad de
recursos y equilibrio financiero de la Unidad de Pago per Capitación
(UPC) y las preferencias y valores sociales que resulten de la participación
ciudadana. Se excluyen de manera taxativa de los Planes de Beneficios
las prestaciones suntuarias, meramente cosméticas, los procedimientos
y medicamentos experimentales, los ofrecidos por fuera del territorio
colombiano y las enfermedades huérfanas. Es importante resaltar la
obligación normativa de realizar una unificación progresiva de los planes
de ambos regímenes.

Finalmente, es importante señalar que el Proyecto de Ley Estatutaria


busca mejorar la portabilidad nacional y reformar el régimen de
reembolsos por los servicios de salud no incluidos en el POS a través
de medidas de racionalización de uso, precio y financiación, de manera
que la prestación de dichos servicios no amenace la sostenibilidad
financiera del SGSSS.

La segunda de las reformas por presentarse consiste en un Proyecto de


Ley que contendrá las medidas a través de las cuales se hará operativo el
contenido del Proyecto de Ley Estatutaria. En dicho proyecto se incluirán
los mecanismos de carácter administrativo que definan el esquema de
financiación del (SGSS)s en términos de la contribución del Gobierno
Nacional y las entidades territoriales, recursos por transformación de fuentes,
contribuciones de los afiliados y parafiscales, así como de los ámbitos de
acción que rigen la participación de cada uno de los actores del Sistema.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 34


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

2.6. Ajuste a las normas tributarias para promover


la competitividad del sector productivo y mejorar
el recaudo tributario

Ese proyecto de ley efectúa ajustes a las normas tributarias con el objetivo
de mejorar la competitividad de las empresas frente al fenómeno de la
revaluación del peso.

La iniciativa elimina a partir de 2011 la deducción del 30% del impuesto


de renta por inversión en activos fijos reales productivos; se reduce,
gradualmente, la sobretasa al consumo de energía y se le hacen ajustes
al cobro del impuesto a las transacciones financieras 4x1.000.

El Gobierno considera que la deducción ya cumplió con su objetivo, que


era el de elevar la tasa de inversión del país, que se encontraban en niveles
deprimidos (alrededor del 16% del PIB) cuando se adoptó la medida en
2002, alcanzando el 25% del PIB en 2010, superando a países como Brasil y
Perú. De esta forma, la administración del Presidente Juan Manuel Santos
concentrará su política en la generación de estímulos al empleo. Con la
eliminación de la deducción por compra de bienes de capital el Gobierno
Nacional lograría incrementar sus ingresos en alrededor de 3 billones de
pesos en 2012.

El proyecto contempla, igualmente, la eliminación gradual de la sobretasa


del 20% al consumo de energía de los usuarios industriales. En el año
2011 la sobretasa bajará a 10% y en 2012 desaparecerá definitivamente.
Esta medida significa una reducción en los costos no salariales de las
empresas, en beneficio de su competitividad y las deja en condiciones de
igualdad, frente a sus pares.

De otra parte, los ajustes al impuesto del Gravamen a los Movimientos


Financieros (GMF) buscan eliminar la elusión que se presenta en
operaciones que se realizan a través de entidades financieras, las
comisionistas de bolsa y las fiduciarias para incrementar la productividad
de dicho gravamen.

Con la ley se precisa el hecho generador del GMF, para que las operaciones
de pago o desembolsos a terceros, diferentes al inversionista inicial, queden

35 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

gravadas con el 4 x 1.000, porque no corresponden a operaciones propias


del mercado financiero. Con esta decisión se impacta positivamente el
recaudo tributario en cerca de 400.000 millones de pesos.

De otra parte, este proyecto de ley también contempla la eliminación


gradual del impuesto a las transacciones financieras. Dicha eliminación
se hará de un punto cada dos años, iniciando en 2012 y culminando en
el 2018.

Finalmente, se establecen disposiciones tendientes a mejorar el control


de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así como
generar condiciones, desde el punto de vista tributario, para avanzar en
competitividad y formalización empresarial.

2.7. Reforma al sistema arancelario

La reforma arancelaria tiene como finalidad superar varios de los


problemas asociados a la actual estructura arancelaria, que afectan la
competitividad nacional y las exportaciones, y que se acentúan con los
últimos cambios normativos en la Comunidad Andina (CAN) y la firma de
Tratados de Libre Comercio (TLC).

Colombia cuenta hoy con una estructura arancelaria más proteccionista


y distorsionante en comparación con los países de la región. El arancel
nominal promedio se ubicaba en 12% (hasta antes de adoptar las
medidas) con una alta dispersión que va desde 0% a 98%. En contraste
con los demás países de Latinoamérica, que en los últimos ocho años han
reducido su arancel promedio, Colombia ha incrementado sus niveles
de protección. Por ejemplo, según la OMC (2009) Perú ha disminuido
su arancel promedio de alrededor de 13% en el 2000 a niveles cercanos
al 6% en 2008, en el mismo periodo, Chile disminuyó su protección
en cerca de tres puntos porcentuales, mientras que Brasil lo hizo en
alrededor de 2%.

La estructura de los aranceles en Colombia ha tenido un sesgo


antiexportador manteniendo los mismos niveles de exportaciones sobre
PIB en los últimos ocho años, mientras que países como Chile, Perú,
Argentina y Uruguay han aumentando la participación de las exportaciones
sobre el producto total de su economía (Fuente: OMC, 2009).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 36


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Otro indicador que permite concluir el pobre posicionamiento de Colombia


en el comercio internacional es el ranking del World Economic Forum. En
el ranking general, Colombia ocupa el puesto 68, siendo el indicador de
aranceles uno de los más preocupantes, dado que para el reporte de 2010-
2011 Colombia ocupa el puesto 101 entre 139 países en aranceles.

Adicionalmente, los recientes cambios normativos de la Comunidad Andina


han afectado negativamente la competitividad de la producción nacional.
A partir del 2007, con la Decisión 669, la Comunidad Andina devolvió a
los países miembros la autonomía para fijar los aranceles perdiendo el
esquema arancelario comunitario. En consecuencia, los países andinos
vienen haciendo movimientos que han aumentado la dispersión arancelaria
tanto entre los países andinos como en estos. Por ejemplo, Perú y Ecuador
han reducido los aranceles de materias primas con el fin de mejorar su
competitividad. Por su parte, Colombia no había movido sustancialmente
los aranceles para la industria y los había aumentado para algunos
bienes agropecuarios. De este modo, la competitividad de la producción
colombiana en la región se ha reducido sustancialmente.

Un indicador de la pérdida de competitividad es la presencia de


protecciones efectivas negativas en varios sectores de la economía. Este es
el caso de la cadena de los plásticos: mientras los polímeros en Colombia
tienen aranceles entre 10% y 15%, en Ecuador y Perú son cero. Dado
que se conserva el libre comercio al interior de la CAN, los productores
de manufacturas de plástico en Ecuador y Perú están ganando mercado
en Colombia, ya que sus materias primas son más baratas. Este hecho
distorsiona el mercado y ha llevado a que algunos productores no estén
en capacidad de competir con los bienes importados.

Adicionalmente, las protecciones efectivas negativas han ocasionado


desvío de la inversión en la medida en que algunas empresas han
trasladado la producción a países vecinos con menores aranceles para,
desde allí, abastecer el mercado colombiano. Este es el caso de algunos
transformadores de plástico que han reportado el traslado de líneas de
producción a Perú.

Si bien los exportadores están en capacidad de disminuir los efectos


desfavorables de las protecciones efectivas negativas dado que tienen
acceso a los Sistemas de Importación Exportación (SIEX o Plan Vallejo),

37 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

este instrumento no está al alcance de los productores orientados


al mercado doméstico. Lo anterior afecta tanto el bienestar de los
consumidores nacionales como el empleo, teniendo en cuenta que cerca
del 80% es generado por el mercado nacional.

En este contexto, el Gobierno promovió una reforma estructural


que consiste en una rebaja arancelaria, que no supera los 10 puntos
porcentuales (pp) del arancel nominal vigente por subpartida y que
permite abaratar los costos de las empresas y aumentar el ingreso real de
la población. Para materias primas y bienes de capital, de acuerdo con la
clasificación CUODE, los aranceles se reducen a 5% y 10%, dependiendo
de si corresponden al sector industrial o agropecuario, respectivamente,
mientras que para los bienes de consumo el arancel baja a 15%. De este
tratamiento se excluyen algunos productos agropecuarios considerados
como sensibles en términos de producción y empleo, entre los que se
encuentran el maíz, el arroz, la carne, la leche y la cebada. No obstante
productos como el azúcar, el algodón y el trigo, utilizados ampliamente
por la industria, tienen una reducción en su arancel de 5 pp.

Los vehículos automóviles, tractores y partes (Capítulo 87 del Arancel de


Aduanas) también gozan de un tratamiento especial, al bajar su arancel
en 5 pp, pero respetando el gravamen de las partidas sujetas al Convenio
Automotor Andino (CAA). Tampoco se ven afectados los productos que
por Ley tienen arancel especial (0%), como son los cubiertos por Ley del
Libro, ley de Aftosa y Ley de Bomberos.

Cuadro 2.3: Reforma arancelaria estructural

Reforma
Promedio ponderado por
Clasificación CUODE
importaciones (2009)
No agro Agro (OMC)

Bienes de capital 8 5* 10
Materias primas 10 5* 10
Bienes de consumo 20 15 15
Total 11,5 8,3
Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

La reforma descrita permitirá al país modernizar su esquema arancelario


en términos de simplicidad, eficiencia y transparencia e impulsar los
niveles de competitividad, con efectos positivos sobre la generación
de empleo, el crecimiento económico y el bienestar de la población.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 38


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Finalmente, es de esperar que bajo la actual coyuntura económica,


caracterizada por una revaluación del tipo de cambio y una recuperación
de la actividad económica, la reducción de aranceles aumente la
demanda de dólares por el incremento de las importaciones y genere
un efecto devaluacionista.

2.8. Medidas para atenuar el impacto de la revaluación

A finales de octubre de 2010 el Gobierno Nacional anunció una serie de


medidas para aliviar las presiones cambiarias y defender el empleo. Estas
medidas fueron:

• El Gobierno Nacional anunció la no monetización de US$1.500


millones del flujo proyectado para 2010.

• Modificación del Plan Financiero de 2011 para equilibrar las fuentes


externas de financiación y el servicio de dicha deuda, con lo cual
reduce el flujo de monetización del Gobierno Nacional en 384
millones de dólares para el año 2011.

• El Ministerio de Hacienda implementará una estrategia de cobertura


para los pagos del servicio de la deuda externa. Esta cobertura se
podrá realizar hasta por 3.700 millones de dólares.

• El Ministerio de Agricultura abrirá, a través de FINAGRO, una


facilidad cuyo valor podrá ascender hasta 50.000 millones de pesos
para apoyar la realización de coberturas cambiarias por parte de los
sectores agrícolas exportadores.

• Se elimina la exención del impuesto de renta al pago de intereses


de créditos contratados con entidades del exterior.

• Se apoyará el proyecto de ley que traslada la fiscalización del pago


de regalías a la DIAN, con miras a un incremento adicional en el
recaudo.

2.9. Ley de Ordenamiento Territorial

Consciente de que las principales competencias en prestación de servicios


básicos a la ciudadanía están en los gobiernos territoriales, y teniendo en

39 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

mente como fin último la conducción del país entero hacia la Prosperidad
Democrática, una de las principales estrategias del Gobierno Nacional es
el fortalecimiento de las relaciones entre la Nación y los Territorios. Con
este proyecto de ley se busca que, bajo los principios de transparencia,
economía y buen gobierno, se creen y fortalezcan instancias, mecanismos y
espacios de participación, coordinación y articulación entre los diferentes
niveles de gobierno y las expresiones de la sociedad civil, como factores
claves para el desarrollo.

El Gobierno quiere y se propone que bajo su liderazgo, la organización


territorial del Estado sea aquella que garantice mejor el progreso y la
autosostenibilidad económica, el saneamiento fiscal y la profesionalización
de las administraciones territoriales. Por ello, mediante la Ley de
Ordenamiento Territorial, promoverá la creación de mecanismos
asociativos que, invocando las afinidades culturales y sociales, aprovechen
mejor los recursos de su entorno y, si fuera del caso, que les den vida
a nuevas organizaciones capaces de explotar el potencial regional sin
perder nunca de vista la importancia que tienen la racionalización del
gasto y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento.

El Gobierno considera necesario reducir las desigualdades sociales en


las regiones, mediante la inversión social, aprovechando los mayores
recursos que se tendrán en el Fondo de Compensación Regional.

Este proyecto de ley es una respuesta a la necesidad de reducir la línea


de pobreza del país, redistribuir en forma equitativa los recursos de
inversión pública para el desarrollo, y cerrar la tradicional brecha entre
regiones. Se busca el mejoramiento de la capacidad de gestión de las
entidades territoriales, evitando la duplicidad de tareas y los esfuerzos
aislados, generando economías de escala que faciliten menores costos y
mayores niveles de ahorro a sus presupuestos, y recalcando también los
afanes de eficiencia y de racionalidad en el gasto como parte elemental
del concepto de buen Gobierno.

2.10. Reducción de tres ceros a la moneda colombiana

El proyecto para modificar la denominación de la moneda legal


colombiana surge como una iniciativa del legislativo. La propuesta radica
en reexpresar las unidades en que hoy se encuentra denominada la
moneda legal colombiana suprimiendo tres ceros. Esta modificación da

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 40


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

lugar a la aparición de un “Nuevo Peso”, el cual equivaldría a mil pesos


de hoy y se dividiría en cien centavos.

Este proyecto busca fundamentalmente simplificar los procesos contables


y el manejo del dinero y las transacciones, que hoy son engorrosos debido
a la cantidad de ceros en las cifras. Con esto, se hace más eficiente la
unidad monetaria.

Entre los beneficios de simplificar la unidad monetaria se cuentan: i)


generar un efecto positivo y de confianza en la economía, ii) identificar
los recursos generados por actividades ilegales, iii) simplificar las
operaciones aritméticas, iv) facilitar el manejo de los presupuestos de
entidades públicas y empresas privadas, v) facilitar la lectura de estados
financieros, vi) reducir el tiempo en la captura de datos, y vii) reducir
costos de impresión, entre otros.

Es importante mencionar que Colombia cuenta hoy con unas condiciones


macroeconómicas favorables, entre las que se destaca una inflación baja
y controlada. Esto constituye un entorno propicio para la implementación
de esta iniciativa cuyo efecto sobre la economía es de carácter nominal.

De igual manera, la implementación de esta medida no favorece en


manera alguna las facultades del Gobierno para ejecutar la política
económica, así como tampoco está relacionada con un proceso de
dolarización de la economía ni supone efectos negativos o positivos
sobre el comportamiento de la inflación.

Con respecto al “Nuevo Peso”, el Banco de la República tendría las


mismas facultades que la Constitución y la Ley le han dado en relación con
el “Peso”, es decir que una vez adoptada la medida, el emisor continuaría
emitiendo monedas y billetes pero con la nueva denominación, a la vez que
recoge los de vieja denominación para su reemplazo. Así mismo, el Banco
de la República tendría la facultad para emprender todas las acciones que
considere necesarias para facilitar la convertibilidad de la moneda.

Como ente ejecutor del proyecto, el Banco de la República ha estimado


un horizonte de cuatro años para su implementación, periodo en el
cual se hace necesario desarrollar cuatro actividades fundamentales. La
primera actividad consiste en implementar una campaña educativa para
difundir el espíritu de la medida y familiarizar al público con la nueva

41 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

unidad monetaria. En segundo y tercer lugar están la producción de los


nuevos billetes y monedas, respectivamente; y por último, las planchas
y materiales de elaboración para los nuevos billetes y monedas. Con
esto, el costo total estimado por la autoridad monetaria para ejecutar
el proyecto es de aproximadamente $222 mm, repartidos a lo largo del
horizonte del proyecto.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 42


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

3. REVISIÓN PLAN FINANCIERO 2011

Como es de esperar, todas las medidas adoptadas tienen un impacto


sobre las finanzas de la Nación, tanto en el año 2011 como en el mediano
plazo. A continuación se presentan las modificaciones efectuadas a la
proyección fiscal del GNC para 2011.

3.1. Gobierno Nacional Central

El pasado mes de septiembre fue anunciada una revisión al Plan


Financiero para el año 2011 presentado al Congreso de la República en
junio (Capítulo IX – MFMP 2010). En efecto, se prevé que la nueva meta
de déficit del Gobierno Central para 2011 es de 4,1% del PIB, superior
al anunciado en junio en cerca de 0,2% puntos porcentuales del PIB.
Esta modificación obedece esencialmente a los mayores recursos que se
destinarán a las "locomotoras" de la economía para apoyar programas
de importancia estratégica que contribuyan a dinamizar el crecimiento en
el corto y mediano plazo; política congruente con el plan económico para
el cuatrienio anunciado por el nuevo gobierno.

Como ya se mencionó, frente al resultado fiscal inicialmente estimado


para la vigencia 2011, se prevé un deterioro de cerca de 0,2% del PIB
al pasar de 3,9% a 4,1%. En efecto, el nuevo déficit proyectado para el
próximo año alcanzará un valor de $24.047 mm (4,1% del PIB), resultado
del desbalance entre ingresos por $84.071 mm (14,4% del PIB) y gastos
por $108.118 mm (18,5% del PIB) (Cuadro 3.1). Si adicionalmente se tienen
en cuenta las obligaciones asociadas al costo de la reestructuración del
sistema financiero ($246 mm), el déficit por financiar del GNC alcanzará
un monto de $24.293 mm (4,2% del PIB).

43 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro 3.1: Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central

$ Miles de Millones % PIB Cto.


CONCEPTO
2010* 2011* 2010* 2011* 2011/2010

Ingresos totales 74.306 84.071 13,7 14,4 13,1


Tributarios 66.079 73.850 12,2 12,6 11,8
Recursos de capital 6.470 7.918 1,2 1,4 22,4
Otros 1.757 2.303 0,3 0,4 31,1
Gastos totales 97.556 108.118 18,0 18,5 10,8
Intereses 16.386 18.021 3,0 3,1 10,0
Funcionamiento** 70.827 76.698 13,1 13,1 8,3
Inversión** 10.066 13.107 1,9 2,2 30,2
Préstamo neto 277 292 0,1 0,0 5,4

DÉFICIT -23.250 -24.047 -4,3 -4,1 -

CRSF 459 246 0,1 0,0 -46,5

DÉFICIT POR
-23.709 -24.293 -4,4 -4,2 -
FINANCIAR

Balance primario -6.864 -6.026 -1,3 -1,0 -

*Cifras proyectadas.
** Gastos de Funcionamiento e Inversión incluyen pagos y deuda flotante.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Cabe señalar que esta nueva meta de déficit del GNC es consistente
con un balance primario deficitario de 1,0% del PIB y una deuda neta
de activos financieros de 40,2% del PIB. Así mismo, vale la pena tener
en cuenta que esta nueva proyección ya incorpora tanto los cambios
asociados a la carta de modificaciones al proyecto de Ley de Presupuesto
2011, como la nueva metodología de cálculo del PIB base 2005.

Si bien el déficit del GNC proyectado para la vigencia 2011 es mayor al


inicialmente anunciado, se prevé una mejora frente a lo esperado para
2010. Lo anterior, como resultado del mayor dinamismo de los ingresos,
toda vez que estos se incrementan a una tasa superior a la de los gastos.
De esta manera, mientras que se espera que los gastos se incrementen
como porcentaje del PIB en 0,5 puntos porcentuales, los ingresos lo
harían en 0,7 puntos (Gráfico 3.1).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 44


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico 3.1: Ingresos y gastos del GNC (% PIB)

2010 2011

14,4
13.7
1,5 1,7

Ingresos

12,2 12,6

3,0 3,1
0,1 0,0
Gastos

14,9 15,3

18.0
18,5
Ing. Tributarios Otros Ingresos
Intereses Préstamo Neto
Func. + Inv.

Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Esta revisión al plan financiero prevé que los ingresos totales del GNC
ascenderán en 2011 a $84.071 mm (14,4% del PIB), tras un incremento
nominal de 11,6%. Del total, $73.850 mm (12,6% del PIB) provienen del
recaudo tributario y $7.918 mm (1,4% del PIB) corresponden a recursos
de capital. Adicionalmente, se esperan ingresos por $1.852 mm (0,3%
del PIB) por fondos especiales, $434 mm (0,1% del PIB) por ingresos no
tributarios como multas y contribuciones, y $17 mm correspondientes
a ingresos causados por concepto de alícuotas de las concesiones de
telefonía celular y de larga distancia (Cuadro 3.2).

El comportamiento de los ingresos del GNC durante la vigencia 2011


mejora significativamente con respecto al esperado en 2010. Lo anterior
se explica en parte importante por un incremento en el recaudo tributario,
que a su vez responde al mayor crecimiento económico, a los mejores
resultados de Ecopetrol en 2010, a los ingresos adicionales asociados
con la Ley de Ajuste Tributario presentados a finales de 2009 (con efecto
desde 2011) y a los mayores recursos provenientes del proyecto de ley

45 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

en discusión en el Congreso que busca fortalecer los recursos de la


salud y las finanzas del Régimen Subsidiado. Por otra parte, los mejores
resultados financieros de Ecopetrol en 2010 también se reflejarán en
mayores dividendos trasladados a la Nación en 20111.

Cuadro 3.2: Ingresos del Gobierno Nacional Central

$ Miles de Millones .% PIB Cto


CONCEPTO
2010* 2011* 2010* 2011* 2011/2010

INGRESOS TOTALES 74.306 84.071 13,7 14,4 13,1


Ingresos corrientes 66.487 74.284 12,3 12,7 11,7
Ingresos tributarios 66.079 73.850 12,2 12,6 11,8
Administrados por la DIAN
51.517 58.413 9,5 10,0 13,4
Internos
Administrados por la DIAN
13.114 13.945 2,4 2,4 6,3
externos
Resto tributarios 1.448 1.492 0,3 0,3 3,0
Ingresos no tributarios 408 434 0,1 0,1 6,2
Fondos especiales 1.332 1.852 0,2 0,3 39,1
Ingresos de capital 6.470 7.918 1,2 1,4 22,4
Rendimientos financieros 527 579 0,1 0,1 10,0
Excedentes financieros 5.236 6.940 1,0 1,2 32,5
Otros ingresos de capital 708 399 0,1 0,1 -43,7
Ingresos causados 17 17 0,0 0,0 0,0

*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ahora bien, con respecto a la proyección de ingresos del Gobierno Central


presentada en MFMP 2010, se esperan recursos adicionales por cerca de
$1.2 billones (0,2% del PIB). Estos mayores ingresos provienen esencialmente
de excedentes financieros de entidades como CISA y Superintendencia de
Notariado y Registro, y de fondos especiales como Fonsecon.

Por su parte, se calcula que el gasto del Gobierno Central ascenderá a


$108.118 mm (18,5% del PIB) en 2011, tras un crecimiento nominal de
1 El comportamiento de los 10,8% frente a lo esperado para el año en curso. El total de gastos se
ingresos del Gobierno
Central en 2011 se expli- compone de pago de intereses de deuda por $18.021 mm (3,1% del PIB),
ca de forma más detalla-
da en el Capítulo IX del
gastos de funcionamiento por $76.698 mm (13,1% del PIB), inversión
MFMP 2010. por $13.107 mm (2,2% del PIB) y préstamo neto por $292 mm. De esta

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 46


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

manera, el monto de gasto programado para 2011 resultará 0,5% del PIB
superior al proyectado en 2010 (Cuadro 3.3), producto esencialmente del
incremento en la inversión del Gobierno Central.

Cabe resaltar que la proyección de gasto por inversión del GNC para la
próxima vigencia prevé un significativo incremento frente a lo esperado
para 2010. En efecto, se estima que los gastos por inversión pasen de
1,9% a 2,2% del PIB durante el periodo en consideración, como resultado
de la destinación de recursos adicionales para el fortalecimiento de cinco
sectores de importancia estratégica que dinamicen el crecimiento y, a su vez,
afecten positivamente el empleo y otros indicadores sociales. Lo anterior, en
respuesta a la estrategia económica planteada por el nuevo gobierno.

Cuadro 3.3: Gastos Totales del Gobierno Nacional Central

$ Miles de Millones % PIB Cto.


CONCEPTO
2010* 2011* 2010* 2011* 2011/2010

GASTOS TOTALES 97.556 108.118 18,0 18,5 10,8


Gastos corrientes 87.214 94.719 16,1 16,2 8,6
Intereses 16.386 18.021 3,0 3,1 10,0
Intereses deuda externa 3.913 4.610 0,7 0,8 17,8
Intereses deuda interna 11.328 12.691 2,1 2,2 12,0
Indexacion TES B (UVR) 1.145 719 0,2 0,1 -37,2
Funcionamiento** 70.827 76.698 13,1 13,1 8,3
Servicios personales 11.712 12.880 2,2 2,2 10,0
Transferencias 54.793 59.395 10,1 10,1 8,4
SGP 22.810 23.935 4,2 4,1 4,9
Pensiones 21.980 21.739 4,1 3,7 -1,1
Otras transferencias 10.002 13.721 1,8 2,3 37,2
Gastos generales 4.322 4.424 0,8 0,8 2,4
Inversión** 10.066 13.107 1,9 2,2 30,2
Préstamo neto 277 292 0,1 0,0 5,4
DÉFICIT TOTAL -23.250 -24.047 -4,3 -4,1 -

*Cifras proyectadas.
**Gastos de funcionamiento e inversión incluyen pagos y deuda flotante.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

47 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Como se mencionó al comienzo del documento, estos sectores son


minería, vivienda, infraestructura, agricultura, e innovación tecnológica,
los cuales fueron denominados como las “locomotoras” del crecimiento
económico, por el efecto dinamizador y multiplicador que se espera
tengan sobre la actividad económica.

Es por esto que el pasado 6 de septiembre el Gobierno anunció la


destinación de recursos adicionales para las locomotoras por un monto
aproximado de $2 billones (0,3% del PIB) que serán ejecutados a través
de la inversión del GNC. Del total, sobresalen los recursos que recibirá
el sector transporte ($520 mm, 0,1% del PIB), vivienda ($435 mm, 0,1%
del PIB), el sector agropecuario ($430 mm, 0,1% del PIB), minas y energía
($362 mm, 0,1% del PIB) y educación ($266 mm).

En este sentido, es relevante señalar que la inversión que se espera que el


Gobierno Central ejecute durante el año 2011 (2,2% del PIB) es consistente
con la tendencia creciente que registra desde el 2008 y, que en conjunto
con la inversión del resto del sector público, será significativamente
mayor a la observada durante la última década (Gráfico 3.2).

Gráfico 3.2: Inversión del GNC (% PIB)

2,2
1,6

Promedio 2011
2001-2010
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 48


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Vale la pena tener en cuenta que, si se compara la proyección inicial de


gastos del GNC para 2011 (Capítulo IX – MFMP 2010) con la presentada
en este documento, se observan otros cambios en su composición,
además de los recursos adicionales destinados para impulsar las
locomotoras del crecimiento. Se destacan dos cambios en especial:
i) la proyección del gasto asociado al pago de pensiones es menor
que el proyectado en junio, toda vez que esta revisión tiene en cuenta
el efecto del reciente traslado de cotizantes del régimen privado al
público; y ii) la inversión contempla $500 mm (0,1% del PIB) adicionales
para la atención a la población desplazada.

Finalmente, y teniendo en cuenta que el déficit esperado del Gobierno


Central es mayor al inicialmente previsto, se calcula que el total de
necesidades de financiamiento de la Nación en 2011 ascenderá a $41.151
mm (7,0% del PIB). Estas necesidades están conformadas de la siguiente
manera: i) un déficit para financiar por $24.303 mm (4,2% del PIB); ii)
amortizaciones por $16.157 mm (2,8% del PIB); iii) ajustes por causación
por $191 mm; iv) operaciones de Tesorería por $300 mm (0,1% del PIB) , y
v) una disponibilidad final en caja de $200 mm (Cuadro 3.4).

El déficit por financiar del Gobierno Nacional Central en 2011 resulta de


agregar los costos de la reestructuración del sistema financiero ($246 mm)
al déficit total proyectado para la próxima vigencia ($24.047 mm; 4,1% del
PIB), que, como ya se mencionó, resultó cerca de $2 billones superior al
estimado en el MFMP 2010.

Ahora bien, dentro de las fuentes de financiamiento contempladas


para atender estas necesidades en 2011, el GNC cuenta con recursos
que incluyen desembolsos de deuda interna y externa por $35.061 mm
(6,0% del PIB), deuda flotante por $2.224 mm (0,4% del PIB), recursos
disponibles en caja al finalizar el ejercicio 2010 por $922 mm (0,2% del
PIB) y otros recursos por $2.944 mm (0,5% del PIB).

49 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro 3.4: Fuentes y Usos del GNC 2011

FUENTES $ MM 41.151 USOS $ MM 41.151

Desembolsos   35.061 Déficit   24.293

Externos (USD 3.741 mill). 7.046 Del cual, Intereses Externos (USD 2.501 mill). 4.710

Bonos (USD 2.241 mill). 4.221 Del cual, Intereses Internos   12.591
Multilaterales y
(USD 1.500 mill). 2.825      
Otros
Internos   28.014 Amortizaciones   16.157

TES   28.000 Externas (USD 1.240 mill). 2.336

Convenidas   6.000 Internas   13.821

Subastas   18.000      

Forzosas   4.000 Ajustes por causación   201

Sentencias   0      

Otros   14 Operaciones de Tesorería   300

Deuda flotante   2.224 Disponibilidad Final   200

           
Utilidades Banco
0     
República
           

Disponibilidad inicial   922      

           

Otros   2.944      
Optimización de
  2.944      
activos

Fuente: DGPM - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Esta nueva versión del financiamiento de la Nación para 2011 contempla


emisiones de títulos de deuda interna adicionales por $2 billones (0,3%
del PIB) para financiar el gasto adicional asociado a las locomotoras del
crecimiento. De esta manera, la nueva meta de colocación de TES de
largo plazo alcanzará un valor de $28 billones (4,8% del PIB). Teniendo en

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 50


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

cuenta lo anterior, es relevante señalar que con esta nueva programación


de financiamiento para el próximo año, el roll-over de la deuda interna
será de 109% (Cuadro 3.5), inferior al proyectado para 2010.

Cuadro 3.5: Roll-Over Deuda Interna (TES) - $MM

TES 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011*

Colocaciones 27.982 23.396 19.140 23.926 25.832 25.500 28.000

Servicio de deuda 16.778 24.558 26.997 25.447 22.967 22.936 25.660

Amortizaciones 8.484 14.625 15.613 14.571 11.429 11.478 12.793

Intereses 8.294 9.933 11.384 10.876 11.538 11.458 12.867

Colocaciones / Servicio 167% 95% 71% 94% 112% 111% 109%

Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Adicionalmente, se observa una reducción en los desembolsos de


deuda externa en cerca de USD 384 millones, con respecto a lo previsto
inicialmente. Esta modificación resultó del paquete de medidas adoptadas
por el Gobierno a finales de octubre, con el fin de aliviar las presiones
cambiarias. Con esta reducción se buscó equilibrar las fuentes externas
de financiación y el servicio de la deuda externa, con lo cual se reduce
el flujo de monetización del Gobierno Nacional durante el año 2011.
Cabe señalar que esta menor fuente de financiamiento fue compensada
totalmente con un mayor valor de la deuda flotante (o cambio en el stock
de cuentas por pagar) proyectado para 2011.

3.2. Sector Público Consolidado

El balance fiscal del sector público para el año 2011 es superior al


presentado en el MFMP 2010 como consecuencia de las modificaciones
realizadas en el GNC. Así, el déficit del SPC pasa de 3,6% del PIB en el
año 2010 a 3,2% del PIB en 2011.

51 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro 3.6: Balance Fiscal del Sector Público Consolidado

$ Miles de Millones  % PIB


BALANCES POR PERIODO
2010* 2011* 2010* 2011*

1. Sector público no financiero -19.412 -19.771 -3,6 -3,4


Gobierno nacional central -23.250 -24.047 -4,3 -4,1
Sector descentralizado 3.838 4.277 0,7 0,7
Seguridad Social 4.724 4.095 0,9 0,7
Empresas del nivel nacional -542 759 -0,1 0,1
Empresas del nivel local -701 154 -0,1 0,0
Regionales y locales** 356 -732 0,1 -0,1
2. Balance cuasifiscal del Banrep -329 0 -0,1 0,0
3. Balance de Fogafín 927 1.022 0,2 0,2
4. Costos de la reestructuración
-459 -246 -0,1 0,0
Financiera
SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO -19.272 -18.994 -3,6 -3,2

* Cifras proyectadas.
** Incluye Fondo Nacional de Regalías.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Cuadro 3.7: Balance Fiscal del Sector Público No Financiero

$ Miles de Millones % PIB


SECTORES
2010* 2011* 2010* 2011*
Seguridad social 4.724 4.095 0,9 0,7
Empresas del nivel nacional -542 759 -0,1 0,1
FAEP* -425 -57 -0,1 0,0
Eléctrico 183 210 0,0 0,0
Resto nacional -300 606 -0,1 0,1
Empresas del nivel local -701 154 -0,1 0,0
EPM -282 62 -0,1 0,0
EMCALI -110 12 0,0 0,0
Resto local -308 80 -0,1 0,0
Regionales y locales** 356 -732 0,1 -0,1
Sector descentralizado 3.838 4.277 0,7 0,7
Gobierno Nacional Central -23.250 -24.047 -4,3 -4,1
SECTOR PÚBLICO NO
-19.412 -19.771 -3,6 -3,4
FINANCIERO

* Cifras proyectadas.
** Incluye Fondo Nacional de Regalías.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 52


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

4. NUEVO ESCENARIO FISCAL DE MEDIANO PLAZO

Frente a lo presentado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) el 15


de junio de 2010, la senda de deuda y balance primario del Sector Público
No Financiero (SPNF) cambian como resultado de la nueva estrategia
económica y fiscal del Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos. A
continuación se enumeran las decisiones que impactan la deuda y el
balance primario del SPNF en el Mediano Plazo.

