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LEGISLACIÓN APLICABLE - Regulación e integración normativa

Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por el IDU y las llamadas
en garantía contra el auto del 23 de junio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se
presentó el 19 de diciembre de 2013, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las
disposiciones del Código General del Proceso , en virtud de la integración normativa dispuesta por el
artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO LEY
1564 DE 2012

COMPETENCIA FUNCIONAL DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA -

Reiteración jurisprudencial / RECURSO DE APELACIÓN - Procedencia. Regulación normativa /
RECURSO DE APELACIÓN - Se presentó de manera oportuna

En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 180 numeral 6°,
243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el
Despacho encuentra que el auto recurrido tiene carácter de apelable según lo dispuesto de manera
especial en el mencionado artículo 180 ibídem, toda vez que se trata de una providencia que resolvió
sobre una excepción en audiencia inicial, así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de
manera oportuna y debidamente sustentado. Ahora bien, en relación con la competencia funcional para
resolver la impugnación, se deberá tener en cuenta el pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de
Estado en auto de 25 de junio de 2014. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia funcional del
Consejo de Estado en segunda instancia, consultar, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49299, C.P.
Enrique Gil Botero

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180.6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 /
LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 244

DAÑO CONTINUADO Y DAÑO INSTANTÁNEO - Diferencias / CADUCIDAD DEL DAÑO

CONTINUADO - Término. Cómputo / DAÑO CONTINUADO O TRACTO SUCESIVO - Noción.
Definición. Concepto. Reiteración jurisprudencial / DAÑO INSTANTÁNEO O INMEDIATO -
Noción. Definición. Concepto. Reiteración jurisprudencial

En efecto, definir temporalmente la manifestación del daño puede resultar en algunos eventos un
asunto problemático, pues dada la naturaleza que puede llegar tener –instantáneo o continuado-, la
jurisprudencia y la doctrina han aceptado que no siempre son notorios y/o se consolidan en el mismo
instante al de la ocurrencia del hecho que los causa, cuandoquiera que en algunos puede existir una
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imposibilidad para conocerlos, o –en otros- pueden extenderse en el tiempo. (…) es posible que en
específicas ocasiones el daño se prolongue con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos
que sirven de fundamento para las pretensiones, sin que esto signifique que el término de caducidad se
postergue de manera indefinida, pues el inicio del cómputo de la caducidad deberá empezar a partir del
día siguiente a su configuración, esto es, la fecha en que fenece el suceso o fenómeno que genera el
daño, de no ser así se confundiría a aquél con sus secuelas o efectos.(…) , en estos eventos se ha
establecido que el término de dos años previsto en la ley deberá contabilizarse a partir del momento en
que el daño adquiere notoriedad -cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir,
cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo -, o
cuando aquel se entiende consolidado –en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo -,
circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso. (...) tanto el daño
instantáneo como el continuado pueden llegar a provocar secuelas o efectos que se extienden en el
tiempo, pero que, de todos modos, pueden llegar a ser concurrentes -tracto sucesivo- y prolongarse
mucho más allá de cuando adquiere notoriedad o se consolida, lo que no quiere significar que en esos
precisos casos la contabilización del término de caducidad deba variar.(…) debe dejarse claro que no
puede identificarse que el daño que se proyecta en el tiempo –continuado- sea equiparable a los efectos
que éste pueda llegar a ocasionar. (…) tanto el daño instantáneo como el continuado pueden llegar a
provocar secuelas o efectos que se extienden en el tiempo, pero que, de todos modos, pueden llegar a
ser concurrentes -tracto sucesivo- y prolongarse mucho más allá de cuando adquiere notoriedad o se
consolida, lo que no quiere significar que en esos precisos casos la contabilización del término de
caducidad deba variar.En ese sentido, debe dejarse claro que no puede identificarse que el daño que se
proyecta en el tiempo –continuado- sea equiparable a los efectos que éste pueda llegar a ocasionar. (…)
la Sala de la Sección Tercera ha distinguido los conceptos de daño continuado e instantáneo con el fin
de determinar con mayor certeza la fecha a partir de la cual se debe iniciar el término para ejercitar el
derecho de acción. (…) En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o
inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquél que
resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios
que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se
produce.(…) En lo que respecta, al (2) daño continuado o de tracto sucesivo, se entiende por él, aquél
que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente. Se insiste, la prolongación en el
tiempo no se predica de los efectos de éste o si se quiere de los perjuicios causados, sino del daño
como tal. NOTA DE RELATORÍA: En relación a los conceptos o definiciones del daño continuado y
daño instantáneo, consultar, sentencia del 18 de octubre de 2007, expediente AG-2001-00029. C.P.
Enrique Gil Botero.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR LA OCUPACIÓN PERMANENTE

DE BIENES INMUEBLES - Término. Cómputo / DAÑO CONTINUADO - No se configuró / DAÑO
INSTANTÁNEO - Configuración. Sus efectos se han extendido en el tiempo
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Para contabilizar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa derivada de la

ocupación permanente de un bien inmueble por razón o con ocasión de la ejecución de trabajos
públicos se requiere tener claridad acerca de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado,
pues a partir de ese momento deberá computarse el plazo.(…) deben hacerse dos precisiones: i) el
término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del
proyecto o de las obras que lo integran, porque el plazo deberá empezar a contarse desde el momento
en que las obras que afectan directamente un inmueble hubieren culminado, aún cuando todavía
quedare por ejecutar una parte del respectivo proyecto general; ii) el hecho de que los efectos del daño
se extiendan indefinidamente después de su consolidación no puede evitar que el término de caducidad
comience a correr, porque si ello fuere así en los casos en los cuales los daños tuvieran carácter
permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la
pretensión no caducaría jamás. (…), el cómputo de la caducidad de la pretensión de reparación directa
inicia, por regla general, en el momento en que se termina o finaliza la obra pública que configura la
ocupación; sin embargo, cuando la obra construida tenga la calidad de perenne –por ejemplo una vía
pública- y, por lo tanto, la ocupación material se proyecte indefinidamente en el tiempo, ello no
significa la supresión del fenómeno de la caducidad; por el contrario, deberá computarse una vez éste se
consolide, aspecto que aunque no ocurre en todos los casos puede llegar a ser concurrente con la
terminación de la obra .(…) en lo que hace a los daños ocasionados por las obras en la estructura del
inmueble en donde funcionaba el Hotel Santa Mónica debe decirse que, a diferencia de lo establecido
por el a quo, no puede hablarse de un daño continuado. Por el contrario, no le cabe duda a este
Despacho en cuanto a que es uno de carácter instantáneo, cuyos efectos y secuelas se han extendido
en el tiempo.(…) de acuerdo con lo expuesto para establecer el punto de partida para contabilizar el
término de caducidad, deben atenderse las circunstancias particulares de cada caso y, comoquiera que
en el presente asunto nos encontramos ante el acaecimiento de un daño de naturaleza instantánea, el
cómputo del plazo para acudir a la jurisdicción empezaría a partir del momento en que éste adquirió
notoriedad. (…) en vista de que el daño vino a ser advertido por los demandantes una vez un experto
les manifestó que aquellos posiblemente fueron ocasionados por las obras que adelantaba el IDU para la
adaptación del sistema Transmilenio, forzoso viene a ser que el 4 de noviembre de 2011 –fecha del
estudio técnico especializado- sea el momento en que efectivamente se conoció sobre su causación y la
posible imputación de responsabilidad a los ahora demandados.(…) Lo anterior por cuanto, si bien es
cierto, como lo aceptaron los demandantes, se supo del daño ocasionado al inmueble a finales de 2009
e inicios de 2010, tanto así que afirmaron que, en esta última fecha, las grietas se ampliaron, lo cierto es
que los actores no tenían –ni tampoco debían- porqué conocer que el daño fue derivado de las obras
ejecutadas para la adaptación del sistema Transmilenio, y por ello es que solamente hasta que tuvieron
conocimiento del concepto técnico previamente relatado pudieron tener plena certeza de la causa de
aquel. En ese contexto y de conformidad con el numeral 8° del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, norma aplicable al término de caducidad por disposición del artículo 40 de la Ley 153
de 1887, el plazo para ejercer el derecho de acción empezó a correr al día siguiente a la fecha de
suscripción del estudio técnico especializado realizado por la Sociedad Colombiana de Ingeniería, es
decir, entre el 5 de noviembre de 2011 y el 5 de noviembre de 2013.
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FUENTE FORMAL: / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / DECRETO LEY 01 DE 1984 - ARTÍCULO
136.8

SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR

LA OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIENES INMUEBLES - Procedencia. Solicitud de audiencia de
conciliación extrajudicial

Observa la Sala que el término de caducidad fue suspendido de conformidad con lo dispuesto
expresamente en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001, así como el Decreto 1716 de 2009, cuando
faltaban 398 días para su vencimiento, comoquiera que el 4 de octubre de 2012 la parte actora solicitó
audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 127 Judicial II para Asuntos Administrativos.
De este modo, dado que el término se reanudó el día siguiente a la expedición de la constancia de
fallida la audiencia de conciliación prejudicial, esto es, el 12 de diciembre de 2012, la parte demandante
tenía hasta el 14 de enero de 2014 para interponer la demanda y comoquiera que ésta se presentó el 19
de diciembre de 2013, resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno, situación
que lleva a la confirmación del auto recurrido en cuanto hace a esta pretensión.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / LEY 640 DE 2001

PRINCIPIO PRO ACTIONE - No se puede establecer el momento en que cesó el daño / PRINCIPIO
PRO DAMATO - No se puede establecer el momento en que cesó el daño / EXCEPCIÓN DE
CADUCIDAD - Niega

Comoquiera que no se puede establecer cuál fue realmente el momento en que cesó el daño causado
por el “cercamiento” del Hotel Santa Mónica, en este momento no es posible determinar si esta
pretensión se encuentra en término o no, por lo que, a fin de garantizar el acceso a la Administración
de Justicia, tal y como lo ha señalado esta Corporación en eventos como el descrito con anterioridad,
resulta necesaria la aplicación de los principios pro actione y pro damato. (…) el Despacho confirmará la
decisión del a quo en tanto declaró no probada la excepción de caducidad, toda vez que, a partir del
análisis efectuado, se impone concluir que las pretensiones de la demanda no se encontraban caducadas
para el momento en que la parte actora acudió a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. NOTA DE
RELATORÍA: Sobre la aplicación de los principios pro actione y pro damato, consultar, sentencias del:
10 de junio de 2004, exp: 25854; 28 de noviembre de 1996, exp: 12257; 4 de mayo de 1998, exp: 14756;
y del 27 de septiembre de 2001, exp: 20391.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

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SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá, D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02242-01(54792)

Actor: CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS Y OTRO

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU) Y OTRO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA

Tema: Principio de integración normativa / estudio jurisprudencial sobre las diferencias entre el daño
continuado e instantáneo / secuelas o efectos del daño / reglas para la contabilización del término de
caducidad en asuntos de ocupación y su diferencia con el daño producido por una obra pública /
notoriedad, consolidación y conocimiento del daño / pro actione y pro damato.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por el IDU y las llamadas en garantía
en la audiencia inicial del 23 de junio de 2015, celebrada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en contra de la decisión que declaró no probada la
excepción de caducidad propuesta en la contestación de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

En escrito presentado el 19 de diciembre de 2013 1, la Corporación Nuevo Arco Iris y la Sociedad

Hotel Santa Mónica Ltda., por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, instauraron
demanda de reparación directa en contra de Bogotá-Distrito Capital - Instituto de Desarrollo Urbano
(en adelante el IDU) y la sociedad Constructora Bogotá Fase II S.A. (en adelante Confase S.A.), con el
fin de que se les declare administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios causados
como consecuencia de la obra pública realizada para la adaptación del sistema Transmilenio – Fase III.

1 Folio 1 - 18 del cuaderno principal de primera instancia.

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Como fundamento fáctico de las pretensiones se narró, en síntesis, que la Corporación Nuevo Arco
Iris “fungió” como propietaria del inmueble ubicado en la Carrera 3° # 24 – 11 de la ciudad de Bogotá
D.C., entre el 1° de mayo de 2010 y el 30 de agosto de 2013.

Se afirmó que en el inmueble antes enunciado, funcionó desde el año 2000 el establecimiento comercial
denominado “Hotel Santa Mónica”, cuya actividad consistía en la prestación de servicios de hotelería y
turismo.

Se relató en el libelo que para explotar las instalaciones del Hotel antes referido, se constituyó la
sociedad “Hotel Santa Mónica Ltda.”, la que, posteriormente, entregó en arrendamiento a la sociedad
“Operadora Hotelera H.F.M. Ltda.” el inmueble antes indicado, contrato en el que se pactó el valor del
canon mensual en la suma de $10.000.000.

Se agregó que el Distrito Capital, por intermedio del IDU, celebró con la sociedad Confase S.A. el
contrato nro. 136 de 2007, cuyo objeto consistió en la adecuación del sistema Transmilenio de la
carrera 10ª en los tramos 4 y 5, y de la calle 26 en los tramos 5 y 6.

Expuso la demanda que el 3 de septiembre de 2008, en desarrollo del contrato previamente referido, la
entidad contratista visitó el Hotel Santa Mónica con el fin de dejar constancia del estado del inmueble
previo a iniciar la ejecución de las obras contratadas, para lo que se suscribió acta de vecindad en la
que, según se afirmó, se hizo constar que el predio se encontraba en buen estado.

Dijo el libelo que la “administración distrital”, por intermedio de sus contratistas, ejecutó obras de
demolición en varios de los predios colindantes al Hotel Santa Mónica y, en particular, sobre los que
se encontraban en “la parte inferior del costado occidental”.

Igualmente, se señaló que en la ejecución de las obras de demolición se utilizó maquinaria pesada que
generó altas vibraciones en los terrenos colindantes al Hotel Santa Mónica, lo que, a su vez, generó,
para el “último semestre del año 2009 e inicios del año 2010”, la aparición de grietas y
desplazamiento de la estructura del inmueble, así como fisuras en paredes, pisos, baldosas, puertas,
techo y tuberías, etc…

Contó la parte actora que los “propietarios” del Hotel Santa Mónica, el día 28 de septiembre de 2009
solicitaron a las entidades responsables de la ejecución de la obra que desplegaran un plan de
contingencia con el fin de evitar “accidentes y un daño irreparable” a la propiedad. Frente a tal
solicitud, el contratista efectuó 3 visitas técnicas los días 30 de septiembre, 3 y 19 de octubre de 2009.
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Se aseguró, además, que mediante oficio de 21 de mayo de 2010, el contratista le comunicó a los hoy
actores la imposibilidad de adoptar medidas preventivas, puesto que –afirmó- los daños presentados en
el inmueble no tenían relación con la ejecución de las obras de demolición en los predios colindantes.

