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APUNTES DEL CENES

I SEMESTRE DE 2003

Los fundamentos del


Plan Nacional de Desarrollo
“Hacia un Estado Comunitario”

LUIS E. VALLEJO ZAMUDIO


Profesor Titular UPTC.
Actualmente Decano de la Facultad de Ciencias
Económicas, Administrativas y Contables.

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LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

RESUMEN:

El artículo examina los fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo y es-


boza los elementos básicos del concepto de Estado comunitario. Además, se
demuestra que de los cuatro objetivos expuestos en el Plan, el más impor-
tante es el de brindar seguridad democrática ya que no sólo permite de
acuerdo al ejecutivo alcanzar el crecimiento económico, sino, también fa-
culta la viabilidad de la nación. Igualmente, se enfatiza en que a pesar de
las manifestaciones del gobierno nacional de un cambio de modelo de de-
sarrollo imperante en la ultima década, lo que se observa es una continui-
dad de las ideas neoliberales y del decálogo del consenso de Washington.

Palabras ccla
la
lavve: Estado Comunitario, Plan de Desarrollo, crecimiento,
empleo, seguridad democrática, neoliberalismo.

ABSTRACT:

The article looks over the fundamentals in the National Development Plan
and it draws basic elements of the concept of Community State. Further-
more, It shows the four plan objectives. The most important objective is to
provide democratic security because it allows the executive agreement to
reach the economic growth and nation viability. Also, despite the govern-
ment desire for a change in the development model of the last decade,
what we notice is a continuity of Neoliberalism ideas and the Washington
Consensus.

Ke
Keyy w or
wor ds: community State, development plan, growth, employ, demo-
ords:
cratic security, neoliberalism.

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APUNTES DEL CENES
I SEMESTRE DE 2003

Introducción ya en cuatro objetivos secundarios:


ofrecer seguridad democrática, im-
El Plan Nacional de Desarrollo 2002- pulsar el crecimiento económico sos-
2006 “Hacia un Estado Comunitario” tenible y la generación de empleo,
presentado por el Gobierno Nacional, construir equidad social e incremen-
y aprobado el 5 de mayo del presente tar la transparencia y eficiencia del Es-
año por el Congreso de la República, tado. Las dos estrategias básicas –lo
genera una serie de interrogantes y de cual no debe interpretarse como úni-
cas– son la seguridad democrática y
expectativas que deben ser examina-
el crecimiento económico. Para el
das. El Plan de Desarrollo una vez sea
Gobierno es claro que “sin seguridad
sancionado por el presidente Álvaro
no hay prosperidad, no hay sosiego y
Uribe Vélez se convierte en ley de la
puede no haber futuro” y por ende úni-
República, y constituye una especie de
camente con “seguridad y si se avan-
brújula que orientará las decisiones
za en el propósito de cerrar la brecha
económicas, sociales y políticas ten-
fiscal se podrá recuperar la confianza
dientes a reducir las irregularidades y
y la senda del crecimiento económi-
las exclusiones de diferente índole que co”. De hecho, se aspira a que con el
existen en el país. control del orden público y con el
ajuste a las finanzas públicas y el cum-
El objetivo central del Plan de Desa- plimiento del pago de la deuda, se ge-
rrollo es la construcción de un Estado nere un clima de confianza para los
Comunitario. Para ello, el Plan se apo- inversionistas.

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LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

El ensayo está orientado a examinar I. Un Estado Comunitario


los fundamentos del Plan Nacional
de Desarrollo. Se demuestra que la En el documento “Bases del Plan Na-
noción del Estado Comunitario, eje cional de Desarrollo 2002-2006” se
central del Plan Nacional de Desa- define el Estado Comunitario en los si-
rrollo, carece de elementos que le guientes términos: “un Estado
permitan a la ciudadanía una mayor participativo que involucre a la ciuda-
participación en el diseño, en la for- danía en la consecución de los fines
mulación y en la ejecución de las sociales. Un Estado gerencial que in-
políticas. Así mismo, de los objeti- vierta con eficiencia y austeridad los
vos planteados el más importante es recursos públicos. Y un Estado des-
el de brindar seguridad democráti- centralizado que privilegie la autono-
ca ya que no sólo permite alcanzar mía regional con transparencia, res-
el crecimiento económico, sino, ponsabilidad política y participación
también, faculta la viabilidad de la comunitaria” (DNP, 2002: 15).
nación. Igualmente, se enfatiza en
que a pesar de las manifestaciones De otro lado, en la Constitución de 1991
del Gobierno Nacional (a través del en el artículo 1 se afirma lo siguiente:
director del Departamento Nacional “Colombia es un Estado social de dere-
de Planeación) de un cambio del cho organizado en forma de República
modelo de desarrollo imperante en unitaria, descentralizada, con autono-
la última década, lo que se observa mía de sus entidades territoriales, de-
es una continuidad de las ideas mocrática, participativa y pluralista”...
neoliberales y del decálogo del Con- Y en el artículo 2, se dice: “Son fines
senso de Washington. esenciales del Estado: servir a la comu-
nidad, promover la prosperidad
El presente escrito consta de cuatro general y garantizar la efectividad de los
partes: en la primera, se examina el principios, derechos y deberes consa-
propósito fundamental del Plan de grados en la Constitución; facilitar la
Desarrollo de la administración Uribe participación de todos en las decisiones
Vélez consistente en la construcción que los afectan y en la vida económica,
de un Estado Comunitario; en la se- política, administrativa y cultural de la
gunda, se analizan los cuatro objeti- Nación”....
vos básicos que permiten alcanzar di-
cho propósito; en la tercera, se reali- Si contrastamos los dos enfoques de
zan algunos comentarios a los objeti- Estado (tanto el de la Constitución
vos planteados en el Plan de Desarro- como el definido en el Plan de Desa-
llo; y en la cuarta, se estudian los prin- rrollo) observamos que el plantea-
cipios teóricos en los que se basa el miento de Estado Comunitario, eje
Plan Nacional de Desarrollo. central del Plan de Desarrollo, al in-