En primer lugar, el pasado 2 de julio, como se explicó en la Adenda del


Capítulo II del MFMP 2010, se anunció la revisión del Plan Financiero de
2010. Esta revisión contempla una nueva estrategia de financiamiento del
Gobierno Nacional Central (GNC) que sustituye la venta de ISAGÉN por
mayor emisión de deuda. Esta decisión está en línea con las políticas
del nuevo gobierno de conservar las Empresas Nacionales y no financiar
gasto corriente con la venta de activos. Por lo anterior, el nivel de deuda
del año 2010 es mayor al presentado en el MFMP de junio. Por otro
lado, a partir del año 2011, se incluye el gasto que realizará el GNC en
el programa de Locomotoras del crecimiento económico cuyo impacto
social y económico será mayor crecimiento y mayor empleo.

Como ya se explicó en el comienzo de este documento, se está


tramitando en el Congreso el proyecto de acto legislativo que modifica
el manejo de las Regalías en el país. Este proyecto permitirá un manejo
equitativo y eficiente de las regalías, dándole espacio al ahorro de un
porcentaje de estos recursos. En efecto, es necesario que las entidades
territoriales administren adecuadamente los excedentes generados por
el boom minero-energético que se espera, para que puedan ejecutar
una política anticíclica que garantice el papel estabilizador de la política
fiscal. Un cálculo preliminar del porcentaje de recursos de regalías
que sería ahorrado está incorporado en las proyecciones del balance

53 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

primario del SPNF. Estos recursos podrían ascender a 0,4% del PIB cada
año a partir del 2012.

Finalmente y de forma complementaria con lo expuesto en el MFMP 2010,


el nuevo Gobierno radicó ante el Congreso el 30 de septiembre de 2010
el proyecto de ley de Regla Fiscal para el GNC. Este proyecto cumple con
todos los objetivos mencionados en el MFMP 2010. A través del diseño
e implementación de esta regla fiscal cuantitativa sobre el balance total
estructural, las autoridades fiscales adquieren un mayor compromiso con
la disciplina fiscal de largo plazo.

La Regla Fiscal presentada hace explícita la meta cuantitativa que el


Gobierno Nacional Central (GNC) debe cumplir: déficit estructural total
de 1,5% del PIB, anualmente. Cabe hacer la aclaración que en el MFMP se
anunció una regla sobre el balance primario del GNC, es decir, el balance
fiscal descontando el pago de intereses de deuda; sin embargo, en el
proyecto de ley radicado ante el Congreso, el indicador objetivo para la
regla fiscal es el balance total del GNC.

El cumplimiento de déficits totales estructurales de 1,5% permitirá al


Gobierno Nacional reducir su deuda como porcentaje del PIB, desde
38,8% en 2010 a 28,0% en el 2021. De forma general, el balance estructural
corresponde al balance fiscal total ajustado por el efecto del ciclo
económico, por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad
minero energética y por otros efectos de naturaleza similar.

Los ingresos estructurales son los ingresos totales que percibe el


Gobierno Nacional Central, una vez se descuenta el efecto del ciclo
económico y los efectos extraordinarios de la actividad minero
energética y otros efectos similares. Las definiciones anteriores llevan a
que, de acuerdo con la regla fiscal, los gastos estructurales, que igualan
a los gastos totales del gobierno, no pueden superar a los ingresos
estructurales en un monto que exceda la meta anual de déficit estructural
total, establecida por el Gobierno Nacional (1,5% del PIB). En periodos
excepcionales de crisis económica, los gastos estructurales difieren de

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 54


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

los gastos totales otorgando discrecionalidad a las autoridades para


ejecutar programas que contribuyan a la recuperación.

Teniendo en cuenta estas reformas y las otras mencionadas en la sección


inicial del documento, se prevé que durante los próximos años tanto el
balance del Gobierno Central como el del Sector Público Consolidado
registrarán ajustes importantes por cuenta de las mismas, hecho que se
reflejará en el fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal y macroeconómica
en el mediano plazo (Gráfico 4.1). En efecto, se proyecta que el déficit del
SPC presentará un ajuste equivalente a 2.9 puntos porcentuales del PIB
(al pasar de un déficit de 3,6% en 2010 a 0,6% en 2014), del cual el ajuste
del GNC explica en gran medida este buen desempeño.

Gráfico 4.1: Ajustes del balance fiscal del SPC por componentes 2010-2014
(% del PIB)
4,0
3,5
Ajuste de los componentes del
3,0 Sector Público Consolidado 2010 -2014
2,5 1,9 (2.9% del PIB)
2,0
3,6
1,5 0,4
1,0 0,2
0,2
0,5 0,3 0,2
0,6
0,0
2010 Gobierno FAE Emp. Nivel Emp. Nivel Resto Sector Seguridad 2014
Central Nacional Local Público* Social

Ajustes

Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En este sentido, se calcula que el déficit del Gobierno Central se reducirá


en cerca de 1,9 puntos porcentuales del PIB entre 2010 y 2014, al pasar
de 4,3% del PIB en 2010 a 2,4% del PIB en 2014. Este comportamiento
resulta del efecto positivo asociado a mayores ingresos por 1,5% del PIB
y a menores gastos por 0,4% del PIB (Gráfico 4.2)

55 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico 4.2: Ajustes del balance fiscal del GNC 2010-2014 (% del PIB)
5,0
0,2
4,0
1,2
3,0
0,1
0,4
2,0 4,3
Ajustes anuales al déficit del GNC
(1.9% del PIB) 2,4
1,0

0,0
2010 ∆ 2011/2010 ∆ 2012/2011 ∆ 2013/2012 ∆ 2014/2013 2014
Ajustes
Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ahora bien, con el fin de ilustrar el efecto de las reformas que actualmente
adelanta el Gobierno sobre las finanzas del GNC durante el periodo 2010-
2014, el incremento esperado de los ingresos (1,5% del PIB) se explica por
la interacción de varios efectos, dentro de los que se destacan: el desmonte
de la deducción en activos fijos (con un efecto positivo sobre los ingresos de
0,5% del PIB) y la política de optimización de ingresos 2 (con un efecto positivo
de 0,6% del PIB), neutralizados parcialmente por otras reformas como el
desmonte gradual del GMF (con un efecto negativo sobre los ingresos de
0,3% del PIB), la normalización arancelaria (con un efecto negativo de 0,2%
del PIB), entre otros (Gráfico 4.3).

Gráfico 4.3: Evolución de los ingresos del GNC 2010-2014 (% del PIB)
16,0

15,5 0,3
0,8 0,2
2 Este rubro contempla
los mayores ingresos 15,0
asociados a reformas
como la eliminación de 14,5 0,6
la exención del impuesto 15,2
de renta al pago de inte- 14,0 0,5
reses de créditos contra-
13,5 Incrementan los ingresos Reducenlos ingresos
tados con entidades del 13,7 (1,9% del PIB) (0,4% del PIB)
exterior, el traslado de la
fiscalización del pago de 13,0
regalías a la DIAN, así 2010 Desmonte Optimiz. Ingresos Desmonte Reforma 2014
como los efectos positi- Deducción Ingresos* Ecopetrol GMF Arancelaria
vos del proyecto de Ley Inv.
de Formalización Laboral Ajustes
Cifras proyectadas.
y la reducción del plazo
de autoretenedores. Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 56


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Como ya se mencionó, por el lado del gasto se prevé una reducción


de 0,5% del PIB entre 2010 y 2014, explicada también por la interacción
de varios afectos a saber: el ajuste asociado a la adopción de la regla
fiscal y otros (con un efecto negativo sobre el gasto de 0,9% del PIB),
contrarrestado parcialmente por los recursos adicionales destinados
a los sectores denominados como las locomotoras del crecimiento
(con un efecto positivo sobre el gasto de 0,3% del PIB) y los recursos
adicionales para el sector salud para la unificación progresiva de los
planes de beneficios de los regímenes contributivo y subsidiado de salud
(con un efecto positivo de 0,2% del PIB) (Gráfico 4.4). Cabe señalar que
rubros de gasto, como la senda pensional y los recursos que por Ley el
Gobierno transfieren a las regiones (SGP), están contemplados dentro de
la proyección de mediano plazo.

Gráfico 4.4: Evolución de los gastos del GNC 2010-2014 (% del PIB)

18,5
0,2
0,3
18,0 0,9

17,5

17,0 18,0 Incrementan el gasto Reducen gasto


17,6
(0,5% del PIB) (0,9% del PIB)
16,5

16,0
2010 Locomotoras Salud Regla Fiscal y 2014
Otros
Ajustes
Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Finalmente, resulta importante señalar que la estrategia de mediano


plazo que se presenta en este documento es consistente con una regla
fiscal que obliga al Gobierno a generar déficits totales estructurales
anuales de 1,5%. Este diseño permite reducir la relación deuda/PIB del
GNC a niveles cercanos al 38,7% del PIB en el año 2014, consistente con
un nivel de deuda del SPNF cercano al 27,6% del PIB en igual periodo
(Gráfico 4.5).

57 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico 4.5: Deuda Neta del GNC y SPNF (% del PIB)


45,0
38,8 39,9 39,3 39,3 38,7
40,0
35,0
29,0 29,8
30,0 28,2 28,4 27,6
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2010 2011 2012 2013 2014

Deuda GNC Deuda SPNF


Fuente: DGPM-Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Así mismo, el balance primario del SPNF que permite obtener los niveles
de deuda antes mencionados pasa de -0,6% del PIB en 2010 a 1,8% en 2014
y para en GNC pasa de -1,3% del PIB en 2010 a 0,8% en 2014 (Gráfico 4.6).

Gráfico 4.6: Balance primario SPNF (% del PIB)

2,0
1,8
1,5

1,0
0,8
0,5

0,0
-0,6
0,5

1,0
-1,3
1,5
2010

2011

2012

2013

2014

Bce. Primario GNC Bce. Primario SPNF

Fuente: DGPM-Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 58


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

ANEXO A

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO


DE ACTO LEGISLATIVO DE "REGALÍAS"
“Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican
los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”

INTRODUCCIÓN

En los años recientes el auge de la producción minera se ha presentado


en un contexto externo favorable, de altos precios internacionales de
los bienes básicos y flujos de inversión hacia América Latina. Esto ha
permitido que dicha actividad mantenga condiciones positivas para su
expansión en el mediano plazo. De hecho, se tiene previsto que durante
los próximos 5 a 10 años los niveles de inversión en la actividad minera en
Colombia tengan un incremento significativo, lo cual implicaría mayores
niveles de producción y de ingresos para el país.

Teniendo en cuenta que un aumento de los ingresos obtenidos en la


explotación de recursos naturales no renovables tiene serias implicaciones
tanto a nivel macroeconómico como regional, es importante determinar
los mecanismos apropiados para la estabilización de dichos ingresos
y una estrategia de política económica para establecer vínculos con
los demás sectores productivos, que redunden en mayores niveles de
crecimiento económico.

Una intervención adecuada de las autoridades económicas durante


los períodos de fuerte crecimiento de los ingresos por dicho concepto
debe garantizar el principio de equidad en la distribución de la riqueza
extraída del subsuelo en tres dimensiones: Primero, generar ahorros

59 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

para épocas de escasez, promover el carácter contracíclico de la


política económica, y mantener estable el gasto público a través del
tiempo. Segundo, un mecanismo de inversión de los ingresos minero-
energéticos que priorice su distribución hacia la población más pobre
y contribuya a la equidad social. Tercero, el reconocimiento de los
recursos del subsuelo como una propiedad de todos los colombianos,
debe favorecer el desarrollo regional de todos sus departamentos y
municipios. Este concepto de equidad regional fortalece la integración
de diversas entidades territoriales en pos de proyectos comunes;
promueve, además, la coordinación y planeación de la inversión de los
recursos y priorización de grandes proyectos de desarrollo.

Las lecciones que dejan los episodios de bonanza en la producción


de bienes primarios en el país en décadas pasadas indican que estos
condujeron a volatilidad macroeconómica y períodos posteriores de
recesión, para los cuales no se contaba con fuentes de ahorro que
permitieran amortiguar la caída.

En contraste, acompañar la bonanza minera de un manejo fiscal


responsable contribuye a garantizar la estabilidad macroeconómica;
promueve mejores perspectivas de crecimiento en el mediano plazo,
y favorece ganancias sostenidas en los frentes social y económico. Los
sobresaltos macroeconómicos afectan más drásticamente a los más
pobres, que no tienen mecanismos para protegerse contra el desempleo
o la pérdida de ingresos. Fuertes fluctuaciones económicas se traducen
en mayor desempleo, volatilidad cambiaria y fuertes alteraciones en los
mercados financieros, que obstaculizan la realización de los planes de
consumo e inversión de los hogares y las empresas.

Colombia se enfrenta en la actualidad a crecientes posibilidades de


generación de una bonanza de ingresos, por cuenta de la expansión de
la actividad minero-energética. Si los agentes económicos no conciben
este fenómeno como temporal, y no toman iniciativas de ahorro para usar
una parte de esos recursos en épocas de escasez, se generarán efectos
desestabilizadores sobre la economía colombiana que la harán vulnerable.

Como se explicará en mayor detalle más adelante, la experiencia


internacional y de Colombia, en particular, ha demostrado que un

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 60


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

crecimiento insostenible del gasto público, motivado por ingresos


inesperados cuya presencia inicialmente se presume permanente, como
es el caso de los ingresos adicionales por la explotación de recursos
naturales no renovables, puede conllevar a ajustes macroeconómicos
indeseables a través de incrementos en la inflación o movimientos
bruscos en la tasa de cambio. Así, las familias, las empresas y el Gobierno,
aumentan sus gastos por encima de sus ingresos, acumulando deudas
que se hacen vulnerables financieramente. Esta fue la experiencia en
la bonanza cafetera, y la posterior crisis macroeconómica y social entre
1977 y 1984, y una experiencia similar se vivió en la bonanza minera de
principios de los noventa, y la subsecuente crisis vivida entre 1997 y 2001.

Por lo expuesto anteriormente, Colombia se encuentra en el momento


oportuno para diseñar una estrategia de ahorro y de reordenamiento
en el gasto de regalías mineras y petroleras. El pronóstico de ingresos
provenientes del sector se basa en valores esperados de incrementos
en la producción que, al igual que los precios, pueden estar expuestos
a cambios inesperados. En todo caso, tanto la volatilidad de precios
como cualquier otra contingencia que pueda afectar el flujo de recursos
en el mediano plazo deben ser incorporadas en un mecanismo de
ahorro, de manera que en períodos de auge en la producción o en
los precios, los recursos excedentarios sean ahorrados; mientras que
en épocas de desaceleración o incluso reducción en la producción, las
regiones tengan acceso a dicho ahorro para mantener su gasto estable
a través del tiempo. Con ello se lograrán unas finanzas sostenibles en las
regiones, y una senda de gasto estable, coherente con el aumento de
largo plazo de los ingresos. Ello además contribuirá a evitar distorsiones
macroeconómicas en el país como la volatilidad y la tendencia a la
apreciación de la moneda.

Para cumplir con este objetivo de suavizar el ciclo de los ingresos minero
energéticos, como se aprecia en el Gráfico A.1, el Gobierno Nacional
propone la creación del Sistema General de Regalías (SGR) y, en él un fondo
de ahorro, administrado por el Banco de la República, que se alimentará
de los ingresos por regalías que excedan la senda de largo plazo expuesta
en este documento. Así mismo, cuando estos ingresos caigan por debajo
de dicha senda, el fondo desacumulará recursos para financiar proyectos
públicos y mantener a través del tiempo una senda estable de gasto.

61 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.1. Propuesta de Ahorro del Sistema General de Regalías

El fondo permitirá ahorrar


en los auges de precio o cantidad,
y desahorrar en las caídas

RRO
AHO
RRO
AHO Esta línea representa
DES
los ingresos petroleros
y mineros de largo plazo
Regalías totales
a distribuir en 2012  Los beneficios ya han sido probados con mecanismos
Aprox. 6 billones de pesos de ahorro similares como el FAEP

Fuente: Ministerio de Hacienda.

Otro de los objetivos que se busca con la modificación al régimen actual


de regalías y compensaciones es el de utilizar recursos que se espera sean
crecientes, por efecto de la dinámica de la actividad minero-energética,
para impulsar el crecimiento regional, la equidad entre regiones,
disminuir los índices de pobreza y aumentar la competitividad del país.
Como se dijo arriba, los criterios de ahorro, equidad regional y equidad
social deben guiar el diseño del nuevo uso de las regalías. Partiendo
del principio de que el subsuelo de la Nación pertenece a todos los
colombianos, los ingresos que se generen por su explotación también
deberán ser distribuidos entre toda la población. Desde luego, no se
pretende despojar a las regiones productoras y a aquellas que presentan
algún daño ambiental por estar en zonas de actividad minera, pero sí
se espera que los recursos generados por esta actividad contribuyan al
desarrollo regional del país, privilegiando a las regiones más pobres, a
través de un fondo de Compensación Regional que premie la asignación
de recursos a estas.

El Gobierno Nacional pretende plantear una opción de organización


regional para que las entidades territoriales opten por la mejor alternativa
de gestión de los recursos que se generen por cuenta de las regalías
en beneficio del desarrollo regional y del país. Se plantean entonces

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 62


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

escenarios flexibles que promueven el mejoramiento en la capacidad de


gestión de las entidades territoriales, evitando la duplicidad de tareas y
los esfuerzos aislados de territorios muy próximos en sus condiciones,
generando economías de escala que facilitan menores costos y mayores
niveles de ahorro a sus presupuestos y recalcando también los principios
de eficiencia y de racionalidad en el gasto como parte elemental del
concepto de buen gobierno.

Experiencia internacional en manejo de bonanzas de recursos naturales

La evidencia histórica en países en desarrollo muestra que un manejo


inadecuado de los ingresos provenientes de recursos naturales,
particularmente en épocas de bonanza, produce significativas apreciaciones
del tipo de cambio y desequilibrios macroeconómicos. Los ejemplos de
países en desarrollo que han desperdiciado la riqueza de sus recursos
naturales abundan. En África y América Latina, los recursos mineros y
agrícolas muchas veces no se han transformado en motores de crecimiento,
y en algunos casos han sido causantes de volatilidad macroeconómica y
estancamiento del resto del aparato productivo, en un fenómeno conocido
como “la maldición de los recursos naturales”.

Muchos estudios han encontrado que los países en desarrollo, ricos


en recursos naturales, han registrado tasas de crecimiento menores
que las de otros países en desarrollo. La evidencia empírica e histórica
muestra que los recursos naturales promueven el desarrollo económico
solo cuando se combinan con la acumulación de conocimiento para la
innovación tecnológica. Por ejemplo, en América Latina no se presentaron
las condiciones adecuadas que promovieran el crecimiento económico
en economías con amplios recursos naturales como Australia y los países 3 Lederman, Daniel and
de la península escandinava debido a una débil conversión tecnológica. Maloney, William (2007).
“Ni maldición ni destino:
En particular, dicha situación se presentó por una deficiente capacidad de Introducción a los recur-
aprendizaje y de innovación ante una baja inversión en capital humano y sos naturales y el desar-
rollo” (“Neither curse nor
de infraestructura científica3. destiny: introduction to
natural resources and
development”), en Leder-
La incidencia de la riqueza obtenida de la explotación de los recursos man, Daniel and Malo-
naturales tiene un efecto positivo en la economía dependiendo de ney, William (2007), eds.
“Recursos Naturales: Ni
la disponibilidad de capital humano. A medida que el capital humano Maldición ni Destino”.
(Natural Resources: Nei-
aumenta, se potencia el efecto positivo y de largo plazo sobre el ingreso. ther Curse nor Destiny”).
La solución para el lento crecimiento en las economías con amplios Banco Mundial.

63 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

recursos naturales es combinar el capital humano y la adquisición de


nuevo conocimiento con la riqueza generada por los recursos naturales.

Así mismo, la concentración de los ingresos de un país, particularmente


en materias primas (denominados “commodities”) como el petróleo y
el carbón, ha estado ligada históricamente a la excesiva acumulación de
deuda pública cuando los precios internacionales del producto son altos,
y al posterior declive económico cuando los precios disminuyen.

Es claro que la adecuada explotación de los ingresos provenientes de los


recursos mineros y agrícolas debe enmarcarse dentro de una política que
permita el desarrollo del capital humano y de los demás sectores de la
economía. La diversificación del aparato productivo es un elemento clave
del desarrollo y de la estabilidad macroeconómica.

Cabe anotar que en la experiencia internacional, aumentos en la riqueza


por recursos naturales han generado debilidades institucionales debido
a la presión que ejercen diversos grupos sociales para apropiarse de las
rentas generadas por estos recursos, lo cual resalta la importancia del
diseño de la política de ahorro y gasto de los mismos para reducir estas
vulnerabilidades4.

Por todo lo anterior, un manejo fiscal prudente de los ingresos


extraordinarios de recursos naturales resulta fundamental para fortalecer
el ahorro público y privado, y reducir la dependencia del financiamiento
interno y externo. De lo contrario, en momentos difíciles, cuando más
se requiere de financiación para sostener los niveles de gasto, puede
ocurrir que los mercados financieros cierren la disponibilidad de crédito
para el país o endurezcan sus condiciones financieras. En ese momento,
la política fiscal pierde la capacidad de jugar un papel estabilizador
del ciclo económico (lo que se conoce como efecto contracíclico en la
jerga económica) y, por el contrario, puede profundizar la magnitud y la
duración de la desaceleración económica, con todos los efectos sociales
que ello puede acarrear. Por lo tanto, en la medida en que la asignación
responsable de recursos como las regalías asegure la sostenibilidad fiscal,
4 Tornell, Aaron, and Lane, mayores serán las posibilidades de hacer efectivos los derechos sociales,
Philip (1999). “El Efecto económicos y culturales contemplados en la Constitución Política, y
Voracidad” “The Voracity
Effect”. American Econo- aumentará igualmente el número de personas con acceso a los bienes y
mic Review 88 (5): 22-46. servicios básicos.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 64


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Como se explica en esta exposición de motivos, con la adopción de


una reforma al actual régimen constitucional y legal de Regalías se
establecerán mecanismos de ahorro y distribución acordes con el nuevo
escenario de producción minero-energética en el país y se fortalecerían
los alcances que tendrán las regalías para los Gobiernos subnacionales en
su desarrollo económico y lucha contra la pobreza. Ello complementará
la estrategia del Gobierno Nacional para fortalecer las finanzas públicas
mediante la adopción de una regla fiscal. La regla propuesta permitirá,–a
través de un mecanismo de ahorro similar al que se propone para las
regalías– ahorrar parte de los recursos excedentarios producto de la
actividad minero-energética y garantizar un manejo contracíclico de la
política fiscal, lo cual favorecerá la estabilidad macroeconómica del país.

65 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.1. EL AUGE MINERO-ENERGÉTICO


Y SUS EFECTOS MACROECONÓMICOS

A.1.1. Efectos macroeconómicos de una bonanza


de productos básicos

Una bonanza puede generarse por choques en la producción y/o en los


precios de los bienes primarios, y puede afectar el desempeño de una
economía a través de varios canales. El más reconocido es el llamado
canal cambiario, el cual tiene origen en la entrada masiva de recursos
externos (divisas) generados tanto en las inversiones que se realizan en
la actividad en expansión como en la venta de los bienes primarios al
exterior, todo lo cual tiende a revaluar el tipo de cambio. Es importante
mencionar que las expectativas que se generan por dicha revaluación
tienden a acentuar el fenómeno. De no manejarse adecuadamente,
por ejemplo mediante esquemas de ahorro, la permanencia de dicha
revaluación puede traducirse en una pérdida de competitividad de las
exportaciones, un aumento del consumo de bienes importados, y el
consecuente deterioro la cuenta corriente de la balanza de pagos y de
la actividad de los sectores exportadores y de aquellos que compiten
con las importaciones (conocidos como “transables” en contraste con los
que no compiten con el extranjero o “no transables”).

El segundo canal de transmisión macroeconómica puede provenir


del “efecto ingreso” derivado del aumento en la producción y en el
mejoramiento de los términos de intercambio. El mayor ingreso conduce
a un aumento del consumo interno tanto del sector público como del
privado. En particular, si se asume que la oferta de los bienes no transables
(v. gr. servicios) no varía en el corto plazo, y que los precios de los bienes
transables (aquellos expuestos a la competencia externa) vienen dados
por el mercado internacional, se espera que el aumento en la demanda

67 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

por el choque externo termine incrementando el precio de los bienes no


transables, lo cual genera una apreciación de la tasa de cambio real que
retroalimenta el deterioro de la cuenta corriente. Además, en la medida
en que los agentes interpreten esto como un fenómeno permanente, esta
dinámica termina incidiendo negativamente en la producción distinta a la
de los sectores que son objeto del auge, pues los recursos comienzan a
asignarse de manera prioritaria a los sectores objeto de la bonanza. Es así
como se llega a lo que tradicionalmente se conoce como el fenómeno de
la “enfermedad holandesa”. Al respecto, se puede observar el artículo
“Vacunas contra la enfermedad holandesa” publicado en la revista Carta
Petrolera5, al final de este anexo.

Un tercer canal de transmisión se desprende de la mayor volatilidad


macroeconómica que genera la bonanza minero-energética. Un choque
en la producción y/o en los precios de un bien básico puede aumentar de
manera significativa la volatilidad macroeconómica. El aumento inicial en la
tasa de ahorro de la economía, tanto del sector público como del privado,
debido a un aumento significativo en los ingresos, y su posterior disminución,
una vez la bonanza se diluye, profundizan el período de recesión debido a la
no prevención sobre la transitoriedad del auge de ingresos.

La experiencia internacional y de Colombia en episodios de bonanza


externa ha mostrado, por ejemplo, que los Gobiernos tienden a aumentar
el gasto en inversión y a endeudarse, patrocinados por condiciones
favorables de acceso al crédito. Sin embargo, una vez desaparece esa
fuente de ingresos, por efecto de caídas de la producción o de precios
domésticos o internacionales, el acceso a los mercados de créditos se
cierra. Dado que el sector público no cuenta con ahorros, por su decisión
de gastarse la bonanza, sobreviene un fuerte ajuste y recesión, generando
un efecto adverso sobre el bienestar de la población, en especial de la
más vulnerable (Echeverry, 2002)6.

5 Cuintaco, Bibiana. Vacu-


Una publicación reciente, que analiza los efectos de las medidas de
nas contra la enfermedad disciplina fiscal en Chile, muestra evidencia de que ellas redujeron de
holandesa. Carta Petro-
lera, Bogotá, Julio-Sep-
manera importante la volatilidad macroeconómica en ese país con los
tiembre 2010. evidentes beneficios para un desempeño económico sostenido (Larrain y
Parro, 2006). Como lo ha mostrado la evidencia internacional, la volatilidad
6 Echeverry, Juan Carlos.
¿Qué aprendimos de la macroeconómica trae consecuencias negativas para el crecimiento
crisis? En Las Claves del
Futuro, Editorial Oveja
económico de largo plazo (Loayza et ál., 2007; Loayza y Hnatkovska, 2004;
Negra. Bogotá, 2002. Ramey y Ramey, 1995).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 68


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Un cuarto canal de transmisión económica se refleja a través de las


cuentas fiscales, especialmente cuando se trata de choques que afectan
los recursos del subsuelo que son propiedad del Estado. Inicialmente,
la bonanza se traduce en un aumento de los ingresos públicos y en un
aumento del gasto. Sin embargo, mientras los ingresos son transitorios,
por la naturaleza temporal del choque, el mayor gasto se suele volver
permanente, con lo cual se puede generar un desequilibrio fiscal de tipo
estructural. Esta dinámica se da en contra del precepto sano de ahorrar
los ingresos extraordinarios en los períodos de bonanza, con el fin de
mitigar los efectos negativos de las crisis.

Los cuatro canales expuestos indican que es fundamental que se dé un


uso apropiado a los ingresos extraordinarios que se espera recibir, con
el fin de evitar los efectos adversos que se presentan en la destorcida de
una bonanza minero-energética.

Como se deriva de la sección anterior, ante un panorama de fuerte


expansión de la actividad minero-energética, el ahorro de los recursos
excedentarios que se generen no sólo en las cuentas del Gobierno
Nacional Central sino también en las regiones, debe contribuir en buena
medida a moderar los efectos que se podrían generar sobre la estabilidad
macroeconómica del país y el bienestar de la población, en especial, las
presiones a la apreciación del peso. Ello ayudará a prevenir el peligro
de distorsiones económicas que conduzcan a un fenómeno del tipo de
“enfermedad holandesa”.

A.1.2. La experiencia de Colombia en el manejo


de las bonanzas

Colombia ha enfrentado períodos de bonanza asociados con aumentos


en las exportaciones de productos básicos, generadas por inesperados
aumentos en precios y/o la producción. En varios de esos episodios, la
inadecuada administración de los recursos de las bonanzas y la falta de
coordinación en las medidas de política económica, llevó al debilitamiento
de la economía, la apreciación real del peso y fuertes reducciones en la
tasa de ahorro del país. Esto en conjunto vulneró las condiciones de la
economía para enfrentar el fin de las bonanzas externas que, finalmente,
sobrevino, lo cual terminó desencadenando profundas recesiones en
los períodos posteriores al boom. Son experiencias que el país no debe
repetir en beneficio de su estabilidad económica y del bienestar de su

69 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

población. La bonanza cafetera de 1977 y la expansión de la producción


petrolera a partir de 1987 representan los dos casos más significativos y
recientes en la economía colombiana, asociados con el comportamiento
de los mercados internacionales de materias primas (commodities) o
productos agrícolas básicos.

La bonanza cafetera de 1977

Previo a la bonanza de los años setenta, el sector cafetero experimentó


una crisis promovida por la reducción del precio internacional del café
que se presentó desde el año 1957, el cual llegó a los 40 centavos de dólar
por libra durante los años sesenta, luego de haber registrado precios por
encima de 50 centavos durante la década de los cincuenta. Esta crisis
generó el deterioro de la balanza de pagos del país y una desaceleración
de la actividad económica, particularmente entre 1957 y 1958, e influyó
en el comportamiento de la inflación, que pasó de niveles inferiores a
10% a un promedio de 16% entre 1963 y 1966 (Junguito, 1996)7.

Las heladas que afectaron los cultivos de café en Brasil a mediados de


la década de los setenta dieron lugar a un aumento del precio del café
colombiano. La bonanza de los años setenta se reflejó en un crecimiento
del precio desde 40 centavos de dólar por libra a principios de la década,
a 236 centavos en 1977. El precio se mantuvo por encima de 160 centavos
hasta finales de la década de los ochenta. Las exportaciones de café
aumentaron de un valor de US$ 300 millones anuales al inicio de los años
setenta, hasta US$ 2.000 millones en 1979.

En términos reales, el valor de las exportaciones de café se incrementó


a un ritmo promedio de 25% anual entre 1975 y 1979, mientras que en
el mismo período las exportaciones industriales apenas crecieron a un
promedio de 3% real. La tasa de cambio real disminuyó paulatinamente
a lo largo de la década, como consecuencia de la inflación y de la relativa
lentitud en el ajuste de la tasa de cambio nominal bajo el sistema de
minidevaluaciones, que solo permitió cambios moderados de la tasa de
cambio nominal.
7 Junguito, Roberto. Mane-
jo de bonanzas cafetera. Los esfuerzos por disminuir el consumo público al comienzo de la bonanza
(Management of coffe bo-
nanzas). En Borradores permitieron al Gobierno alcanzar superávits fiscales entre 1976 y 1978,
Semanales de Economía
# 53, 1996. Banco de la
pero a partir de 1979 se registró déficit, y el consumo público aumentó
República. por encima del promedio de la década anterior. Entre 1973 y 1977, el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 70


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

ahorro público aumentó de 3% a 7% del PIB, lo cual contribuyó al ahorro


total nacional, que pasó de 18% del PIB a 22% en ese período. A partir de
1977, el ahorro público se redujo considerablemente como proporción
del PIB, con lo cual la tasa de ahorro total de la economía se redujo de
22% del PIB a 15% del PIB entre 1977 y 1982.

La liberalización de importaciones se dirigió a cerrar la brecha entre la


demanda alimentada por el influjo de divisas y la oferta de estos bienes.
La contracción monetaria, por su parte, dirigió esfuerzos a esterilizar
el efecto de la acumulación de reservas. A pesar de los esfuerzos, la
inflación estuvo por encima de 20% en promedio en la segunda mitad
de los setenta y en la década siguiente. Esto, según lo encontrado por
Montenegro (1996)8 y Urrutia y Suescún (1993)9, es evidencia de que la
bonanza cafetera produjo “Enfermedad Holandesa” en dicho período.

Como consecuencia, entre 1982 y 1985 Colombia vivió una recesión,


acompañada de pérdida de reservas internacionales, quiebra de empresas,
aumento en el desempleo, crisis bancaria y una fuerte devaluación de su
moneda.

La bonanza petrolera en la década de los ochenta y noventa

El descubrimiento de yacimientos como Caño Limón (1983), Cusiana (1988)


y Cupiagua (1993) incrementó significativamente el ingreso petrolero de
la Nación, y se reflejó en un aumento considerable del gasto público,
particularmente desde la segunda mitad de los noventa, no solo a nivel
del Gobierno Central sino también en los departamentos y municipios,
cuyos ingresos por concepto de regalías aumentaron por efecto de la 8 Montenegro, Santiago.
Una década de choques
bonanza. Así mismo, aumentó la deuda de todos los niveles de Gobierno, externos cafeteros en
alentada por los nuevos descubrimientos petroleros. Colombia. (One decade
of external coffee shocks
in Colombia). Oficina
Con la entrada en operación de Caño Limón, en 1987, el valor de las de asesores cafeteros,
1996.
exportaciones de petróleo y derivados aumentó significativamente.
Desde principios de los años noventa, cuando ya se había sumado la 9 Urrutia, Miguel. Suescún,
Rodrigo. Las bonanzas
producción de Cusiana y Cupiagua, el país vivió un nuevo período de cafeteras y la enferme-
auge petrolero y las exportaciones por este concepto pasaron de US$ dad holandesa en Co-
lombia. En Cusiana : un
455 millones en 1986, a US$ 2.2 miles de millones en 1995. reto de política económi-
ca. Banco Mundial/ De-
partamento Nacional de
Los nuevos recursos petroleros permitieron una recuperación del consumo Planeación. -- p.228-253.
público, de forma que el gasto público mostró aceleraciones entre 1987 Bogotá, 1993.