Manifestó el libelo que para el mes de abril de 2010, las instalaciones del Hotel Santa Mónica fueron
“cercadas” mediante señales que prohibían el acceso peatonal y vehicular, en las que se advertía el
peligro de circular por la zona, circunstancia que impidió cualquier operación del establecimiento de
comercio y determinó que se diera por terminado el contrato de arrendamiento que existía sobre el
inmueble.

Aseveró la demanda, también, que desde el mes de abril de 2010 el Hotel Santa Mónica ha permanecido
cerrado sin solución de continuidad, como consecuencia de la construcción de las obras de adaptación
del sistema Transmilenio fase III.

Finalmente, se afirmó en el libelo que las obras públicas ejecutadas en cumplimiento del contrato nro.
136 de 2007 terminaron en el “mes de abril de 2012” sin que, a la fecha, se haya suscrito acta de
vecindad suscrita en la que se acredite la entrega de la obra sin afectación del predio.

2. Trámite en primera instancia

La demanda, así presentada, fue inadmitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

mediante proveído de 17 de febrero de 2014 2, por considerar que no se había aportado prueba que
acreditara la titularidad del inmueble y que no existían pretensiones dirigidas en con tra del Distrito
Capital.

A través de escrito radicado el 28 de febrero de 2014 3, la parte actora allegó los documentos
solicitados y, además, corrigió la demanda en los siguientes términos (se transcribe de forma literal):

“me permito señalar que conforme el Acuerdo 001 de 2009 emanado del concejo de
Bogotá, el IDU es un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía
administrativa, financiera y patrimonio independiente; motivo por el cual no es necesario
tener como sujeto procesal a Bogotá Distrito Capital, por ello me permito subsanar la
demanda en el numeral II DESIGNACIÓN DE LAS PARTES…”.

Corregida en esos términos, la demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, mediante auto de 26 de marzo de 2014 4, providencia que se notificó en legal forma
a la entidad demandada 5 y al Ministerio Público 6.

2 Folios 22 - 23 del cuaderno principal de primera instancia.

3 Folios 25 – 26 del cuaderno principal de primera instancia.
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2.1. Contestación de la demanda

El IDU dio contestación al libelo para oponerse a las pretensiones, al estimar que no existía nexo de
causalidad entre las omisiones que, presuntamente, generaron los daños y la actividad que
desarrollaba con ocasión de la ejecución del contrato nro. 136 de 2007. Propuso, entre otras, la
excepción de caducidad por considerar que el término para ejercitar el derecho de acción se
encontraba fenecido para el momento en que fue presentada la demanda, comoquiera que la parte
actora tuvo conocimiento de los daños desde el año 2009 7. Además, llamó en garantía a las
sociedades Liberty Seguros S.A. y Mundial de Seguros S.A., por considerar que con ellas se había
suscrito la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 206718 que tenía como fin amparar las
posibles afectaciones a terceros derivadas de la ejecución del contrato antes referido 8.

A su turno, la Constructora Bogotá Fase II S.A. dio contestación al libelo para oponerse a las
pretensiones, por entender que, en síntesis, no existía relación de causalidad entre su actuar y el daño
por el cual pretendía indemnización la parte actora9.

2.1.1. El llamamiento de garantía

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto de 11 de agosto de 2014 10, aceptó el

llamamiento en garantía propuesto por el IDU y ordenó las notificaciones de rigor 11.

La sociedad Liberty Seguros S.A. y la Compañía Mundial de Seguros S.A. dieron contestación a la
demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones, al estimar, básicamente, que no se
encontraban configurados los elementos de la responsabilidad, amén de observar que la demanda
carecía de fundamentos fácticos y jurídicos de los que fuera posible establecer una relación causal con
los daños endilgados a la demandada. Como excepciones propusieron, entre otras, la que
denominaron caducidad de la “acción”, por considerar que la parte actora tuvo conocimiento del
daño el “último semestre de 2009” y la demanda fue interpuesta el 19 de diciembre de 2012, lo que
llevaba a concluir que para ese momento ya había terminado el plazo para acudir a la jurisdicción 12.

3. Providencia apelada

4 Folio 67 - 68 del cuaderno principal de primera instancia.

5 Notificación electrónica efectuada al IDU obrante a folio 70, 71 del cuaderno principal de primera instancia.
6 Folio 72 del cuaderno principal de primera instancia.
7 Folios 45 - 104 del cuaderno principal de primera instancia.
8 Folios 1 – 4 del cuaderno del llamamiento en garantía nro. 4.
9 Folios 134 – 148 del cuaderno principal de primera instancia.
10 Folios 77 – 79 del cuaderno del llamamiento en garantía nro. 4.
11 Notificaciones y acuse de recibido obrantes a folios 80 – 86 del cuaderno nro. 4.
12 Folios 106 – 135, 180 - 209 del cuaderno del llamamiento en garantía nro. 4.
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En la audiencia inicial celebrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,

Subsección A, el 23 de junio de 2015 13, se resolvió declarar no probada la excepción de caducidad
propuesta por la demandada y las llamadas en garantía; para tal efecto, el a quo aseguró que el daño
ocasionado por la obra pública debía considerarse uno de naturaleza de tracto sucesivo pues éste se
prolongó en el tiempo y sólo cesó una vez fue vendido el inmueble. Como fundamento de su
decisión dijo (se transcribe como consta en el audio):

“…los momentos a partir de los cuales la demandada y la llamadas en garantía aducen que
son el punto de partida para la caducidad. Por un lado, se señala como primer momento
la propia afirmación de la parte demandante en el sentido de que como reza en el folio 8
las obras de ese contrato terminaron en el mes de abril de 2012 (…) ese no es el
momento para contar el término de la caducidad… en ese caso no se puede considerar
como una confesión la afirmación de la parte demandante respecto de hechos ajenos a su
propio actuar; establecer cuando termina un contrato estatal no está en manos de la
afirmación del particular demandante, sino que eso es asunto que corresponde probarse
básicamente con la prueba solemne que constituye el contrato o con sus actas de
liquidación o con sus actas de entrega final… el hecho de acreditar cuando se termina una
obra no es cuestión susceptible de confesión, en este caso, por la sola afirmación del
demandante.

En segundo lugar, la jurisprudencia ha indicado… que en tratándose de daños producidos

por obras públicas el momento a partir del cual se cuenta la caducidad es desde cuando
termina la obra, como regla general (…).