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I SEMESTRE DE 2003

sistir en sus características de partici- en la medida en que ante las afugias


pación y descentralización, está actuales llegara a primar una visión
enmarcado dentro de un Estado So- fiscalista, sería necesario examinar en
cial de derecho. A pesar de ello, lo detalle su coherencia con los propósi-
que no queda claro es la inclusión de tos democráticos, sociales y
la característica de gerencial, que pa- participativos del Estado”.
recería algo accesorio, que no afecta
el punto nodal del Estado social de de- Por su parte, el Plan de Desarrollo de-
recho, como es el reconocimiento de fine el alcance de la participación ciu-
los derechos civiles, políticos, econó- dadana en la configuración de un Es-
micos, sociales y culturales presentes tado Comunitario, la cual se refleja en
en dicha concepción (CGR, 2003A). la dimensión ética de lo público, en la
claridad que debe brindar la adminis-
De igual manera, como bien lo anota tración pública y en la sinergia entre
la Contraloría General de la Repúbli- el Gobierno y la sociedad para enfren-
ca, del análisis de la noción del Esta- tar problemas tales como la pobreza,
do Comunitario, no se puede inferir el narcotráfico, la violencia, la corrup-
si se trata de una redefinición de las ción y la inequidad social que debili-
normas constitucionales sobre el Es- tan a la democracia y al Estado.
tado social de derecho, o de una nue-
va noción del Estado no prevista en la El gran problema del Plan de Desa-
Carta Política de 1991 o de una modi- rrollo es la carencia de un diagnóstico
ficación considerable de las orienta- claro y preciso de la situación actual
ciones y políticas adoptadas en la últi- del país en todos los órdenes, y lo que
ma década. presenta es una justificación de las
ideas y propuestas del Presidente en
A juicio de la (CGR, 2003A: 17), se la campaña, esta carencia también es
dice: “este tema es, a no dudar, de manifiesta en la concepción del Esta-
enorme trascendencia puesto que se do Comunitario, y ejemplo de ello, es
refiere a la naturaleza del Estado, sus lo relacionado con la participación de
relaciones con la sociedad y el merca- la ciudadanía. Se reconoce la impor-
do, el alcance de su intervención y sus tancia de dicha participación, pero no
formas de organización. Con todo, se evalúa cuál es la situación actual de
estas preguntas básicas no son exami- la misma. Algo similar ocurre con la
nadas con rigurosidad en bases y de participación comunitaria, la cual ado-
sus consideraciones no es posible in- lece de una valoración, que permita
ferir cuánto quedará, cuánto se supri- examinar su injerencia en los temas
mirá y cuál será la nueva orientación relacionados con las entidades terri-
del Estado social de derecho diseñado toriales que contribuyan al desarrollo
por la Constitución de 1991. Más aún, local y regional, elemento necesario

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“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

de la autonomía regional, y que cons- lograr efectivamente esa mayor partici-


tituye un rasgo esencial del Estado pación es necesario que el Estado
Comunitario descentralizado. incentive y promueva la organización
comunitaria y de esta forma se puede
Como no existe un diagnóstico de la realizar una mayor interacción entre la
forma en que participa la ciudadanía comunidad y el Estado.
y cuál es su importancia en una socie-
dad democrática “es necesario estimu- II. Los objetivos del plan
lar la participación y promover la or-
nacional de desarrollo
ganización de la comunidad, su inter-
vención en las políticas que la afec-
En el documento presentado por el
tan, en las veedurías y el control, con
Gobierno y titulado “Hacia un Estado
respaldo en las mismas organizacio-
Comunitario” se mencionan cuatro
nes. En otras palabras, el Estado Co-
objetivos a saber: brindar seguridad
munitario debe asegurar su legitimi-
democrática, impulsar el crecimiento
dad reconociéndole a la sociedad ci-
sostenido y la generación de empleo,
vil su calificativo de corresponsable en
construir equidad social, e incremen-
la construcción, formulación, gestión
tar la transparencia y eficiencia del
y desarrollo de las políticas públicas”
Estado.
(CNP, 2003: 17).

Sólo así podría concebirse un Estado 1. Brindar seguridad democrática


Comunitario en el que la sociedad par-
ticipa en sus determinaciones sin nin- Este objetivo es fundamental en el Plan
gún tipo de exclusiones, y es protegi- Nacional de Desarrollo y de una u otra
da por el Estado. De hecho, no se tra- forma es determinante no sólo para al-
ta de un Estado paternalista o un Esta- canzar el crecimiento económico, sino
do de extremo bienestar; se hace re- también para darle viabilidad a la Na-
ferencia más bien a una situación en ción, lo cual queda claro cuando se
la cual la comunidad participa, cons- afirma: “la violencia ejercida por or-
truye y disfruta sin ningún tipo de ganizaciones criminales de diversa
interferencias (Atehortúa, 2003). índole es el principal desafío que
afronta Colombia. La sucesión de ho-
En suma se puede afirmar que el prin- micidios y secuestros, la repetición de
cipio básico del Plan de Desarrollo, actos terroristas y la profusión de ne-
como es el concepto de Estado Comu- gocios ilícitos se han convertido en un
nitario, carece de elementos que le per- obstáculo no sólo para el crecimiento
mitan a la ciudadanía una mayor parti- económico, sino también en una ame-
cipación en el diseño, en la formulación naza para la viabilidad de la Nación.
y en la ejecución de las políticas. Para Sin seguridad no hay prosperidad, no