71 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

y 1989, y luego entre 1994 y 1997, estimulado por el incremento en los


ingresos producto del auge en las exportaciones petroleras. Al igual que
en el caso del café, la bonanza del petróleo contribuyó a la apreciación
real del peso durante los años noventa, y al aumento del gasto no solo
en el sector público sino también en el privado. El ahorro público sufrió
una dramática reducción entre 1995 y 1997, pasando de 8% del PIB a
un desahorro equivalente a 0,2% del PIB. El ahorro del sector privado
también se redujo durante la segunda mitad de la década, pasando de
15% del PIB en 1994 a 11% en 2000. Ello en conjunto hizo muy vulnerable
a la economía colombiana, pues las bajas tasas de ahorro tanto público
como privado, y los altos niveles de endeudamiento, impidieron que la
economía pudiera enfrentar la destorcida de 1998, la cual desencadenó
en crisis del sistema financiero y recesión económica.

De acuerdo con lo observado en décadas anteriores, Colombia siguió un


patrón de comportamiento relativamente similar durante las épocas de
bonanza externa, que luego dieron lugar a una fase de desaceleración.
En líneas generales, durante los años de auge, hay aumentos en el
ingreso disponible, los cuales se perciben como de carácter permanente,
que lleva a los agentes, incluido el Gobierno, a aumentar su consumo. El
efecto inmediato es, por un lado, una mayor inflación, dadas las presiones
de demanda, y una apreciación real de la moneda; y, por otro lado, una
caída en el ahorro de la economía (Cuadro A.1), todo lo cual se verá
paulatinamente reflejado en un deterioro de la cuenta corriente del país
y un alto nivel de endeudamiento. Una vez la bonanza externa se diluye,
las fuentes de ahorro se van extinguiendo, lo mismo que las fuentes de
financiamiento, ante la pérdida de credibilidad de los mercados dados
los evidentes desequilibrios en los balances de los agentes. Ante el cierre
de los mercados y la poca posibilidad de realizar política contracíclica
por parte del Gobierno, la economía se enfrenta a una desaceleración
que termina en recesión, desempleo, aumento de la pobreza, pérdida de
ingreso, quiebras y sufrimiento social.

La bonanza de precios del petróleo entre 2005 y 2007

El auge de la economía mundial posterior a 2003 creó una demanda de


materias primas y combustibles que llevó al precio del petróleo (WTI)
a cerca de US$150 por barril. Mientras los flujos de divisas del país
mejoraron por este concepto, los flujos fiscales no indujeron a un ahorro
de estos recursos transitorios.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 72


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro A.1. Comportamiento macroeconómico antes y después de choques externos

Variación durante el periodo


  1975-1977 1977-1979 1984-1986 1986-1988 1995-1997 1997-1999
Variables reales            
Ahorro Total / PIB 8,1 -2,4 9,0 0,6 ,-6,9 ,-3,0
Ahorro Público / PIB 3,2 -3,4 ,4,5 ,-0,0 -5,03 ,-1,6
Ahorro Privado / PIB ,4,9 0,9 ,4,4 ,0,6 ,-1,9 -1,4
             
Inversión Total / PIB 3,2 -1,9 -2,5 1,0 -4,4 -8,6
Inversión Pública / PIB ,4,5 -3,8 -1,7 ,-0,1 -3,0 ,-0,1
Inversión Privada / PIB -1,3 1,9 -0,8 ,1,1 -1,5 -8,7
             
Consumo Total / PIB 1,5 -0,7 -2,2 -1,5 4,0 0,3
Consumo Público / PIB -0,0 0,6 -0,3 0,5 5,1 2,0
Consumo Privado / PIB 1,5 -1,3 -1,9 -2,1 -1,1 -1,7
Déficit Fiscal / PIB 0,1 -0,8 2,8 0,1 -1,3 -3,2
Tasa de Cambio Real -17,0% -12,0% 29,6% 5,4% -5,4% 15,1%
Términos de intercambio 96,3 -34,2 23,1 -24,0 4,4 7,0

Fuente: Banco de la República

Como se aprecia en el Gráfico A.2, los períodos de bonanza cafetera de


finales de la década de los setenta, y el auge de los ingresos petroleros se
reflejaron inicialmente en aumentos de la actividad económica, seguidos
por una fase de desaceleración, explicada en buena parte por los factores
mencionados anteriormente.

Gráfico A.2. Las bonanzas externas preceden períodos de recesión


Crecimiento trimestral del PIB – Serie Trimestral
12,00%

10,00%

8,00%

6,00%

4,00%

2,00%

0,00%
I-78
I-79
I-80
I-81
I-82
I-83
I-84
I-85
I-86
I-87
I-88
I-89
I-90
I-91
I-92
I-93
I-94
I-95
I-96
I-97
I-98
I-99
I-00
I-01
I-02
I-03
I-04
I-05
I-06
I-07
I-08
I-09
I-10

-2,00%

-4,00% Bonanza Bonanza en la producción petrolera, Incremento en el precio


cafetera de 300 KBPD en 1986 a 650 KBD en internacional del crudo,
-6,00% 1997. de US$30 en 2003 a US$
100 en 2008.

-8,00%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

73 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

El reto para las autoridades económicas consiste en disminuir la


volatilidad del ciclo económico y reducir la vulnerabilidad de la economía
ante choques externos.

Gráfico A.3. Estabilización del ciclo económico

CRECIMIENTO
8% SOSTENIDO
8%

6% 6%
CICLO TÍPICO CICLO TÍPICO
4% COLOMBIANO 4% COLOMBIANO

t t

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En síntesis, la experiencia de Colombia en el manejo de bonanzas


externas ha demostrado la necesidad de adoptar políticas públicas
que permitan el ahorro de parte de los recursos excedentarios, de tal
forma que el país pueda mantener el gasto a través del tiempo, evitar la
"enfermedad holandesa", y crear las condiciones para evitar una posterior
recesión. El manejo contracíclico de la política fiscal, que involucre tanto
al Gobierno Central como a las regiones, permite estabilizar la economía
y garantizar un crecimiento económico sostenido. Este tipo de manejo
requiere que los Gobiernos ahorren en períodos de auge y puedan
desahorrar en períodos de desaceleración, en beneficio de la población
en general y de las regiones y personas más vulnerables en particular. La
participación del sector público en el ciclo económico es significativa y
la moderación del gasto es clave para evitar los efectos nocivos de una
bonanza, con instrumentos tales como la adopción de una regla fiscal o
la implementación de un fondo de ahorro y estabilización de recursos
extraordinarios.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 74


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.2. PRONÓSTICOS DE MEDIANO PLAZO


DEL SECTOR MINERO-ENERGÉTICO

Como se verá a continuación, el boom minero-energético que estará


viviendo Colombia en los próximos años es producto de los posibles
aumentos en la producción del sector, más que por los precios de sus
materias primas. Por regla una bonanza externa está asociada con la
incertidumbre respecto a su duración y tamaño.

Las previsiones del sector minero-energético para el mediano plazo


contemplan nuevos proyectos de generación en gas, energía eléctrica
e hidrocarburos, así como la expansión en otros sectores como el de
níquel, oro, cobre, polimetálicos, carbón e interconexión eléctrica con
otros países (Panamá, República Dominicana y Puerto Rico). De acuerdo
con el Ministerio de Minas y Energía, se estima que la inversión en la
actividad minera ascienda a US$57.000 millones entre 2010 y 2015; esto
es aproximadamente 20% del PIB colombiano de 2010.

La literatura internacional recomienda que el diseño de un fondo de


estabilización prevea un escenario probable de ingresos futuros. Por
esta razón a continuación se presentan los pronósticos de producción de
productos de la minería y del petróleo y sus derivados, los cuales están
siempre sujetos a alto grado de incertidumbre.

Con la información disponible actualmente, es posible construir dos


escenarios de producción de crudo en el mediano plazo. En el primero,
el máximo nivel de producción llegará a 1.250 miles de barriles diarios
(KBPD) en 2015; a partir de ese año se reducirá gradualmente en la
medida en que el proceso exploratorio no adicione reservas suficientes
de crudo y gas y los campos actuales vayan deteriorando su producción
y agotando sus reservas. En un segundo escenario, se prevé una

75 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

producción que llegaría a cerca de 1.450 KBPD en 2018, como resultado


de las inversiones de Ecopetrol en el desarrollo de crudos pesados,
incremento en los factores de recobro de campos maduros y éxito en la
actividad exploratoria, que le permitirán llevar su producción a 900 KBPD.
De igual manera, se requerirá un aumento en la producción de crudo por
parte de otras empresas que operan en el sector, lo cual se soporta en los
contratos suscritos por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en
los últimos tres años, a partir de los procesos de asignación de áreas por
el esquema de “primero en el tiempo, primero en el derecho”, y a través
de las nuevas rondas de asignación de áreas del 2011 en adelante.

Con base en el segundo escenario mencionado, se calcula que la inversión


que se llevará a cabo en el sector de hidrocarburos, especialmente en la
exploración, incremento en el factor de recobro de campos maduros y en
el desarrollo de los crudos pesados, permitirá un aumento sostenido en la
producción de petróleo crudo hasta alcanzar más de 1.4 millones de barriles
diarios en el año 2018 (Cuadro A.2). La producción nacional correspondiente
a Ecopetrol ascenderá a 850 miles de barriles por día calendario (KBPDC) en
2015; si se incluye gas, la producción nacional total de la empresa en barriles
equivalentes alcanzará los 994 KBPDC en dicho año10. Los pronósticos
también señalan que la producción de gas del país podrá alcanzar niveles
cercanos a los 250 miles de barriles equivalentes (KBPDC-Eq).

Cuadro A.2. Proyección de producción del sector de petróleo y minería

Cambio
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Tipo Recurso 2010-2020
Cantidad %
Petróleo 1/
800 950 1.050 1.100 1.150 1.250 1.350 1.400 1.450 1.450 1.450 650 81
Gas 2/ 200 200 200 250 250 250 250 250 250 250 250 50 25
Subtotal Hidrocarburos 1/ 1.000 1.150 1.250 1.350 1.400 1.500 1.600 1.650 1.700 1.700 1.700 700 70
Carbón 3/ 92 96 107 119 124 128 138 144 150 152 160 68 74
Níquel 4/ 50 37 51 51 51 51 51 51 51 51 51 1 1
Oro 5/ 53 56 62 69 72 75 80 84 87 89 93 40 74

1/ Cifras en miles de barriles diarios (mbd).


10 Este pronóstico no inclu- 2/ Cifras en miles de barriles equivalentes.
ye los aumentos en la
producción de Ecopetrol 3/ Cifras en millones de toneladas
provenientes de la com- 4/ Cifras en miles de toneladas
pra de activos a la com- 5/ Toneladas
pañía British Petroleum Fuente: Ministerio de Minas, DGPM - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Colombia (BP).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 76


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Estas proyecciones están sujetas a riesgo exploratorio, especialmente


en la actividad de hidrocarburos. Solo deben ser interpretadas y
utilizadas como indicadores de una posible tendencia y no como valores
establecidos.

Por su parte, los precios externos de los productos básicos son altamente
volátiles. Es usual que en las crisis estos bienes sean utilizados como refugio
de valor (evidente en petróleo y oro), por lo que su precio tiende a aumentar
sin que ello obedezca necesariamente a las condiciones de largo plazo de
sus mercados. Ello hace que la elaboración de pronósticos de precios de
commodities sea una tarea particularmente difícil; por lo cual resulta más
conveniente consultar las predicciones de las agencias especializadas.
Teniendo esto en cuenta, el precio de mediano plazo del crudo colombiano
se proyecta ajustándolo a las proyecciones del West Texas Intermediate
(WTI) de las diversas agencias internacionales (Cuadro A.3)11.

Los pronósticos sobre el precio de exportación del crudo colombiano


indican que este podrá crecer gradualmente en los próximos 10 años,
pasando de US$77 por barril en 2010 a US$90 por barril en 2020. Se
considera que el diferencial de precio entre el crudo colombiano y el de
referencia internacional (WTI) sea, en promedio, de US$8 por barril.

Cuadro A.3. Proyección de precios del sector minero-energético*

Precios 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Crudo WTI (US$/Barril) 77 80 80 84 84 86 86 88 88 90 90


Carbón FOB (US$/Ton) 83 81 82 82 83 83 83 83 83 83 83
Níquel (US$/lb) 8 5 5 5 6 6 6 6 6 6 6
Oro (US$/Onza) 1.150 1.150 1.200 1.250 1.250 1.250 1.250 1.250 1.250 1.250 1.250

Fuente: Ministerio de Minas, DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y DNP, con base en publicaciones
internacionales especializadas.
* Estas proyecciones están sujetas a amplios márgenes de error.

Por otra parte, los pronósticos sobre la producción de minerales como


carbón, ferroníquel y oro muestran una ampliación importante en la
mayoría de los casos, en los próximos años. Usando información del
Ministerio de Minas y Energía, por ejemplo, se estima que la producción
11 Fondo Monetario Interna-
carbonífera aumentará aproximadamente de 92 millones de toneladas en cional, AIE, The Econo-
2010 a 160 millones en 2020. Por su parte, se calculan aumentos anuales mist, Ecopetrol, ACP.

77 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

promedio alrededor de 6% en la producción de oro, hasta alcanzar las


93 toneladas en 2020. En el caso del níquel, en cambio, los pronósticos
indican que la producción se mantendrá a partir de 2012 alrededor de 50
millones de libras anuales (Cuadro A.2).

Los pronósticos de precios de carbón permiten esperar que se registre


un aumento hasta llegar a US$83 por tonelada en 2020. Por su parte,
el oro podrá aumentar a 3.260 mil onzas troy en 2020. Sus cotizaciones
ascenderán a US$1.250 en ese año.

Cuadro A.4. Proyección de ingresos del Gobierno Nacional


generados por la actividad minera*

Ingresos totales
Ingresos provenientes de Impuesto de renta pagado por el
provenientes del sector
Ecopetrol 1/ resto del sector minero
minero
Año
Miles de millones Miles de millones de Miles de millones de %
% PIB % PIB
de pesos corrientes pesos corrientes pesos corrientes PIB

2009** 11.778 2,3% 3.150 0,6% 14.928 3,0%


2010* 4.010 0,7% 1.600 0,3% 5.610 1,0%
2011* 7.500 1,3% 1.800 0,3% 9.300 1,6%
2012* 9.000 1,5% 2.400 0,4% 11.400 1,9%
2013* 9.900 1,5% 2.600 0,4% 12.500 1,9%
2014* 11.900 1,7% 2.700 0,4% 14.600 2,1%
2015* 12.200 1,6% 2.700 0,4% 14.900 2,0%
2016* 14.200 1,8% 3.000 0,4% 17.200 2,1%
2017* 14.800 1,7% 3.300 0,4% 18.100 2,1%
2018* 16.200 1,7% 3.900 0,4% 20.100 2,2%
2019* 17.100 1,7% 4.400 0,4% 21.500 2,1%
2020* 18.600 1,7% 4.300 0,4% 22.900 2,1%
2021* 19.000 1,6% 4.000 0,3% 23.000 2,0%

Fuente: DGPM-MHCP. **Cifras sujetas a revisión. *Proyecciones sujetas a amplio margen de incertidumbre.
1/ Incluyen los dividendos de Ecopetrol que recibe la Nación, asumiendo que se distribuye el 70%, así como el
impuesto de renta pagado por dicha empresa.

Como es de esperarse, la mayor producción y exportación de minerales


tendrá un impacto significativo no solo sobre las cuentas fiscales, por su
mayor contribución en el impuesto a la renta, dividendos de Ecopetrol
y regalías, sino también sobre la balanza comercial del país. Solamente
por cuenta de los ingresos generados por la actividad de Ecopetrol
(impuesto de renta más los dividendos de Ecopetrol a la Nación), el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 78


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gobierno Nacional podría ver incrementados sus recursos de cerca de


$7.4 billones en 2011 (1,3 % del PIB), a $19 billones en 2021 (valores en
pesos corrientes), monto equivalente a 1,6% del PIB (Cuadro A.4). Por
cuenta de toda la actividad minera los ingresos de la Nación pasarán de
cerca de $9.3 billones en 2011 (1,6% del PIB) a cerca de $ 23 billones en
2021 (2,0% del PIB).

Como se expresó anteriormente, las proyecciones de regalías están


sujetas a un alto grado de incertidumbre. Bajo un escenario relativamente
alto de producción en los próximos diez años, es posible esperar que,
en promedio, estas alcancen un poco más de $ 10 billones durante la
década, con un aumento anual promedio de 5% entre 2010 y 2020; lo
que significa que podrían tener un incremento de más de 60% en los
próximos 10 años (Cuadro A.5).

Cuadro A.5. Proyección de regalías del sector minero-energético


(Miles de millones de pesos corrientes)*

Tipo de
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Recurso

Hidrocarburos 5.870 7.290 7.550 8.010 8.100 8.570 8.510 8.750 9.010 9.260 9.540
Carbón 1.331 1.339 1.379 1.496 1.512 1.501 1.567 1.649 1.695 1.801 2.047
Níquel 148 70 95 95 99 101 104 110 112 121 129
Otros 138 143 157 177 188 191 208 224 237 247 272
Total 7.487 8.842 9.180 9.778 9.899 10.362 10.388 10.733 11.054 11.429 11.988

Fuente: Cálculos DGPM (MHCP) basados en datos de DGPM (MHCP) y DNP.


*Esta información está sujeta a amplio margen de incertidumbre y depende de variables como la producción, los
precios y el precio de liquidación de las regalías.

79 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.3. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL


SOBRE MECANISMOS DE AHORRO

Durante la presente década el incremento en el precio de las materias


primas, especialmente de carácter minero, se reflejó en aumentos de los
ingresos por exportaciones para los países productores de dichos bienes,
lo cual implicó desafíos para las autoridades económicas ante los flujos
crecientes de divisas.

El precio internacional de referencia del petróleo (WTI) pasó de US$ 45


por barril, en promedio durante los años 2004 a 2007, a US$ 150 por barril a
mediados de 2008. Ante dicha situación, los gobiernos recibieron mayores
ingresos fiscales por petróleo durante este período de auge de precios
internacionales. Incluso, después de la crisis financiera internacional, el
precio del petróleo se ha mantenido en un rango entre US$ 70 - US$ 80
por barril, desde el segundo trimestre de 2009.

El aumento de los ingresos fiscales de los gobiernos reabrió el debate


internacional sobre el manejo de los excedentes que se generen. Entre las
alternativas estudiadas para enfrentar tal situación estuvo la creación de
fondos de ahorro y estabilización con el objetivo de prevenir los efectos
de la llamada “enfermedad holandesa”. Adicionalmente, varios países
no solamente han acudido al diseño de los fondos de estabilización, sino
también a la incorporación de reglas fiscales, leyes de responsabilidad
fiscal y otras “instituciones fiscales especiales”.

Factores como la volatilidad en los precios de las materias primas y la


incertidumbre en la duración de la producción de recursos naturales no
renovables, justifican la creación de los fondos de ahorro y estabilización,
los cuales pueden contribuir a un manejo adecuado de la política fiscal.
Precisamente, algunos estudios han señalado que los países que han tenido

81 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

éxito en el manejo de los excedentes generados en los ingresos mineros


y su incidencia en el manejo de la política macroeconómica han logrado
complementar la implementación de los fondos de ahorro y estabilización
con una regla fiscal o una estricta programación fiscal de mediano plazo12.

Adicionalmente, la creación de un fondo de ahorro y estabilización permite


dedicar parte del ahorro a la inversión (por ejemplo en infraestructura)
y a la promoción de ciertos sectores y actividades estratégicas para el
desarrollo económico del país.

Cabe anotar que solo algunos países han mantenido un fondo de ahorro y
estabilización que han cumplido estándares de transparencia y de coherencia
con la política fiscal. Entre los países más destacados se encuentran Noruega
y Chile, mientras que otros países, especialmente del Medio Oriente,
mantienen fondos soberanos de riqueza con recursos petroleros, pero no
tienen ningún vínculo específico con el diseño de la política fiscal.

Con el propósito de ilustrar el funcionamiento de los fondos de ahorro


y estabilización, a continuación se describen los fondos establecidos en
Noruega, Chile, México, Venezuela y Alaska (Estados Unidos).

A.3.1. Fondo de Pensiones de Noruega13

El Fondo de Petróleo del Gobierno de Noruega se creó en 1990, como


un mecanismo estabilizador de la economía. En efecto, en los años
setenta y ochenta, Noruega experimentó amplias fluctuaciones en
la actividad económica, reforzadas por los choques a los precios del
12 Shabsigh, G. e Ilahi, N. petróleo, que se reflejaron en aumentos inesperados en los ingresos del
(2007). “Looking beyond Gobierno. Este aumento llevó a esquemas generosos de gasto, entre
the fiscal: Do oil funds
bring macroeconomic ellos de pensiones, hasta el punto en que el gasto público desplazó a
stability”. Working Paper
07/96. International Mo-
la actividad manufacturera. La demanda interna creció y se inició una
netary Fund. burbuja de crédito, la cual estalló en el año 1986, coincidiendo con la
caída en el precio internacional del petróleo. Las consecuencias para la
13 La descripción presen-
tada en esta sección es economía fueron severas: se produjo una disminución pronunciada de
una síntesis del Anexo
No. 9 del documento: “Re-
la actividad económica, con un crecimiento nulo del PIB en el año 1986.
gla fiscal para Colombia” Las perspectivas de crecientes ingresos petroleros en los años noventa,
(2010), Comité técnico
interinstitucional: Banco motivaron el establecimiento de una guía fiscal formal por medio de la
de la República, Ministe- creación del Fondo del petróleo, con el fin de regular el uso de dichos
rio de Hacienda y Crédito
Público y Departamento recursos. En el año 2006, dicho Fondo cambió su nombre a Fondo de
Nacional de Planeación. Pensiones del Gobierno.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 82


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

La regla de acumulación y desacumulación de recursos del Fondo fue


aprobada por el Parlamento de ese país y, en líneas generales, estipula
que el flujo neto de los recursos por extracción de petróleo y gas que
recibe el Gobierno Central deben ser trasladados en su totalidad al
Fondo de Pensiones del Gobierno vía presupuesto del Gobierno. La
regla de política presupuestal estipula que solo el ingreso esperado real
de los rendimientos de este fondo debe ser devuelto al presupuesto para
propósitos de gasto. De esta manera, el Fondo es un vehículo de ahorro
a largo plazo cuyos activos financieros ayudarán a pagar las pensiones de
la población que va envejeciendo.

En el 2001 el parlamento noruego estableció una regla explícita con


el fin de fortalecer la independencia del gasto frente a los ingresos
petroleros. La regla establece que los recursos del petróleo solo se
podrán usar en épocas de déficit y, además, estos recursos no deben
sobrepasar el rendimiento real que tenga el fondo de pensiones
en ese momento. Tal como establece la regla, el Gobierno no tiene
consideraciones cíclicas en su producto ni cambios abruptos en el
precio del petróleo.

Sin embargo, es importante aclarar que los rendimientos de los activos


del fondo son ajustados por el ciclo económico y la incertidumbre en
su retorno. De esta manera, este ajuste le permite al Gobierno noruego
gastar menos de la tasa de retorno en una fase expansiva del ciclo
económico, o, por el contrario, si la economía se encuentra en la parte
baja del ciclo, gastar más del retorno esperado14.

El Ministerio de Finanzas es el dueño de este Fondo, donde se dirigen


los recursos por extracción de petróleo y gas y, como tal, es el encargado
14 En el año 2002, con la
de guiar, monitorear y evaluar el desempeño de las inversiones que se desaceleración de la eco-
realicen. Por su parte, el manejo del fondo es delegado al Banco Central nomía, el capital del Fondo
no creció a pesar de que
que es la institución encargada de administrar el fondo, implementando el gobierno le inyectó una
la estrategia de inversión y ejerciendo los derechos de propiedad sobre buena cantidad de capital.
La economía noruega se
los recursos que están consignados. desaceleró durante 2003
y 2004 lo cual erosionó los
ingresos por impuestos y
Así mismo el equipo técnico del Banco aconseja al Ministerio sobre las aumentó los gastos por
concepto de seguros de
estrategias de inversión. El capital depositado en el fondo es invertido en desempleo. Con el fin de
acciones y en instrumentos de renta fija en el extranjero. Actualmente, el estabilizar la economía, se
permitió usar más del 4%
Ministerio de Finanzas ordena al fondo invertir un porcentaje fijo de su estipulado en las guías del
capital en acciones (entre 30% y 50%). manejo fiscal.

83 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.3.2. Fondo de Estabilización Económica y Social


y Fondo de Reservas de Pensiones de Chile 15

El Fondo de Compensación para los Ingresos del Cobre (FCIC) se constituyó


en 1987, en virtud de un acuerdo de crédito entre la República de Chile y el
Banco Mundial, en el cual se depositaban los recursos provenientes de la
exportación de cobre. Tenía como objetivo la estabilización de los ingresos
del gobierno, en el marco de una política de sostenibilidad fiscal. Dichos
recursos fueron administrados en su conjunto por la compañía estatal de
cobre (CODELCO), el Banco Central de Chile y El Ministerio de Hacienda.

De acuerdo con lo establecido por la Ley de Responsabilidad Fiscal de


2006, los recursos del Fondo de compensación para los ingresos del cobre
se destinaron a la creación del Fondo de Estabilización Económica y Social
(FEES), creado en marzo de 2007. Por su parte, el Fondo de Reserva de
Pensiones (FRP), creado en diciembre de 2006, se alimentó del ahorro de los
ejercicios fiscales del Gobierno. El FEES tiene por objeto ahorrar recursos
en épocas de elevados ingresos, considerando entre otros aspectos, la
trayectoria de largo plazo del precio del cobre y del molibdeno, para evitar
ajustes del gasto público en épocas en que los ingresos disminuyen.

El FEES recibió inicialmente US$ 6.000 millones –de los cuales US$ 2.540
millones correspondían a activos del Fondo de Compensación para los
Ingresos del Cobre, el cual desapareció–, y otros US$ 7.100 millones de
dólares a lo largo del resto del año 2007. El valor de mercado del FEES en
los primeros meses de 2010 ascendió a US$ 11.100 millones, de acuerdo
con información del Ministerio de Hacienda de Chile.

Un rasgo característico del FEES es que sus recursos son invertidos de


manera íntegra en los mercados financieros internacionales, de los cuales
15 La información presenta-
da se basa en los docu- una mayor proporción se invierte en moneda extranjera (principalmente
mentos: i) Informe Anual en dólares, seguidos de inversiones en euros y en yenes japoneses). Esta
Fondos Soberanos 2009.
Ministerio de Hacienda política de inversión tiene como consecuencia no solo la estabilización
de Chile, ii) Ley de Res-
ponsabilidad Fiscal de
de los ingresos fiscales, sino también del tipo de cambio. De tal manera
Chile (Ley 2018 de 2006), que el FEES ha actuado, por su diseño, no solo como un instrumento
y iii) Rodríguez J., Esco-
bar L. y Jorrat L. (2009). de política fiscal contracíclica, sino también como un instrumento para
“Los Ingresos Tributarios luchar contra la revaluación del peso.
en el Contexto de la Po-
lítica de Balance Estruc-
tural”. Estudios de Finan- Por su parte, el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) se constituyó con
zas Públicas. Ministerio
de Hacienda de Chile. un aporte inicial de US$ 604,5 millones. Su creación respondió al nuevo

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 84


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

escenario demográfico caracterizado por una mayor esperanza de vida


y un aumento de la población de tercera edad, lo cual se sumó a la
necesidad de garantizar pensiones básicas solidarias a quienes no han
logrado ahorrar lo suficiente para su jubilación.

De esta manera, el objetivo del FRP es apoyar el financiamiento de las


obligaciones fiscales derivadas de la garantía estatal de las pensiones
básicas solidarias de vejez y de invalidez, así como los aportes previsionales
solidarios considerados en la Reforma Previsional de Chile. De este modo,
se complementa el financiamiento de futuras contingencias en materia
de pensiones.

Conforme a la ley de Responsabilidad Fiscal, el FRP se incrementa cada


año en un monto mínimo equivalente al 0,2% del Producto Interno Bruto
(PIB) del año anterior. Si el superávit fiscal efectivo es superior a 0,2% del
PIB, el FRP recibe un aporte equivalente a dicho superávit con un máximo
de 0,5% del PIB. El mecanismo anterior asegura anualmente recursos para
el Fondo, independientemente de la situación fiscal que el país enfrente
cada año. El valor de mercado del FRP en los primeros meses de 2010
asciende a US$ 3.365 millones, de acuerdo con información del Ministerio
de Hacienda de Chile.

En el gráfico A.4 se aprecia la evolución del ahorro macroeconómico en


Chile sustentado en el FEES y el FRP y en FCIC en la última década.

Gráfico A.4. Evolución de los Fondos de Ahorro en Chile


FCI 3,5
25.000
22.718
3,0
20.000
2,5
Millones de US$

15.499
15.000 14.706
2,0

1,5
10.000
1,0
5.000
2.564 0,5
673 621 277 75 208 967
0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

FCIC FEES FRP Px del cobre (USD/Libra) eje derecho

Fuente: Banco Central de Chile, cálculos DGPM (MHCP)

85 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.3.3 Fondo de Estabilización Macroeconómica de Venezuela16

El Fondo fue creado en noviembre de 2003 con el objeto de lograr la


estabilidad de los gastos del Estado en los niveles nacional, estatal y
municipal, frente a las fluctuaciones de los ingresos corrientes.

El Fondo para la Estabilización Macroeconómica es un fondo adscrito al


Ministerio de Finanzas, con los únicos fines de coordinación de sus actividades
con los órganos de la administración central, de apoyo presupuestario y
técnico, y de articulación con los procesos de la gestión fiscal.

La administración operativa del Fondo para la Estabilización Macroeconómica


está a cargo del Banco Central de Venezuela, quien mantiene cuentas
separadas de la República, los Estados y los Municipios. Los recursos podrán
mantenerse en instrumentos, susceptibles de liquidación inmediata, y
denominados en monedas de libre curso internacional.

Los recursos del Fondo están constituidos por

1. Los aportes de la República:

a. El monto equivalente no menor al veinte por ciento (20%) del exceso,


en términos reales y comparables, entre los ingresos y los gastos
ejecutados en el periodo fiscal inmediatamente anterior.

b. Los montos que habrían correspondido al situado constitucional y


a las asignaciones económicas especiales, derivados del excedente
resultante entre el ingreso ordinario y los gastos ejecutados,
efectivamente producidos.

2. Los ingresos netos que correspondan a la República, con ocasión de la


privatización de empresas públicas o de concesiones o asociaciones
estratégicas, que no hayan sido empleados en operaciones vinculadas
al manejo de pasivos públicos.
16 Esta sección está basada
en la ley que crea el fon- 3. Los aportes extraordinarios que efectúe el Ejecutivo Nacional.
do para la estabilización
macroeconómica, la cual
se encuentra disponible 4. Los rendimientos netos que se obtengan como producto de las
en la dirección electróni-
ca: http://www.bcv.org.ve/ operaciones del Fondo.
fem/pdf/leyfem2005.pdf.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 86


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Se establece como nivel máximo de acumulación de recursos, para


cada uno de los entes aportantes en el Fondo para la Estabilización
Macroeconómica, los siguientes:

1. Para la República, un monto equivalente al veinte por ciento (20%) del


promedio de las exportaciones petroleras de los últimos tres años.

2. Para los Estados y municipios, un monto equivalente al diez por


ciento (10%) del promedio de las exportaciones petroleras de los
últimos tres años.

Los recursos de las diferentes cuentas del Fondo podrán ser girados para
la gestión financiera del Tesoro Nacional en los siguientes casos:

1. Disminución de la suma de los ingresos totales, cualquiera sea su


origen, respecto del promedio de dichos ingresos recaudados en
los últimos tres años calendario.

2. Estado de Emergencia Económica, decretado de conformidad


con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la
legislación que regula la materia.

5. Fondo de estabilización de los ingresos petroleros de México17.


17 Esta sección está basada
en la información publica-
El Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros de México da por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Públi-
(FEIP) fue creado en octubre de 2000 cuando se generaron ingresos co de México: http://www.
extraordinarios por la venta de petróleo crudo mexicano en el exterior. El shcp.gob.mx/EGRESOS/
PEF/lyn_presupuesta-
Fondo opera como instrumento para atenuar el impacto sobre la finanzas rias/feip/reglas_opera-
cion_fondo_estabiliza-
públicas y la economía nacional de cambios en los ingresos petroleros cion_petroleo.pdf .
del Gobierno Federal, que resulten del comportamiento del precio
promedio ponderado del barril de petróleo crudo mexicano y de otros 18 Se refiere a los supues-
tos utilizados en la Ley
hidrocarburos, o de movimientos del tipo de cambio del peso respecto de Ingresos de la Fede-
ración de cada ejercicio
del dólar de los Estados Unidos, con respecto a los estimados en el fiscal, para propiciar con-
presupuesto anual18. diciones que permitan cu-
brir el gasto previsto en el
Presupuesto de Egresos
Las reglas de operación del Fondo son establecidas mediante acto de la Federación del ejer-
cicio correspondiente.
administrativo (Acuerdo) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público19,
la cual regula las operaciones presupuestales, por medio de las cuales 19 Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, Dia-
se realizan los aportes al fondo, el manejo e inversión de los recursos rio Oficial, jueves 31 de
depositados, así como su aplicación y destino. mayo de 2007.

87 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

20 El derecho sobre Hidro-


carburos para el Fondo Para la operación del Fondo se constituyó un fideicomiso público (no
de Estabilización (DHFE), considerado entidad paraestatal) y se creó un Comité Técnico, en
establecido en el artículo
256 de la Ley Federal cumplimiento de la normatividad del sistema financiero. La Secretaría
de Derechos (LFD), es de Hacienda y Crédito Público informa trimestralmente al Congreso los
una contribución a la que
PEMEX Exploración y ingresos y egresos del Fondo, en los informes sobre la situación económica,
Producción está obligado
cuando en el año el pre-
las finanzas públicas y la deuda pública.
cio promedio ponderado
del barril de petróleo cru-
do exportado excede los Los ingresos del Fondo están constituidos por
22.00 dólares de los Es-
tados Unidos de América,
caso en el cual se aplica • Aportes que realice el Gobierno Nacional provenientes del Derecho
sobre el valor anual del sobre Hidrocarburos (DHFE)20.
petróleo crudo extraído
en el año, incluyendo el
consumo que de este
producto efectúe PEMEX
• Excedentes de Ingresos: de acuerdo con la Ley Federal de
Exploración y Produc- Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en su artículo
ción, una tasa variable en
función del precio que va 19 fracción 1, el 40% de los Ingresos Excedentes Remanentes21 se
del 1% al 10%. Una vez destinan al FEIP.
que se alcance el lími-
te máximo determinado
para el FEIP, el DHFE o • Recursos derivados de las coberturas o instrumentos de transferencia
cualquier otra contribu-
ción destinada al FEIP, significativa de riesgos que hubiera contratado o adquirido el Fondo.
cambia su destino para
aplicarse al Fondo de
Apoyo para la Reestruc- • Rendimientos financieros obtenidos por la inversión de los recursos.
tura de Pensiones.