Hay que tener en cuenta lo que la jurisprudencia considera el daño continuado…

distinguir si el daño es en este caso que se produce por un solo hecho, cuando de lo que
se está hablando es de demoliciones de predios vecinos, de movimientos del terreno
inmediato al edificio del hotel es difícil afirmar que se trata de un daño único; por el
contrario, se considera que se trata de un daño continuado y lo que se advierte con la
lectura de esa solicitud que presentó el contratista el 28 de septiembre de 2009, es que la
entidad estatal le respondió posteriormente con un documento del 30 de abril del
2012…en la que informó al personero… que estaban tratando de establecer cuáles serían
las obras para mitigación del daño, … el sólo reclamo por parte de las afectadas a la

13De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
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autoridad estatal de lo que se evidenciaba en ese momento en el inmueble no determina

por sí mismo el inicio del término de caducidad.

El tercer evento… es el momento en el que el hotel cerró sus puertas…el 9 de julio de

2010, pues bien en este caso considero que el cierre del hotel es uno de los daños
adicionales a lo que tiene que ver con el daño físico propiamente dicho y por lo tanto
con ello no culmina esa naturaleza sucesiva progresiva continuada del daño que estamos
caracterizando en este caso. En definitiva… en cuanto a la ejecución del contrato no hay
prueba de su terminación… debe contarse la caducidad a partir de la venta del predio,…
por la naturaleza del daño continuado, y esto está ligado al tema de la legitimación en la
causa por activa, si el demandante adujo en la demanda que esas fallas estructurales le
ocasionaron el cierre del hotel y que además no pudo seguir explotando hotelera, el daño
definitivamente cesó a partir del momento en que dejó de ser dueño…” 14 (Se destaca).

4. El recurso de apelación

La decisión a la que se acaba de hacer referencia se notificó en estrados15, oportunidad en la que el IDU
interpuso recurso de apelación en cuanto se declaró no probada la excepción de caducidad, al estimar
que la parte actora sí tuvo conocimiento de los daños irrogados, por lo que el término de caducidad
debía contabilizarse a partir del momento en que los demandantes realizaron las reclamaciones a la
entidad contratista, comoquiera que, a diferencia de lo que afirmó el a quo, la fecha en que fue vendido
el predio no podía tomarse como punto de partida para el cómputo del plazo, habida cuenta que el
“daño se venía causando con antelación”16.

Los llamados en garantía coadyuvaron el recurso antes relatado por considerar que había caducado el
término para ejercer el derecho de acción, toda vez que la ocurrencia del daño se encontraba probada
en el proceso mucho antes del 2010, pues así fue aceptado por la parte demandante, más aún cuando
en esa fecha, a partir de sus dichos, se advirtieron “grietas más grandes” en el inmueble17.

En el traslado del recurso interpuesto por la parte demandada, la parte actora manifestó que el daño
fue continuado, por cuanto la “acción dañosa” se extendió en el tiempo, en tanto fue derivada de la
permanente ejecución de las obras, por lo que el término de caducidad solo debía contabilizarse una vez
cesara la misma18.

14 Minutos 19:30 – 36:28 del CD de la audiencia inicial.

15 Minutos 36:30 – 36:34 del CD de la audiencia inicial.
16 Minutos 37:14 – 44:00 del CD de la audiencia inicial.
17 Minuto 44:29 – 54-36 del CD de la audiencia inicial.
18 Minuto 55:36 – 60:01 del CD de la audiencia inicial.
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5. El trámite del recurso

El Tribunal de primera instancia concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto

por la Superintendencia Financiera, con fundamento en el numeral 6° del artículo 180 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo19.

II. CONSIDERACIONES

1. Legislación aplicable al presente asunto

Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por el IDU y las llamadas
en garantía contra el auto del 23 de junio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se
presentó el 19 de diciembre de 2013, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las
disposiciones del Código General del Proceso20, en virtud de la integración normativa dispuesta por el
artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2. La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo

En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 180 numeral 6°,
243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el
Despacho encuentra que el auto recurrido tiene carácter de apelable según lo dispuesto de manera
especial en el mencionado artículo 180 ibídem, toda vez que se trata de una providencia que resolvió
sobre una excepción en audiencia inicial, así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de
manera oportuna y debidamente sustentado.

Ahora bien, en relación con la competencia funcional para resolver la impugnación, se deberá tener en
cuenta el pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 25 de junio de 201421 que
determinó lo siguiente:

19 Audiencia Inicial, auto de 2 de febrero de 2016, minuto 80:20 - 80:25.

20 Ley 1564 de 2012, Según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta
Corporación del pasado 25 de junio de 2014, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 49299, en el cual, en virtud
del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija
su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación
plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas
estatales es a partir del 1° de enero de 2014”, Comoquiera que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente
oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en
vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello.
21 Providencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 25 de junio de 2014, número de radicación

250002336000201200395 01 (49299), M.P. Doctor Enrique Gil Botero. Dte: Cafesalud EPS S.A. Ddo: Nación –
Ministerio de Salud y de la Protección Social.
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“… no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la

decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del
artículo 180 del CPACA –norma especial– esa decisión es pasible o susceptible del recurso
de apelación. Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en
el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado
el proceso –por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4
del artículo 243 de la misma codificación– tendrá que ser proferida por la respectiva sala de
decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la
providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización
del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será
procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de
decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le
corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia” (Se destaca).

3. Consideración previa

Previo a continuar con el análisis del recurso, conviene advertir que en escrito presentado el 22 de julio
de 201522, las llamadas en garantía presentaron un “resumen de la sustentación del recurso de apelación”
y, posteriormente, la parte actora en memorial de 2 de septiembre de 201523 solicitó no fuera tenido en
cuenta para el estudio de segunda instancia.

Al respecto, debe dejarse claro que por disposición del artículo 244 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo24, los recursos deberán ser interpuestos de forma
oral en el transcurso de la audiencia en la que se profiera el auto atacado, razón por la que el Despacho
no tendrá en cuenta el escrito presentado por los llamados en garantía para efectos del estudio de la
impugnación que ahora se resuelve.

4. Caso concreto

Ahora bien, conviene recordar que el caso bajo estudio se contrae a discurrir acerca de la prosperidad
o no, de la excepción de caducidad propuesta por el IDU y las llamadas en garantía, toda vez que
mediante auto proferido en la audiencia inicial de 23 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca decidió declararla no probada.

22 Folios 199 – 203 del cuaderno de segunda instancia.

23 Folios 205 – 206 del cuaderno de segunda instancia.
24 “Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra

autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse
y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los
demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o
lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta”.
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Inconforme con la anterior decisión, como ya se dijo, el IDU y los llamados en garantía interpusieron
recurso de apelación por considerar, de un lado i) que el término de caducidad no podía contabilizarse
desde la venta del inmueble, como lo sostuvo el a quo, pues el daño se “venía causando con antelación”
y, de otro, ii) que la ocurrencia del daño se encontraba probada en el proceso mucho antes de la fecha
que tomó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para determinar el punto de partida para el
cómputo del plazo.

Así las cosas, comoquiera que el Tribunal a quo fundamentó su decisión de declarar no probada la
excepción de caducidad en la configuración de un daño continuado, para lo que aseguró que los daños
que se alegaron sufridos por el demandante se originaron en la ejecución constante y permanente de las
obras desarrolladas en la adecuación del sistema Transmilenio y, en contraposición, para los apelantes
dicho aserto se encontraba errado por cuanto, se infiere, en el sub examine debía entenderse que se
trató de un daño instantáneo, el Despacho procederá a estudiar los dos supuestos de acuerdo con las
pretensiones de la demanda, para establecer cuál fue la naturaleza del alegado daño.