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hay sosiego y puede no haber futuro” tea básicamente una estrategia que tie-
(DNP, 2002: 15). ne dos componentes. El primero tiene
que ver con “el fortalecimiento de la
En el documento, luego de describirse fuerza pública para recuperar el con-
el crecimiento de los grupos ilegales y trol del territorio y proteger la infra-
de las acciones cometidas por los mis- estructura nacional (...) y el segundo,
mos, traducidas en asesinatos, despla- la “desarticulación de la producción
zamientos y ataques a la infraestructura de drogas, el fortalecimiento de la jus-
nacional, se afirma que el crecimiento ticia y la atención a las zonas deprimi-
de los cultivos ilícitos ha sido la causa das y de conflicto” (DNP, 2002: 77).
principal de la expansión de los grupos
al margen de la ley. De hecho, se argu- El Gobierno considera que para lle-
menta, que la financiación de los men- var adelante esta estrategia se necesi-
cionados grupos no sólo se obtiene de ta un monto considerable de recursos
las rentas de los cultivos ilícitos, sino fiscales y un apoyo decidido tanto de
también del hurto de combustible, de la comunidad internacional como de
los secuestros y las extorsiones, de las la población colombiana.
regalías petroleras y de las trasferencias
municipales. 2. Impulsar el crecimiento
económico sostenible y
Por lo anterior, se considera la segu- la generación de empleo
ridad democrática, como algo esencial
debido a que “trasciende el concepto En el Plan de Desarrollo, luego de ha-
tradicional de seguridad nacional, li- ber realizado una evaluación sucinta
gado exclusivamente a la capacidad del crecimiento económico, de la in-
del Estado para penalizar y disuadir a versión privada, del empleo y de la
quienes se contraponen en la pobreza en los últimos años, se plan-
normatividad vigente. Se quiere, en tea que el crecimiento económico es
resumidas cuentas, brindar seguridad la única salida para recuperar el bien-
y protección a todos los colombianos estar material. Se afirma que las cau-
sin distingo de color político, credo sas del descenso en los niveles de cre-
religioso, convicción ideológica o ni- cimiento son múltiples con diversas
vel socioeconómico. En última instan- interpretaciones; a pesar de ello, se
cia, la seguridad democrática preten- confirma la existencia de nuevos aná-
de asegurar la viabilidad de la demo- lisis que demuestran que la caída en el
cracia y afianzar la legitimidad del crecimiento económico se debe al au-
Estado” (DNP, 2002: 16). mento de la violencia armada, al in-
cremento del gasto público y a las con-
Dado los alcances que tiene el concep- diciones externas desfavorables. Por
to de seguridad democrática se plan- lo anterior, para recuperar el creci-

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LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

miento, se enuncian dos estrategias a rar los niveles de inversión privada


saber: la recuperación de la seguridad existentes en el pasado.
y el ajuste de las finanzas.
3. Construir equidad social
Como sabemos estas son medidas es-
tructurales que no se consolidan inme- El Plan Nacional de Desarrollo eva-
diatamente sino en un plazo pruden- lúa los cambios sociales presentados
cial. Por ello, en el Plan Nacional de en el país en los últimos años. Destaca
Desarrollo, para reactivar la economía la forma en que la crisis económica y
en el corto plazo, se propone una po- el desempleo han llevado al deterioro
lítica monetaria expansiva, un impul- de los indicadores sociales. Se argu-
so decidido al sector de la construc- menta, que a pesar del crecimiento del
ción y el mantenimiento de las tasas gasto social en la década de los no-
de interés y de cambio en los niveles venta en un 5%, al pasar del 8% del
actuales. De otro lado, con el fin de PIB en 1991 al 13% en 1999, el dete-
estimular los flujos de inversión ex- rioro social ha aumentado. Esta situa-
tranjera, y además, para superar las ción se presenta, a juicio del DNP,
deficiencias en infraestructura estra- debido a que buena parte del gasto se
tégica (la cual se convierte en un obs- dedicó a pagar más y mayores sala-
táculo al crecimiento económico), el rios, y no a incrementar la cobertura
Gobierno aspira a realizar una refor- y la calidad en educación y que sólo
ma “regulatoria e institucional” en los se alcanzan algunos logros en salud.
sectores minero, de transporte, de ser- Se afirma, que el deterioro de los
vicios públicos y telecomunicaciones. indicadores sociales ha afectado a los
Igualmente, se propone la inserción de más necesitados, ya que en el país no
la economía nacional en la economía existe una red efectiva de protección
mundial y un estímulo considerable a social para las gentes más pobres.
la formación de capital humano.
Para solventar los resultados antes des-
Además, dadas las limitaciones fiscales, critos la política social debe estar
se aspira que la inversión privada parti- orientada: “ a) aumentar la eficiencia
cipe notoriamente en sectores estratégi- del gasto social para que los mayores
cos, para ello el Gobierno pretende eli- recursos se traduzcan en mejores re-
minar las restricciones burocráticas y sultados, b) mejorar la focalización del
otras limitaciones al capital privado. gasto para que los recursos lleguen a
los más necesitados; y c) consolidar
Si lo anterior se alcanza, se espera ele- un sistema de protección y asistencia
var la tasa de crecimiento al finalizar social para mitigar los efectos negati-
el periodo de Gobierno a un 4%, ba- vos del ajuste fiscal y la volatilidad
jar el desempleo a un 12% y recupe- macroeconómica” (DNP, 2002: 20);