21 Luego de la compensación Sin embargo, en las Leyes de Ingresos de la Federación para los Ejercicios
al incremento en el gasto
no programable respecto
Fiscales 2009 y 2010, se permitió que de los recursos generados por
del presupuestado, por el DHFE se destinaran a financiar programas y proyectos de inversión
concepto de participa-
ciones; de cubrir el costo
aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y para
financiero, derivado de compensar parcial o totalmente los ingresos del Gobierno Federal.
modificaciones en la tasa
de interés o del tipo de
cambio; del pago de adeu- Los recursos del FEIP de México están conformados por Depósitos en cuentas
dos de ejercicios fiscales
anteriores, de la atención o subcuentas en la Tesorería de la Federación y, los criterios de inversión son
de desastres naturales
cuando el Fondo de De-
los mismos que los aplicables a las disponibilidades de la Tesorería.
sastres a que se refiere el
artículo 37 de la LFPRH
resulte insuficiente.
El FEIP puede destinar recursos a los siguientes propósitos:

22 La compensación se po-
drá realizar siempre que la
• Compensar la disminución de ingresos estimada en la Ley de
reducción de la reserva al Ingresos de la Federación en cada ejercicio fiscal22.
final del ejercicio respecto
al saldo registrado el últi-
mo día al año anterior, no • Gastos de la contratación o adquisición de coberturas e instrumentos
sea mayor al 50% del lí-
mite máximo de la reserva de transferencia significativa de riesgos que contribuyan a la
establecido en la LFPRH. estabilidad de los ingresos petroleros del Gobierno Federal.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 88


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

• Gastos de operación del Fideicomiso.

• Reintegro de las aportaciones derivadas de los ingresos excedentes


y del derecho sobre hidrocarburos (cuando los anticipos sobrepasen
al aporte requerido).

A.3.4. Fondo Permanente de Alaska23

En 1969, producto de la explotación de petróleo en la bahía de Prudhoe


(Alaska) recibió unos ingresos inesperados por aproximadamente US$900
millones. Parte de estos recursos fueron invertidos en proyectos de
infraestructura y sociales, estos últimos como el Fondo para préstamos a
estudiantes de Alaska y la emisión de bonos para la personas de la tercera
edad. Sin embargo, antes de que se agotaran los recursos, en 1976 los
ciudadanos de Alaska aprobaron mediante votación la creación de una
enmienda constitucional que permitió la creación del Fondo Permanente
de Alaska.

La enmienda constitucional estableció que por lo menos el 25% de los


ingresos generados por las regalías de la explotación de minerales,
contratos de explotación, ganancias o ventas de la explotación de
minerales e hidrocarburos (petróleo y gas), y los ingresos minerales
recibidos por el Estado, deben dirigirse a un Fondo Permanente. No
obstante, el Fondo no incluye los ingresos fiscales provenientes de las
compañías petroleras. Una de sus características principales es que los
ingresos de este fondo solo pueden ser utilizados para hacer inversiones
que generen más ingresos y el monto principal o ahorro inicial del Fondo
no puede ser invertido.

Los recursos del Fondo están invertidos en una serie diversificada de


activos e inversiones de portafolio tanto público como privado. Todas
23 La descripción de este
las inversiones que se hagan con recursos del Fondo, ya sea en Alaska o fondo se basa en la in-
en el exterior, deben esperar a generar rendimientos bajo unos niveles formación publicada en
la página web del Alaska
aceptables de riesgo. Vale la pena resaltar que históricamente las Permanent Fund Corpo-
ration www.apfc.org y en
ganancias del Fondo siempre han sido superiores al 10% anual, porcentaje el documento de Fasano,
que ha sido mayor que la inflación. Hugo (2000). “Review of
the experience with oil
Stabilization and Sav-
El Gobierno puede gastar las ganancias derivadas de las inversiones ings Funds in selected
countries”. Working Pa-
del Fondo. Estas ganancias por lo general son dividendos, intereses por per 112. Fondo Monetario
compra de títulos, alquiler y venta de bienes raíces. El principal mecanismo Internacional.

89 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

de gasto de las ganancias del Fondo es mediante la repartición de


dividendos a los ciudadanos de Alaska. Es importante mencionar que
la legislación permitió la creación de la División del Fondo Permanente
de Dividendos y la Corporación del Fondo Permanente de Alaska
como entidades encargadas de operar la distribución de dividendos y
administrar las inversiones del Fondo, respectivamente. El dinero restante
una vez se hace el pago de dividendos a los ciudadanos, se ahorra para
las futuras generaciones.

Vale mencionar que existe otro fondo conocido como Fondo de


Estabilización (también conocido como de Reserva Constitucional). La
idea original de este fondo creado en 1980 fue establecer un ahorro por
concepto de los mayores ingresos petroleros en periodos de bonanza.
Sin embargo, su naturaleza se transformó y hoy en día dicho fondo se
constituye a partir de los ingresos por mora en el pago de impuestos al
Estado (recuperación de cartera) y otros ingresos adeudados al Estado.
Los recursos del fondo son usados en su mayoría como prestamos al
mismo Gobierno para financiar su déficit fiscal y que deben ser pagados
en los años en los cuales se genere un superávit fiscal.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 90


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.4. LA REGLA FISCAL SOBRE LAS FINANZAS


DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL

Colombia ha registrado avances importantes en términos de la


sostenibilidad fiscal, no solo a nivel del Gobierno Nacional Central sino
también de los gobiernos subnacionales. En lo que respecta a estos
últimos, en la segunda mitad de los noventa se aprobó una Ley que
supeditó el endeudamiento de los entes territoriales a su capacidad de
pago. Luego se tramitó otra que fijó límites a sus gastos de funcionamiento,
lo cual ha contribuido de manera importante en su estabilidad financiera.
En 2003, el Gobierno Nacional dio un nuevo paso al tramitar normas
para propiciar la transparencia y responsabilidad fiscal a nivel del sector
público. Así mismo, en 2001 se creó el Sistema General de Participaciones
que contribuyó a estabilizar los recursos del gasto social y a la meta de
estabilidad fiscal y macroeconómica. Se debe mencionar también la
creación del Sistema General de Pensiones y su positivo efecto en la
equidad y la sostenibilidad del sistema pensional. En su conjunto, estas
medidas complementaron otras directrices emanadas de la Constitución
Política de 1991, en materia de transferencias de recursos a las regiones y
del financiamiento del Gobierno a través del Emisor.

Si bien ha habido mejoras en la normatividad para el manejo sano de las


finanzas públicas, aún falta un camino por recorrer que permita blindar el
manejo fiscal hacia el futuro, fortalezca el papel estabilizador de la política
fiscal en su conjunto, y contribuya a reducir el nivel de la deuda pública.
A lo anterior se suma la importancia de dar un manejo responsable a
los recursos que se generen por la expansión de la actividad minero
energética y que ingresarán tanto a las cuentas de la Nación como a las
de los gobiernos subnacionales. Por esta razón, el Gobierno Nacional se
propone adoptar una regla cuantitativa sobre sus finanzas, que permita
consolidar el proceso de ajuste realizado a lo largo de los últimos doce

91 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

años, y al mismo tiempo ahorrar parte de los recursos excedentarios. Este


mecanismo asegurará que la política fiscal cumpla un papel contracíclico
en los momentos que se requiera; y servirá de ancla de las expectativas
sobre la sostenibilidad fiscal del país.

Dados los niveles actuales de la deuda en cabeza del Gobierno


Nacional Central, con la adopción de una regla fiscal se alcanzarían
niveles sostenibles de deuda pública, que garanticen la estabilidad
macroeconómica del país y permitan recuperar el Grado de Inversión
para el país. Se entiende que el menor déficit fiscal que se deriva de la
aplicación de la regla fiscal disminuirá las necesidades de financiamiento,
logrando reducir los niveles de deuda y aumentar el ahorro de recursos
excedentarios.

La adopción de una regla fiscal tiene muchos beneficios: permite


un espacio para la política fiscal contracíclica, lo cual significa que la
autoridad fiscal podrá ahorrar en momentos de auge y desahorrar en
momentos de recesión, sin que se comprometa su meta de mediano
plazo, contribuyendo así a la estabilidad macroeconómica. Garantiza a
la población el acceso a los bienes y servicios a los que tienen derecho.
Permite una mejor coordinación entre la política fiscal y monetaria del
país, ya que durante las expansiones de la economía, o bonanzas de
un sector específico, la regla promueve una política fiscal de ahorro,
apoyando los esfuerzos de estabilización de la autoridad monetaria.
Durante las recesiones, la regla permite una política fiscal expansionista y
ayuda a la política monetaria en su propósito de estimular la economía a
través de menores tasas de interés.

Otra característica importante de la regla es que posibilita un manejo


macroeconómico adecuado de los posibles excedentes que genere el sector
minero-energético, ya que deberán ser ahorrados cuando existan bonanzas
extremas, bien sea a través de fondo, un ahorro o por medio de menor
deuda; y podrán ser desahorrados cuando las circunstancias lo requieran.

Es importante resaltar que, tal y como se ha expresado a lo largo de esta


exposición de motivos, un mecanismo de ahorro diseñado únicamente para
garantizar la sostenibilidad de las finanzas del Gobierno Nacional Central, no
es suficiente estrategia para promover la sostenibilidad fiscal y la estabilidad
macroeconómica del país. Es indispensable que así como para el Gobierno
Nacional se diseñó un mecanismo de ahorro para administrar los recursos

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 92


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

de la minería, se adopte un esquema de ahorro en las regiones, por medio


del cual ahorren recursos en épocas de auge para luego disponer de estos
en épocas de escasez. Ello les permitirá cumplir con el deber constitucional
de garantizar establemente a la población el acceso a los bienes y servicios
a los que tienen derecho, para cuidar la sostenibilidad fiscal y garantizar la
estabilidad macroeconómica del país.

93 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.5. EL BALANCE DEL SISTEMA


DE REGALÍAS COLOMBIANO

Las regalías son una contraprestación económica generada en favor


del Estado, y las entidades territoriales tienen un derecho económico
de participación sobre las mismas. En consecuencia, las regalías las
reciben los departamentos y municipios en cuyo territorio se explotan
los recursos naturales no renovables y los municipios portuarios por
donde se transportan dichos recursos o sus derivados, además de otras
entidades territoriales no receptoras o menores beneficiarias a través
de la asignación de recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR).
También reciben recursos de regalías algunas Corporaciones Autónomas
Regionales, el FONPET, Ingeominas, Cormagdalena, y el Fondo de
Fomento del Carbón, entre los más importantes.

De acuerdo con las determinaciones legales vigentes, las regalías y


compensaciones se distribuyeron en promedio24 durante el periodo
1994-2009, de la siguiente manera:

Acumulado 1994-2009

49%
23%
7%
DEPARTAMENTO PRODUCTOR
MUNICIPIO PRODUCTOR
MUNICIPIO PORTUARIO
$9,8 bill.
$3,0 bill.
}
$20,5 bill.
Regalías Directas
($33,3 bill.)
24 Las regalías y compen-
saciones son distribuidas
entre los beneficiarios de
forma diferente por cada
Regalías Indirectas recurso natural no reno-
21% FONDO NACIONAL DE REGALIAS (FNR) bill. $8,9 vable, de acuerdo con los
($8,9 bill.) mm)
porcentajes establecidos
TOTAL $42,2 bill. en los artículos 31 al 48
de la Ley 141 de 1994,
algunos de ellos modifi-
El 5% de las regalías que reciben los departamentos y municipios cados por los artículos 20
productores, y el 50% de las regalías que se asignan al FNR, se destinan al 22 y 27 al 29 de la Ley
756 de 2002, así como
al FONPET. por el artículo 3° de la Ley
1283 de 2009.

95 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.5.1. Evolución de las regalías

A partir de la expedición de la Ley 141 de 199425, se evidencia un creciente


volumen de regalías generadas por la explotación de hidrocarburos,
carbón, níquel y demás recursos naturales no renovables.

Durante el periodo comprendido entre 1994 y 2009 se han generado


regalías cercanas a los $42.2 billones a precios constantes de 2009. De las
regalías generadas, $33.3 billones corresponden a directas y $8.9 billones
a indirectas.

Del total de regalías directas, las generadas por explotación de


hidrocarburos ascendieron en el mismo período a $27.4 billones a precios
constantes de 2009, que representan el 82% del giro total, seguidas por
las derivadas de la explotación de carbón que correspondieron a $4.1
billones, níquel con $1.1 billones y otros recursos naturales26 con $0.6
billones, que representaron el 12%, 3% y 3%, respectivamente (Gráfico
A.5 y A.6).

Gráfico A.5. Giros Regalías Directas período 1994-2009


(millones de pesos constantes de 2009)

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000
25 Por la cual se crean el
Fondo Nacional de Rega-
lías, la Comisión Nacional
1.000.000
de Regalías, se regula el
derecho del Estado a
percibir regalías por la
explotación de recursos 0
naturales no renovables, 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
se establecen las reglas
para su liquidación y dis- Total Hidrocarburos Carbón Otros minerales
tribución y se dictan otras
disposiciones.

26 Corresponden a metales
preciosos, esmeralda, Fuente: Hidrocarburos: Ecopetrol 1994 – 2003 y ANH: 2004 – 2009. Carbón y otros minerales: Carbocol y Miner-
hierro, manganeso. col 1995 – 2003 e Ingeominas 2004 – 2009.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 96


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.6. Participación de regalías por tipo


de recurso natural no renovable 1994-2009
Niquel 3%
3% Otros

Carbón
Carbón
12%
12%

Hidrocarburos
82%
Hidrocarburos
82%

*Recurso Natural No Renovable (RNNR).


Fuente: HIDROCARBUROS: ECOPETROL 1994 – 2003 y ANH: 2004 – 2009. CARBÓN Y OTROS MINERALES:
CARBOCOL y MINERCOL 1995 – 2003 e INGEOMINAS 2004 – 2009.

Sin embargo, a pesar del importante peso de las regalías generadas


por hidrocarburos, a partir de 2005 se presenta un aumento significativo
de la participación de las regalías generadas por carbón, situación que
obedece al importante crecimiento de su producción, especialmente en
los departamentos de La Guajira y Cesar.

La distribución de los recursos de regalías directas y compensaciones por


beneficiario se concentran en los departamentos, los cuales han percibido
el 59% de las regalías generadas en el periodo 1994-2009, los municipios
el 39% y las Corporaciones Autónomas Regionales el 2% (Gráfico A.7).

Gráfico A.7. Distribución de regalías directas por beneficiario

2%

39%
39%
59%
59%

Departamentos Municipios Corporaciones Autónomas Regionales

Fuente: HIDROCARBUROS: ECOPETROL 1994 – 2003 y ANH: 2004 – 2009. CARBÓN Y OTROS MINERALES:
CARBOCOL y MINERCOL 1995 – 2003 e INGEOMINAS 2004 – 2009.

97 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Es importante precisar, que de las 790 entidades beneficiarias27 de


recursos de regalías directas, 17 departamentos y 60 municipios perciben
el 95% de las mismas. Esta concentración se deriva del criterio de
asignación de las regalías ligado a la producción. Como resultado de
la situación descrita, los principales beneficiarios de estos recursos han
sido los departamentos y municipios receptores por explotación de
hidrocarburos correspondientes a Casanare, Meta, Arauca y Huila. Para
el periodo 1994 a 2009, estos departamentos recibieron el 56% de las
regalías generadas como se aprecia en el Gráfico A.8.

Gráfico A.8. Participación Departamental en las Regalías 1994-2009

25%
23,5%

20%

15%

12,1%

10,4%
9,7%
10% 8,9%

5,6% 5,4%
4,9%
5%
3,4% 3,3%
2,9%
2,6% 2,5%
1,7%
0,8% 0,8% 0,6%
0,4% 0,3% 0,2% 0,1%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
0%
CASANARE

META

ARAUCA DPTO

LA GUAJIRA

HUILA

SANTANDER

CESAR

CÓRDOBA DPTO

ANTIOQUIA

TOLIMA

BOLÍVAR DPTO

BOYACÁ DPTO

SUCRE DPTO

PUTUMAYO

MAGDALENA

NORTE DE SANTANDER

CUNDINAMARCA

NARIÑO DPTO

CAUCA

CHOCÓ

CALDAS DPTO

VALLE DEL CAUCA

ATLÁNTICO

SAN ANDRÉS DPTO

QUINDÍO

VAUPÉS

CAQUETÁ

AMAZONAS

VICHADA

GUAVIARE
RISARALDA DPTO

GUAINÍA
Fuente: HIDROCARBUROS: ECOPETROL 1994 – 2003 y ANH: 2004 – 2009. CARBÓN Y OTROS MINERALES:
CARBOCOL y MINERCOL 1995 – 2003 e INGEOMINAS 2004 – 2009.

A.5.2. Consecuencias del actual diseño constitucional y legal

A.5.2.1 Inequidad y pobreza

La Ley determinó que la distribución de las regalías entre las diferentes


27 32 departamentos, 751 entidades territoriales se realizara de acuerdo con el tipo y volumen de
municipios y 7 Corpora-
ciones Autónomas Re- los recursos explotados y transportados, sin tener en cuenta criterios
gionales. como el número de habitantes a beneficiar, el número de personas

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 98


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

o familias pobres, los índices de necesidades básicas insatisfechas


de dichos habitantes, la capacidad administrativa y financiera de las
entidades territoriales y los impactos ambientales. Con el aumento de
los precios de hidrocarburos y la producción de carbón a partir del año
2000, se generó un aumento considerable en la generación de regalías
y se hizo manifiesta la excesiva concentración de estos recursos en unas
pocas entidades territoriales.

La distribución de participaciones de regalías de hidrocarburos, según


lo contemplado en el artículo 27 de la Ley 756 de 2002 se presenta en
la Cuadro A.6, cuyo volumen depende de los Barriles Promedio Diario
Mensual BPMD.

Cuadro A.6. Distribución de participaciones de regalías de Hidrocarburos

Producción
Producción Producción
de Municipio
de Municipio de Municipio
Entidad Superior
0-10.000 BPMD 10.000- 20.0000
20.0000 BPMD
(%) BPMD (%)
(%)

Departamentos Productores 52,0 47,5 47,5

Municipios o distritos 32,0 25,0 12,5

Municipios o distritos portuarios 8,0 8,0 8,0

Fondo Nacional de Regalías 8,0 19,5 32,0

Fuente: DNP.

La distribución de recursos de regalías con base en el diseño constitucional


vigente genera la concentración del 80% de estos recursos en entidades
territoriales que representan el 17% de la población. Esta situación
produce inequidad en la distribución de una fuente de financiación que
debería beneficiar de manera más equilibrada a todas las regiones del
país y que afecta la compensación territorial, ya que si bien el Sistema
General de Participaciones busca una distribución más equitativa entre
las regiones, al incorporar en el balance los recursos de regalías, dicha
equidad se ve neutralizada por la desigual distribución de las regalías
entre departamentos y municipios.

99 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuando el análisis se realiza por departamentos, se encuentran


diferencias aún mayores. En el Gráfico A.9 se aprecia cómo Casanare,
con menos del 1,0% de la población recibe al rededor del 24% de las
regalías; Meta con el 2,0% de la población el 12% de las regalías, y
Arauca con el 0,5% de la población el 10,4%, esta situación genera
una gran inequidad difícil de justificar. Si bien resulta razonable que las
entidades territoriales en donde se realizan las actividades extractivas
perciban una regalía acorde con los efectos que genera dicha actividad,
la asignación no conserva correspondencia con la distribución de la
población. En contraste, departamentos con probadas necesidades
de recursos como Chocó y Nariño reciben sumas bajas, lo que
históricamente los ha conducido a una trampa de pobreza o a depender
de recursos del Gobierno Central, exclusivamente.

Gráfico A.9. Principales beneficiarios de regalías directas

25,0% 23,5%

Participación de Regalías (1994 - 2009)


20,0%
Participación de Población (2009)

15,0%
12,1%
10,4%
9,7%
10,0% 8,9%

5,6% 5,4% 4,9%


5,0% 4,4%
2,4% 3,5%
2,1%
1,9% 1,8%
0,7% 0,5%
0,0%
CASANARE META ARAUCA LA GUAJIRA HUILA SANTANDER CESAR CÓRDOBA

Fuente: DNP.

Los dos principales instrumentos de redistribución de los ingresos entre


regiones son el Sistema General de Participaciones (SGP) y las Regalías.
En el Gráfico A.10., se aprecia que la distribución por habitante por estas
dos fuentes genera asignaciones per cápita de hasta cinco veces mayores
al promedio nacional.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 100


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.10. Regalías y SGP per cápita (2009)

3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
CASANARE
ARAUCA
VICHADA
LA GUAJIRA
GUAINÍA
AMAZONAS
VAUPÉS
META
GUAVIARE
CESAR
PUTUMAYO
SUCRE
BOYACÁ
HUILA
CAQUETÁ
CÓRDOBA
MAGDALENA
BOLÍVAR
CAUCA
NARIÑO
SANTANDER
TOLIMA
NORTE DE SANTANDER
PROMEDIO NACIONAL
SAN ANDRÉS
CUNDINAMARCA
CALDAS
QUINDIO
ANTIOQUIA
RISARALDA
ATLÁNTICO
VALLE DEL CAUCA
CHOCÓ
DISTRITO CAPITAL
Fuente: DNP.

Adicionalmente, como se puede observar en el Gráfico A.11, los


departamentos con mayores recursos de regalías, presentan un índice
de desarrollo departamental que se encuentra por debajo del promedio
nacional.

Gráfico A.11. Índice de Desarrollo Departamental vs. Regalías per cápita

100
REGALÍAS PER - CAPITA PROMEDIO = $ 100 mil
90 Valle del Cauca
Risaralda
Santander
80 Antioquia
Tolima Meta IDD PROMEDIO = 76
Boyacá Huila Casanare
70 Bolívar Cesar Arauca
Indice Desarrollo Departamental 2008

Sucre
Putumayo
Guaviare
60 Córdoba
Guainía
50 La Guajira
Vichada
40 Chocó

30

20

10

-
0 300 600 900 1.200 1.500 1.800 2.100 2.400 2.700
Regalías Per Cápita 2009 en miles de pesos
-
Fuente: Cálculos DNP.

Por su parte, el Fondo Nacional de Regalías, cuya filosofía era la


redistribución de parte de la riqueza generada por la explotación
de recursos naturales no renovables entre aquellos departamentos y

101 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

municipios que no son beneficiarios directos de regalías, se encuentra


atomizado por múltiples destinaciones específicas que no permiten una
redistribución equitativa. En el Gráfico A.12, se aprecia que la destinación
de los recursos del FNR no ha estado asociada con redistribuir los
recursos entre aquellas regiones con mayores índices de necesidades
básicas insatisfechas; e incluso la asignación de recursos ha beneficiado
a departamentos que perciben regalías directas como Santander, Bolívar,
Córdoba, y Sucre, entre otros.

Gráfico A.12. Asignación Fondo Nacional de Regalías 1995-2009

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0
Huila
Atlántico

Magdalena
Sucre
Córdoba
Cundinamarca

Antioquia
Tolima
Boyaca
Nivel Nacional
V. del Cauca
Nariño

Cauca
Choco
San Andrés
Caldas
La Guajira

Distrito Capital
Meta
Guaviare
Risaralda
Caquetá
Putumayo
Quindio
Vaupés
Amazonas
Casanare
Arauca
Vichada
Guainía
Bolívar

Santander

Cesar

Nte de Santander
Fuente: Fondo Nacional de Regalías. En otras Instituciones se incluyen Cormagdalena, Ingeominas, especial-
mente cuyas inversiones benefician a las Entidades Territoriales.

Así mismo, los recursos asignados por el Fondo Nacional de Regalías


se han orientado a una serie de sectores como transporte, energía,
vivienda, educación, salud, medio ambiente, gas, asistencia humanitaria,
cultura, agricultura, entre otros, sin que su destinación tenga una
dimensión integral y planificada que promueva el desarrollo regional,
y que se dirija a las grandes apuestas que le permitan a las regiones
contar con la infraestructura básica para generar mayores niveles de
competitividad regional, especialmente en las zonas con menores índices
de competitividad.

Pobreza

Generalmente se utilizan dos indicadores: una Línea de Indigencia (LI)


y una Línea de Pobreza (LP). La línea de indigencia se define como el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 102


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

valor de una canasta de consumo que permite a una familia típica


cubrir sus necesidades mínimas de alimentación tal y como las define
la Organización Mundial de la Salud, es decir, a partir del valor de una
canasta de consumo que proporcione alrededor de 2.250 kilocalorías
diarias por adulto. Por su parte, a la línea de pobreza moderada se le
agrega, además del consumo en alimentos, el valor estimado de todos
aquellos bienes básicos no alimenticios.28

De acuerdo con la información de la Misión de Pobreza, para los


departamentos en los cuales existe medición de la línea de pobreza
en 2005, los departamentos de Santander (49%) y Meta (45%) se
encuentran por debajo de la línea de pobreza nacional (50%), en tanto
los departamentos de Córdoba (66%) y Huila (60%) presentan los mayores
porcentajes de población bajo la línea de pobreza.

Gráfico A.13. Porcentaje de población bajo la Línea de Pobreza e Indigencia, 2005

68% 66%
60% 58% 57% 56%
50% 49%
45%

34%
28%
24%
20%
15% 16% 16% 15% 12%

BOYACA CORDOBA HUILA CESAR TOLIMA LA GUAJIRA TOTAL SANTANDER META


NACIONAL

% Linea de Pobreza % Linea de Indigencia

Fuente: cálculos de la MERPD con base en bases de datos de la DDS-DNP

Respecto a los cálculos de línea de indigencia, los departamentos de


Boyacá (34%), Córdoba (28%) y Huila (24%), presentan los mayores niveles
de población ubicada por debajo de la línea de indigencia, por encima
del promedio nacional (15,6%). Los departamentos de Santander (14,5%)
y Meta (12,2%) tienen una proporción de población por debajo de la
Línea de Indigencia menor al promedio nacional (15,6%), manteniendo
la tendencia presentada en el comportamiento de la línea de pobreza. 28 Ibíd.

103 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

En general los departamentos principales receptores de regalías,


no han logrado que esta fuente de recursos se convierta en un
generador de riqueza en la región como se esperaría, especialmente,
en los departamentos de Córdoba y La Guajira en donde se presentan
diferencias significativas con departamentos como el Meta.

En estricto sentido, las entidades territoriales beneficiarias de regalías


deben alcanzar niveles de bienestar al menos cercanos al promedio
nacional, para evaluar los avances obtenidos en materia de mejoramiento
de las condiciones de vida de la población. Se analizan a continuación
los cambios en los indicadores que permiten medir condiciones de
pobreza en el grupo de departamentos que concentran el 80% de las
regalías; ellos corresponden a Casanare, Meta, Arauca, Huila, La Guajira,
Santander, Córdoba y Cesar.

Considerando el carácter multidimensional del concepto de pobreza,


existen diversas formas para su medición; para ello existen dos
indicadores frecuentes para medirla: el índice de necesidades básicas
insatisfechas y la pobreza medida a partir de los ingresos de los hogares—
conocido como “líneas de pobreza”29. El Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), ha sido denominado un método “directo” de
medición de la pobreza porque nos permite observar, directamente,
la falta de cobertura de ciertos bienes o servicios básicos. En América
Latina, este método se utiliza ampliamente para la construcción
de mapas de necesidades básicas insatisfechas que permite la
identificación de áreas o regiones prioritarias en el diseño y asignación
de recursos de programas sociales. Este método ha identificado como
necesidades básicas las siguientes: contar con una vivienda; tener una
vida saludable, asociada frecuentemente con los servicios básicos de
la vivienda; conocer y entender el entorno –educación–; y, garantizar la
subsistencia de los miembros del hogar30.
29 Alarcón D. Documentos
de trabajo del INDES.
Medición de las Condi-
ciones de Vida. Departa-
De acuerdo con los resultados del Censo 2005, de los ocho departamentos
mento de Integración mayores receptores de regalías, después de diez años de recibir regalías
y Programas Regionales.
Instituto Interamericano
directas, solamente los departamentos del Meta y Santander presentan
para el Desarrollo Social un Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas –INBI- inferior al
- Banco Interamericano
de Desarrollo – Febrero promedio nacional (27,7%). Adicionalmente, llama la atención el alto INBI
2001. Serie de Documen- en departamentos como La Guajira y Córdoba que supera el 60%, incluso
tos de Trabajo I-21.
por encima de departamentos como Cauca y Vaupés que no cuentan con
30 Ibíd. una actividad productiva significativa (Gráfico A.14).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 104


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.14. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas 2005


90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
CHOCO
VICHADA
LA GUAJIRA
GUAINIA
CORDOBA
SUCRE
VAUPES
MAGDALENA
CAUCA
BOLIVAR
CESAR
AMAZONAS
NARIÑO
CAQUETA
SAN ANDRES
GUAVIARE
PUTUMAYO
ARAUCA
CASANARE
HUILA
BOYACA
N. DE SANTANDER
TOLIMA
TOTAL NACIONAL
META
ATLANTICO
ANTIOQUIA
SANTANDER
CUNDINAMARCA
CALDAS
RISARALDA
QUINDIO
VALLE DEL CAUCA
BOGOTA
Fuente: DANE. Censo 2005

Ahora bien, al comparar los avances en materia de reducción de la pobreza


en el periodo 1993 (antes de la recepción de regalías) y 2005, se observa
que los departamentos con mayores reducciones del índice de pobreza
fueron Arauca (17,8) y Casanare (16,5). De otra parte, departamentos
como Huila y Córdoba a pesar de haber registrado reducción de su INBI
estuvieron por debajo del promedio nacional de 9,43%; y en el caso del
departamento de La Guajira el índice de necesidades básicas insatisfechas
aumentó (Gráfico A.15).

Gráfico A.15. Porcentaje de reducción del Índice de Necesidades


Básicas Insatisfechas 1993 - 2005

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%
VAUPES
PUTUMAYO
GUAVIARE
GUAINIA
AMAZONAS
VICHADA
ARAUCA
CASANARE
CAQUETA
META
CUNDINAMARCA
NARIÑO
N. DE SANTANDER
CESAR
CALDAS
SUCRE
CAUCA
SANTANDER
RISARALDA
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
BOYACA
BOGOTA
TOTAL NACIONAL
ANTIOQUIA
HUILA
QUINDIO
BOLIVAR
MAGDALENA
CORDOBA
ATLANTICO
CHOCO
LA GUAJIRA
SAN ANDRES

-10,0%

-20,0%

Fuente: DANE

105 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

En el caso del departamento de La Guajira, a pesar de que recibió cerca


de $1.5 billones en el periodo 1994 a 2005, los resultados en reducción
de pobreza fracasaron y la inversión realizada en este período fue ineficaz
máxime cuando desde la expedición de la mencionada Ley 141 de 1994,
la destinación de estos recursos debe priorizar la salud, la educación, los
servicios públicos y la reducción de la mortalidad infantil.

A.5.2.2 Ineficiencia

El marco legal vigente definió como uso prioritario de las regalías la


financiación de la prestación de servicios sociales, haciendo especial
énfasis en salud, educación, agua potable y la reducción de la mortalidad
infantil, destinación que sólo podrá cambiarse cuando las entidades
territoriales beneficiarias cumplan con las coberturas mínimas31 en los
sectores señalados.

• Las coberturas mínimas

Uno de los objetivos propuestos desde la expedición de la Ley 141


de 1994 fue promover que los departamentos y municipios receptores
de regalías alcanzaran las coberturas mínimas de los servicios de
educación, salud, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil.
Mientras las entidades territoriales beneficiarios de regalías no
alcancen las coberturas mínimas en estos sectores, los departamentos
deben asignar por lo menos el 60% de los recursos de regalías y
compensaciones, y los municipios el 75% de estos recursos, hasta
lograr dichos propósitos.

El incentivo para aquellas entidades territoriales que alcancen las


coberturas mínimas consiste en reorientar los recursos de regalías a otros
proyectos de inversión contenidos en el plan de desarrollo, diferentes de
los requeridos para lograr las coberturas mínimas.

De las entidades territoriales que actualmente son beneficiarias de recursos


31 Mortalidad Infantil 1,6%, de regalías y compensaciones, ninguna ha logrado cumplir todas las
Salud para población
pobre 100%, Educación coberturas mínimas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-
Básica 100%, Agua Pota- 2010 (Artículo 120 de la Ley 1151 de 2007) en los sectores de: educación,
ble 91,5% y Alcantarillado
85,8%. afiliación a salud, mortalidad infantil, agua potable y alcantarillado.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 106


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro A.7. Niveles mínimos de coberturas

ENTIDAD
RESPONSABLE
COBERTURA META OBJETIVO
DE SU
CERTIFICACIÓN
Disminuir la mortalidad de niños
Mortalidad infantil 16,5 por cada mil DANE que fallecen antes de cumplir un
año de edad.
Afiliación del 100% de la
Ministerio de la
Salud 100% población pobre al régimen
Protección Social
subsidiado
Ministerio de Acceso al sistema educativo de
Educación 100%
Educación Nacional los niños en edad escolar
Superintendencia Población urbana y rural con
Acueducto 91.5% de Servicios acceso al servicio de agua
Públicos potable continua y de calidad
Superintendencia Población urbana y rural con
Alcantarillado 85.8% de Servicios acceso a disposición de aguas
Públicos residuales

Fuente: Decreto 416 de 2007 y Ley 1151 de 2007.

• Las coberturas mínimas en acueducto y alcantarillado

En el caso de las coberturas en acueducto la meta es del 91,5%. De


acuerdo con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
(SSPD), ninguna de las entidades territoriales beneficiarias de regalías
cumple con la cobertura mínima y la potabilidad del agua exigida para la
certificación de cobertura en agua potable y alcantarillado a 2009.