4.1. La causa petendi

Ha de advertirse que éste es un aspecto esencial de la demanda que fue invocado de manera autónoma
por la parte demandante como fundamento de sus pretensiones y sobre el cual el juez de instancia
deberá ceñirse para efectos de tomar una decisión en el sub judice. En efecto, dada la acumulación de
pretensiones solicitadas por la Corporación Nuevo Arco Iris y la sociedad Hotel Santa Mónica Ltda., el
Despacho considera oportuno transcribir el texto de éstas a continuación, así:

“PRIMERA:- Se declare administrativamente y extracontractualmente responsable al

INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO y a la Sociedad Constructora Bogotá Fase II S.A.
‘Confase S.A.’, de los daños y perjuicios causados a los demandantes con motivo de los
trabajos de construcción de obra pública realizadas para la adaptación del sistema
Transmilenio – Fase III, en ejecución del contrato de obra 136 de 2007.

SEGUNDO:- Como consecuencia de la anterior declaración, se condene al INSTITUTO DE

DESARROLLO URBANO y a la Sociedad Constructora Bogotá Fase II S.A. Confase S.A.’ al
pago de los perjuicios materiales causados a la CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS,
identificada con el NIT No. 900191856-0, entidad sin ánimo de lucro, con domicilio en la
ciudad de Bogotá D.C., representada legalmente por el señor FERNANDO HERNÁNDEZ
VALENCIA, identificado con la cédula de ciudadanía número 10.214.360 expedida en
Manizales o quien haga sus veces y a la sociedad ‘HOTEL SANTA MÓNICA Ltda.’,
identificada con el NIT No. 830069701-3, entidad comercial, con domicilio en la ciudad de
Bogotá D.C., representada legalmente por el señor ALBEIRO DE JESÚS CARO
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FERNÁNDEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 70.084.059, expedida en

Bogotá, de conformidad con la tasación que de ellos se realiza en el acápite titulado
estimación razonada de la cuantía y/o conforme resulte acreditado como daño efectivo en
el proceso.

TERCERA:- Por lo anterior, se ordene a pagar los perjuicios causados a la Sociedad Hotel
Santa Mónica por el Lucro Cesante derivado de la imposibilidad de operar el
establecimiento de comercio denominado HOTEL SANTA MÓNICA en el tiempo
comprendido entre el 1 de mayo del año 2010 y el 30 de agosto de 2013, en la suma
estimada de Cuatrocientos millones de pesos m/cte ($400.000.000), conforme se probará
en el proceso. Suma que deberá ser indexada al momento de (sic) cumplimiento del fallo
que ponga fin a este proceso.

CUARTA:- Se ordene reparar los perjuicios causados (sic) la Sociedad Hotel Santa Mónica
por el daño emergente derivado de la desvalorización sufrida a la marca Hotel Santa Mónica
y su imposibilidad actual de uso, sobre esta suma se solicitará al despacho se realice un
dictamen pericial para determinar su cuantía. (…)”25 (Se destaca).

De lo antes transcrito se puede deducir que la parte demandante narró dos supuestos de hecho que, a
juicio de este Despacho, desembocan en el posible acaecimiento de dos daños, los que deben ser
diferenciados y distinguidos, dadas las particularidades que pueden llegar a acarrear cada uno –
instantáneo o continuado- y que, a su vez, suponen que el término de caducidad varíe según se
establezca su manifestación y/o cesación. Son los siguientes: i) el daño ocasionado a la estructura del
inmueble donde operaba el Hotel Santa Mónica con motivo de la construcción de la obra pública
realizada para la adaptación del sistema Transmilenio y ii) el daño derivado de “la imposibilidad de
operar el establecimiento de comercio” entre el 1° de mayo de 2010 y el 30 de agosto de 2013,
ocasionado por la obstrucción de los accesos peatonales y vehiculares del inmueble.

Conviene destacar que aunque la parte actora enfocó su demanda -y así lo hizo entender también en la
sustentación de su recurso de apelación-, a sostener que el daño era uno solo y que fue ocasionado por
un único hecho, este es, la ejecución de la obra pública, dicho aserto resulta lejano de la realidad, pues,
después de realizar una lectura integral del libelo demandatorio se tiene que en el acápite que denominó
“FUNDAMENTOS PARA LA REPARACIÓN DEL DAÑO” se expresó (se transcribe de forma literal):

“En efecto, la ejecución de las obras que en el marco del contrato No. 136 de 2007, generó:

25 Folio 2 del cuaderno principal de primera instancia.

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a. Una serie de desmejoras descritas con todo nivel de detalle en el acápite de hechos
de este escrito, en el inmueble….

b. La inicial disminución de la operación del Hotel Santa Mónica por causa de las
obras que realizaba el IDU a través de su contratista, hasta llevarlo inexorablemente a su
cierre, esto es, a la cesación absoluta de la operación…

Los anteriores daños antijurídicos fueron por causa de: (…)

(ii) Haber cerrado las vías de acceso al predio que impidieron la operación desde el inicio de
la obra y a tal punto que llevó al cierre total de la operación desde el mes de abril de 2010
al no poder accederse a él vehicularmente (y por mucho tiempo, peatonalmente) por
ninguno de los dos accesos y por el nuevo perfil de la manzana; también por causa de los
cierres vehiculares que fueron permanentes hasta el año 2012 se impidió absolutamente el
acceso peatonal al predio, que afectaron no solo la actividad del Hotel Santa Mónica sino de
cualquiera otra actividad que allí se hubiere intentado, siendo ello un perjuicio y un daño
antijurídico evidente por el rompimiento en la asignación de cargas públicas a mis
poderdantes, que se ha probado debidamente e imponen declaratoria de responsabilidad por
daño especial y su subsecuente indemnización.(…)

(iv) Las desmejoras estructurales narradas en detalle en el capítulo de hechos, producto

de los trabajos públicos, y que el IDU nunca se allanó a reparar pese a que como está
demostrado se hicieron requerimientos directos tanto a esa entidad como a su contratista
(este último los reconoció como consecuencia directa de las obras allí realizadas) y que
denotan un exceso adicional en imposición de cargas y en consecuencia generador de daño
especial en cabeza de mis poderdantes”26 (Se destaca).

De lo transcrito puede apreciarse, sin hesitación alguna, que las pretensiones planteadas por la parte
actora encuentran sustento en situaciones de hecho distintas que no necesariamente confluyen en un
mismo daño, circunstancia por la que es pertinente que el término de caducidad en el presente caso sea
estudiado de forma separada, para lo que se tendrá en cuenta la diferenciación planteada previamente.

Por orden metodológico y en atención a que la controversia gira en torno a la configuración o no de

un daño continuado, el Despacho pasará a estudiar dicho supuesto, para, posteriormente, y de forma
separada, contabilizar el término de caducidad.