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APUNTES DEL CENES
I SEMESTRE DE 2003

el Gobierno, además, considera, que no ha contribuido a eliminar el despil-


es urgente la inversión social en algu- farro y no ha estimulado una cultura
nos sectores clave, pero teniendo de rendición de cuentas.
como mira que lo interesante es incre-
mentar la inversión con resultados y Para superar las dificultades antes
no el crecimiento burocrático disfra- descritas, el Plan de Desarrollo, pro-
zado de gasto social. pone dos estrategias: la primera hace
referencia a la reforma general de la
Para alcanzar el objetivo de equidad administración pública y que com-
social en el Plan Nacional de Desarro- prende la reestructuración de las ins-
llo se enuncian las siguientes estrate- tituciones públicas y la regulación de
gias: a) revolución educativa, b) am- las mismas en materias presupuestales,
pliación y mejoramiento de la protec- de contratación pública y de carrera
ción y la seguridad social, c) impulso administrativa; así mismo, la defensa
a la economía solidaria, d) manejo jurídica del Estado y el manejo de ac-
social del campo, e) capitalismo social tivos públicos. La segunda estrategia
en servicios públicos, f) desarrollo de está orientada a profundizar la descen-
las medianas y pequeñas empresas tralización y la autonomía regional;
(Mipymes), y, g) calidad urbana. para ello, se estimulará la participa-
ción ciudadana, se apoyará la capaci-
4. Incrementar la eficiencia y trans- dad de gestión de las regiones, se crea-
parencia del Estado rá unesquema tendiente a evaluar la
descentralización y se fomentarán los
A juicio del DNP, para que haya más procesos de gestión y ordenamiento
crecimiento y su distribución sea más territorial.
equitativa, los tres objetivos antes des-
critos tienen que articularse con una
renovación sustancial del Estado. Este
III. Comentarios a los
argumento se refuerza con la descrip- objetivos del plan
ción de la situación actual del país en
la que impera un incremento excesi- Una vez descritos los elementos cen-
vo del gasto que atenta contra la trales de los objetivos propuestos en
sostenibilidad fiscal, sin repercusiones el Plan de Desarrollo es pertinente rea-
favorables en los indicadores sociales; lizar algunas glosas a los mismos.
la corrupción, la politiquería y la
ineficiencia han llevado a generar en En relación con el primero, brindar
la sociedad un grado de desconfianza seguridad democrática, el concepto se
hasta el punto de considerar al Estado ajusta más a lo que es seguridad per-
incapaz de atender sus necesidades sonal pero se aleja del concepto de se-
más apremiantes; la descentralización guridad humana que ha planteado la

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LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

Organización de Naciones Unidas, desarrollo exige la eliminación de las


para quien la seguridad incluye: principales fuentes de privación de la
seguridad alimentaria, económica, libertad: la pobreza y la tiranía, la esca-
seguridad personal, seguridad en sez de oportunidades económicas y las
materia de salud, ambiental, seguridad privaciones sociales sistemáticas, el
política y seguridad en la comunidad abandono en que pueden encontrarse
y la cultura (Bernal Medina; 2003). los servicios públicos y la intolerancia
Por tanto, la visión de seguridad en el o el exceso de intervención de los Esta-
Plan de Desarrollo es muy simplifica- dos represivos” (Sen, 2000: 20, 21).
da y solo tiene en cuenta un solo
componente. Teniendo en cuenta los argumentos an-
teriores, no es conveniente que el con-
La seguridad no debe entenderse so- cepto de seguridad se inscriba única-
lamente como aquella situación en la mente en el uso de la fuerza para ga-
que el sujeto, individual o colectivo se rantizar la presencia del Estado. Las
siente protegido (CNP, 2002). La se- nociones sobre seguridad más amplias,
guridad debe ir más allá y no debe enfatizan en la necesidad de abarcar
quedarse únicamente en un elemento otros aspectos que inciden en el bien-
disociador de aquellos factores que estar de las personas. Por ello es vali-
amenazan a la población. La seguri- da la apreciación del Consejo Nacio-
dad implica la existencia de un colec- nal de Planeación (CNP, 2003) cuan-
tivo político, de un Estado legitimo do propone que no solo la seguridad
que le garantice a la comunidad una debe proteger del delito a la comuni-
vida digna (CNP, 2002). dad, sino que también debe garanti-
zarle una dieta alimenticia básica, la
Igualmente, al inscribirse únicamente en consecución de un empleo, el acceso
la protección personal o colectiva se a vivienda digna y servicios médicos
subvalora o se margina los fines socia- básicos, en general, todo aquello que
les del Estado que son primordiales. Lo contribuya a una vida digna.
deseable, es enfocar el concepto de se-
guridad, dándole igual importancia a te- En síntesis, la noción de seguridad de-
mas tales como la equidad, la justicia mocrática abarca muchos aspectos y
social, el respeto a los derechos huma- debe asimilarse de forma integral, in-
nos (CGR, 2003). Lo anterior es perti- cluyendo una serie de elementos que van
nente en los actuales momentos si tene- más allá de medidas tendientes a prote-
mos en cuenta los planteamientos de ger la vida de las personas. Sabemos
Amartya Sen, premio Nobel de Econo- que el derecho a la vida no solo tiene
mía 1998, quien enfatiza en los fines so- que ver con la integridad física sino tam-
ciales del Estado. Sen en su enfoque del bién, con el derecho al trabajo, a la edu-
desarrollo como libertad plantea que “el cación, a la protección social, entre