Algunas entidades territoriales, como Bogotá, Quindío, Valle del Cauca


y Risaralda que no son grandes beneficiarios de regalías directas,
han alcanzado los mínimos de coberturas previstas como meta para
2009, pero no cumplen con todos los requisitos exigido por la SSPD
para su certificación. Cuando se analiza la situación de los principales
departamentos beneficiarios de regalías, Arauca (83,6%) y Santander
(82,9%) tienen las mayores coberturas, situación que contrasta con los
departamentos de Córdoba (53,8%) y La Guajira (51,6%) que presentan
coberturas en acueducto por debajo de departamentos como Vaupés,
Cauca y Amazonas que no cuentan con regalías u otra fuente de recursos
adicionales diferentes a las transferencias nacionales (ver gráfico A.16).

107 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.16. Cobertura departamental de acueducto 2008

100% 91,5%
90%
84%84% 83%82%82% 81%
79%79%
80%
72%
70%
60% 54%
52%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
BOGOTÁ
QUINDIO
VALLE DEL CAUCA
RISARALDA
ATLANTICO
CALDAS
ANTIOQUIA
ARAUCA
TOTAL NACIONAL
NORTE DE SANTANDER
SANTANDER
CESAR
TOLIMA
CUNDINAMARCA
HUILA
META
BOYACA
SUCRE
CASANARE
BOLIVAR
NARIÑO
MAGDALENA
CAQUETA
VAUPES
CAUCA
AMAZONAS
CORDOBA
LA GUAJIRA
SAN ANDRES
PUTUMAYO
VICHADA
GUAVIARE
GUAINIA
CHOCO
Fuente: Datos Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En el caso de la cobertura en alcantarillado la meta es del 85,8%. Para la


vigencia 2009, la SSPD indica que ninguna de las entidades territoriales
beneficiarias de regalías cumple con todos los requisitos para su
certificación.

Las tendencias en el avance de la cobertura en alcantarillado son


similares a las presentadas en acueducto, en donde ninguno de los
principales departamentos beneficiarios de regalías alcanza el mínimo
exigido, destacándose un importante rezago en departamentos como:
La Guajira (39%) y Córdoba (22,6%), los cuales se encuentran en el mismo
nivel de departamentos como Amazonas (41,2%) y Guaviare (37,2%), que
solamente cuentan con transferencias para la financiación de los servicios
de acueducto y alcantarillado (Gráfico A.17).

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 108


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.17. Cobertura departamental de alcantarillado 2008

100%
85,8%
90%
80% 79% 73%
73% 71%
70% 68%
70% 66% 65%
60% 55%

50%
39%
40%
30% 23%
20%
10%
0%
BOGOTÁ
QUINDIO
RISARALDA
VALLE DEL CAUCA
CALDAS
ANTIOQUIA
META

ATLANTICO
TOTAL NACIONAL
SANTANDER
TOLIMA
ARAUCA
HUILA
CUNDINAMARCA
CESAR
CASANARE
CAQUETA
BOYACA
SUCRE
PUTUMAYO
NARIÑO
BOLIVAR
VAUPES
CAUCA
AMAZONAS
MAGDALENA
LA GUAJIRA
GUAVIARE
CORDOBA
GUAINIA
CHOCO
SAN ANDRES
VICHADA
NORTE DE

Fuente: Datos Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

• La cobertura mínima en salud

La cobertura mínima en salud se entiende como la afiliación al régimen


subsidiado de salud del 100% de la población pobre identificada en
los niveles 1 y 2 del SISBÉN32, la población indígena y la población
desplazada por la violencia. De los 32 departamentos del país, 9
departamentos lograron el 100% de coberturas en afiliación a salud
de la población vulnerable en el 2008 (Casanare, Boyacá, Chocó,
San Andrés, Guainía, Amazonas, Vaupés, Guaviare y Vichada) y 25
32 El SISBÉN es el sistema
departamentos lograron el 100% de cobertura en el 2009, haciendo de identificación de bene-
falta Tolima (89%), Caquetá (88%), Córdoba (93%), Cundinamarca ficiarios que permite de-
terminar los beneficiarios
(97%), Cauca (97%), Quindío (98%) y Nariño (98%) en lograr el 100% de de subsidios par parte del
cobertura en este sector. Estado.

109 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.18. Cobertura departamental en salud 2008-2009


120%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
100% 89%
99% 97% 93%
95% 93% 91% 83% 91%
80% 72% 78%

60%

40%

20%

0%
CASANARE

BOYACA

ARAUCA

SANTANDER

CESAR

LA GUAJIRA

HUILA

META

NACIONAL

CORDOBA

TOLIMA
TOTAL
COB. SALUD 2008 COB. SALUD 2009 100% META NACIONAL

Fuente: Datos Ministerio de la Protección Social.

De los diez principales departamentos receptores de regalías, ocho han


logrado el 100% de la cobertura en afiliación a salud de la población
pobre. Los departamentos de Córdoba (93%) y Tolima (89%) son los que
presentan una menor cobertura en afiliación a salud de la población
pobre, en el 2009.

Si se tiene en cuenta los diez principales municipios receptores de


regalías, que recibieron $2,71 billones en el período 2005-2009, los
cuales son: Aguazul-Casanare, Chiriguaná-Cesar, Cartagena-Bolívar,
Neiva-Huila, Uribia-La Guajira, Castilla La Nueva-Meta, Albania-
La Guajira, Arauca-Arauca, Puerto Boyacá-Boyacá y Tauramena-
Casanare. Los únicos que no han logrado el 100% de coberturas
en afiliación a salud de la población pobre son Aguazul-Casanare y
Uribia-La Guajira.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 110


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.19. Cobertura municipal en salud 2008-2009

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%


100,0% 92%
85%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
CARTAGENA

NEIVA

ARAUCA

CASTILLA LA
NUEVA

TAURAMENA

CHIRIGUANA

PUERTO BOYACA

ALBANIA

TOTAL NACIONAL

AGUAZUL

URIBIA
Cob. Salud 2008 Cob. salud 2009

Fuente: Datos Ministerio de la Protección Social.

Cabe aclarar que si bien las regalías son una importante fuente de
financiación para alcanzar la meta, son los recursos del Sistema General
de Participaciones y el FOSYGA las principales fuentes de financiación
que explican en gran parte estos logros, razón por la cual se esperaría
que los departamentos y municipios receptores de regalías alcancen más
rápidamente la cobertura universal.

El pago de un subsidio como este requiere garantizar su sostenibilidad


en el largo plazo, por ende, la financiación de este tipo de subsidios con
un ingreso como las regalías que se caracteriza por su fluctuación puede
generar en el mediano plazo dificultades para su sostenibilidad.

• La cobertura mínima en educación

La cobertura en educación corresponde a los estudiantes matriculados


en el sistema educativo (establecimientos públicos y privados), sobre la
población en edad escolar. El Ministerio de Educación Nacional (MEN)
calculó la cobertura neta en educación 2008 como los estudiantes
matriculados en los grados 1° a 9°, sobre la población entre los 6 y 14 años

111 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

de edad. Mientras que la cobertura neta en educación para el año 2009,


fue el resultado de dividir los estudiantes matriculados en transición y 1° a
11°, sobre la población entre los 5 y 16 años de edad. Por este cambio en
la metodología de cálculo las certificaciones en coberturas en educación
2008 y 2009 disminuyeron en la mayoría de los Departamentos.

Gráfico A.20. Coberturas departamentales certificadas en educación


2008-2009

98% 97% 91% 94%


97%
100%
90% 95% 91% 90%
90% 89% 89% 89% 87% 87%
83% 77%
80% 75% 74%
71% 71%
68%

60%

40%

20%

0%
CASANARE CESAR CORDOBA TOTAL TOLIMA META BOYACA ARAUCA SANTANDER HUILA LA GUAJIRA

COB. EDUCACION BASICA 2008 COB. EDUCACION 2009 100% META NACIONAL

Fuente: Datos Ministerio de Educación Nacional.

Ningún departamento logró el 100% de cobertura en educación para el


año 2009. De los principales departamentos mayores beneficiarios de
regalías, Casanare (98%) y Cesar (95%) cuentan con las coberturas más
altas en el 2009. En contraste, los departamentos de menor cobertura en
educación, son: Huila (71%) y La Guajira (68%).

Sin embargo, en el caso de la cobertura en educación, las entidades


territoriales tienen poco margen de uso de los recursos de regalías
para alcanzar esta cobertura, en general, las acciones se circunscriben
a inversiones orientadas a la retención de población matriculada y
mejoramiento de la infraestructura educativa. Al igual que en el régimen
subsidiado, la financiación de la educación pública se realiza a través del
Sistema General de Participaciones que garantiza el pago del personal

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 112


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

docente y administrativo que se constituye en el principal insumo de la


oferta pública.

• Mortalidad infantil

De acuerdo con la información suministrada por el DANE, la Tasa de


Mortalidad Infantil departamental 2008, entendida como la probabilidad
de defunciones menores a un año por cada mil nacidos vivos, aumentó
sólo en los departamentos de Santander (20,1 en el 2007 a 21,6 en el 2008)
y Caquetá (36 en el 2007 a 21,6 en el 2008), los demás departamentos
del país presentaron una disminución en su Tasa de Mortalidad Infantil
durante el 2007-2008.

Los departamentos de Chocó (68,1), Arauca (50,4) y Cauca (46,7) tuvieron


las Tasas de Mortalidad Infantil más alta en el 2008.

Gráfico A.21. Cobertura departamental en mortalidad infantil 2007-2008

53
50
50
37 38 39 39
40 35 37 38 39
31 33 35
30 23 24 28
2120 20 22 22 23
20
10
-
NACIONAL

SANTANDER

TOLIMA

BOYACA

HUILA

META

CORDOBA

CASANARE

CESAR

LA GUAJIRA

ARAUCA
TOTAL

TMI 2007 TMI 2008 16,5 META NACIONAL

Fuente: Datos DANE.

De los departamentos principales beneficiarios de regalías los mejores


resultados en la Tasa de Mortalidad Infantil corresponden a Santander
(21,6) y Huila (27,8); mientras que los departamentos con los resultados
menos favorables fueron Arauca (50,4), La Guajira (38,6) y Cesar (38,3)
quienes tuvieron la tasa de mortalidad infantil más alta en el 2008.

113 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.22. Cobertura municipal en mortalidad infantil


2007-2008

106
100,0
80,0
60,0 46
34 36 37 40
40,0 25 25 27
19 20
20,0
0,0
NEIVA

CHIRIGUANA

URIBIA
CASTILLA LA NUEVA

TAURAMENA
CARTAGENA
AGUAZUL

ARAUCA

ALBANIA
PUERTO BOYACA
TOTAL NACIONAL

Mortalidad infantil 2007 Mortalidad infantil 2008

Fuente: Datos DANE.

Dentro de los principales municipios beneficiarios de recursos de regalías,


el municipio de Uribia-La Guajira (106 por cada mil) es el que tiene la
mayor TMI en el 2008. Mientras que Neiva-Huila (19 por cada mil) es el
único que tiene una TMI menor al promedio nacional (20 por cada mil).

El balance general del logro de las coberturas mínimas no es el mejor.


Después de más de una década de asignación de regalías, no es
razonable que no se haya alcanzado un mínimo de servicios sociales
básicos en aquellos departamentos que se constituyen en los principales
beneficiarios de esta fuente de recursos, más aún cuando además de estos
recursos han recibido otras fuentes de financiación como transferencias y
la cofinanciación nacional.

Detrás de este resultado pueden existir algunas explicaciones, que van


desde la falta de capacidad de gestión de departamentos y municipios

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 114


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

para realizar una gestión por resultados, hasta problemas asociados al


desvío de los recursos a fines diferentes a los previstos por la normatividad
vigente. En este sentido, es necesario diseñar una combinación de
controles, incentivos y fortalecimiento de las capacidades institucionales
que permitan cualificar la gestión territorial y orientar una estrategia que
reconozca las diferencias de capacidad institucional y la identificación
de las entidades territoriales que requieren una mayor tutela o de
mecanismos alternativos de gestión.

A.5.2.3 Incorrecta utilización de los recursos de regalías

En desarrollo de las labores de interventoría administrativa y


financiera, el DNP detecta la comisión de presuntas irregularidades
en la utilización de los recursos, las cuales pueden configurar faltas
que generan la imposición de medidas preventivas o correctivas por
parte del DNP, y de manera simultánea o independiente constituir
faltas disciplinarias, fiscales y/o penales, cuya investigación y sanción
corresponde a los Organismos de Control pertinentes (Procuraduría
General de la Nación y Contraloría General de la República), y a la
Fiscalía General de la Nación; evento en el cual corresponde a este
Departamento trasladar al organismo correspondiente la información
constitutiva de la presunta irregularidad para que la respectiva entidad
adelante el trámite al que haya lugar.

Las interventorías administrativas y financieras contratadas por la


Comisión Nacional de Regalías – Entidad Liquidada, tenían como objeto
contractual verificar que la ejecución, distribución y destinación de los
recursos de regalías y compensaciones, así como de las asignaciones
provenientes del Fondo Nacional de Regalías para las vigencias 2001-
2004, se ajustarán a la Ley. En virtud de lo anterior, se evidenciaron
27.610 presuntas irregularidades contractuales, presupuestales, por
problemas financieros, en proyectos y en la documentación, que fueron
reportadas a los Organismos de Control y/o Fiscalía General de la Nación
según corresponda. En este sentido, en el gráfico siguiente se puede
observar las entidades con mayor número de irregularidades reportadas,
destacándose los departamentos de Santander, Casanare, Córdoba, La
Guajira, Cesar, Sucre y Huila.

115 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico A.23. Porcentaje de irregularidades reportadas en aplicación de la Ley de


regalías por departamento 2001-2004

16%

13%
12%
11%
8%
6% 6%
5% 5%
4% 4% 3%
2% 2% 2%

NORTE SANTANDER
SANTANDER

CASANARE

CÓRDOBA

LA GUAJIRA

CESAR

SUCRE

HUILA

BOLIVAR

ANTIOQUIA

PUTUMAYO

ARAUCA

META

TOLIMA

BOYACA
Fuente: Dirección de Regalías – DNP.

A continuación, se muestra la tipología de las irregularidades reportadas


a Organismos de Control y/o Fiscalía General de Nación en el período
2001-2004.

Gráfico A.24. Tipología de irregularidades reportadas en aplicación de la Ley de


Regalías por departamento 2001-2004

76%

20%
2% 1% 1%
MANEJO INDEBIDO DEL

VIOLACIÓN A LA LEY DE
CONTRATACIÓN

DOCUMENTACIÓN
PROBLEMAS EN LA
PROBLEMAS EN
FALTAS EN LA

PROYECTOS
PRESUPUESTO

REGALÍAS

Fuente: Dirección de Regalías – DNP.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 116


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Ahora bien, en relación con la vigencias 2005 a 2010 el DNP en virtud de


las funciones recibidas de la extinta Comisión Nacional de Regalías, ha
reportado 21.681 presuntas irregularidades a Órganos de Control, con el
siguiente resultado por departamentos, así:

Gráfico A.25. Porcentaje de irregularidades reportadas en aplicación de la Ley de


regalías por departamento 2005-2010

19%

15%

13%
12%

6% 6%
4% 4%
3% 3% 3%
2% 2% 2%
2%
CORDOBA

LA GUAJIRA

SUCRE

SANTANDER

CESAR

META

CASANARE

ARAUCA

ANTIOQUIA

HUILA

BOLIVAR

BOYACA

PUTUMAYO

TOLIMA

CHOCO

Fuente: Dirección de Regalías – DNP.

Para el período 2005-2010, al evaluar los resultados de las acciones


de control administrativo y financiero se concluye que las principales
razones generadoras de irregularidades en el uso de las regalías
y compensaciones, se encuentran las faltas a la contratación
correspondientes a la inobservancia de procesos de selección
objetiva, ejecuciones extemporáneas de los contratos, omisión de la
contratación de la interventoría técnica, dificultades en la formulación
de los proyectos por ausencia de estudios previos adecuados y falta
de otorgamiento de licencias, violación de la Ley de Regalías por el
financiamiento de gastos de funcionamiento, gastos sin competencia
legal e incumplimiento de los porcentajes mínimos que exige los

117 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

artículos 14 y 15 de la Ley 141 de 199433, modificados por los artículos


1º y 2º de la Ley 1283 de 200934, manejo indebido del presupuesto por
la inadecuada constitución de reservas, incumplimiento de las normas
para comprometer el presupuesto, deficiencias en la estructura del
plan de desarrollo e inadecuado manejo de los recursos reflejado en la
inversión de las regalías en operaciones no permitidas.

Gráfico A.26. Tipología de irregularidades reportadas en aplicación de la Ley


de Regalías por departamento 2005-2010

56%

18%

10% 9%
3% 2%
FALTAS EN LA
CONTRATACIÓN

PROBLEMAS EN LA
DOCUMENTACIÓN

PROBLEMAS EN
PROYECTOS

MANEJO INDEBIDO
DEL PRESUPUESTO

VIOLACIÓN A LA
LEY DE REGALÍAS

PROBLEMAS
FINANCIEROS
33 Por la cual se crean el
Fondo Nacional de Rega-
lías, la Comisión Nacional
de Regalías, se regula el
derecho del Estado a
percibir regalías por la
explotación de recursos
naturales no renovables, Fuente: Dirección de Regalías – DNP.
se establecen las reglas
para su liquidación y dis-
tribución y se dictan otras De igual forma, dentro del marco legal vigente, se establecieron dos
disposiciones.
mecanismos para prevenir el inadecuado uso de las regalías. El primero
34 Por la cual se modifica y de ellos corresponde a la suspensión del giro de las regalías. A partir de
adiciona el artículo 14 de 2004, con la asunción de las competencias por parte del Departamento
la Ley 756 de 2002, que
a su vez modifica el literal Nacional de Planeación el mecanismo se ha reactivado, dando como
a) del artículo 15 y los ar-
tículos 30 y 45 de la Ley
resultado la suspensión de giros de regalías en más de 600 entidades
141 de 1994. territoriales discriminadas anualmente en el Cuadro A.8.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 118


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cuadro A.8. Aplicación de medida de suspensión de giros

Número de entidades 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total
objeto de la medida de
suspensión por vigencia 185 57 26 237 66 147 106 33 52 909

Número de entidades con 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
levantamiento de la medida
de suspensión por vigencia 82 18 25 62 151 96 82 93 21 630

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

El otro mecanismo de control previsto por la Ley es el cambio de ejecutor


de los recursos como consecuencia de la pérdida de capacidad de
ejecución de la entidad territorial beneficiaria de las regalías. En el caso de
los municipios la ejecución es asumida por el departamento y, en el caso
de los departamentos pasa a ser asumida por el Gobierno Nacional. Este
mecanismo se ha aplicado solamente una vez, trasladando el manejo de las
regalías de un municipio al departamento. Sin embargo, la administración
departamental no ejecutó los recursos con la transparencia necesaria, y el
procedimiento presupuestal fue complejo y difícil de implementar.

De otra parte, los órganos de control han presentado algunos informes


parciales sobre el control a las regalías, entre los cuales se destacan los
siguientes apartes:

Procuraduría General de la República


(Revista Cambio, 1º de octubre de 2009)

“En 750 entidades regionales y municipales, funcionarios corruptos han


saqueado cuatro billones por concepto de regalías (Cesar se destaca
por el mal uso de las regalías del carbón). Los procesos comprometen a
48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y, según
la Procuraduría, esta es solo la punta del iceberg de la corrupción”.

El Procurador reveló un escenario dramático en materia de corrupción. En


sus palabras, “se están robando el país”, y como prueba de su afirmación
relató que “De 33 gobernadores, 28 están siendo investigados por actos
de corrupción o por incumplimiento de los deberes legales”.

Además,”de los 1.101 alcaldes se está investigando el 70 por ciento de ellos


y de ese 70 por ciento, el 78 por ciento por irregularidades relacionadas
con la contratación. Hay tres gobernadores con pliegos de cargos”.

119 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

“El 49,36 por ciento de la contratación del año anterior, las entidades
territoriales la realizaron con instituciones de utilidad común, para eludir
controles legales”.

“Podrían estar comprometidos con las autodefensas, los ex gobernadores


del Meta Edilberto Castro Rincón y de Casanare Miguel Ángel Pérez,
figuran en la lista de  21 que tiene la Fiscalía General de la Nación”.

En Casanare, la Procuraduría sancionó a un ex gobernador con destitución


e inhabilidad de 14 años a varios directivos de Fiduagraria. En este caso se
comprobó un manejo irregular de los recursos provenientes de regalías,
que fueron entregados a la Fiduciaria Fidupetrol, por un intermediario
llamado Unión Temporal Carbones y Likuen. Estos resultados se
conocieron durante el convenio entre las tres entidades para luchar
contra la corrupción.

Fiscalía General de la Nación

El Fiscal General de la Nación Mario Iguarán. El Espectador, 18 de mayo


de 2009.

“El jefe del ente investigador Mario Germán Iguarán Arana, recibió un
informe extenso de los procesos que se llevan en las distintas unidades,
para cumplir con la intención de acelerar los fallos antes de entregar el
despacho. De acuerdo con el contenido, los mandatarios que manejan
regalías también afrontan expedientes por sus supuestos nexos con los
grupos de autodefensa.”

El Fiscal General de la Nación Guillermo Mendoza Diago. El Tiempo,


agosto 20 de 2010.

Según informes de prensa, “El jefe del ente investigador afirmó que el
saqueo a estos recursos supera el billón de pesos y si no hay soluciones
“vamos camino al desastre”.

Para el Fiscal, Colombia “va rumbo a ser una segunda Nigeria” por el
alto grado de corrupción que hay en materia de regalías. “En ese país
los gobiernos corruptos se robaron todas las utilidades de petróleo. Acá
sucede lo mismo con los departamentos en materia de regalías”, afirmó.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 120


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Para Mendoza Diago, las regalías (dinero que entrega el Estado a los entes
territoriales por la explotación de los recursos naturales no renovables),
son “el tesoro de los piratas” y ese robo ha paralizado la inversión en
esos departamentos.

Según un informe de la Procuraduría, Contraloría y Fiscalía, las acciones


de las tres entidades contra el manejo irregular de las regalías en Meta y
Casanare se han recuperado 68.454 millones de pesos.

En el Meta, la Procuraduría abrió investigación disciplinaria contra dos


ex gobernadores y otros funcionarios por los manejos dados a recursos
provenientes de las regalías que fueron invertidos en Fiduagraria S.A. La
Fiscalía, en el mismo departamento, ha vinculado a varios ex tesoreros,
secretarios de Hacienda y jefes de presupuesto por los delitos de
peculado por apropiación y celebración indebida de contratos. También
ha llamado a indagatoria a quienes han actuado como intermediarios en
las negociaciones irregulares detectadas.

En Villavicencio, se investiga a dos tesoreros generales, dos secretarios


de Hacienda y a directivos de la empresa Fiduagraria S.A. por el manejo
irregular de 31.500 millones de pesos en regalías, señaló el fiscal
Mendoza Diago.

El Fiscal Mendoza Diago señaló, además, que “en estos departamentos se


observa el carrusel de la contratación, otro de los flagelos de la corrupción
que golpea a la Nación y que están haciendo daño a la economía y el
desarrollo de las regiones”.

Contraloría General de la República (RCN Radio, agosto 19 de 2010)

El Contralor General de la República encargado, Roberto Pablo Hoyos,


señaló que “ya se iniciaron procesos de responsabilidad fiscal por 123
mil 508 millones de pesos y medidas cautelares por 65 mil 100 millones
de pesos. Esto se debe por inversiones irregulares de las regalías en los
departamentos de Meta, Casanare, Arauca, Cauca y Nariño, y por un
manejo inadecuado a través del mercado de valores”.

“Algunas entidades territoriales han realizado operaciones en


intermediación financiera con recursos públicos, defraudando con estas

121 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

operaciones la confianza del inversionista público, manipulando el


mercado y utilizando información privilegiada, lo que puede llevar incluso
a afectar las inversiones particulares”, expresó el Contralor. 

Recordó el funcionario que en la lucha contra la corrupción en el país se


han decretado medidas cautelares por 301 mil 587 millones de pesos en
procesos fiscales por patrimonios autónomos y ya se hicieron efectivas
medidas por 65 mil 206 millones de pesos. 

En suma, estos testimonios no dejan duda sobre la urgencia de una


profunda reforma al sistema de regalías, que altere su distribución
regional; su asignación a favor de un gasto regional, y no exclusivamente
municipal y departamental, orientado a grandes proyectos de desarrollo
económico, social y de infraestructura.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 122


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A.6. LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Ante el importante crecimiento de los recursos derivados de la


producción de hidrocarburos y por ende del ingreso fiscal derivado de la
renta petrolera (impuestos, dividendos y regalías), el Gobierno Nacional
propone al Congreso de la República el rediseño del marco constitucional
que hoy rige la distribución de las regalías en Colombia en especial de los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política, reemplazando el esquema
actual de las regalías por el Sistema General de Regalías.

La reforma constitucional que busca crear el Sistema General de Regalías


se fundamenta en cuatro principios: 1) la equidad social y regional; 2) el
ahorro para el futuro; 3) la competitividad regional, y 4) el buen gobierno.

De manera concreta, en cuanto a la propuesta normativa, el artículo 360


que se presenta consagra el derecho que tiene el Estado a participar de
la explotación de los recursos naturales no renovables a través de las
regalías y las compensaciones.

De igual manera, refiere a una ley que deberá ser de iniciativa


gubernamental la administración, ejecución, control, uso eficiente,
destinación, funcionamiento del Sistema General de Regalías y las
condiciones en las que los beneficiarios participarán de sus recursos.
En tal sentido, será el Legislador quien determine, dentro del marco
definido por el nuevo orden constitucional, las condiciones específicas en
las que los beneficiarios de regalías y compensaciones tendrán derecho
a participar de ellas.

La propuesta que se presenta para la modificación del artículo 361


conlleva, como aspecto más relevante, la eliminación del Fondo Nacional
de Regalías (FNR) y la constitución del Sistema General de Regalías (SGR).

123 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

La inclusión de la palabra “general” en el título contiene la filosofía de


esta iniciativa. ¿Cómo crear un sistema que sea válido para todas para
regiones de Colombia, en todos los momentos del tiempo, y que sea
válido tanto para departamentos productores como para no productores?

Primero, el Sistema General de Regalías (SGR) estará conformado por


la totalidad de las regalías percibidas por el Estado, producto de la
explotación de recursos naturales no renovables. El SGR distribuirá
los recursos entre todas las regiones del país, con base en criterios de
pobreza, población y eficiencia en el gasto público regional. Las regalías
continuarán siendo destinadas, en su totalidad, a las regiones, sin
participación alguna del Gobierno Nacional.

El proyecto de Acto Legislativo contempla la flexibilización del uso de las


regalías, con el fin de otorgar mayor autonomía a las entidades territoriales,
que a través de cuerpos colegiados tendrán el poder de decisión sobre
las prioridades a atender con estos recursos. Adicionalmente, el esquema
propuesto incentiva la competitividad regional al promover la integración
de municipios, distritos y departamentos en proyectos que fortalezcan
sus áreas de influencia, lo cual permitirá aprovechar las economías de
escala que puede generar la coincidencia de prioridades a nivel regional.

Los componentes del Sistema serán:

–– Fondo de Ahorro y Estabilización.

–– Fondo de Compensación Regional.

–– Fondo de Desarrollo Regional.

–– Participación de las entidades productoras.

–– Ahorro pensional territorial.

–– Fondo de ciencia, tecnología e innovación.

• Fondo de Ahorro y Estabilización.

Las lecciones que dejan los episodios de bonanza en la producción de


bienes primarios en el país y en el mundo en décadas pasadas, indican que

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 124


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

estos condujeron a volatilidad macroeconómica y períodos posteriores de


recesión, para los cuales no se contaba con fuentes de ahorro que permitieran
amortiguar la caída. En contraste, acompañar la bonanza minera de un manejo
fiscal responsable contribuye a garantizar la estabilidad macroeconómica,
promueve mejores perspectivas de crecimiento en el mediano plazo, y
favorece ganancias sostenidas en los frentes social y económico.

El Fondo de Ahorro y Estabilización tiene como finalidad absorber las


fluctuaciones en el valor de las regalías, con el propósito de reducir la
volatilidad en los ingresos de los beneficiarios a lo largo y ancho del país;
es decir, generar ahorro en aquellos momentos en los cuales se presenta
un crecimiento de los ingresos, de tal manera, que permita estabilizar
gastos en aquellos en los cuales las regalías son más escasas. Ahorrar en
los períodos de vacas gordas para poder seguir invirtiendo en los de flacas.

Este diseño adquiere aún mayor relevancia ante el esperado incremento


en la explotación de recursos naturales no renovables. Con base en estas
proyecciones, el monto de recursos que ingresarían por concepto de
regalías puede ascender de $7,5 billones en 2010, a aproximadamente
$12 billones en 2020.

• Ahorro pensional territorial

Los recursos de regalías preservan su papel en la financiación de ahorro


pensional territorial. Dichos recursos deberán ser descontados del total a
ser distribuido por el SGR, con una participación de 10% del total anual.
Esto, con el fin de avanzar en la cobertura del pasivo que actualmente
tienen las entidades territoriales a su cargo. De acuerdo con cifras del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de 2009 este pasivo actuarial
alcanza $82,4 billones. En los últimos 10 años el Gobierno Nacional, los
departamentos y municipios han promovido el ahorro a través del Fondo
de Ahorro Pensional Territorial (Fonpet), lo que ha permitido provisionar
30% de este pasivo. Sin embargo, dada la necesidad de continuar con el
esfuerzo para cubrir esta obligación, la contribución de los recursos de
regalías continuará siendo fundamental por muchos años.

• Participación de las entidades productoras

De este fondo se destinarán recursos exclusivamente a los departamentos,


municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones

125 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y


fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados
de los mismos. Esto les garantiza un tratamiento privilegiado, pues serán
las únicas regiones que participen de todos los componentes del sistema.
En adición a los recursos que continúen recibiendo como regalías directas,
tendrán derecho, al igual que las demás regiones, a su participación en
los fondos de Compensación, Desarrollo, Ciencia y Tecnología, Ahorro y
Estabilización, y al ahorro pensional.

• Fondo de ciencia, tecnología e innovación

En cumplimiento del compromiso adquirido por el Presidente Juan


Manuel Santos durante el debate presidencial, se destinará un porcentaje
fijo de las regalías para inversión en ciencia, tecnología e innovación,
como un mecanismo para generar crecimiento económico sostenido en
las diferentes regiones del país. El proyecto de Acto Legislativo contempla
que 10% de las regalías se destinará anualmente a este fin. Con ello
aumenta casi en 40% los recursos que Colombia destina a estos fines, y
se empieza a cerrar la brecha con nuestros competidores mundiales.

• Fondo de Desarrollo Regional

Este fondo financiará proyectos regionales cuya asignación se hará a través


de cuerpos colegiados, con participación de gobernadores, alcaldes,
y ministros como delegados del Gobierno Nacional. Cabe anotar que
los alcaldes y gobernadores tendrán una participación mayoritaria en
estos comités, como representantes de las regiones. El diseño de este
componente del SGR busca la integración de las entidades territoriales
en grupos relativamente homogéneos, de manera que los proyectos de
desarrollo respondan a necesidades regionales, exploten rendimientos de
escala y eviten limitaciones derivadas de la división política de municipios
y departamentos.

Así mismo, se busca que al visibilizar los recursos con la participación


de los gobiernos locales, departamentales y nacionales, se promueva
una buena identificación de proyectos; su priorización de acuerdo con
las necesidades regionales y con la visión de desarrollo que surja de las
fuerzas vivas de cada región; la contratación transparente, con base en
contratos modelo que sean válidos para todo el país. Y, sobre todo, el uso

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 126


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

probo de fuentes cruciales para el desarrollo de Colombia. Combatir la


malversación y la corrupción requiere de un cambio institucional profundo
en la forma como se administran los recursos públicos.

El Fondo de Desarrollo pretende materializar la equidad en materia de


regalías entre las entidades territoriales del país, así como la equidad
social, al priorizar la asignación de recursos hacia las zonas más pobres
y más pobladas del país. Con el fin de incentivar el manejo eficaz y
transparente de los recursos, su asignación también dependerá de la
eficiencia en el gasto público de las entidades territoriales.

Cabe destacar que la concentración de regalías en unos pocos


departamentos, que resulta del sistema actual, no ha permitido que estos
mejoren sus índices de pobreza con respecto al resto del país. Lo cual
resalta tanto la necesidad de buscar la equidad en el sistema, como la de
garantizar un mejor manejo de sus recursos.

• Fondo de Compensación Regional

El Fondo de Compensación Regional seguirá los mismos criterios de


asignación que el Fondo de Desarrollo, con el fin de promover la equidad
social y regional, con énfasis en las regiones fronterizas, costaneras y de
la periferia de Colombia, que concentran una porción fundamental de la
pobreza del país. Este fondo tendrá una duración de treinta años, lapso en
el cual se espera que estas regiones converjan hacia el promedio nacional
en materia de calidad de vida, lo que permitirá que sus recursos se canalicen
a través del Fondo de Desarrollo, hacia todas las regiones del país.

Por último, cabe destacar que los recursos del Sistema General de
Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del
Sistema General de Participaciones. Esto garantiza que dichas sumas no
hagan parte de las cuentas fiscales de la Nación, reiterando la garantía
de que los recursos de regalías se distribuirán a las regiones en la forma
prevista en el Acto Legislativo y en la Ley que lo regulará, y no serán, de
ninguna manera y por ningún conducto, empleados para financiar gastos
del Gobierno Nacional.

Los recursos de ahorro serán manejados por parte del Banco de la


República, por ser una entidad especializada en manejar inversiones

127 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

internacionales, como las Reservas Internacionales. Ello no implicara en


ningún sentido la centralización de dichos recursos. En las épocas de
desahorro, los mismos se distribuirán entre las regiones, conforme quede
definido en la ley que desarrolle el SGR, sin que un solo peso pueda ser
destinado al Gobierno Nacional.