4.2. Aspectos generales sobre la configuración del daño para efectos de establecer el punto de inicio
del término de caducidad

26 Folio 9 del cuaderno principal de primera instancia.

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Determinar el momento exacto en el que se configura el daño resulta imperativo para establecer el
punto de partida para contabilizar el término para acudir a la jurisdicción, pues el “daño es la primera
condición para la procedencia de la reparación”27. En efecto, definir temporalmente la manifestación del
daño puede resultar en algunos eventos un asunto problemático, pues dada la naturaleza que puede
llegar tener –instantáneo o continuado-, la jurisprudencia y la doctrina han aceptado que no siempre
son notorios y/o se consolidan en el mismo instante al de la ocurrencia del hecho que los causa,
cuandoquiera que en algunos puede existir una imposibilidad para conocerlos, o –en otros- pueden
extenderse en el tiempo.

Aunado a lo anterior, es posible que en específicas ocasiones el daño se prolongue con posterioridad al
momento de acaecimiento de los hechos que sirven de fundamento para las pretensiones, sin que esto
signifique que el término de caducidad se postergue de manera indefinida, pues el inicio del cómputo
de la caducidad deberá empezar a partir del día siguiente a su configuración, esto es, la fecha en que
fenece el suceso o fenómeno que genera el daño, de no ser así se confundiría a aquél con sus secuelas
o efectos.

Así pues, en estos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley deberá
contabilizarse a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad28 -cuando esta última no
coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se
encuentra en la imposibilidad de conocerlo29-, o cuando aquel se entiende consolidado –en los eventos
en que el daño se prolonga en el tiempo30-, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las
particularidades de cada caso.

Con todo, es pertinente advertir que, en ocasiones, tanto el daño instantáneo como el continuado
pueden llegar a provocar secuelas o efectos que se extienden en el tiempo, pero que, de todos modos,
pueden llegar a ser concurrentes -tracto sucesivo- y prolongarse mucho más allá de cuando adquiere

27 Al respecto consultar, Sentencia de 9 de septiembre de 2015, Expediente. 35.574.

28 Sobre el particular, pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 30
de abril de 1997, exp. 11.350, C.P. Jesús María Carrillo; 11 de mayo de 2000, exp. 12.200, C.P. María Elena
Giraldo; 2 de marzo de 2006, exp. 15.785, C.P. Maria Elena Giraldo y 27 de abril de 2011, exp. 15.518, C.P.
Danilo Rojas Betancourth.
29
Condición que, como se deriva de lo sostenido por la Sala Plena de la Sección Tercera, debe analizarse de manera
rigurosa. En efecto, en palabras de esta última: “Frente a estos supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras
oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los
interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término (nota n.° 9 del auto en cita: “Ver, entre otras, la sentencia
del 24 de abril de 2008. C. P. Myriam Guerrero de Escobar. Radicación No. 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamón”), razón
por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento,
debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el
hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación de los criterios que ha
establecido la sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales”. Auto de 9 de febrero de 2011, exp.
38271, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

30Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de octubre de 2007, exp. AG-2001-
00029. C.P. Enrique Gil Botero. Sobre la diferencia entre el daño y la agravación del mismo, puede consultarse:
Sentencia de 28 de enero de 1994. Expediente No. 8610. M.P.: Dr. Carlos Betancur Jaramillo.
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notoriedad o se consolida, lo que no quiere significar que en esos precisos casos la contabilización del
término de caducidad deba variar.

En ese sentido, debe dejarse claro que no puede identificarse que el daño que se proyecta en el tiempo
–continuado- sea equiparable a los efectos que éste pueda llegar a ocasionar, pues no puede
confundirse “la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las
más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos
nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños31”32.
En ese orden de ideas, la Sala de la Sección Tercera ha distinguido los conceptos de daño continuado e
instantáneo con el fin de determinar con mayor certeza la fecha a partir de la cual se debe iniciar el
término para ejercitar el derecho de acción, al respecto afirmó:

“En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o inmediato; y
(2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquél que
resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien,
produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente
en el momento en que se produce. A título de ejemplo puede citarse la muerte que se le
causa a un ser humano, con ocasión de un comportamiento administrativo. (…)

En lo que respecta, al (2) daño continuado o de tracto sucesivo, se entiende por él, aquél
que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente. Se insiste, la
prolongación en el tiempo no se predica de los efectos de éste o si se quiere de los
perjuicios causados, sino del daño como tal. La doctrina lo ejemplifica comúnmente en
relación con conductas omisivas33.

31 En este último caso, el daño se constata con la contaminación; lo que se proyecta en el tiempo, son los
perjuicios que sufren los pobladores cercanos al sitio contaminado. Sobre la diferencia entre daño y perjuicio, en
un sentido general, JUAN CARLOS HENAO señala: “En esencia dos consecuencias (de la diferencia entre
daño y perjuicio) merecen entonces ser tenidas en cuenta desde la perspectiva que aquí interesa. “ “La primera
(...) permite concluir que el patrimonio individual, es el que sufre el perjuicio proveniente del daño. El patrimonio
no sufre daño sino perjuicio causado por aquel. Lo anterior es de utilidad en la medida en que se plantea con
claridad una relación de causalidad entre el daño –como hecho, como atentado material sobre una cosa, como
lesión- y el perjuicio –menoscabo patrimonial que resulta del daño, consecuencia del daño sobre la víctima-, lo
cual permite sentar la siguiente regla: se indemniza solo el perjuicio que proviene del daño.” (...) “La segunda
consecuencia, (...) consiste en afirmar que existen perjuicios que no necesariamente se causan al patrimonio de
quien reclama indemnización. Desde este punto de vista se afronta uno de los problemas importantes de la
materia, cual es el de la legitimación para obrar. La distinción así concebida permite dar un “giro” a la
responsabilidad civil, no tanto por su concepción que viene desde el derecho romano, como por su práctica.
Estudiados así los conceptos se observa que la distinción tiene importancia cuando se trata de explicar que la
posibilidad de obtener indemnizaciones no radica solo en cabeza del propietario (...), sino también del ser
humano como titular de derechos colectivos. La acción de responsabilidad civil, bajo esta óptica, no estará
entonces exclusivamente permitida a un ser humano concebido de manera egocéntrica sino también a un ser
humano socializado. Se trata de resaltar, dentro de la responsabilidad civil, el tema de las acciones populares,
del título de ciudadano legitimado en la causa para actuar en un proceso, de los intereses colectivos o, para
traer otro ejemplo, de la función de las ONG”. Cit. p.p. 78 y 79.
32 Ejemplo traído textualmente de la Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de

octubre de 2007, expediente AG-2001-00029. C.P. Dr. Enrique Gil Botero.