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APUNTES DEL CENES
I SEMESTRE DE 2003

otros; es decir, el Estado debe ofrecerle tasa de interés subió hasta un 70% a fi-
a la comunidad unas condiciones que le nales de 1998 contribuyendo notoria-
permitan obtener un nivel de vida acep- mente a la recesión económica, sin pre-
table (CNP, 2003). Esta visión se ajusta cedentes en la historia del país, cuando
plenamente a los planteamientos de Sen el PIB descendió en un 4.5%.
cuando afirma que el objetivo final del
desarrollo debe ser el bienestar de las La crisis económica de los noventa ge-
personas. neró una reducción sustancial tanto del
ahorro como de la inversión interna.
En relación con el segundo objetivo El ahorro pasó del 19% del PIB en
orientado a impulsar el crecimiento 1990 a representar en el año 2000 el
económico y la generación de empleo 10.5%, esta reducción tan marcada
llama la atención que las dos estrate- llevó a que el bajonazo del ahorro na-
gias básicas sean: la recuperación de cional fuera financiado con endeuda-
la seguridad y el ajuste de las finan- miento externo, endeudamiento que en
zas. Si bien la inseguridad y la violen- los actuales momentos es un lastre de
cia han afectado la inversión, también gran significado para la recuperación
es claro, que la inestabilidad de la eco- de la economía.
nomía colombiana de los últimos años
de la década pasada y los bajos nive- Por otra parte, la inversión que en
les de crecimiento actual, han contri- 1994 representaba el 23.3% del PIB
buido a la destrucción de empresas bajó al 15% en el 2002. Siendo la más
que se ha traducido en una reducción afectada la inversión privada que pasó
notable de la inversión privada. del 15% del PIB en 1994 a tan solo el
5.8% en el 2000. Así mismo, la in-
De hecho, en la evolución de la inver- versión pública creció hasta el año
sión en los años noventa y sobre todo a 1998 participando con un 10% del
partir de 1993, buena parte del descen- PIB, para luego descender en el 2001
so de la inversión privada se debe a la a un 6.7% (CGR, 2003).
política monetaria, que llevó a un creci-
miento de la tasa de interés. La Junta Teniendo en cuenta el bajo nivel de
Directiva del Banco de la República en ahorro nacional, es necesario generar
aras de contener la inflación y al mismo un ambiente propicio para el capital
tiempo, garantizar la estabilidad extranjero. La inversión extranjera
cambiaria (González, 2000), aplicó una también ha sido afectada por la crisis.
serie de medidas que llevaron a un in- De participar con US$ 5.600 millones
cremento en la tasa de interés. El ma- en 1997, pasó a US$ 1.500 millones
yor costo del dinero y el incremento de en 1999 y a US$ 2.300 millones en el
las importaciones afectaron el creci- 2001 (CNP, 2003). Por los datos an-
miento y la generación de empleo. La teriores, si no hay políticas tendientes

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“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

a corregir los problemas estructura- cal, se explica por el peso que tiene
les que afectan al sector real de la eco- en él la deuda pública. En el último
nomía, es imposible que la producción cuatrienio el saldo de la deuda públi-
se encamine por un sendero seguro, ca del Gobierno Nacional Central se
y tengamos tasas de crecimiento simi- incrementó de 31,2 billones a 107,3
lares a las del pasado. No sólo se debe billones, casi un 50% del PIB. En el
estimular el ahorro y la inversión na- año 2002 la cuantía de los pasivos su-
cional, sino también el capital extran- bió en 20,6 billones, y de ellos 13 bi-
jero, para poder alcanzar un creci- llones se explican por la devaluación.
miento armónico y sostenido. El servicio de la deuda (amortización
e interés) es equivalente al 10% del PIB
Si nos detenemos a examinar la segun- anual, es decir, más de un 70% de los
da estrategia de este objetivo, como ingresos que percibe el Gobierno Cen-
es la del ajuste de las finanzas públi- tral. Las reformas aprobadas o en
cas; según el Gobierno, para que haya marcha aportan muy poco a reducir
crecimiento económico debe reducir- el déficit fiscal, y en cambio, el peso
se el déficit fiscal. Este tema es muy del mismo descansa en la deuda. Con
discutible y no hay todavía plantea- la reforma tributaria se reducirá el
mientos concluyentes sobre el parti- déficit en promedio para cada año en
cular. En el periodo de la posguerra 0.6% (Hernández, 2002).
hubo un gran crecimiento económico
no solo de Colombia sino de muchos En relación al tercer objetivo como es
países con la existencia al mismo tiem- el de construir equidad social, a pesar
po de déficits fiscales considerables. de reconocer en el Plan de Desarrollo
A pesar de ello, el Gobierno actual que en los últimos años se ha presen-
insiste en que es prerrequisito para el tado un “agudo deterioro de los
crecimiento la reducción del déficit, y indicadores sociales”, explicado por
de ahí, que las reformas económicas los aumentos de pobreza, a la cual se
(pensional, tributaria, laboral, refor- le identifica con el bajonazo en el cre-
ma del Estado y de responsabilidad cimiento económico y con el aumento
fiscal), son fundamentales, como tam- del desempleo, no hay en el Plan polí-
bién el impuesto al patrimonio y el ticas tendientes a modificar decidida-
Referendo, en el que se congelan los mente la concentración del ingreso y
gasto de funcionamiento por dos años. de la riqueza.
Todas estas políticas están orientadas
a alcanzar el ajuste fiscal. Reformas como la tributaria y la labo-
ral, afectan sobre todo a los sectores
Nadie discute que el déficit fiscal sea de la población más necesitados. La
uno de los grandes problemas que primera, por ejemplo, en vez de es-
enfrenta el país pero el alto déficit fis- tructurar un sistema tributario más