Es importante destacar que, como norma de transición, se propone


diferir la derogatoria de las normas legales del régimen actual de las
regalías y compensaciones, hasta tanto no se promulgue la ley que defina
la distribución de dichos ingresos, su administración, ejecución, control,
uso eficiente, destinación y las condiciones en las que los beneficiarios
participarán de sus recursos, en desarrollo de la reforma constitucional
que se someta a consideración del Honorable. Congreso de la República.
Esto con el fin de evitar el vacío jurídico que se derivaría de una derogatoria
inmediata del régimen actual, sin contar previamente con el necesario
desarrollo legal de los nuevos lineamientos constitucionales

El Gobierno Nacional considera que con la aplicación de las


disposiciones que se ponen en consideración del Honorable. Congreso
de la República, se logra un avance importante en la regulación de las
regalías y compensaciones, se obtienen beneficios que redundarán en
una inversión más equitativa y que por ende beneficie a un mayor número
de población.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 128


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Anexo I - Esquema del Sistema General de Regalías

SISTEMA GENERAL
DE REGALÍAS

Participación E.T.
Productoras*

Ahorro Fondode Ciencia, Fondo de Fondo de


Fondo de Ahorro
Pensional Tecnología e Compensación Desarrollo
y Estabilización*
Territorial* Innovación* Regional * Regional *

* Incluye entidades territoriales productoras.

Anexo II - Vacunas contra la enfermedad holandesa


(Carta Petrolera, julio-septiembre de 2010)

Por Bibiana Cuintaco González

Los pronósticos de crecimiento de las divisas por las exportaciones del


sector de minas y energía encierran una amenaza. Conozca las fórmulas que
han aplicado Noruega, Chile, Canadá, Australia y Botswana contra este mal.

Análisis

En las últimas semanas se ha hablado profusamente sobre el riesgo de


la llamada “enfermedad holandesa” y sus consecuencias en la economía
colombiana. Esta situación no es nueva para el país. Sin embargo,
es importante examinar casos exitosos de otros países al afrontar los
riesgos negativos de una bonanza en recursos no renovables e invitar a
las autoridades gubernamentales a que contrasten esas experiencias con
lo que hasta el momento ha hecho el país para enfrentar el mismo mal
en el pasado.

A la hora de conjurar de una manera efectiva la amenaza de la enfermedad


holandesa, países ejemplo para el mundo han realizado ajustes de política
económica sobre los siguientes ejes:

129 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

1. Creación de instrumentos para neutralizar el efecto de la entrada


masiva de divisas.

2. Régimen de estabilidad fiscal.

3. Liberalización de las barreras del comercio.

4. Regímenes de inversión e incentivo de capital local.

5. Reglas claras para controlar la corrupción.

1. Noruega y Chile crearon fondos de estabilización que se alimentaron


de los ingresos del Gobierno derivados de los sectores en boom.
En el caso noruego el fondo denominado en dólares se alimentó
de impuestos y regalías originados en el sector petrolero. Este
instrumento minimiza el impacto en la competitividad de los sectores
no petroleros porque los ingresos no entran al país, evitando la
apreciación del peso. Además, los recursos soberanos provenientes de
petróleo no son consumidos sino que se invierten y sus rendimientos
pueden seguir dando frutos, incluso, hasta cuando la producción de
los yacimientos esté en decaimiento.

2. Los gobiernos de Australia y Chile ajustaron sus regímenes fiscales


para apoyar el desarrollo del sector minero y su estabilidad. En el
caso australiano, se gravaron las ganancias de las empresas de
manera progresiva: a mayor ganancia, mayores impuestos. Además,
el Estado distribuyó las rentas tributarias en los sectores no mineros
para evitar dos velocidades de desarrollo dentro de la economía.
En el caso de Noruega, la responsabilidad fiscal, los bajos niveles
de endeudamiento del gobierno y la rigurosidad en la gestión
presupuestal fueron componentes vitales para conseguir posiciones
fiscales sostenibles y ahorrar para épocas de crisis. El Estado jugó un
rol coherente con sus políticas contracíclicas y de estabilización.

3. La apertura comercial de Chile, con su bajo nivel de arancel y su


gran número de tratados de libre comercio, le ha permitido crear
una base productiva diversificada, competitiva en los mercados
internacionales. Las ventajas competitivas que el país austral ha
desarrollado en los sectores productivos no se han basado en la
tasa de cambio, sino en cambios estructurales que involucran

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 130


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

conocimiento, tecnología y formas más eficientes de producción.


Esta situación ha mitigado uno de los efectos de la enfermedad
holandesa: la pérdida de competitividad de los sectores no mineros.
Además de la industria minera, existen en Chile otras industrias con
un peso importante en la producción y con vocación exportadora;
por ejemplo, la industria vinícola.

4. En cuanto a los regímenes de inversión y estímulo a la inversión


local, el mejor exponente es Canadá. El país creó reglas atractivas
para la inversión extranjera al igual que introdujo un esquema
de flujo hacia los accionistas. Este esquema consiste en que
los accionistas de las empresas mineras gocen del beneficio
tributario al que tienen derecho dichas empresas por actividades
de exploración mientras posean la acción. La fórmula atrae
inversionistas que, por medio del mercado de capitales, adquieren
acciones de empresas del sector minero y esto a su vez genera
los recursos para financiar las operaciones de exploración a dichas
empresas. Según se analizó en el IV Congreso Minero Petrolero y
Energético organizado en mayo de 2010 por Ernest and Young, en
2008 el 19% de inversiones en exploración del mundo fueron para
proyectos canadienses. El fortalecimiento del sector generó que
la bolsa de valores de Toronto se convirtiera en uno de los centros
financieros de capitalización más importantes en el sector minero:
En esta bolsa se transan valores del 60% de las compañías mineras
en el mundo.

5. Botswana es un caso exitoso respecto al manejo de la corrupción.


Este país africano en vía de desarrollo, con un área de 600 mil
kilómetros cuadrados, tiene una economía dependiente de la
ganadería y la minería. En el desarrollo del sector minero se dieron
cuenta de que en su país existía una correlación positiva entre la
minería y la corrupción. Este hecho llevó a crear en 1994 la Agencia
Anticorrupción y el Acta de Crimen Económico y Corrupción. Se
trabajó además en el desarrollo de una cultura de cero tolerancia a
la corrupción y Botswana obtuvo el segundo lugar en el índice de
percepción de lucha contra la corrupción del año pasado (el primero
fue para Canadá). La responsabilidad de los funcionarios públicos en
la toma de decisiones, su disciplina para hacer cumplir las reglas y la
cultura de la sociedad para asumirlas fueron componentes esenciales
para que la implementación de esos instrumentos funcionara.

131 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

En conclusión, es preciso reconocer que de la forma en que las naciones,


sus habitantes y sus gobernantes aborden el boom depende el balance de
sus efectos. Las herramientas existen para mitigar los posibles coletazos
negativos y que la bonanza traiga mayores beneficios que perjuicios. Lo
importante es saber reconocer las que son necesarias de acuerdo con la
realidad del país.

Los retos venideros en esta materia son grandes: la cuantificación y el


análisis del impacto en crecimiento económico, la coordinación entre la
política fiscal y monetaria y el balance de la Ley de Regalías y su impacto
en las regiones. No podemos caer en los errores del pasado y esta vez
Colombia debe asegurarse de que los ingresos del crecimiento en las
exportaciones del sector minero y energético queden bien invertidos.

¿Qué es la enfermedad holandesa?

Los flujos en moneda extranjera a un país con mercados financieros


pequeños y poco profundos traen consecuencias a la actividad económica
no perteneciente al sector en auge:

1. Flujos extranjeros hacia un sector específico –en este caso petróleo–.

2. Provocan apreciación en la tasa de cambio real.

3. Reducción de competitividad de otros sectores transables.

4. Aumento del gasto total en no transables.

5. Proceso de reasignación de recursos a favor de las actividades no


transables.

6. Posible formación de burbujas en sectores no transables.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 132


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

ANEXO B

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO


DE ACTO LEGISLATIVO
DE "SOSTENIBILIDAD FISCAL"
“Por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para
alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”

El Gobierno Nacional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 375


de la Constitución Política, somete a consideración del Congreso de
la República, el presente proyecto de Acto Legislativo, con base en las
razones que se exponen enseguida.

B.1. aNTECEDENTES

B.1.1. El Estado Social de Derecho y la Economía

La sostenibilidad fiscal como condición para el desarrollo


del Estado Social de Derecho.

Este proyecto de Acto Legislativo se enmarca dentro del propósito,


ya evidente en la Constitución de 1991, de conseguir que el concepto
abstracto de Estado Social de Derecho, se desarrolle en la realización
efectiva de varios derechos específicos. Esta vez, la propuesta que
el Gobierno Nacional presenta a consideración del Congreso de la
República consiste en adoptar un derecho que contribuye a proteger a
todos los demás y a darles continuidad bajo las diferentes condiciones
que enfrente la economía para atender sus deberes sociales. De este
derecho se deriva el deber de todas las ramas y órganos del poder

133 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

público para que sus decisiones sean acordes con la sostenibilidad fiscal
para realizar los propósitos del Estado Social de Derecho.

La sostenibilidad fiscal es importante para el progreso económico y


social de un país en la medida en que el sector público busca que,
ante una determinada y limitada capacidad para recaudar ingresos y
para acceder a recursos de financiamiento, la política de gasto pueda
mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano
y en el largo plazo se logren importantes objetivos públicos, como la
reducción de la pobreza, la desigualdad, la equidad intergeneracional,
y un crecimiento económico estable. En otras palabras, el Gobierno
protege la sostenibilidad fiscal cuando la senda de gasto que adopta
en el presente no socava su capacidad para seguir gastando en la
promoción de los derechos sociales y en los demás objetivos del Estado
en el mediano plazo.

Alcanzar y garantizar la sostenibilidad no es fácil y requiere de un gran


compromiso y disciplina del sector público y del apoyo de la sociedad
en la búsqueda de este objetivo. De no garantizarla, los riesgos y los
costos económicos y sociales pueden ser elevados. Eso no sólo lo ha
demostrado la literatura económica sino también se ha evidenciado con
la experiencia de muchos países en las últimas décadas, inclusive en
tiempos recientes.

En efecto, incrementar significativamente los niveles de gasto en relación


con el tamaño de la economía (es decir, como porcentaje del PIB) puede
llevar a aumentos drásticos en las tasas de interés. Ello sucede por el
hecho de que el sector público y el privado compiten por recursos en
los mercados financieros locales y externos, el primero para financiar
el exceso de gasto que no es sustentado con ingresos tributarios y no
tributarios y el segundo para financiar la actividad productiva de las
empresas o la compra de activos, en el caso de los hogares. Los recursos
financieros en el país son limitados y el monto que están dispuestos a
destinar los mercados financieros internacionales también son acotados.
De manera que una mayor presión por recursos por parte del sector
público se reflejaría en un incremento de las tasas de interés. Elevadas
tasas de interés inhiben la inversión y las mejoras en productividad,
afectando negativamente el crecimiento económico.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 134


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Un crecimiento insostenible del gasto público también puede conllevar


a ajustes macroeconómicos indeseables a través de incrementos en la
inflación o movimientos bruscos de la tasa de cambio. Todos los agentes
económicos (hogares, empresas y gobierno) mantienen balances entre
activos y pasivos. Una elevación inusitada de la inflación o una variación
abrupta en la tasa de cambio pueden afectar los balances de los
diferentes agentes en la economía, descompensándolos, lo que puede
derivar en quiebras y pérdidas de riqueza, o empobrecimiento. Hay que
recordar que la población más pobre y vulnerable es la más afectada por
los incrementos en la inflación.

Para el Gobierno, un ajuste indeseado en variables económicas


fundamentales se reflejará en la imposibilidad de sostener su política de
gasto con consecuencias negativas en términos de proveer mayor acceso
de la población a los bienes y servicios a los que tiene derecho, e inclusive
incumplir el pago de sus deudas no sólo con sus acreedores en el exterior
sino con quienes tiene pasivos y obligaciones en su país.

Así mismo, aumentar los niveles de deuda pública como porcentaje del
PIB implica una mayor dependencia del financiamiento interno y externo,
lo cual en el futuro significa que una mayor proporción de los ingresos y
los gastos del sector público deben destinarse a pagar el servicio de la
deuda pública. A su vez, ello se refleja en una carga para las generaciones
futuras, que tendrán que pagar más impuestos para que el sector público
pueda atender su deuda. Mayores impuestos inhiben la inversión y el
ahorro, y por esta vía el crecimiento y la generación de empleo futura.

La dependencia del financiamiento interno y externo para financiar una


parte del presupuesto del Gobierno debe limitarse, para lo cual un manejo
fiscal prudente y creíble resulta fundamental. Si ello no es así, en momentos
difíciles causados por fenómenos económicos internos y externos, cuando
más se requiere de financiación para sostener los niveles de gasto, puede
ocurrir que los mercados financieros cierren la disponibilidad de crédito
para el país o endurezcan sus condiciones financieras. La política fiscal
pierde la capacidad de jugar un papel estabilizador del ciclo económico,
y al contrario puede convertirse en fuente de prociclicidad, ahondando
la magnitud y la duración de la desaceleración económica y la crisis, con
todos los efectos económicos y sociales que ello puede acarrear.

135 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Así las cosas, las autoridades económicas deben estar comprometidas


con el logro de los objetivos de política económica, inflación baja y
estable y sostenibilidad fiscal, que permita la efectividad de las políticas
de estabilización macroeconómica, al lograr minimizar las fluctuaciones
del ciclo económico. Esta situación promovería mejores perspectivas
hacia el crecimiento económico en el mediano plazo favoreciendo así el
mayor acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios a los que tienen
derecho. De lo contrario, fuertes fluctuaciones del ciclo económico se
reflejarían en desequilibrios económicos que se traducen en un mayor
desempleo, alta inflación y alteraciones en los mercados financieros que
obstaculizan la realización de los planes de consumo e inversión por parte
de los hogares y las empresas.

Por esta razón, además de preservar el poder adquisitivo de la moneda,


que por sí solo no garantiza el bienestar de la sociedad, los objetivos de
la intervención del Estado en la economía, establecidos en la Constitución
Política y orientados especialmente a dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar el acceso de todas las personas a los bienes y servicios
básicos, en particular por parte de las de menores ingresos, se fortalecen
con un objetivo de política económica como la sostenibilidad fiscal.

Por consiguiente, la materialización del Estado Social de Derecho requiere


también de una economía promovida por un dinamismo sostenible. En
la medida en la que se asegure la sostenibilidad fiscal, mayores serán
las posibilidades de hacer efectivos los derechos sociales, económicos y
culturales, y aumentará igualmente el número de personas con acceso a
los bienes y servicios básicos.

De allí entonces la importancia de poder contar con un marco de


sostenibilidad fiscal, que ofrezca a los agentes económicos -tanto públicos
como privados- un ambiente propicio para la inversión y la generación de
empleo. Ese es el marco de sostenibilidad fiscal que, desde la Constitución,
debería servir de orientación a todas las autoridades del Estado, tal como
propone el artículo primero de este proyecto de Acto Legislativo.

La sostenibilidad fiscal, un derecho que contribuye a proteger


a todos los demás derechos

En efecto, una de las características de la Constitución Política de 1991


consiste en haber consagrado, junto a los derechos políticos, económicos

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 136


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

y sociales que eran tradicionales en las democracias de occidente y en


nuestro medio, otros muchos, fruto de la nueva reflexión ius filosófica de
la segunda mitad del siglo XX.

Fue así, como, en particular, la nueva Carta Política llevó a proclamar a


Colombia como un Estado Social de Derecho, y a preconizar, dentro de
sus fines esenciales, los de “promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”.

Desde esa profunda perspectiva, el Título II, Capítulo 2, se ocupa de


los derechos económicos, sociales y culturales también llamados por
la doctrina como de “segunda generación”, y consagra una amplia y
variada lista de derechos que el Estado debe procurar hacer efectivos,
tales como la seguridad social, la vivienda digna; la educación y, como
parte de esta, el deporte y la recreación.

Haciéndose eco de la misma preocupación humanística, el artículo 366


expresa que el bienestar social y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población son finalidades sociales del Estado, y que será objetivo
fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. Y, en plena
concordancia con esas ideas, el artículo 365 de la Carta Política señala
que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y
que es deber suyo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional.

Como puede observarse, se trata de un amplio y noble enunciado


de derechos sociales y económicos que el Estado tiene el deber de
promover, proteger o hacer efectivos en el marco del Estado Social de
Derecho. No es extraño, por ello, que para dar contenido práctico a ese
postulado, el artículo 350 de la Constitución Política haya querido que
una parte especial de la política fiscal se organice dentro del concepto
de “gasto público social”, y que todo lo que con él se relaciona haya
recibido prioridad sobre los demás gastos que reciben apropiaciones en
el presupuesto público.

Sin embargo, pese a la importancia del “gasto público social”, el


compromiso de las autoridades con el Estado Social de Derecho
no se agota, de ninguna manera, en el terreno de las apropiaciones

137 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

presupuestales. Parte sustancial de ese compromiso consiste también


en defender la capacidad adquisitiva de la moneda, para que el ingreso
que los colombianos obtienen con su trabajo o por subsidios de las
autoridades, pueda servirles, para atender sus necesidades y lograr
sus aspiraciones. Es incompatible con el Estado Social de Derecho la
tolerancia con una moneda que pierda valor constantemente, que crea
una ilusión temporal de bienestar destinada a esfumarse en un alza de
precios, escasez o desempleo.

Hay otros aspectos de nuestra Constitución Política que hacen relación


al comportamiento de la economía en vista de las finalidades del Estado
Social de Derecho, en punto a la satisfacción de las necesidades básicas
de la población colombiana y a la materialización de sus derechos
sociales. Se hará enseguida mención de ellos, para subrayar, luego, la
importancia de complementarlos con la consagración del derecho a que
todos las ramas y órganos del poder público adopten sus decisiones
y tomen acciones acordes con la sostenibilidad fiscal para realizar los
propósitos del Estado Social de Derecho.

El Estado Social de Derecho; la economía de mercado


y la intervención en la economía

En efecto, nuestra Constitución Política define los principios fundamentales


de la actividad económica para permitir el cumplimiento de los fines del
Estado Social de Derecho, acogiendo muchas de las reglas que rigen el
funcionamiento de las economías de mercado, por oposición al de las
economías centralmente planificadas o socialistas.

Las economías de mercado descansan sobre unos pilares fundamentales,


dentro de los cuales se destacan el respeto a la propiedad privada y la
libertad económica, dentro de los límites del bien común, la empresa como
base del desarrollo, la protección de la libre competencia económica, y
la posibilidad de que los servicios públicos sean prestados no solo por el
Estado, sino también por los particulares y por las comunidades organizadas.

Dentro de este marco, y habida consideración de los fallos e imperfecciones


que suelen presentarse en el funcionamiento del mercado, el Estado se
reserva para sí la dirección general de la economía. Así, el artículo 334 de
la Constitución Política mantuvo con algunas modificaciones el esquema

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Estrategia económica y fiscal

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básico de intervención del Estado en la economía, que se había introducido


dentro de nuestro ordenamiento constitucional desde el año 1936.

De acuerdo con el mencionado precepto, el Estado está llamado a


intervenir, por mandato de la ley, en las distintas manifestaciones de
la actividad económica (explotación de los recursos naturales, uso
del suelo, producción, distribución, utilización y consumo de bienes,
servicios públicos y privados), para racionalizarla y lograr ciertos objetivos
superiores o finales, a saber:

–– el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes;

–– la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del


desarrollo;

–– la preservación de un ambiente sano.

Según el mismo texto constitucional, la intervención del Estado en la


economía debe orientarse de manera especial a: (1) dar pleno empleo a
los recursos humanos y (2) asegurar el acceso de todas las personas a los
bienes y servicios básicos, en particular de las de menores ingresos.

Finalmente, el precepto superior señala que son también objetivos de la


intervención del Estado en la economía promover: (1) la productividad, (2)
la competitividad y (3) el desarrollo armónico de las regiones.

Estos objetivos, valga señalarlo, tienen un carácter eminentemente


instrumental, vale decir, no son fines en sí mismos, sino medios o
requisitos para el logro de los fines últimos de la intervención, que
terminan en buena medida siendo los mismos que propone, en términos
más generales, el Estado Social de Derecho.

Lo dispuesto en el artículo 334 respecto de la Dirección General de la


Economía por parte del Estado, se complementa y refuerza a través de
otras disposiciones constitucionales, dentro de las cuales importa destacar,
por un lado, la del artículo 339, relativa al Plan Nacional de Desarrollo y
los planes de desarrollo de las entidades territoriales y, por el otro, la
muy importante norma que en buena hora adoptó el Constituyente de
1991, en lo que concierne a la obligación que tiene el Estado de velar,

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Estrategia económica y fiscal

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por intermedio del Banco de la República, por el mantenimiento de la


capacidad adquisitiva de la moneda (artículo 373).

Ausencia de norma constitucional expresa sobre la sostenibilidad fiscal

Sin embargo, como puede apreciarse, el artículo 334 de la Constitución


Política, al definir los objetivos de la intervención del Estado en la
economía, no hace referencia expresa a la sostenibilidad fiscal.

Esta omisión no alcanza a suplirse por lo dispuesto en el artículo 373 de la


misma, respecto de la responsabilidad que tiene el Banco de la República
de velar por el poder adquisitivo de la moneda, variable esta sin lugar a
dudas indispensable para alcanzar el objetivo social de la estabilidad de
precios, pero insuficiente, por sí sola, para asegurar una sostenibilidad
fiscal general.

La existencia de la jurisprudencia que adelante se detalla, además


de instrumentos legislativos de racionalidad fiscal, como el Estatuto
Orgánico de Presupuesto (Principios de coherencia macroeconómica
y Homeóstasis Presupuestal) y en especial la Ley 819 de 2003, pese a
su importancia, carecen de una jerarquía y rango suficientes para dar a
las personas en Colombia una garantía homogénea, estable y exigible
a todos los órganos del Estado, de que se mantendrán las condiciones
de sostenibilidad fiscal necesarias para asegurar la efectividad de los
derechos económicos y sociales.

Es necesario tener una disposición constitucional expresa que contenga


un derecho de todos que garantice que el Estado tendrá las condiciones,
dentro de sus propias limitaciones de recursos, de garantizar la prestación
y el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales y, por ende,
una realización sostenible y eficiente del Estado Social de Derecho, al
tiempo que imponga un deber a las ramas y órganos del poder público
de proteger con sus decisiones y actuaciones el mencionado derecho.

No existe una disposición constitucional que consagre en forma directa


y clara dicho principio, con un alcance general, formulado de tal manera
que tenga en cuenta las diversas circunstancias derivadas de los ciclos
económicos domésticos o de la dinámica de la economía mundial. Esas

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Estrategia económica y fiscal

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crisis y la evolución de la tecnología y los cambios en las circunstancias


sociales o económicas pueden afectar la prestación y el contenido de
algunos de los derechos, pero, pese a ello, no puede renunciarse a la
progresividad de estos en su conjunto, y la sostenibilidad fiscal es el
instrumento para asegurar esa progresividad en el conjunto.

El Gobierno Nacional pretende que estas omisiones puedan superarse


con la aprobación del Proyecto de Acto Legislativo que ahora se pone a
consideración del Congreso.

B.1.2. Jurisprudencia Constitucional. Sostenibilidad Fiscal,


Estabilidad Macroeconómica y Progresividad de los Derechos

Sostenibilidad fiscal y estabilidad macroeconómica como supuestos


necesarios para el reconocimiento y ejercicio de los derechos

El propósito del Acto Legislativo que ahora se presenta, es señalar al


Congreso, así como a los demás órganos del Estado en todos los niveles,
y según sus competencias, el deber de buscar, en forma deliberada,
que sus diferentes decisiones faciliten el logro de una sostenibilidad
fiscal, como instrumento de protección de los derechos sociales de los
colombianos y, como tal, de la realización de los fines del Estado Social
de Derecho.

De manera preliminar, puede resaltarse que la Corte Constitucional ha


señalado, en un ámbito particular, la necesidad de coordinación que
debe existir entre la función asignada al Banco Central en el sentido de
velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y
los propósitos de la política económica general, redundando en el logro
de los objetivos del Estado social de derecho.

Es decir, hay precedentes jurisprudenciales, al menos en un ámbito


particular, que se refieren a la interrelación entre inflación, estabilidad
macroeconómica y sostenibilidad fiscal, en particular, se pronunció en la
sentencia C-481 de 1999 sobre la exequibilidad del artículo 2 de la Ley
31 de 1992, disposición legal que ordenaba al Banco de la República a
establecer siempre metas de inflación decrecientes en el tiempo.

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Vale la pena transcribir textualmente las siguientes consideraciones de la


Corte:

Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta


del Banco tienen impactos indudables sobre el empleo y el
crecimiento, y (ii) esta institución es una autoridad estatal cuyas
funciones (iii) además deben ejercerse “en coordinación con la
política económica general”, resulta indudable que la Junta del
Banco de la República, si bien tiene como finalidad básica preservar
el poder adquisitivo de la moneda (C. P. art. 373), no puede sin
embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre
el empleo y el crecimiento que, explícitamente, debe tomar en
consideración. Esto significa que la autonomía del Banco de la
República para tomar decisiones dirigidas a velar por la estabilidad
de precios también se encuentra limitada por el deber de dar
cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervención
del Estado en la economía (C. P. arts. 54 y 334). Una interpretación
sistemática de la Carta impone entonces la armonización de los
artículos 334 y 373 superiores, comoquiera que la salvaguarda de
la capacidad adquisitiva de la moneda no es un fin en sí mismo
sino que es un instrumento para hacer efectivos los fines del
Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra Constitución
no es neutra frente a variables económicas que pueden resultar
comprometidas negativamente con determinadas políticas
monetarias, tales como el empleo y el crecimiento, pues de
acuerdo con el artículo 334 de la Constitución, estos son fines de
la intervención estatal en la economía que comprometen a todos
los integrantes del Estado en todo momento histórico.

Pero, quizás el pronunciamiento más importante de la Corte Constitucional,


que puede citarse como antecedente de la propuesta que ahora se
hace al Congreso, se produjo al examinar la constitucionalidad de las
principales disposiciones de la Ley 617 de 2000, por medio de la cual se
impusieron ciertos límites y restricciones a los gastos de funcionamiento
de las entidades territoriales.

La Corte encontró que carecía de fundamento el argumento de que


las normas acusadas quebrantaban la autonomía de las entidades
territoriales, toda vez que en este caso se trataba de una intervención
del Legislador orientada, precisamente, a conjurar, mediante medidas

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conducentes, proporcionadas y razonables, una crisis estructural de las


finanzas territoriales, que estaba amenazando seriamente la sostenibilidad
fiscal y, por lo tanto, la estabilidad macroeconómica nacional.

En la sentencia C-579 de 2001, razonó así el tribunal constitucional:

(iii) La mayor potestad del legislador nacional en materia


económica, y la correlativa reducción del alcance del núcleo
esencial de la autonomía territorial en materia presupuestal,
se ejemplifican claramente en el poder que asiste al titular de
la función legislativa para intervenir en las finanzas territoriales,
siempre que se encuentre de por medio la preservación de la
estabilidad macroeconómica nacional. En estos casos, podrá
intervenir no solo sobre los recursos territoriales de fuente
exógena, esto es, los provenientes de las arcas nacionales –lo cual
es la regla general–, sino también sobre los recursos de fuente
endógena; ello, se reitera, únicamente cuando esté de por medio
la preservación de la estabilidad macroeconómica del país, y sin
desconocer el núcleo esencial de la autonomía territorial, lo cual
habrá de definirse, en cada caso concreto, por la proporcionalidad
y razonabilidad de la intervención. (Se ha subrayado).

En el mismo fallo la Corte categóricamente señala que:

[L]a estabilidad económica de la nación constituye un interés de


alcance eminentemente nacional, llamado a ser objeto de una
regulación expedida por el órgano nacional competente para
ello. En consecuencia, la autonomía de los entes territoriales
se encuentra limitada por la mayor potestad de intervención
del Legislador nacional en asuntos económicos, puesto que
así lo exige la delicada tarea a él encomendada, para cuyo
apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo
suficientemente eficaces. (Se ha subrayado).

De otra parte, el Acto Legislativo 1 de 2005, el cual modificó el artículo


48 de la Constitución Política, se ocupó, entre otros aspectos, de la
sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones como presupuesto esencial, de orden superior, para garantizar
el derecho de todos los ciudadanos a obtener una pensión de jubilación
dando prevalencia al interés general frente a los privilegios de algunos

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beneficiarios de regímenes exceptuados. En tal sentido se pronunció la


Corte Constitucional, en los siguientes términos:

“Las reformas a los regímenes pensionales, en particular,


garantizan la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la
financiabilidad de otros potenciales pensionados. Estas finalidades
constitucionalmente relevantes obligan a la ponderación entre
sacrificios individuales y beneficios al sistema (artículo 48 C. P.
adicionado por el Acto Legislativo No. 1 de 2005). Ello explica
que esta Corte haya puesto de presente que el Legislador no
está obligado a sostener en el tiempo las expectativas que tienen
las personas, conforme a las leyes vigentes, en un momento
determinado. Su potestad de  configuración legislativa le habilita
a modificar los regímenes jurídicos en función de nuevas variables,
razones de oportunidad o conveniencia, y a otros intereses y
circunstancias contingentes que deba priorizar para lograr los
fines del Estado Social de Derecho, desde luego, consultando 
parámetros de justicia y equidad, y con sujeción a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad”35. (Se ha subrayado).

En otra oportunidad, y en el mismo sentido, la Corte Constitucional manifestó

“Ahora bien, tal reconocimiento legal no se trata de un mero


acto de liberalidad del Legislador, pues la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que se trata de la materialización de
diversos preceptos de rango constitucional, los cuales configuran
realmente un derecho constitucional de los pensionados a
mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional. Este
derecho, además de estar consagrado expresamente en el
artículo 53 de la Carta Política de 1991, puede derivarse de una
interpretación sistemática de distintos enunciados normativos
constitucionales”.

Así, por una parte, el artículo 48 constitucional contiene una clara


previsión al respecto cuando establece que “[l]a ley definirá los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante”. Este precepto, aunque por su
indeterminación normativa tiene la típica estructura de principio,
35 Sentencia C-242 de
2009. MP. Mauricio Gon- señala explícitamente un deber constitucional en cabeza del
zález Cuervo. Congreso de la República, y por lo tanto sirve de parámetro de

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Estrategia económica y fiscal

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control de las medidas adoptadas por el poder legislativo en


la materia. El artículo en comento fue adicionado por el Acto
Legislativo 01 de 2005, el cual introdujo el deber adicional en
cabeza del Estado colombiano de garantizar la sostenibilidad
financiera del sistema pensional, sin embargo, este añadido no
desvirtúa el mandato cuya realización incumbe al Legislador, de
definir los medios para mantener el poder adquisitivo constante
de los recursos destinados a pensiones, simplemente señala
expresamente un factor que ha de ser ponderado por la ley,
cuya importancia por otra parte ha sido puesta de relieve
por la jurisprudencia constitucional de tiempo atrás.”36 (Se ha
subrayado).

La conclusión que se deriva de los anteriores pronunciamientos de la Corte


Constitucional, es que la sostenibilidad financiera es un principio sobre el
cual se soporta la plena realización de los derechos de las personas dentro
de un Estado Social de Derecho, teniendo en cuenta el hecho esencial de
que toda sociedad dispone de una cantidad limitada de recursos con los
cuales debe atender múltiples necesidades de las personas.

Progresividad en el conjunto de los derechos y disponibilidad


de recursos para el efecto

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido amplia en cuanto a la


obligación que tiene el Estado de hacer efectivos los derechos económicos
y sociales, y satisfacer las necesidades básicas de las personas, lo cual ha
de cumplirse de manera progresiva, y no siempre en forma inmediata.

A modo de ilustración, en seguida se transcriben algunos apartes de


pronunciamientos de la Corte Constitucional en donde se aprecia cómo, al
tiempo que se respeta la libertad de configuración legal que el Congreso
tiene al desarrollar la Constitución, la Corte delimita el ámbito dentro del
cual pueden obrar el Congreso y el Gobierno Nacional. Veamos la C-1489
de 2000:

“4. Conforme a la Carta, el Legislador juega un papel esencial 36 Sentencia C-802 de 2006.
M. P. Humberto Sierra
en el desarrollo y configuración del régimen de seguridad social Porto
en salud, pues tal y como esta Corte lo ha destacado, “es al
37 Sentencia C-033 de
legislador a quien compete regular el servicio público de salud y 1999. M. P. Carlos Gavi-
determinar cuáles entidades del sector público o privado pueden ria Díaz.

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prestarlo, el régimen a que deben sujetarse y todos los demás


aspectos atinentes al mismo”37. Los derechos a la salud y a la
seguridad social son entonces derechos de amplia configuración
legal, pues la Constitución ha conferido al Congreso una gran
libertad para que defina el alcance de estos derechos y concrete
los mecanismos institucionales y los procedimientos para su
realización efectiva. Al respecto ha señalado esta Corte:

“Tal como lo entendieron el Constituyente y el Legislador, la


Corte considera en principio, el derecho a la seguridad social
como un derecho asistencial o prestacional que la Carta sitúa en
su capítulo 2º. del Título II, de los derechos sociales, económicos
y culturales. Se trata de un derecho calificado por el tenor literal
de la Carta como de la Segunda Generación; tiene además por
su contenido material una naturaleza asistencial o prestacional
que no permite su eficacia con la sola existencia de la persona
titular, sino que, requiere una reglamentación que lo organice y
una agencia pública o privada autorizada que le suministre los
bienes y servicios que lo hacen realidad. Adicionalmente, un
aspecto relacionado con la capacidad fiscal o financiera del ente
encargado de la asistencia o prestación, le da a este derecho a la
seguridad social un carácter temporo-espacial, reconocido por el
constituyente, que en proyecciones sentadas por la propia Carta
(art. 48), lo viene a diseñar con una cobertura progresiva que
comprenda todos los servicios que, como parte de él, determine
la ley”38 (Se ha subrayado).