33
El ya citado autor RICARDO DE ÁNGEL YAGÜEZ distingue los daños duraderos de los continuados,
entendiendo por los primeros, no en estricto sentido “daños” sino efectos de estos que se extienden en el
tiempo, mientras que refiere a los segundos como los ocurridos con ocasión de una “conducta normalmente
omisiva – que comienza y permanece, produciendo daños continuados a lo largo de toda su duración” como se
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Resulta importante también distinguir en este tipo de daño, su prolongación en el tiempo,

de la prolongación en el tiempo de la conducta que lo produce; toda vez que, lo que resulta
importante establecer, para efectos de su configuración, es lo primero. Ejemplo de daño
continuado, se insiste, es la contaminación a un río, con ocasión de una fuga de sustancias
contaminantes, mientras que como ejemplo de la prolongación de la conducta que produce
el daño, puede señalarse el caso de la agresión física a una persona que se extiende durante
varios días. En el primer ejemplo es el daño como tal (la contaminación) el que se prolonga
en el tiempo; en el segundo, el daño estaría constituido por las lesiones personales
producidas por una conducta que se extendió en el tiempo”34.
4.3. Breve examen jurisprudencial del daño derivado de la ocupación de inmuebles y su incidencia en el
ocasionado al inmueble donde operaba el Hotel Santa Mónica

Ahora bien, es pertinente precisar la naturaleza del daño –instantáneo o continuado- cuando lo que se
controvierta sea la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, ya que, precisamente este supuesto
puede llegar a confundirse confundirse con los hechos narrados en el proceso de la referencia en
relación con la pretensión objeto de estudio, comoquiera que, como se dejó expuesto, en el sub lite no
se solicitó la indemnización por ocupación de un inmueble, sino por los daños supuestamente
ocasionados por una obra pública a la estructura de dicho predio.

De cara al análisis planteado, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, en principio, en este
tipo de situaciones el particular perjudicado por la construcción de obras públicas podrá accionar dentro de
los dos años siguientes al momento en el cual culminaron éstas35; sin embargo, para contabilizar el término
de caducidad de la pretensión de reparación directa derivada de la ocupación permanente de un bien
inmueble por razón o con ocasión de la ejecución de trabajos públicos se requiere tener claridad acerca de
la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado, pues a partir de ese momento deberá computarse
el plazo.

De la anterior afirmación deben hacerse dos precisiones: i) el término de caducidad no se extiende hasta los
dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, porque
el plazo deberá empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectan directamente un
inmueble hubieren culminado, aún cuando todavía quedare por ejecutar una parte del respectivo

observa, en esta conceptualización de daño, se confunde a éste entendido como circunstancia material, con la
conducta que lo produce, aspectos estos diferenciados, como se dijo, por el derecho positivo colombiano, con
ocasión de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998.
34
Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de octubre de 2007, expediente AG-
2001-00029. C.P. Enrique Gil Botero.
35 “En el campo de la indemnización por trabajos públicos o derivados de una obra igualmente pública, la fecha

de ejecución cumple un papel decisivo como que permitirá, en principio, calificar la demanda como oportuna,
dado que estas acciones de reparación directa, desde que empezó a regir el código contencioso administrativo
adoptado por el decreto 01 de 1984, tienen un término de caducidad de dos años contados a partir de la
ejecución del trabajo o de la finalización de la obra pública, tal como lo dan a entender los artículos 86 y 136,
inciso 40. de C.C.A.” Sección Tercera, Sentencia de mayo 18 de 1994, expediente 8.789.
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proyecto general; ii) el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su
consolidación no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque si ello fuere así
en los casos en los cuales los daños tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen
unas viviendas en el inmueble de un particular, la pretensión no caducaría jamás36.

Así se advirtió en el fallo del 26 de abril de 1984, expediente 3.393, en el cual se expresó, además, que
el derecho de acción nace cuando se inicia la producción del daño y que su fenecimiento acaece cuando
han transcurrido 2 años desde cuando la obra se ha concretado en el inmueble del demandante por la
culminación de los trabajos que afectaron su predio, aunque el proyecto u obra final no hubiere
terminado y aunque subsistan los efectos de la ocupación. En relación con este último aspecto, la Sala
de la Sección Tercera37 ha manifestado:

“Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el
derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una
cadena de perjuicios prolongada en el tiempo. Vgr. la obra impide el flujo normal de las
aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En
el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan
pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor
certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquella en la que la obra
quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la
práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del
perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén
produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la
aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y
contrariaría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años ‘contados a
partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos
públicos’.

Como regla general entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por
daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en
trabajos públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los
mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de
la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los
daños de construida la obra. En otros términos, el legislador al establecer la caducidad en la
forma explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en
este campo el perjuicio debe concretarse, nacer, a más tardar dentro de los dos años

36 Al respecto consultar, por ejemplo, sentencia de 18 de junio de 2008. Exp. 16.240. M.P.: Dr. Mauricio Fajardo
Gómez.
37 Sentencia del 28 de enero de 1994. Exp. 8610. M.P.: Dr. Carlos Betancur Jaramillo.
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siguientes a la ejecución de los trabajos, así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con
posterioridad a dicho bienio” (Se destaca).

Así pues, el cómputo de la caducidad de la pretensión de reparación directa inicia, por regla general, en
el momento en que se termina o finaliza la obra pública que configura la ocupación; sin embargo,
cuando la obra construida tenga la calidad de perenne –por ejemplo una vía pública- y, por lo tanto, la
ocupación material se proyecte indefinidamente en el tiempo, ello no significa la supresión del
fenómeno de la caducidad; por el contrario, deberá computarse una vez éste se consolide, aspecto que
aunque no ocurre en todos los casos puede llegar a ser concurrente con la terminación de la obra38.

En el caso sub lite, según fue expuesto en la demanda, el 3 de septiembre de 2008, en desarrollo del
objeto del contrato nro. 136 de 2007, se practicó una visita al inmueble donde funcionaba el Hotel
Santa Mónica y se suscribió el acta de vecindad nro. 30146039 en donde se dejó constancia que sus
instalaciones, en general, se encontraban en buen estado.

Posteriormente, se aseguró que, como consecuencia de la ejecución de las obras, entre “el último
trimestre del año 2009 e inicios del año 2010” aparecieron “grietas más grandes” en el inmueble donde
funcionaba el Hotel Santa Mónica, por lo que sus propietarios el 28 de septiembre de 2009, solicitaron
a Confase S.A. que “ejecutara un plan de contingencia”. Dicha circunstancia motivó al contratista y al
IDU a realizar 3 visitas técnicas en las siguientes fechas: 30 de septiembre, 3 de octubre y 19 de octubre
de 2009. En las inspecciones se concluyó que “los daños presentados no tenían relación con la
ejecución de las obras (sic) demolición en los predios colindantes”40.

Inconformes con el resultado de las inspecciones técnicas antes indicadas, los ahora demandantes
contrataron un “estudio técnico especializado” con la Sociedad Colombiana de Ingeniera, institución que
el 4 de noviembre de 2011 manifestó:

“Se encontraron diferentes daños susceptibles de reparación en varios de los elementos

estructurales de la edificación como arcos, muros divisorios, enchapes y juntas
constructivas,… sin embargo no se detectaron daños estructurales que pongan en riesgo la
integridad de la edificación. (…)

38 “El hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede
evitar que el término de caducidad comience a correr, porque, si ello fuera así, en los casos en los cuales los
perjuicios tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de
un particular, la acción no caducaría jamás”. Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, proferida el
18 de junio de 2008, expediente 16240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
39 Folio 278 del cuaderno nro. 4.
40 Folio 4 del cuaderno principal de primera instancia.
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En el acta mostrada en la figura 3.5-1 (acta de vecindad 03/09/2.008), demuestra que antes
de iniciarse las obras por parte del IDU en la zona, las cuales incluyeron la demolición de las
casas vecinas del hotel, dicho predio se encontraba en condiciones normales de uso y con
sus elementos no estructurales en general en buen estado, para la fecha del 18/09/2.009
según acta de vecindad … se da la aparición de fisuras y daños en los elementos
estructurales como desprendimiento de enchapes en paredes y pisos etc…, lo cual sienta un
precedente importante y es que la probabilidad de que el comienzo de la ejecución de las
obras por parte del IDU, hayan causado la mayoría de los daños mostrados… Teniendo en
cuenta que desde ese momento hacia bastante tiempo atrás, no había sido necesaria ninguna
reparación en el predio lo cual fue algo que aseguraron los duelos (sic) del hotel…” (Se
destaca).