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APUNTES DEL CENES
I SEMESTRE DE 2003

equitativo, lo que hace es afectar los Lo que demuestran los trabajos teóri-
ingresos de los más pobres con medi- cos más recientes es que entre menos
das tales como: el aumento de la base desigualdad exista mayor crecimien-
gravable del impuesto a las ventas y to se obtendrá, para ello se necesita
el aumento de la base de retención de que tanto la política económica como
las rentas laborales. Por su parte, la la política social deben estar sintoni-
reforma laboral, con disposiciones zadas en sus objetivos y estrategias.
tendientes a flexibilizar el mercado Esta conciliación de las mencionadas
laboral, introdujo: la reducción de las políticas no aparecen en el Plan y por
bonificaciones por horas extras y do- ende no hay claridad para reducir la
minicales, la disminución de la com- desigualdad y la pobreza existentes
pensación por despidos, la eliminación (CGR, 2003).
del salario mínimo para los aprendi-
ces del SENA. Todas estas medidas se En general, el Plan de Desarrollo,
traducen en remuneraciones salaria- para enfrentar los problemas relacio-
les menores para los trabajadores. nados con la pobreza y la desigualdad
retoma los mismos elementos que se
El Plan no se adentra en el análisis de han utilizado en el pasado y que no
los factores estructurales que han ori- han contribuido a detener el deterioro
ginado la concentración del ingreso y social: mayor crecimiento económico,
la riqueza; y que además, con la crisis mayor focalización de los servicios
económica y social se han acentuado. sociales básicos para los más necesi-
El ajuste propuesto por el Presidente tados y la creación de redes de solida-
Uribe no conduce a la redistribución ridad. Si el interés es reducir
de ingresos y recae sobre los humil- sustancialmente la pobreza y la des-
des y los pobres. Veamos, a propósi- igualdad “la política social integral y
to, la estructura de propiedad existen- estratégica debe estar coordinada y
te en el país: el 1.8% de los propieta- gestionada principalmente por las co-
rios de la tierra poseen el 48% del to- munidades con el apoyo de las admi-
tal de las tierras dentro de la frontera nistraciones públicas y el sector pri-
agrícola, cuatro grupos económicos y vado” (Sarmiento, 2003: 7).
financieros son dueños del 20% del
PIB, cinco grupos dominan el 82% de En relación al cuarto objetivo, eficien-
los medios de comunicación, por otra cia y transparencia del Estado, según
parte, el 82% de los campesinos vive se presenta en el Plan, es el que com-
en la pobreza, el 64% de los 44 millo- plementa los tres anteriores. Pero no
nes de colombianos son pobres y es transparente cuál es la naturaleza
aproximadamente 10 millones subsis- del Estado, es decir, la forma en que
ten con menos de $3000 diarios, es se relaciona con la sociedad y el mer-
decir, son indigentes (Santana, 2003). cado, la importancia de su interven-

117
LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

ción y sus modos de organización competencias normativas a las entida-


(CGR, 2003). La verdad no hay clari- des regionales (CNP, 2003).
dad entre lo que busca el objetivo y
las estrategias que lo componen; y IV. Los principios teóricos
parece, más bien, que su finalidad es
del Plan de Desarrollo
fiscalista para poder cumplir con el
pago de la deuda externa y con los
El Director del Departamento Nacio-
compromisos de los acreedores inter-
nal de Planeación (DNP) en varios
nacionales (Atehortúa, 2003).
eventos académicos y en declaracio-
nes a la prensa ha manifestado que hay
En cuanto a las reformas para la re-
un cambio de modelo en comparación
novación del Estado, el Congreso de
al aplicado en la última década. En sus
la República, le otorgó amplias facul-
argumentos sostiene que el modelo real
tades al Gobierno Nacional para ha-
de los años noventa se identificó con
cerlo; pero, es urgente que se esta-
un incremento del gasto público y de
blezcan los mecanismos de participa- la inseguridad (traducida en violencia,
ción de la sociedad civil y del sector en narcotráfico y en la intensificación
productivo en dichas reformas. La de la confrontación armada). Igual-
Constitución prevé la participación de mente, se caracterizó por las pertur-
la sociedad civil en las reformas como baciones externas y la desigualdad.
la propuesta por el Gobierno para re-
novar el Estado. Solo así se podría lo- Todo lo anterior generó un déficit fis-
grar una participación prevista en la cal, un incremento sustancial de la
Constitución de 1991, que permita deuda, la caída de la inversión, la re-
igualar la influencia de aquellos gru- ducción del ingreso; y al mismo tiem-
pos con gran poder de decisión y los po, se incrementó el desempleo, la
sectores más débiles de la sociedad; pobreza y el analfabetismo. Por ello,
está sería una verdadera forma de en los actuales momentos lo que ca-
construir un Estado Comunitario racteriza a la economía colombiana es
(CNP, 2003). un bajo crecimiento, un gigantesco
desajuste fiscal, el cierre de algunos
Si bien el Plan propone profundizar mercados internacionales, el incremen-
la descentralización y el desarrollo te- to de gasto en seguridad y el deseo de
rritorial, no ofrece elementos ni polí- eliminar las costumbres políticas y
ticas para realizarlo. Además no se ha administrativas.
promulgado la Ley Orgánica de Or-
denamiento Territorial (LOOT), as- Según Planeación Nacional, el cam-
pecto, que de acuerdo a la Constitu- bio de modelo, llevará al crecimiento
ción, debería precisar los métodos que de mediano y largo plazo, y dicho
permitan determinar la asignación de modelo será el del Presidente Uribe,