De igual manera, los instrumentos internacionales en materia de Derechos


Económicos, Sociales y Culturales han entendido que la progresividad en
el reconocimiento, en conjunto, de estos derechos es una nota esencial
de los mismos y depende de la cantidad de recursos de que el Estado
disponga para tal efecto; se reconoce, también, que los recursos deben
ser empleados de la manera más eficiente posible. Es así como el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en la
Observación No. 3 “La índole de las obligaciones de los Estados Partes
(párrafo 1 del artículo 2 del Pacto)”39, en el párrafo 9 expresó:
38 Sentencia C-408 de 1994.
MP Fabio Morón Díaz.
“La principal obligación en lo que atañe a resultados que se
39 Pacto Internacional de
los Derechos Económi-
refleja en el párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar medidas
cos, Sociales y Culturales “para lograr progresivamente... la plena efectividad de los

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Estrategia económica y fiscal

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derechos reconocidos [en el Pacto]”. La expresión “progresiva


efectividad” se usa con frecuencia para describir la intención de
esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un
reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos
los derechos económicos, sociales y culturales en general no
podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este sentido,
la obligación difiere de manera importante de la que figura en el
artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
e incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar
todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de
que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras
progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha
de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación
de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un
dispositivo de flexibilidad necesario que refleje las realidades
del mundo real y las dificultades que implica para cada país
el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse
a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser del
Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados
Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de
que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más
expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo.
Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más
cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la
totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto
del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que
se disponga.”

Sobre el particular, la Corte Constitucional se ha pronunciado siguiendo


los lineamientos del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. El tribunal ha reconocido las limitaciones económicas que
subyacen a la realización de estos derechos y dispone como principal
obligación del Gobierno la implementación de las medidas necesarias
para avanzar en ese sentido:

“(…) En este pronunciamiento el Comité hace especial hincapié


en una obligación de contenido específico que brota del principio
de progresividad, según el cual los Estados firmantes del tratado

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Estrategia económica y fiscal

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no pueden adoptar medidas que impliquen un retroceso en la


senda de protección que haya avanzado el Estado para procurar
el amparo de estos derechos. Las medidas que sean adoptadas en
tal sentido deberán estar plenamente justificadas, para lo cual el
Estado debe considerar como marco de referencia los siguientes
parámetros: (i) el panorama que surge de la consideración de la
totalidad de derechos consagrados en el Pacto Internacional y,
en segundo lugar, (ii) el deber de aprovechamiento pleno del
máximo de recursos con los que cuenta la organización estatal”40.
(Subrayas fuera del texto)

Se resalta entonces cómo la jurisprudencia constitucional ha reconocido


la importancia que tiene en el ámbito internacional la progresividad
en el otorgamiento de los derechos económicos, sociales y culturales
entendidos en su conjunto y que el cumplimiento de dichos postulados
se soporta en el aprovechamiento máximo de los recursos con que
cuenta el Estado, lo cual justifica constitucionalmente la modificación
superior que se propone, puesto que solo dentro de un ambiente de
sostenibilidad fiscal, es posible la realización plena del Estado Social de
Derecho privilegiando el interés general sobre el particular, tal como ya
exige el artículo 1º de nuestra Constitución.

La anterior afirmación encuentra, además, soporte en un aparte de otra


sentencia más reciente en la cual la Corte Constitucional reconoció la
superioridad que tiene la protección general de los derechos frente a la
prestación de derechos particulares. Al referirse a la no regresividad en
los derechos de segunda generación, dijo:

“En consecuencia, el legislador puede realizar cambios normativos,


siempre y cuando exista una clara justificación superior para la
excepcional disminución, en la general protección de los derechos
sociales y de acuerdo con el principio de proporcionalidad…”41
(Se ha subrayado).
40 Sentencia T-580 de 2007,
M. P. Humberto Sierra Finalmente, no sobra destacar que la jurisprudencia resalta la importancia
Porto.
que se le da a la preservación de la estabilidad macroeconómica. Es
41 Sentencia C-556 de 2009 importante aclarar que para alcanzarla es requisito necesario, mas no
M. P. Nilson Pinilla Pinilla. suficiente, la sostenibilidad fiscal.

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Estrategia económica y fiscal

2010-2014

A modo de conclusión, tenemos que la sostenibilidad fiscal es un


requisito para garantizar la prestación de los derechos económicos,
sociales y culturales como parte esencial del Estado Social de Derecho y
que la misma facilita la progresividad en la atención del conjunto de los
derechos, teniendo como marco la disponibilidad de recursos destinados
para ello, encontrando como fundamento superior la prevalencia del
interés general y atendiendo las prioridades de gasto de acuerdo con
las disposiciones constitucionales tal y como lo prevé, por ejemplo, el
artículo 350 de la Constitución.

De esta manera, un elemento crucial de las políticas públicas es la


velocidad que se pueda dar a la “progresiva efectividad” del conjunto
de derechos económicos y sociales y a la satisfacción de las necesidades
básicas de las personas, a las que se refieren las Naciones Unidas y la
jurisprudencia de la Corte.

Un ingrediente clave de esa velocidad es la sostenibilidad fiscal. Sobre


este punto la historia económica y los eventos económicos recientes en
muchos países del mundo presentan amplia evidencia:

i. La ausencia de sostenibilidad fiscal crea, tanto en Colombia como


a lo largo de las economías desarrolladas y emergentes, situaciones
de  crisis económica que aumentan la pobreza (por ejemplo entre
1987-2000 en Colombia, y actualmente en los países mediterráneos
de Europa y en los Estados Unidos). Las crisis fiscales y cambiarias
no solo  detienen el desarrollo, sino que generan retrocesos en la
provisión de las necesidades de los individuos y familias.

ii. El exceso de deuda pública resultante de sendas insostenibles de


gasto público aumenta los intereses financieros, y desvía recursos
escasos de su función social y económica. Por esto es fundamental
tener un nivel “óptimo” de deuda y dirigir la política fiscal a acercar
la deuda pública a dicho nivel; ese será el espíritu de la Regla Fiscal
que ha venido socializando el Gobierno Nacional.

iii. La prontitud con la cual se logren esos objetivos depende, entre otros
factores, de la capacidad de creación de riqueza de la sociedad, la cual
a su vez requiere de un ambiente propicio para los emprendimientos

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Estrategia económica y fiscal

2010-2014

económicos. Un ambiente de estabilidad y sostenibilidad fiscal es un


prerrequisito para dicho ambiente de prosperidad.

iv. El costo del capital en una sociedad, y con él el volumen de


inversiones y emprendimientos, dependen de la tasa de interés. Sólo
un ambiente de sostenibilidad fiscal promueve bajas tasas de interés.

v. La estabilidad cambiaria tiene, como una precondición, que


el Estado, que es el mayor prestatario de un país, tenga finanzas
sostenibles. La insostenibilidad crea presiones en los mercados
internos y externos que conducen a crisis cambiarias y a pérdidas
de ingreso y riqueza de las familias, en especial las más pobres, que
carecen de mecanismos económicos para defenderse de tales crisis. 

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Estrategia económica y fiscal

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B.2. POLITICA FISCAL, SOSTENIBILIDAD FISCAL


Y CUMPLIMIENTO DE LAS FINALIDADES
DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Dentro de los diversos factores que gravitan sobre la estabilidad


macroeconómica de un país, la política fiscal juega un papel
determinante. En efecto, un manejo prudente de los tributos y del gasto
y el crédito público contribuyen a la estabilidad de las demás variables
macroeconómicas.

Por el contrario, los desórdenes fiscales originados por el gasto público


excesivo y la tributación inadecuada son a menudo la causa eficiente de
graves desequilibrios macroeconómicos que, como se dijo atrás, terminan
convirtiéndose en un serio obstáculo para el empleo y los demás aspectos
del desarrollo económico y social.

En este orden de ideas, importa detenerse a examinar dos aspectos


fundamentales de la manera en que el Estado está llamado a cumplir
su deber constitucional de hacer efectivos, en su conjunto, los derechos
económicos y sociales.

Dichos aspectos pueden resumirse de la siguiente manera:

1. Las limitaciones fiscales, vale decir, la escasez de recursos para


financiar el gasto público social hace necesario que el Estado diseñe
unas políticas públicas que permitan un avance sostenido en el
cumplimiento de los derechos sociales, teniendo en consideración
las posibilidades fiscales. Lo anterior, por supuesto, es requisito
indispensable para alcanzar la estabilidad macroeconómica.

151 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

2. Desde el punto de vista de la distribución de competencias en el


Estado, corresponde ante todo al legislador, en coordinación con el
Ejecutivo, definir el contenido y alcance concretos de los derechos
sociales y económicos sin dejar de tener en cuenta la situación fiscal y
de la política económica general. Dicho alcance deberá, en cada caso
particular e incluso en ocasiones de manera general, ser aplicado por
los jueces, lo cual resalta la importancia de la colaboración de todas
las ramas y órganos del poder público de alcanzar una sostenibilidad
fiscal que garantice, de manera efectiva la prestación y el goce de los
derechos, dentro de las garantías y limitaciones impuestas al Estado.

Lo anterior, en concordancia con la jurisprudencia que antes se


detalló, nos muestra la importancia de contar con un ambiente de
sostenibilidad fiscal que garantice la realización del Estado Social
de Derecho, entendiendo por tal garantizar de manera progresiva la
prestación y el goce de los derechos económicos, sociales y culturales
en su conjunto, puesto que solo en la medida en que se cuente con
recursos para ello se podrán hacer efectivos.

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Estrategia económica y fiscal

2010-2014

B.3. RESPONSABILIDAD DE LOS DISTINTOS


ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO
EN ARAS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

Siendo la sostenibilidad fiscal un asunto que incumbe al interés público


y a la prosperidad general, conviene destacar la importancia que reviste
la acción coordinada por parte de las distintas autoridades que, en el
Estado, ejercen funciones que inciden de manera preponderante sobre
ello. Nos referimos específicamente al Legislador, al Ejecutivo, a los jueces,
al propio Banco de la República y a las diversas autoridades territoriales.

Al respecto, no sobra recordar el precepto general que contiene el


artículo 113, inciso tercero, de la Carta Política, conforme al cual “Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.” El Acto Legislativo invita,
explícitamente, a considerar que para realizar tales fines es indispensable
lograr la sostenibilidad fiscal para la realización del Estado Social de Derecho.

En segundo lugar, y en lo que atañe específicamente a la materia


económica, el artículo 371 superior, al definir las funciones básicas del
Banco de la República, señala en su inciso segundo que “Todas ellas se
ejercerán en coordinación con la política económica general”.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-481 de 1999, refiriéndose al


sentido y alcance del mencionado mandato, expresó:

“16- El explícito texto del artículo 371 de la Carta, así como el


examen de los debates constituyentes de esta disposición permiten
entonces concluir que ese mandato de coordinación representa
uno de los elementos esenciales del diseño constitucional del
Banco de la República, a tal punto que tiene la misma importancia

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Estrategia económica y fiscal

2010-2014

que la consagración de la autonomía de esa entidad. Es más, el


anterior estudio demuestra que la Asamblea Constituyente, para
mantener la estabilidad en los precios, estableció un Banco de la
República autónomo, pero siempre y cuando existiera también la
obligación de que hubiera una coordinación entre las decisiones
monetarias, crediticias y cambiarias, a cargo del Banco, con la
política económica general, cuya orientación corresponde a los
órganos políticos.

17- Este mandato de coordinación es fundamental, pues


significa que el Banco de la República no puede desarrollar una
política monetaria, crediticia y cambiaria que sea indiferente
respecto del manejo de otras directrices y tareas a cargo de
otras autoridades económicas y, en especial, del Gobierno. En
efecto, el fundamento teórico para que se haya incorporado
la exigencia de coordinación es la alta interrelación de los
sistemas económicos, que explica que el manejo de una
variable económica puede afectar sensiblemente a otras, de
manera negativa o positiva. Así, las decisiones monetarias,
que corresponden al Banco, pueden tener efectos muy
importantes sobre el empleo y el crecimiento económico, en
especial en el corto plazo, mientras que, la política fiscal, que
corresponde esencialmente al Gobierno, puede a su vez tener
una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su
vez, la tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida
por las decisiones del Banco, como autoridad cambiaria que
es, constituye una variable estratégica, no solo en relación
con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que tiene
también un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo
y, en especial sobre la evolución de la balanza comercial y de la
dinámica de endeudamiento externo. Así, una sobrevaluación
de la moneda disminuye la competitividad de las exportaciones,
estimula las importaciones y favorece a quienes se encuentran
endeudados en divisas, mientras que las devaluaciones tienen
el efecto contrario: favorecen las exportaciones, desestimulan
las importaciones y hacen más gravosa las deudas en divisas.
Finalmente, el nivel de la tasa de interés, que se ve fuertemente
condicionado por las decisiones de la Junta del Banco de la
República, tiene también efectos muy importantes sobre

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 154


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

las dinámicas de inversión, por lo cual su impacto sobre el


crecimiento y el empleo es también considerable.”

Es interesante observar que en el mismo fallo, la Corte Constitucional explica


cómo este mandato de coordinación no implica una subordinación del Banco
Central frente al Ejecutivo y al Legislador, sino una colaboración de doble-vía,
lo cual implica que también estos últimos deben tener en consideración las
políticas fijadas por el primero en materia monetaria, cambiaria y crediticia.
En general, la coordinación entre los diversos órganos del Poder Público
no es, nunca, subordinación, sino búsqueda de resultados efectivos en el
ejercicio de las propias funciones. Dice así la Corte:

18- Como es obvio, el mandato de coordinación con la política


económica general que recae sobre el Banco del República
tiene una contrapartida, y es la siguiente: las otras autoridades
económicas, y en especial el gobierno, en ejercicio de sus
funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa
del poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica
primariamente la función de conservar la estabilidad en los
precios en el Banco de la República, pero no se trata de una
responsabilidad exclusiva de esa entidad, sino que corresponde
a todo el Estado (C. P. art. 373). En otras palabras, el deber de
mantener la capacidad adquisitiva de la moneda no solo se
predica de la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, esto es
de la Junta del Banco de la República, sino también de quienes
tienen responsabilidades en la formulación y ejecución de la
política económica general del país.

Por lo tanto, la coordinación de las funciones a cargo del


Ejecutivo y del Banco no debe entenderse como la imposición
de una colaboración con determinada política económica de un
gobierno, sino como la búsqueda de coherencia y cooperación
entre las autoridades económicas en el desarrollo de la política
económica del Estado, tal y como lo indicaron con precisión los
constituyentes. Así, el informe de ponencia respectivo explica que
esta coordinación entre la política fiscal y la monetaria no significa
que la primera esté subordinada a la segunda, ni viceversa “sino
que ambas deben orientarse en forma armónica a regular la
actividad económica del país con una misma finalidad. El Banco

155 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

debe tomar en cuenta la política fiscal y el Gobierno debe tener


en cuenta la política monetaria.42”

Ausencia de otras normas constitucionales explícitas sobre la


coordinación de políticas para alcanzar la sostenibilidad fiscal

Ahora bien, aparte de los preceptos arriba reseñados, no se encuentran


en el texto de la Constitución Política otras normas que explícitamente se
refieran, de manera general, a la colaboración armónica que debe reinar
entre las distintas Ramas del Poder Público, incluido por supuesto el Banco
de la República, con miras a procurar la estabilidad macroeconómica.
Como tampoco alguna que se refiera, en particular, a la coordinación que
debería haber entre la política fiscal, por una parte, y la política monetaria,
cambiaria y crediticia del Banco de la República. Finalmente, como ya se
expresó arriba, no hay norma expresa que ordene al Congreso legislar
en armonía con dichas políticas, cuandoquiera que vaya a determinar el
alcance de los derechos sociales y económicos.

El acto legislativo que se propone prevé en su artículo primero, añadir al


artículo 334 de la Constitución un nuevo precepto que ordene a todas las
ramas y órganos del Poder Público, colaborar armónicamente en procura
de la sostenibilidad fiscal del país.

42 Ponencia para primer


debate en plenaria. Ga-
ceta Constitucional 73
página 10.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 156


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

B.4. A MODO DE CONCLUSIÓN: IMPORTANCIA DE


FORTALECER LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES
RELATIVOS A LA PRESERVACIÓN
DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

Como bien se ha dicho, las constituciones políticas deben consagrar


los principios y reglas fundamentales que gobiernan la estructura y
orientación del Estado. No deben caer, por lo tanto, en reglamentaciones
excesivas, ni en lo casuístico, ni pretender solucionar problemas
meramente coyunturales.

En este orden de ideas, se ha dado en llamar “constitución económica”


al conjunto de normas constitucionales que definen los principios
fundamentales sobre los cuales descansa la actividad económica del
Estado y de los particulares.

La propuesta de Acto Legislativo, que aquí se sustenta, tiene por objeto


proteger la efectividad de los derechos propios del Estado Social de
Derecho ante los diversos avatares del ciclo económico nacional e
internacional, incorporando en la “Constitución económica” el derecho
a la sostenibilidad fiscal, así como el deber de las ramas y órganos del
Estado de protegerlo, y como consecuencia contribuir a la continuidad y
a la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, en
su conjunto.

Por estas razones, el Gobierno Nacional considera necesaria una iniciativa


que otorgue, en forma expresa, jerarquía constitucional a la preservación
y protección de la sostenibilidad fiscal, reconociendo el decisivo papel
que esta cumple como condición necesaria, que no suficiente, para
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y la garantía de la

157 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

efectividad de los derechos a través del crecimiento sostenido de la


economía.

Igualmente, al consagrar que la sostenibilidad fiscal no solo es un deber


del Estado, sino también un derecho de todos, se espera que este
precepto constitucional contribuya a crear conciencia ciudadana, a sentar
las bases para que el Legislador adopte en los planes de desarrollo y en
las normas presupuestales las reglas que estime pertinentes con el fin de
proteger, desde el frente fiscal, la sostenibilidad fiscal de la Nación y a
definir a los responsables del cumplimiento de dichas reglas.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 158


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

ANEXO C

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO


DE ACTO LEGISLATIVO
DE "REGLA FISCAL"
“por medio de la cual se establece una regla fiscal
y se dictan otras disposiciones”

INTRODUCCIÓN

Como es de amplio conocimiento, el Gobierno Nacional ha llevado a


cabo constantes esfuerzos con el fin de ajustar sus cuentas fiscales y
garantizar la sostenibilidad de sus finanzas, lo que a su vez contribuye
con la estabilidad macroeconómica del país. Estos esfuerzos se han
materializado en la reducción del déficit fiscal y de la deuda pública en los
últimos años, gracias a la adopción de políticas dirigidas a la disminución
del gasto y al fortalecimiento de las finanzas públicas, incluyendo reformas
tributarias, reformas pensionales y la reforma del Sistema General de
Participaciones. Esto le representa para Colombia la oportunidad de
consolidar estos logros y garantizar la viabilidad financiera del Estado
Social de Derecho en el mediano y largo plazo, con la adopción de una
regla fiscal, más aún cuando la experiencia internacional ha demostrado
la efectividad de este tipo de regla precisamente en la consolidación de
procesos de ajuste fiscal, y no en su inicio.

De acuerdo con lo anterior, y considerando el momento presente


como oportuno e indicado, este proyecto de ley tiene por objeto el
establecimiento de una Regla Fiscal como un instrumento de política que
afianza la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica, en la medida
en que compromete a la autoridad con un manejo disciplinado de las

159 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

finanzas públicas. Su propósito es el de asegurar un nivel sostenible


de deuda pública; permitir un manejo contracíclico de la política fiscal;
y facilitar la coordinación fiscal y monetaria en el diseño de la política
económica. Así mismo, se espera que contribuya a aliviar los efectos de
la volatilidad cambiaria sobre diferentes actividades de la economía en
especial el sector transable, en la medida en que le permitirá al Gobierno
Nacional administrar eficientemente los recursos excedentarios que
se generen por un posible auge minero-energético. Estos objetivos
redundan en el beneficio de la población y el fortalecimiento del Estado
Social de Derecho.

Acogiendo el principio de sostenibilidad fiscal, no solo como un deber


del Estado, sino también como un derecho de los colombianos, el
presente Proyecto de Ley tiene como objetivo sentar las bases para
que el Legislador adopte en los planes de desarrollo y en las normas
presupuestales las reglas que estime pertinentes con el fin de proteger
la sostenibilidad fiscal de la Nación, y define a los responsables del
cumplimiento de dichas reglas.

Este proyecto de Ley Orgánica sigue los mismos principios y se anticipa


a los objetivos del proyecto de Acto Legislativo, por el cual se establece
el derecho de los ciudadanos a la sostenibilidad fiscal como condición
para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. Este derecho
contribuye a proteger todos los demás y darles continuidad bajo las
diferentes condiciones que enfrente la economía. De este derecho se
deriva el deber de todas las ramas y órganos del Poder Público para que
sus decisiones sean acordes con la sostenibilidad fiscal.

La sostenibilidad fiscal como condición para el desarrollo del Estado


Social de Derecho

La sostenibilidad de las finanzas públicas protege los recursos de los


contribuyentes, quienes son la principal fuente de ingresos del Gobierno.
Al mismo tiempo, garantiza que el gasto público en bienes y servicios
que generan bienestar a la sociedad no sufra interrupciones abruptas.
En otras palabras, el Gobierno protege la sostenibilidad fiscal cuando la
senda de gasto que adopta en el presente no socava su capacidad para
seguir gastando en la promoción de los derechos sociales y en los demás
objetivos del Estado en el mediano plazo.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 160


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Alcanzar y garantizar la sostenibilidad no es fácil y requiere de un gran


compromiso y disciplina del sector público y del apoyo de la sociedad.
De lo contrario, los riesgos y los costos económicos y sociales pueden ser
elevados. Eso no solo lo ha demostrado la literatura económica, sino que
también se ha evidenciado con la experiencia de muchos países en las
últimas décadas.

En efecto, incrementar significativamente los niveles de gasto en


relación con el tamaño de la economía (es decir, como porcentaje
del PIB) puede llevar a aumentos drásticos en las tasas de interés.
Esto, por el hecho de que el sector público y el privado compiten por
recursos en los mercados financieros locales y externos. Por ejemplo,
el Gobierno emplea el crédito para financiar el exceso de gasto que no
es sustentado con ingresos tributarios y no tributarios, mientras que el
sector privado lo emplea para financiar la actividad productiva de las
empresas o la compra de activos. Los recursos financieros en el país
son limitados y el monto, que están dispuestos a destinar los mercados
financieros internacionales, también es acotado. De manera que una
mayor presión por recursos por parte del sector público se reflejará
en un incremento de las tasas de interés, que inhiben la inversión y
las mejoras en productividad, afectando negativamente el crecimiento
económico.

Un crecimiento insostenible del gasto público, también puede conllevar


a ajustes macroeconómicos indeseables a través de incrementos en
la inflación o movimientos bruscos de la tasa de cambio. Hogares,
empresas y Gobierno mantienen balances entre activos y pasivos que
pueden verse afectados por una elevación inusitada de la inflación o
una variación abrupta en la tasa de cambio, lo que puede derivar en
quiebras y pérdidas de riqueza, o empobrecimiento. Hay que recordar
que la población más pobre y vulnerable es la más afectada por los
incrementos en la inflación.

Para el Gobierno, las consecuencias pueden llevar a la imposibilidad


de sostener su política de gasto con consecuencias negativas en la
provisión de los bienes y servicios que provee a la ciudadanía, e inclusive
al incumplimiento del pago de sus deudas no solo con sus acreedores en
el exterior, sino con quienes tiene obligaciones en el país.

161 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Así mismo, aumentar los niveles de deuda pública como porcentaje del
PIB implica una mayor dependencia del financiamiento interno y externo,
lo cual en el futuro significa que una mayor proporción de los ingresos y
los gastos del sector público deben destinarse a pagar el servicio de la
deuda pública. Ello se refleja en una carga para las generaciones futuras,
que tendrán que pagar más impuestos para que el Sector Público pueda
atender su deuda. Mayores impuestos inhiben la inversión y el ahorro, y
por esta vía el crecimiento y la generación de empleo futuro.

Un manejo fiscal prudente y creíble resulta fundamental para reducir


la dependencia del financiamiento interno y externo. De lo contrario,
en momentos difíciles causados por fenómenos económicos internos
y externos, cuando más se requiere de financiación para sostener los
niveles de gasto, puede ocurrir que los mercados financieros cierren
la disponibilidad de crédito para el país o endurezcan sus condiciones
financieras. La política fiscal pierde la capacidad de jugar un papel
estabilizador del ciclo económico y, por el contrario, puede profundizar
la magnitud y la duración de la desaceleración económica con todos los
efectos sociales que ello puede acarrear.

Así las cosas, las autoridades económicas deben estar comprometidas


con el logro de los objetivos de política económica, inflación baja y
estable y sostenibilidad fiscal que permita la efectividad de las políticas
de estabilización macroeconómica, al lograr minimizar las fluctuaciones
del ciclo económico. Esta situación promoverá mejores perspectivas
hacia el crecimiento económico en el mediano plazo, favoreciendo así el
mayor acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios a los que tienen
derecho. De lo contrario, fuertes fluctuaciones del ciclo económico se
reflejarán en desequilibrios económicos que se traducen en un mayor
desempleo, alta inflación y alteraciones en los mercados financieros, que
obstaculizan la realización de los planes de consumo e inversión por parte
de los hogares y las empresas.

Por consiguiente, la materialización del Estado Social de Derecho requiere


también de una economía promovida por un dinamismo sostenible. En
la medida en la que se asegure la sostenibilidad fiscal, mayores serán
las posibilidades de hacer efectivos los derechos sociales, económicos y
culturales, y aumentará igualmente el número de personas con acceso a
los bienes y servicios básicos.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 162


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

La regla fiscal y el principio de sostenibilidad fiscal y estabilidad


macroeconómica

Una regla fiscal es un instrumento de política que afianza la disciplina fiscal


y la estabilidad macroeconómica. Las bondades de las reglas de política
son ampliamente reconocidas. En general, estas permiten una mejor
coordinación entre las autoridades fiscales y monetarias en el manejo
macroeconómico, restringiendo sus acciones aisladas y discrecionales.
La coordinación de la política económica tiene importantes beneficios en
términos de credibilidad de los mercados y coherencia intertemporal en
las decisiones de los agentes. La confianza que se deriva de un manejo
macroeconómico basado en reglas, se traduce en la práctica en menores
primas de riesgo y mayor acceso a los mercados financieros locales e
internacionales. Así mismo, la adopción de reglas reduce el costo de uso
del capital, reduce la volatilidad macroeconómica y, en general, propicia
un mejor ambiente para el emprendimiento económico.

Con el tiempo, estos factores van generando un círculo virtuoso,


que termina favoreciendo la estabilidad y el crecimiento económico
de largo plazo. En el campo fiscal, las reglas además de afianzar la
disciplina necesaria para manejar la hacienda pública han constituido
una estrategia de fortalecimiento institucional empleada tanto por las
economías industrializadas como por las emergentes. Con la adopción
de reglas fiscales bien diseñadas, caracterizadas por su sencillez,
flexibilidad, viabilidad y transparencia para su aplicación y monitoreo,
entre otros elementos, los países buscan reforzar su institucionalidad,
para ganar credibilidad y efectividad en el manejo de la política fiscal.
Desde otra perspectiva, las reglas también contribuyen a alinear los
incentivos y responsabilidades en la conducción de la política fiscal, entre
los Gobiernos Territoriales y el Gobierno Central.

El marco general de la política macroeconómica de un país debe propugnar


por mantener el producto y el gasto de la economía en niveles sostenibles
a largo plazo, y garantizar la estabilidad financiera y de precios. Para
esto, entre otros factores, una política fiscal contracíclica que garantice la
sostenibilidad de la deuda pública es fundamental y necesaria. La regla
fiscal es, en este sentido, un instrumento de política óptimo, tanto en
términos de transparencia al hacer pública la política fiscal y sus metas,
como para la coordinación en el diseño de la política fiscal con la política

163 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

monetaria. La regla contribuirá a evitar un sobrecalentamiento de la


economía en períodos de expansión y contrarrestará el impacto de una
recesión.

La adopción de una regla fiscal cobra relevancia en el marco de una


expansión de la actividad minero-energética, toda vez que ayuda a evitar
las distorsiones que un aumento significativo de los ingresos de estas
actividades pueda generar en los demás sectores de la economía.

La acción contracíclica de la regla fiscal también apoya las decisiones


de la autoridad monetaria, al moderar las fluctuaciones de la tasa de
cambio, derivadas de variaciones fuertes y/o temporales de los precios
internacionales de las materias primas, en particular del petróleo. El
ahorro de las bonanzas evita la monetización masiva de divisas y una
revaluación del peso. De la misma forma, el desahorro en una caída del
precio del petróleo evita una devaluación del peso.

Colombia ha registrado avances importantes en el ajuste de sus


finanzas públicas, para lo cual la adopción de reglas fiscales ha sido
esencial. Algunas de las reglas acogidas son de tipo cualitativo, o de
procedimiento, mientras que otras son de naturaleza cuantitativa. A
nivel de los gobiernos territoriales, en la segunda mitad de los noventa
se aprobó una ley que supeditó el endeudamiento de las entidades
territoriales a su capacidad de pago (Ley 358 de 1997) y, posteriormente,
se tramitó otra ley que fijó límites a sus gastos de funcionamiento
(Ley 617 de 2000), lo cual ha contribuido de manera importante a su
estabilidad financiera. En 2003, el Gobierno Nacional dio un nuevo paso
al tramitar normas para propiciar la transparencia y responsabilidad
fiscal a nivel del sector público financiero. En su conjunto, estas medidas
complementaron otras directrices emanadas de la Constitución Política
de 1991, sobre transferencias territoriales y financiamiento del Gobierno
a través del Emisor.

Si bien ha mejorado la normatividad para el manejo sano de las finanzas


públicas, aún persisten inflexibilidades presupuestales que dificultan el
manejo contracíclico de la política fiscal y que explican en buena medida
el desequilibrio fiscal del Gobierno Nacional Central. Esto muestra que
se requieren herramientas adicionales que permitan fortalecer el manejo
futuro de las finanzas del Estado. Con este propósito, este proyecto de Ley
propone adoptar una regla cuantitativa sobre las finanzas del Gobierno

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 164


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Nacional Central, para consolidar el proceso de ajuste realizado a lo largo


de la última década. La regla propuesta, blindará el manejo fiscal hacia el
futuro; contribuirá a la administración de los recursos minero-energéticos
que se espera percibir en los próximos años; asegurará que la política
fiscal cumpla un papel contracíclico; y servirá de ancla de las expectativas
sobre la sostenibilidad fiscal del país.

Adicionalmente, la implementación de una regla fiscal permitirá suavizar


el comportamiento del ciclo económico colombiano, teniendo en cuenta
que las bonanzas de recursos en el pasado han estado relacionadas con
posteriores recesiones acentuadas, caracterizadas por mayor desempleo,
quiebra de empresas, y deterioro de los indicadores sociales. La regla fiscal
contribuirá a la estabilidad macroeconómica, minimizará la volatilidad del
ciclo económico y permitirá seguir una senda de crecimiento sostenido.

Gráfico C.1
Comportamiento del ciclo económico

CRECIMIENTO
8% SOSTENIDO
8%

6% 6%
CICLO TÍPICO CICLO TÍPICO
4% COLOMBIANO 4% COLOMBIANO

t t

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Experiencia internacional

Durante los últimos años, numerosos países han adoptado reglas


fiscales para el manejo de sus finanzas públicas. De acuerdo con un
estudio reciente del Fondo Monetario Internacional, cerca de 80 países
en el mundo utilizan actualmente una o más reglas basadas en metas
numéricas43. La mayoría de los países han establecido metas cuantitativas
sobre el balance fiscal, sobre la deuda pública, o alguna forma combinada 43 Fiscal Monitor, Naviga-
ting the Fiscal Challenges
de estos dos indicadores. Otros países han fijado topes sobre el nivel del Ahead, Fiscal Affairs De-
gasto público, o el nivel de la recaudación tributaria, como mecanismos partment, FMI, 2010.

165 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

44 En Chile, el Fondo de
para definir el tamaño apropiado del Estado y para orientar la política
Compensación para fiscal. Para el caso de los países que poseen cuantiosos recursos naturales,
los Ingresos del Cobre
(FCIC), se constituyó
la regla fiscal ha permitido un uso más racional de los ingresos percibidos
en 1987, en virtud de un por su explotación.
acuerdo de crédito entre
la República de Chile y
el Banco Mundial, en el En América Latina, el referente más conocido de regla fiscal es Chile, en
cual se depositaban los
recursos provenientes de donde se adoptó una regla desde comienzos de esta década, lo que le
la exportación de cobre. ha permitido beneficiarse significativamente de su riqueza minera. En el
Tenía como objetivo la
estabilización de los in- año 2008 Chile llegó ahorrar más de 10% del PIB en el fondo de ahorro
gresos del gobierno, en
el marco de una política
y estabilización, parte de los cuales pudo utilizar para atender la crisis
de sostenibilidad fiscal. económica y el terremoto del presente año44. Así, de acuerdo con algunos
Dichos recursos eran ad-
ministrados en su conjun- estudios, la regla ha contribuido con la estabilización macroeconómica
to por la compañía estatal de dicho país45. Países como Brasil, Perú y México, entre otros, también
de cobre (CODELCO), el
Banco Central de Chile y acogieron reglas para conducir el manejo de sus finanzas públicas, y al
el Ministerio de Hacien- igual que Chile disfrutan hoy en día del grado de inversión otorgado por
da. De acuerdo con lo
establecido por la Ley de las calificadoras de riesgo internacionales.
Responsabilidad Fiscal
de 2006, los recursos
del Fondo de compen- Dentro de las economías emergentes, cabe destacar el caso de Turquía,
sación para los ingresos
del cobre se destinaron a que recientemente incorporó la implementación de una regla fiscal
la creación del Fondo de estructural a su política económica. También es importante mencionar a
Estabilización Económica
y Social (FEES), crea- Noruega como un ejemplo del éxito de la regla fiscal en la consolidación
do en marzo de 2007. de la sostenibilidad fiscal del país y la reducción de su deuda, así como
El FEES tiene por objeto
ahorrar recursos en épo- en la creación de un Fondo de Estabilización de sus recursos minero-
cas de elevados ingresos,
considerando entre otros
energéticos.
aspectos, la trayectoria
de largo plazo del precio
del cobre y del molibde- La experiencia internacional sobre el uso de reglas fiscales es, por
no, para evitar ajustes consiguiente, muy amplia, y con resultados disímiles. La necesidad de las
del gasto público en épo-
cas en que los ingresos reglas fiscales para conducir la política fiscal por un sendero sostenible ha
disminuyen. El valor de recobrado particular interés en los últimos meses por el activismo fiscal
mercado del FEES en los
primeros meses de 2010 que han venido realizando muchos gobiernos para compensar los efectos
ascendió a US$ 11.100
millones, de acuerdo con
de la reciente crisis financiera internacional.
información del Ministerio
de Hacienda de Chile.
Un rasgo característico Antecedentes de legislación fiscal en Colombia
del FEES es que sus re-
cursos son invertidos de
manera íntegra en los En Colombia existen principios generales de manejo fiscal y reglas
mercados financieros in- cuantitativas y cualitativas que provienen de la propia Constitución
ternacionales, de los cua-
les una mayor proporción Política, o que están aprobadas mediante leyes y/o decretos. La
se invierte en moneda
extranjera (principalmen-
normatividad vigente es aplicable a las finanzas del GNC y de las entidades
te en dólares, seguidos territoriales (ET). Algunas de las reglas son de carácter cualitativo, o de

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 166


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

procedimiento, como las que tienen que ver con elaboración, aprobación,
ejecución y control del presupuesto y otras restringen cuantitativamente
el endeudamiento, limitan el crecimiento del gasto y condicionan las
fuentes del financiamiento.