118
APUNTES DEL CENES
I SEMESTRE DE 2003

que se expresa en un Estado Comuni- los puntos centrales del Plan de Desa-
tario, eje central de su Plan de Desa- rrollo.
rrollo.
1. Disciplina fiscal: el déficit público
Como puede observarse el núcleo del debe ser reducido.
nuevo Plan de Desarrollo es el Estado
Comunitario, pero sobre este concep- 2. Prioridad en el gasto público: el gas-
to hay muchas críticas y algunos to social debe estar orientado a
analistas consideran que dicha noción subsidiar la salud y la educación.
no es más que una forma de profundi-
zar el neoliberalismo y el autoritaris- 3. Reforma tributaria: la base tributaria
mo. Sobre el particular se dice: “el debe ampliarse, evitando la evasión de
Estado Comunitario no es más que un impuestos, aumentando los indirectos y
nombre rimbombante, es una concep- reduciendo los impuestos directos.
ción y una política que busca profun-
dizar el neoliberalismo y el autorita-
4. Liberalización financiera: las tasas
rismo. No es una construcción teóri-
de interés debe fijarlas el mercado y
ca seria, respaldada en la ciencia polí-
debe eliminarse todo tipo de subsidios
tica. Hay estados absolutistas, hay es-
y de tasas de interés preferenciales.
tados democráticos, hay estados y re-
gímenes autoritarios y/o fascistas,
pero ese cuento de Estado Comunita- 5. Tipos de cambio: El tipo de cambio
rio, no es más que eso, un cuento” debe ser competitivo y estable.
(Bernal Medina, 2002: 22).
6. Liberalización del comercio exte-
Analizando los objetivos y los elemen- rior: el desmonte de restricciones a las
tos centrales del Plan, a pesar de que importaciones como son los arance-
el Gobierno afirma que en su propues- les y las medidas administrativas.
ta existe un cambio de modelo, lo que
hay es una continuidad del modelo de 7. Estímulo a la inversión extranjera
desarrollo y de las políticas económi- directa: la eliminación de las barreras
cas prevalecientes en el país desde los a la entrada del capital extranjero.
inicios de los años noventa, fundamen-
tados en la corriente neoliberal y en el 8. Privatización: el Gobierno debe
Consenso de Washington. marginarse de la actividad productiva
y debe estimular la privatización de las
Para demostrar lo anterior recorde- empresas públicas.
mos, rápidamente los enunciados del
Consenso de Washington (Williamson, 9. Desreglamentación: las regulacio-
1998), para luego contrastarlos con nes o los condicionamientos para la

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LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

creación de nuevas empresas deben macroeconómica, pero que afectaron el


reducirse al máximo. crecimiento económico y empeoraron
las condiciones de vida de la población.
10. Derechos de propiedad: los dere-
chos de autor deben ser respetados y Medidas tendientes a impulsar las ex-
aplicados tanto en el sector formal portaciones y a incentivar la inversión
como en el informal para así estimu- extranjera, como elementos decisivos
lar el crecimiento. en el desarrollo, resultaron un verda-
dero fracaso, ya que las exportacio-
Si contrastamos los objetivos y las es- nes se redujeron y la inversión extran-
trategias del Plan de Desarrollo con jera bajó sustancialmente. En el Plan
los principios neoliberales y con el de- se desconoce que, incluso, en países
cálogo del Consenso de Washington, donde no hay conflictos bélicos, la si-
se observa una gran compatibilidad, tuación económica es muy parecida a
y en verdad la iniciativa del Gobierno la de Colombia, por tanto, el conflicto
es la reducción del tamaño del Estado armado no es suficiente para explicar
con medidas tendientes a eliminar o la crisis económica y así salir de dicha
fusionar entidades estatales, la situación; por ello, es necesario un
privatización de los servicios sociales viraje en las políticas económicas ten-
(educación, salud, servicios públicos, dientes a desprendernos de las postu-
recreación) y además permitir que las ras neoliberales y del decálogo del
fuerzas del mercado determinen las Consenso de Washington (López,
actividades antes descritas. 2003).

El Plan continúa con políticas que se re- Stiglitz (2003), Premio Nobel de Eco-
montan a los años noventa como son el nomía del año 2001, planteó que la
énfasis en el mercado, en la sola resolución del conflicto armado
desregulación, en la reducción del ta- no era suficiente para mejorar la si-
maño del Estado, en la estabilidad tuación económica que vive el país,
macroeconómica y en la liberalización destacando que para alcanzar este ob-
del comercio. Igualmente, el Plan de jetivo lo importante es contar con una
Desarrollo hace énfasis en que la rece- estrategia sólida de crecimiento eco-
sión de los último años de la economía nómico, fundamentada en la promo-
colombiana se debe a la agudización de ción de proyectos productivos en el
la confrontación armada, el desajuste de sector exportador, en la disponibilidad
las finanzas públicas y el deterioro de de créditos para todos los sectores de
las condiciones externas. Pero no se dice la economía y en el fomento de la in-
nada sobre la aplicación de las políticas versión en el sector educativo. Ade-
diseñadas por el Consenso de Washing- más, insistió en que la estabilidad
ton, que condujeron a la estabilidad macroeconómica es un prerrequisito

120
APUNTES DEL CENES
I SEMESTRE DE 2003

para el desarrollo, pero, bajo ningu- las metas macroeconómicas deben


na circunstancia, se puede entender ajustarse al último acuerdo firmado
como una estrategia de crecimiento. con el FMI, organismo que ya presio-
Más aún, con la mutación que sufrió nó a la Junta Directiva del Banco de la
en los últimos años el concepto de es- República a subir las tasas de interés
tabilidad macroeconómica, al referir- para cumplir con la meta de inflación
se básicamente al equilibrio externo y del presente año.
a la estabilidad de precios es imposi-
ble que sea una estrategia de creci- En el sector social, buena parte de los
miento. Comparado el actual concep- programas, están orientados a la
to con el que imperaba en el pensa- focalización del gasto público, ten-
miento keynesiano en el que se lo de- diente a subsidiar la demanda, pero no
finía fundamentalmente en términos hay políticas que permitan la univer-
de pleno empleo y crecimiento esta- salidad en la educación (sobre todo de
ble, desde luego acompañado de una la educación básica) y una cobertura
baja inflación y cuentas externas completa en salud y protección social.
sostenibles, se observa que este es in- Por otra parte en los servios públicos
suficiente para dinamizar la economía; domiciliarios lo que impera es la
por tanto se infiere, que un concepto privatización, debido a que se parte
tan limitado de estabilización en vez del principio de la asignación eficien-
de impulsar el crecimiento lo puede te del mercado. No olvidemos que el
detener (Ocampo, 2002). mercado no distribuye con equidad,
sino que concentra, y los más fuertes
Lo anterior nos permite concluir que son los que se imponen (Orgulloso,
el Plan de Desarrollo, en lo económi- 2003).
co, refuerza las ideas y las políticas
neoliberales. Además, el crecimiento Conclusiones
económico del 2.9% promedio anual
para el periodo 2002-2006 es limita- · El núcleo del Plan de Desarrollo es
do para incentivar la generación de el concepto de Estado Comunitario; a
empleo; igualmente, una tasa de infla- simple vista, es una noción llamativa
ción para el 2006 del 3% son indicios ya que podría pensarse que se trata de
de que la política económica se ajus- la participación de la comunidad en las
tará a los lineamientos de corte decisiones que la afectan. Pero lo ex-
neoliberal, enfoque que pregona la puesto en el Plan no tiene esa finali-
estabilidad de precios por encima de dad, ya que el Estado no organiza a la
cualquier otro objetivo, descartando comunidad para que fije sus propios
los costos implícitos, en materia de derroteros, no la invita a la toma de
crecimiento y generación de empleo decisiones ni a la participación políti-
en que se incurre. No olvidemos que ca en las directrices gubernamentales.

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LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”

Es decir, a pesar de lo novedoso del y realizar una proyección que se ajus-


concepto no hay un compromiso por te a la estabilidad fiscal y no generar
parte del Estado tendiente a que la co- expectativas falsas sobrestimando las
munidad contribuya con su participa- metas de crecimiento económico y,
ción a conformar, orientar y evaluar por tanto los ingresos fiscales, sobres-
las decisiones públicas que la afectan. timando así la posibilidad de inversión
y afectando la ejecución del Plan de
· La noción de seguridad democrática Desarrollo, en lo que tiene que ver con
plasmada en el Plan de Desarrollo es la proyección de esta última variable.
limitada y solo abarca un componente
de lo que sobre el particular ha defini- · En materia de empleo los objetivos
do la Organización de las Naciones para el cuatrienio también son modes-
Unidas. Para la entidad, seguridad tos: crear dos millones de puestos de
humana, hace referencia desde luego trabajo, 500.000 por año, es una can-
a la seguridad personal, pero incluye tidad que apenas cubre la oferta de
también la alimentaria, la de salud, la fuerza de trabajo que se reporta al
económica, la política, la ambiental y mercado laboral cada año, pero no
la seguridad de la comunidad y en la contribuye eficazmente a resolver la
cultura. La propuesta del Gobierno situación, ya que en los actuales mo-
solo abarca un elemento de dicho con- mentos el número de desempleados
cepto, marginando los otros que son asciende a tres millones y el de
fundamentales en el bienestar de las subempleados es aproximadamente de
personas. seis millones. Como puede observar-
se, no hay argumentos para pensar que
· En la parte económica las metas son en el corto plazo se pueda solucionar
limitadas. Un crecimiento del 3.0% uno de los problemas más apremian-
promedio para el cuatrienio 2002- tes del país que afecta la realidad so-
2006 es reducido e inferior al prome- cial y que ha agudizado los niveles de
dio histórico. Dicha meta es insuficien- pobreza de los últimos años.
te después de seis años de recesión y
de crisis. De hecho, la evolución de la · En los temas de carácter social, y en
economía está sujeta a los compromi- especial en los rubros de educación y
sos adquiridos con el Fondo Moneta- salud, las propuestas son bastante
rio Internacional orientados a reducir innovadoras, por que están orientadas
el déficit fiscal y controlar la deuda; a a aumentar la cobertura y la calidad.
pesar de ello, no deja de ser preocu- La duda que surge es cómo compati-
pante que el Plan de manera oficial bilizar el equilibrio fiscal y la aplica-
esté planteando un periodo de bajo ción de los programas sociales y de
crecimiento económico. El Gobierno seguridad democrática para crear por
argumenta que prefiere ser prudente un lado 1.5 millones de cupos en edu-

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APUNTES DEL CENES
I SEMESTRE DE 2003

cación preescolar, básica y media; y medidas orientadas a mejorar su efi-


por otro, crear 400.000 cupos en edu- ciencia, pero no aparecen decisiones
cación superior. Así mismo en mate- que articulen políticas claras destina-
ria de salud se enfatiza en la amplia- das a la nutrición infantil, a la pobla-
ción de la cobertura y se plantean ción o a la tercera edad.

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