Las reglas fiscales de carácter constitucional están relacionadas con


el Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de
Participaciones (SGP) y con la relación entre el Ejecutivo y el Banco Central,
a través del mandato que prohíbe el otorgamiento de crédito al gobierno
con recursos de emisión monetaria, salvo cuando se logre un acuerdo
unánime por parte de la Junta Directiva del Banco de la República. Las
normas sobre el presupuesto corresponden a principios generales que
se recogen y desarrollan en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Las
normas sobre el SGP anunciadas en la Constitución de 1991 se han venido
ajustando para atender adecuadamente la prestación de los servicios de
educación, salud y saneamiento básico de las regiones.

Dentro de las reglas acogidas en los últimos quince años, se destacan


las establecidas por las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003.
Mediante la Ley 358 de 1997, comúnmente conocida como la Ley de
Semáforos, el gobierno estableció un conjunto de medidas cuantitativas
para restringir el endeudamiento de los gobiernos territoriales de
acuerdo con su capacidad de pago. Por su parte, la Ley 617 de 2000 o
Ley de Responsabilidad Fiscal Territorial estableció criterios cuantitativos
para limitar el crecimiento del gasto de funcionamiento de los entes
territoriales. Dicha ley se dio luego de haberse emitido otra norma que
fortaleció los ingresos propios de las entidades territoriales (Ley 488
de 1998) y de haberse creado el Fondo de Pensiones de las Entidades
Territoriales (Fonpet, mediante la Ley 549 de 1999), para reconocer y
financiar este tipo de obligaciones.
de inversiones en euros,
y en yenes japoneses).
Esta política de inversión
La Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, tiene como consecuencia
estipuló reglas (de tipo cualitativo) para propiciar la transparencia y no solo la estabilización
de los ingresos fiscales,
responsabilidad fiscal del Sector Público No Financiero (SPNF), mediante sino también del tipo de
la presentación anual del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Como parte cambio.

de la reglamentación de esta Ley el Gobierno Nacional estableció un 45 Larraín, Felipe. Parro,


Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) para un horizonte de cuatro Franciso. Chile menos
volátil. Instituto de Econo-
años (Decreto 4730 de 2005). El MGMP proyecta los niveles máximos de mía, Universidad Católica
gasto del PGN y las principales prioridades sectoriales, constituyéndose de Chile, mayo 2006.

167 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

así en un instrumento para la programación presupuestal. En principio, el


Marco de Gasto debe ser coherente con las otras normas vigentes y con
las prioridades de política consignadas en el MFMP.

Propósito de la legislación de una regla fiscal

La incorporación de una regla fiscal al marco legal de Colombia brindará


una herramienta fundamental para la consolidación de la sostenibilidad
de las finanzas públicas, lo cual contribuye enormemente a evitar la
volatilidad macroeconómica y garantiza la viabilidad fiscal del Estado
Social de Derecho. La regla fiscal es fundamental para

–– El desarrollo de una política fiscal contracíclica.

–– El ahorro de un incremento sustancial de los recursos del sector


minero-energético, suavizando su impacto sobre los demás sectores
de la economía.

–– Coordinar el manejo de las políticas fiscal y monetaria.

Para las finanzas públicas consolidadas, la Ley de Responsabilidad Fiscal


y sus normas reglamentarias representan un avance importante. El MFMP
es actualmente el principal instrumento que guía la política fiscal. Allí se
proyecta una meta indicativa de balance primario (balance que excluye
el pago de intereses de deuda) del SPNF, que es requerida para asegurar
la sostenibilidad de la deuda pública durante los siguientes diez años.
Con el MFMP, el Gobierno ha avanzado significativamente en términos
de transparencia, generando confianza en los mercados al publicar
información relevante como la estimación de los pasivos contingentes que
afectan la situación financiera del país, el costo fiscal de las exenciones
tributarias y pautas para la programación de las vigencias futuras. La Ley
también incluyó algunos capítulos relacionados con la programación de la
política fiscal para las entidades territoriales que finalmente se materializa
en un marco fiscal para las entidades locales.

La regla fiscal que presenta el Gobierno fortalecerá algunos aspectos


del MFMP, entre los cuales cabe destacar las siguientes. Por una parte,

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 168


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

en el diseño del MFMP la autoridad fiscal tiene plena discrecionalidad


para fijar año tras año una meta de balance primario del SPNF, lo
cual puede incidir en la credibilidad del Gobierno ante los mercados,
teniendo en cuenta que las metas fiscales establecidas son de carácter
indicativo y están sujetas a modificaciones dependiendo del contexto
macroeconómico.

En segundo lugar, si bien el MFMP establece una senda indicativa de


balance primario para el SPNF a la cual debe acogerse la política fiscal,
la Ley no estableció el compromiso de fijar una meta de superávit
primario para el GNC, considerando su comportamiento deficitario, el
cual obedece en parte a las altas inflexibilidades existentes en el gasto
público. Esto hace necesaria una meta inmodificable que garantice la
sostenibilidad fiscal del Gobierno Nacional Central.

Finalmente, la Ley de Responsabilidad Fiscal no advierte sobre la


necesidad de ajustar las metas indicativas de superávit primario para
el SPNF, por la influencia que tienen el ciclo económico y los precios
externos del petróleo. Es preciso recordar que las fases altas del ciclo
están asociadas con mayores recaudos tributarios y mejores resultados
en el balance primario y de deuda. Lo contrario suele ocurrir en las fases
de recesión. Así las cosas, puesto que una fracción del balance fiscal
se explica por el ciclo económico, se debe avanzar en la definición de
un indicador fiscal ajustado por el ciclo, que oriente la política fiscal.
El balance fiscal cíclicamente ajustado cumple con este propósito, por
lo cual tiene la inmensa virtud de orientar a la política fiscal en sentido
contracíclico.

Resultados fiscales recientes

Durante la última década, los indicadores fiscales de Colombia


registraron un mejoramiento sustancial. El balance fiscal del Sector
Público No Financiero (SPNF) pasó de un déficit de 5,3% del PIB en 1999
a una situación de equilibrio en 2008. Este resultado incluye los balances
del Gobierno Nacional Central (GNC), de los Gobiernos Territoriales,
las Entidades Descentralizadas y las Empresas Públicas. Durante este
período, el déficit del GNC se redujo de 6,4% a 2,3% del PIB (Gráfico C.2).

169 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Gráfico C.2. Balance total del sector público colombiano


(Porcentajes del PIB)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 py
0,0
0,0
-0,3
-1,0 -0,8 -1,0
-1,2
-2,0
-2,1
-2,3
-3,0 -2,8 -2,7 -2,5
-3,1 -3,1
-3,4
-4,0 -3,6
-4,0 -4,1
-4,2 -4,3
-4,4 -4,5
-5,0 -4,8
-5,0
-5,3
-6,0

-6,4
SPNF GNC
-7,0

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. py: proyectado

El ajuste fiscal logrado durante los últimos años es más evidente cuando
se observan las cifras del balance primario (Gráfico C.3). Entre 2004 y 2008,
el SPNF registró un superávit que osciló entre 3,0% y 3,5% del PIB. Por su
parte, el GNC obtuvo superávit cercanos al 1,0% del PIB en 2007 y 2008,
luego de registrar balances deficitarios en los años previos. En el año 2009
se produjo un marcado deterioro del balance primario por los efectos
asociados a la crisis global. Los resultados acumulados en el balance
primario se reflejaron en la reducción del nivel de la deuda pública.

Gráfico C.3. Balance primario del sector público colombiano


(porcentajes del PIB)

4,0 3,5
3,3 3,2
3,0 3,1
3,0
2,3

2,0
1,3 1,3
1,0 1,0 0,9
1,0 0,7
0,3

0,0

-1,0 -0,5 -0,6


-1,1 -1,0 -0,9
-1,1
-1,4 -1,3 -1,3
-2,0 -1,7

-3,0
SPNF GNC
-4,0 -3,6

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 py

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. py: proyectado

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 170


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

El Gráfico C.4 muestra que la deuda neta del SPNF se redujo en 15


puntos del PIB entre 2002 y 2008. La deuda neta descuenta los pasivos
entre las propias entidades del SPNF y los portafolios financieros
que poseen las entidades en los mercados local y externo. Por su
parte, el Gobierno Central logró una significativa reducción de su
deuda neta de activos financieros en más de 9 puntos del PIB en el
mismo período. La caída del producto y el deterioro de los balances
primarios, ocasionados en gran parte por la crisis económica de 2009,
condujeron a un aumento del nivel de la deuda neta del Sector Público
no Financiero y del gobierno, de alrededor de dos puntos del PIB, con
respecto al año anterior.

Gráfico C.4. Deuda neta del sector público no financiero


y el gobierno nacional central* (Porcentajes del PIB)

50 48,3
47,1

45
41,8 43,0
41,3
40,5
40 38,8
38,2 38,8 37,6
36,8 36,0
36,1
34,6
35 33,5 32,9

30 28,5 29,0
27,2
26,3 26,0
26,1 24,9
25
22,4

20
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

SPNF GNC

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. py: proyectado


*La deuda neta del SPNF corresponde a su deuda bruta menos los pasivos adquiridos entre las propias entidades
públicas no financieras. En el caso del GNC y del SPNF, se descuentan los de activos financieros internos y externos.

171 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

c.1. DISEÑO DE LA REGLA FISCAL

El Gobierno Nacional Central determinará una regla fiscal de tipo cuantitativo


que permitirá orientar sus finanzas públicas considerando la perspectiva de
ampliación de la producción minera en el mediano plazo y los cambios en el
ciclo económico, lo cual se reflejará en el manejo contracíclico de la política
fiscal y la sostenibilidad fiscal de la deuda pública.

Cobertura institucional

La regla fiscal se establecerá sobre el balance total del Gobierno


Nacional Central (GNC), teniendo en cuenta su alta incidencia en el
comportamiento del balance del Sector Público No Financiero (SPNF)
y su alta representatividad en la deuda pública (87%). Por otra parte, es
importante tener en cuenta que las Entidades Territoriales ya cuentan con
una normatividad adecuada, que les ha permitido sanear y equilibrar sus
finanzas y mantener bajo control el crecimiento de sus gastos.

Indicador

La regla fiscal de carácter cuantitativo se aplicará sobre el balance total


estructural, el cual corresponde a la diferencia entre ingresos estructurales
y gastos estructurales del Gobierno Nacional Central.

Regla propuesta

La regla fiscal propuesta establece una meta de balance fiscal total


estructural para el Gobierno Nacional Central, el cual refleja la situación
financiera del Gobierno Nacional Central una vez los ingresos y los
egresos totales han sido ajustados por el efecto del ciclo de la actividad

173 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

económica, por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad


minero-energética y por otros efectos de naturaleza similar.

En este sentido, la regla fiscal establece que el balance total estructural del
Gobierno Nacional Central no supere un déficit anual del 1,5% del Producto
Interno Bruto (PIB). Adicionalmente, se ha establecido un período de
transición, comprendido entre los años 2011 y 2014, en el cual el Gobierno
Nacional Central seguirá una senda de reducción gradual del déficit
estructural hasta alcanzar en el año 2015 los niveles exigidos por esta ley.

Adicionalmente, se crean unas reglas de comportamiento al gasto total


del Gobierno Nacional Central, considerando los siguientes aspectos:

El gasto total está conformado por el gasto estructural y el gasto contracíclico.


El gasto estructural corresponde a la suma entre el gasto básico y el gasto
nuevo. A su vez, el gasto básico corresponde al monto mínimo de recursos
para atender los gastos de funcionamiento y el pago de intereses de la
deuda que permitan garantizar la continuidad en la prestación de servicios
y el mantenimiento de programas existentes a cargo del Gobierno Nacional
Central. Por su parte, el gasto nuevo es equivalente al gasto requerido para
expandir programas existentes y/o para financiar la creación de nuevos
programas y servicios, acordes con el Plan Nacional de Desarrollo.

De esta manera, en primer lugar, los gastos totales estructurales


evolucionarán a través del tiempo en consonancia y limitados por los
ingresos estructurales, y no podrán superar a los ingresos estructurales
en un monto que exceda la meta anual de déficit estructural establecida
por el Gobierno Nacional.

En segundo lugar, las entidades que componen el Presupuesto General de


la Nación deberán presentar anteproyectos de gasto en donde distingan
el componente de gasto básico y el componente de gasto nuevo. Cada
entidad deberá proveer la motivación y cuantificación del impacto
esperado de cada uno de los programas incluidos en el componente nuevo
de su propuesta de presupuesto de gastos, de acuerdo con instrucciones
que para el efecto impartan la Dirección General de Presupuesto y el
Departamento Nacional de Planeación, según sus competencias.

Por consiguiente, cada año, en desarrollo del Marco de Gasto de Mediano


Plazo y dentro del proceso de programación del presupuesto, se constituirá,

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 174


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

previo a la presentación del proyecto de ley de presupuesto, una Bolsa


Concursable para el gasto nuevo, para financiar aquellos gastos que, a
criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento
Nacional de Planeación, según sus competencias, conlleven mayor impacto
social y económico. El monto de la Bolsa Concursable estará determinado
por la diferencia positiva entre el tope de gasto total estructural y la suma de
las demandas de gasto básico por parte de todos los entes que conforman
el Presupuesto General de la Nación.

En caso contrario, si el tope de gasto estructural resulta ser inferior a las


demandas de gasto básico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación, según sus competencias, propondrán
una reducción de las demandas de gasto básico, teniendo en cuenta los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, principalmente, y atendiendo las
prioridades definidas en la Constitución Política. La propuesta de reducción
deberá ser ratificada por el Consejo de Ministros. El monto así reducido se
entenderá como permanente, y no podrá ser introducido en el componente
de gasto básico de futuros anteproyectos de gasto.

Finalmente, la regla propuesta afianza el papel contracíclico de la política


fiscal, a través de la implementación de un gasto de tal naturaleza, el cual
tendrá en cuenta la situación de la economía en términos de la evolución de
la tasa de crecimiento frente al crecimiento potencial o de largo plazo de la
economía. En tal caso, si el crecimiento de la actividad económica es menor
que el crecimiento potencial en dos puntos porcentuales, el impulso fiscal
que realice el Gobierno Nacional será equivalente a un 25% de la brecha del
producto estimada. Dicho impulso se retirará en los dos años siguientes, a
partir de los cuales la economía registre tasas anuales de crecimiento real,
iguales o superiores a la tasa de crecimiento real de largo plazo.

Ajustes por efecto del ciclo de la actividad económica y, por los efectos
extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética para la
determinación del balance estructural.

• Ajustes por efecto del ciclo de la actividad económica (brecha del


producto)

La brecha del producto establece el grado de discrepancia entre el nivel


de actividad económica observado y su nivel potencial o de largo plazo. Es
importante mencionar que el PIB potencial corresponde al máximo nivel de

175 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

actividad económica que no genera presiones inflacionarias, de tal manera


que si el PIB observado es mayor que el PIB potencial (brecha del producto
positiva), habría señales de que la economía se está expandiendo a un mayor
ritmo que su nivel de largo plazo, lo cual implicaría un recalentamiento
de la actividad económica. Por ello, no es necesario un impulso fiscal en
esta fase para evitar presiones inflacionarias que vulneren la capacidad del
poder adquisitivo de la población, especialmente la de bajos ingresos.

Por el contrario, si el PIB observado es menor que el PIB potencial (brecha del
producto negativa), la economía estaría registrando una fase de desaceleración,
que puede transformarse en una recesión, ante lo cual el Gobierno podría
aumentar su impulso fiscal para promover la actividad económica.

Adicionalmente, los cambios en la brecha del producto indican la fase


del ciclo económico que está atravesando la economía, por ejemplo si la
brecha del producto es positiva, la economía estaría en una fase expansiva
del ciclo económico, mientras que si la brecha del producto es negativa,
la economía estaría en una fase recesiva (Gráfico C.5). Por otra parte, el
PIB potencial es una variable no observable, por lo cual existen diferentes
métodos para su estimación, especialmente de carácter estadístico.

Gráfico C.5. Crecimiento del PIB (Porcentaje %)


8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2% Potencial Observado

-3%
-4%
-5%
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Fuente: Banco de la República.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 176


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Particularmente, el comportamiento de la brecha del producto en Colombia,


considerando un cálculo promedio de las diferentes metodologías para
su estimación, se encuentra que la economía colombiana presentó una
fase recesiva a finales de los noventa, la cual se revirtió a comienzo de
la década y empezó a presentarse un período de expansión económica
entre los años 2004 y 2007, con una brecha del producto positiva, la cual
fue menos acentuada en 2008 y negativa en 2009 (-1,6%) (Gráfico C.6),
como consecuencia de la desaceleración económica, provocada por un
menor crecimiento de la economía mundial debido a la crisis financiera
internacional.

Las variables utilizadas en la estimación del crecimiento de largo plazo


o del crecimiento potencial serán suministradas por un grupo técnico
de expertos independientes, de acuerdo con lo establecido en este
proyecto de ley.

Gráfico C.6. Brecha del producto (Porcentaje %)

6,0%

4,0%

2,0%

0,0%

-2,0%

-4,0%

-6,0%
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Fuente: Banco de la República. Informe sobre Inflación – Junio 2010.

• Ajustes por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad


minero-energética

La incorporación del componente cíclico de los ingresos minero-


energéticos en la regla fiscal está orientado a reconocer que son recursos

177 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

no renovables que deben ser utilizados de tal manera que beneficie tanto
a las generaciones presentes (se benefician del componente “estructural”
de los ingresos que se gasta año a año) como a las futuras (se beneficiarán
del componente “cíclico” de los ingresos que se convertirá en una menor
deuda o un ahorro).

Es importante tener en cuenta que las previsiones del sector minero-


energético para el mediano plazo contemplan nuevos proyectos de
generación en gas, energía eléctrica e hidrocarburos, así como la
expansión en otros sectores como el de níquel, oro, cobre, polimetálicos,
carbón e interconexión eléctrica con otros países (Panamá, República
Dominicana y Puerto Rico). De acuerdo con el Ministerio de Minas y
Energía, se estima que la inversión en el sector petrolero ascienda a
US$57.000 millones entre 2010 y 2015; esto es aproximadamente 20% del
PIB colombiano de 2010. El ahorro macroeconómico que el Gobierno
Nacional logre en cumplimiento de la regla fiscal, deberá contribuir a
moderar las presiones a la apreciación del peso, y con ello ayudar a
prevenir el peligro de generar distorsiones que conduzcan a un fenómeno
del tipo de “enfermedad holandesa”.

Se calcula que la inversión que se llevará a cabo en el sector de hidrocarburos,


especialmente en la exploración, en el incremento del factor de recobro de
campos maduros, y en el desarrollo de los crudos pesados, permitirá un
aumento sostenido en la producción de petróleo crudo hasta alcanzar cerca
de 1.4 millones de barriles diarios en el año 2018. La producción nacional
correspondiente a Ecopetrol ascendería a más de 850 miles de barriles por
día calendario (KBPDC) en 2015; si se incluye gas, la producción nacional
total de la empresa en barriles estaría alrededor de 1.000 KBPDC en dicho
año46. Los pronósticos también señalan que la producción de gas del país
podría alcanzar niveles cercanos a los 250 miles de barriles equivalentes
(KBPDC-Eq).

Los pronósticos sobre la producción de otros bienes como el carbón, el


ferroníquel y el oro, muestran igualmente incrementos importantes. Con
46 Este pronóstico no inclu- base en información del Ministerio de Minas y Energía se estima que la
ye los aumentos en la producción carbonífera aumente de 92 millones de toneladas en 2010
producción de Ecopetrol
provenientes de la com- a 160 millones en 2020. Así mismo, se calculan aumentos promedio del
pra de activos a la com-
pañía British Petroleum
6% por año en la producción de oro, hasta alcanzar las 93 toneladas en
Colombia (BP). 2020. En el caso del níquel, en cambio, los pronósticos indican que la

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 178


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

producción se mantendrá a partir de 2012 alrededor de 50 millones de


libras anuales.

De esta manera, la regla fiscal permitiría un manejo macroeconómico


adecuado de los posibles excedentes que generen los mayores niveles de
producción del sector minero, ya que deberán ser ahorrados cuando existan
choques positivos, bien sea a través de un fondo de ahorro o por medio
de una menor deuda, y podrán ser desahorrados cuando las circunstancias
lo requieran, promoviendo el papel contracíclico de la política fiscal. Esta
es una propiedad crucial, por los efectos macroeconómicos no deseados
que podría producir una eventual apreciación de la tasa de cambio, ante la
expansión prevista de las actividades minero-energéticas.

Por otra parte, la regla fiscal complementa la propuesta del Gobierno


Nacional para reformar el sistema de distribución de regalías, que
fomenta el ahorro de los ingresos minero-energéticos de las entidades
territoriales a través del Fondo de Ahorro y Estabilización Regional. De
esta manera, en épocas de expansión de estos ingresos, el Gobierno
Nacional, a través, Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica
y Fiscal acumula recursos, y en épocas de caída en producción o de
precios, dicho Fondo desacumula para posibilitar la financiación del
gasto público, similar a lo que ocurriría para las entidades territoriales,
de acuerdo con lo establecido en el proyecto de Acto Legislativo de
Regalías.

Las variables utilizadas en la estimación del ciclo de ingresos mineros


serán suministradas por un grupo técnico de expertos independientes,
de acuerdo con lo establecido en este proyecto de ley.

Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica y Fiscal

Los recursos ahorrados en dicho fondo provendrán de los ahorros


que resulten de la aplicación de la regla fiscal y sus correspondientes
rendimientos. El fondo tendrá por objeto contribuir a garantizar la
estabilidad macroeconómica y fiscal del país, de tal manera que
garantice los recursos necesarios para la implementación de una política
contracíclica. Los recursos también podrán usarse en la amortización por
concepto de deuda pública cuando los niveles de endeudamiento del
país así lo ameriten.

179 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Cláusulas de escape

En el caso de eventos extraordinarios, tales como Estados de Excepción,


situaciones de desastre o de catástrofes naturales, que afecten de manera
grave a la economía nacional, el Gobierno Nacional podrá suspender
transitoriamente la aplicación de la regla fiscal planteada en la presente ley,
previo concepto del CONFIS. Igualmente, podrá suspender su aplicación
ante una situación grave que comprometa la estabilidad macroeconómica
del país.

Evaluación del cumplimiento de la regla fiscal

El Gobierno Nacional presentará un informe detallado sobre el


cumplimiento de la regla fiscal a las Comisiones Económicas del Congreso
de la República, donde explicará los resultados obtenidos, y en caso de
que se presenten desajustes frente a las metas propuestas, establecerá
las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la regla fiscal.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 180


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

TEXTO PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE

“Por medio de la cual se establece una regla fiscal


y se dictan otras disposiciones”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto expedir normas
que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y
contribuyan a la estabilidad macroeconómica del país.

Artículo 2º. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley se


aplicarán a las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central, integrado
por los recursos del Presupuesto General de la Nación con situación de
fondos en el Tesoro Nacional y los que para el efecto defina el Consejo
Superior de Política Fiscal-CONFIS.

Artículo 3º. Definiciones. Únicamente para los efectos de la presente


ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

a. Balance Fiscal Total: Es el resultado de la diferencia entre la suma


de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a
desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades
del Banco de la República (para el caso de la Nación), y la suma de los
gastos de funcionamiento, inversión, el pago de intereses y los gastos
de operación comercial;

b. Balance Fiscal Estructural: corresponde al Balance Fiscal Total ajustado


por el efecto del ciclo económico, por los efectos extraordinarios y

181 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

transitorios de la actividad minero-energética y por otros efectos de


naturaleza similar.

c. Ingresos Estructurales: son los ingresos totales que percibe el


Gobierno Nacional Central, una vez se descuenta el efecto del ciclo
económico y los efectos extraordinarios de la actividad minero-
energética y otros efectos similares.

d. Ingreso Total: equivale a la suma del ingreso estructural y los


ingresos provenientes por efecto del ciclo económico, los efectos
extraordinarios de la actividad minero-energética y otros efectos
similares;

e. Gasto Total: Corresponde a la suma del gasto total estructural y el


gasto contracíclico.

f. Gasto Total Estructural: Corresponde a la suma del Gasto Básico y


el Gasto Nuevo. Los gastos totales estructurales no podrán superar
a los ingresos estructurales en un monto que exceda la meta anual
de déficit estructural total, establecida por el Gobierno Nacional. Se
incluyen dentro de esta categoría los gastos asociados a las rentas de
destinación específica.

g. Gasto Básico: Es el monto mínimo de recursos requerido para garantizar


la prestación y el sostenimiento de los servicios y programas a cargo
del Gobierno Nacional Central y el pago de intereses del servicio de
la deuda.

h. Gasto Nuevo: Es el gasto requerido para la expansión y/o creación


de nuevos programas y servicios prestados por el Gobierno Nacional
Central, en desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo, principalmente;

i. Gasto Contracíclico: Gasto temporal para estabilizar la economía,


según se autoriza en el artículo 6º de la presente ley.

Artículo 4º. El Marco Fiscal de Mediano Plazo es el instrumento a través


del cual el Gobierno Nacional materializa la regla fiscal en los términos
de la presente ley, en la medida en que establece una trayectoria anual
del gasto total.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 182


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

El Plan de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco de Gasto


de Mediano Plazo y el Presupuesto General de la Nación deben observar
y ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.

Con excepción del periodo de transición establecido en el artículo 5º


de la presente ley, los gastos totales estructurales evolucionarán a través
del tiempo, en consonancia y limitados por los ingresos estructurales.
Los gastos totales estructurales no podrán superar a los ingresos
estructurales, en un monto que exceda la meta anual de déficit estructural
total establecida.

Parágrafo. La ley del Plan Nacional de Desarrollo y la ley anual de Presupuesto


no podrán modificar las metas anuales fijadas por la regla fiscal.

Artículo 5º. Regla Fiscal. El Gobierno Nacional deberá adoptar las


medidas fiscales necesarias para que el Balance Estructural Total del
Gobierno Nacional Central no supere un déficit anual de 1,5% del
Producto Interno Bruto.

Parágrafo Transitorio. Entre los años 2011 a 2014, el Gobierno Nacional


seguirá una senda de reducción gradual del déficit estructural del
Gobierno Nacional Central, hasta alcanzar en el año 2015 los niveles
exigidos por esta ley.

Artículo 6º. Gasto Contracíclico. El Gobierno Nacional podrá llevar a


cabo programas de gasto, como política contracíclica, cuando se estime
que en un año particular la tasa de crecimiento económico real estará, por
lo menos, dos puntos porcentuales por debajo de la tasa de crecimiento
económico real de largo plazo, siempre y cuando se registre una brecha
negativa del producto. Este gasto contracíclico no puede ser superior a
un 25% de dicha brecha.

Este gasto será transitorio y se desmontará completamente en un período


de dos años, siendo requisito que en el primer año de dicho período la
economía debe registrar una tasa de crecimiento económico real igual o
superior a su crecimiento económico real de largo plazo. El CONFIS definirá
los montos y la trayectoria de su desmonte considerando la evolución
de la brecha del producto y de la situación económica en general. Este

183 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

concepto de gasto será aprobado por el Consejo de Ministros, previo


aval del CONFIS y deberá especificarse de manera separada y detallada
en el Mensaje Presidencial que acompaña la presentación del Proyecto
de Presupuesto General de la Nación.

Artículo 7º. El artículo 8º de la Ley 179 de 1994 quedará así:

“Principio de sostenibilidad y estabilidad Fiscal. El presupuesto tendrá en


cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de
los ingresos de largo plazo de la economía y debe ser una herramienta de
estabilización del ciclo económico, a través de una regla fiscal.”

Artículo 8º. El Gobierno Nacional de conformidad con el artículo 1º de la


Ley 819 de 2003, desarrollará el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Este
contendrá las proyecciones para un período de 4 años de las principales
prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por
sectores y componentes de gasto del Presupuesto General de la Nación.
El Marco de Gasto de Mediano Plazo se revisará anualmente.

Los sectores que componen el Presupuesto General de la Nación


presentarán propuestas de gasto de mediano plazo, para ser incorporadas
en el Marco de Gasto de Mediano Plazo. En dichas propuestas, se
deberá diferenciar el componente de gasto básico y el componente de
gasto nuevo. Cada sector deberá proveer la motivación, cuantificación y
evaluación del impacto esperado de cada uno de los programas incluidos
en el componente nuevo de su propuesta de presupuesto de gastos, de
acuerdo con instrucciones, que para el efecto, impartan el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación,
de acuerdo con sus competencias.

El Departamento Nacional de Planeación solicitará a las entidades que


conforman el Presupuesto General de la Nación una evaluación de los
componentes del gasto básico y realizará las modificaciones que sean
pertinentes.

Artículo 9º. Bolsa Concursable para el Gasto Nuevo. Cada año, en


desarrollo del Marco de Gasto de Mediano Plazo y dentro del proceso de
programación del presupuesto, se constituirá, previo a la presentación
del proyecto de ley de presupuesto, una Bolsa Concursable para el
Gasto Nuevo para financiar aquellos gastos que, a criterio del Ministerio

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 184


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de


Planeación, según sus competencias, conlleven mayor impacto social
y económico.

El monto de la Bolsa Concursable para el Gasto Nuevo, ascenderá al


monto dado por la diferencia entre el tope de gasto total estructural y la
suma de las demandas de gasto básico de los órganos que componen
el Presupuesto General de la Nación, siempre que esta sea positiva. El
Gobierno Nacional reglamentará su funcionamiento.

En el evento en el que el tope de gasto estructural resulte ser inferior a las


demandas de gasto básico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el Departamento Nacional de Planeación, según sus competencias,
propondrán una reducción de las demandas de gasto básico, teniendo
en cuenta los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, principalmente.
El monto así reducido se entenderá como permanente, y no podrá ser
introducido en el componente de gasto básico de futuros anteproyectos
de gasto.

El gasto nuevo puede hacer parte del gasto básico y tendrá un período
de vigencia equivalente al período requerido para el desarrollo de
los proyectos de inversión o programas especiales de alto impacto
económico y social.

Artículo 10. El literal d) del artículo 3º de la Ley 152 de 1994 quedará así:

“d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica


y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo
deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de
financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero
del sector público y de la programación financiera para toda la
economía que sea congruente con dicha estabilidad. Se deberá
garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.”

Artículo 11. Adiciónese un parágrafo al artículo 6º de la Ley 152 de 1994, así:

“Parágrafo. El Plan de Inversiones deberá guardar consistencia con la


regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.

185 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Artículo 12. Excepciones. En los eventos extraordinarios, tales como


estados de excepción, situaciones de desastre o de catástrofes naturales,
que afecten de manera grave a la economía nacional, y por tal razón
se requiera suspender transitoriamente la aplicación de la regla fiscal
contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, se requerirá el concepto
previo del CONFIS.

Así mismo, el CONFIS podrá suspender la aplicación de la regla fiscal


ante una situación calificada como grave que comprometa la estabilidad
macroeconómica del país.

Artículo 13. Informes. El Gobierno Nacional, a más tardar en mayo de


cada año, rendirá un informe detallado a las Comisiones Económicas del
Congreso de la República, en el que se evalúe el cumplimiento de la
regla fiscal del año inmediatamente anterior, contenida en el artículo 5º
de la presente ley.

En cualquier caso de incumplimiento de la regla, el Gobierno Nacional


deberá explicar detalladamente sus razones, y fijar metas y objetivos
tendientes a asegurar el cumplimiento de la misma. En este caso, la
discrepancia registrada por este incumplimiento, si es superior a la meta
de déficit anual, se ajustará en un período de dos años, siendo el ajuste
del primer año no inferior a un 50% de dicha discrepancia.

Artículo 14. Grupo Técnico de Expertos. El Gobierno Nacional


consultará un Grupo Técnico de Expertos independientes, que proveerá
las estimaciones sobre los parámetros básicos requeridos por la operación
de la regla fiscal.

Este Grupo estará conformado por representantes de los decanos de las


facultades de Economía de diferentes regiones del país, por miembros
de centros de investigación y por expertos y consultores de reconocida
trayectoria e idoneidad. El Gobierno Nacional reglamentará la forma
de selección de los miembros del Comité, así como el funcionamiento
del mismo.

Parágrafo: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público publicará la


metodología, las estimaciones provistas por los expertos, los detalles
técnicos del diseño de la regla fiscal, los cuales deben ser consistentes
con las metas, límites y características establecidas en la presente ley.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público • 186


Estrategia económica y fiscal

2010-2014

Los cambios a la metodología deben hacerse públicos, junto con su


justificación técnica.

Artículo 15. Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica y


Fiscal. Créase el Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica y
Fiscal, como un fondo en el Presupuesto Nacional, en el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el cual tendrá como fuentes, los ahorros
que resulten de la aplicación de la regla fiscal y sus correspondientes
rendimientos.

El fondo tendrá por objeto contribuir a garantizar la estabilidad


macroeconómica y fiscal del país, de tal manera que garantice los recursos
necesarios para la implementación de una política contracíclica. Los
recursos también podrán usarse en la amortización por concepto de deuda
pública, cuando los niveles de endeudamiento del país así lo ameriten.

El Gobierno Nacional, reglamentará el funcionamiento, administración,


operación e inversión de los recursos del Fondo.

Artículo 16. Normas orgánicas. Los artículos 4º, 7º, 8º, 10 y 11, así como
la derogatoria al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, contenida en el artículo
siguiente, son normas orgánicas.

Artículo 17. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir del 1º


de enero de 2012 y desde su entrada en vigencia deroga todas las normas
que le sean contrarias, en especial el artículo 15 de la Ley 179 de 1994.

187 • Ministerio de Hacienda y Crédito Público


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