De acuerdo a lo antes transcrito y en lo que hace a los daños ocasionados por las obras en la estructura
del inmueble en donde funcionaba el Hotel Santa Mónica debe decirse que, a diferencia de lo
establecido por el a quo, no puede hablarse de un daño continuado. Por el contrario, no le cabe duda a
este Despacho en cuanto a que es uno de carácter instantáneo, cuyos efectos y secuelas se han
extendido en el tiempo.

En igual sentido razonó la Sala de la Sección Tercera de esta Corporación cuando sostuvo lo siguiente:

“Finalmente, vale la pena señalar, que no debe confundirse el daño continuado, con la
agravación de éste. En efecto, en algunas oportunidades se constata que una vez
consolidado el daño (sea este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es
que éste se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una vivienda que se evidencia
con grietas y cimentaciones diferenciadas, y tiempo después se produce la caída de uno de
sus muros41.

En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe contabilizarse el término de la
caducidad no cambian; éste debe contarse, según se dijo, desde el momento en que se
configuró el daño o se tuvo noticia de éste, en caso de que estas circunstancias no
coincidan. En el ejemplo traído, el término de la caducidad no se contaría desde la caída del
muro, sino desde que se evidenció el daño o se tuvo noticia de éste, según se dijo” 42 (Se
destaca).

41 Sobre la diferencia entre el daño y la agravación del mismo, puede consultarse: Consejo de Estado. Sala de
lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Sentencia de 28 de enero de 1994. Expediente No. 8610.
Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo.
42
Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de octubre de 2007, expediente AG-
2001-00029. C.P. Enrique Gil Botero.
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Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto para establecer el punto de partida para contabilizar el término
de caducidad, deben atenderse las circunstancias particulares de cada caso y, comoquiera que en el
presente asunto nos encontramos ante el acaecimiento de un daño de naturaleza instantánea, el
cómputo del plazo para acudir a la jurisdicción empezaría a partir del momento en que éste adquirió
notoriedad.

Así, entonces, en vista de que el daño vino a ser advertido por los demandantes una vez un experto les
manifestó que aquellos posiblemente fueron ocasionados por las obras que adelantaba el IDU para la
adaptación del sistema Transmilenio, forzoso viene a ser que el 4 de noviembre de 2011 –fecha del
estudio técnico especializado- sea el momento en que efectivamente se conoció sobre su causación y la
posible imputación de responsabilidad a los ahora demandados.

Lo anterior por cuanto, si bien es cierto, como lo aceptaron los demandantes, se supo del daño
ocasionado al inmueble a finales de 2009 e inicios de 2010, tanto así que afirmaron que, en esta última
fecha, las grietas se ampliaron, lo cierto es que los actores no tenían –ni tampoco debían- porqué
conocer que el daño fue derivado de las obras ejecutadas para la adaptación del sistema Transmilenio, y
por ello es que solamente hasta que tuvieron conocimiento del concepto técnico previamente relatado
pudieron tener plena certeza de la causa de aquel.
En ese contexto y de conformidad con el numeral 8° del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo43, norma aplicable al término de caducidad por disposición del artículo 40 de la Ley 153
de 188744, el plazo para ejercer el derecho de acción empezó a correr al día siguiente a la fecha de
suscripción del estudio técnico especializado realizado por la Sociedad Colombiana de Ingeniería, es
decir, entre el 5 de noviembre de 2011 y el 5 de noviembre de 2013.

No obstante lo anterior, observa la Sala que el término de caducidad fue suspendido de conformidad
con lo dispuesto expresamente en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 200145, así como el Decreto 1716 de
200946, cuando faltaban 398 días para su vencimiento, comoquiera que el 4 de octubre de 2012 la parte
actora solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 127 Judicial II para Asuntos
Administrativos47.

43 “8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día
siguiente del acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o
permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.
44 Modificada por el artículo 624 del Código General del Proceso.
45Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación

extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso,
hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos
en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o.
de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que
ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
46 Normas vigentes para el 19 de diciembre de 2013 fecha de interposición de la demanda.
47 Folios 28 – 30 del cuaderno nro. 5.
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De este modo, dado que el término se reanudó el día siguiente a la expedición de la constancia de
fallida la audiencia de conciliación prejudicial, esto es, el 12 de diciembre de 2012, la parte demandante
tenía hasta el 14 de enero de 2014 para interponer la demanda y comoquiera que ésta se presentó el 19
de diciembre de 201348, resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno, situación
que lleva a la confirmación del auto recurrido en cuanto hace a esta pretensión.

4.4. Sobre el daño derivado de “la imposibilidad de operar el establecimiento de comercio” entre el 1°
de mayo de 2010 y el 30 de agosto de 2013

Ahora bien, el análisis antes planteado no puede hacerse extensivo al daño ocasionado por la
obstrucción de las vías públicas y peatonales que garantizaban el acceso al Hotel Santa Mónica, pues,
desde el 1° de mayo de 2010, fecha que adujo el demandante fue cercado el inmueble, ésta sociedad no
pudo desarrollar sus actividades comerciales, lo que constituyó, para este Despacho, un daño
continuado dada su prolongación en el tiempo, y éste solo cesó cuando efectivamente concluyó la obra
pública en ese sector específico49 y se levantó el cerramiento.

En suma, es el momento en que se levanta la obstrucción al inmueble que puede el establecimiento de

comercio desplegar las actividades propias de su objeto comercial, no obstante lo cual, dentro del
plenario no existe medio de prueba que permita concluir tal aserto, lo que, indudablemente, conlleva a
la necesidad de darle trámite a la pretensión, sin perjuicio de que, una vez concluido el trámite de
primera instancia y con un recaudo probatorio más amplio, el Juez de conocimiento pueda decretar o
no acaecido el fenómeno de la caducidad.

Conviene advertir que si bien la parte actora manifestó que las obras terminaron en el mes de abril de
2012, dicha afirmación, al igual que lo consideró el a quo, no puede ser acogida para determinar ese
supuesto de hecho, habida cuenta que, como se expresó a lo largo de esta providencia, resulta menester
determinar el momento exacto en que terminaron las obras que en concreto ocasionaron el
cerramiento de los canales de acceso al Hotel Santa Mónica, mas ello no significa que dicha
circunstancia haya acaecido exactamente cuando se terminaron de ejecutar las obras.

Así pues, comoquiera que no se puede establecer cuál fue realmente el momento en que cesó el daño
causado por el “cercamiento” del Hotel Santa Mónica, en este momento no es posible determinar si
esta pretensión se encuentra en término o no, por lo que, a fin de garantizar el acceso a la
Administración de Justicia, tal y como lo ha señalado esta Corporación en eventos como el descrito

48 De conformidad con el sello de recibido del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, obrante a folio vto. 17
de cuaderno principal de primera instancia.
49 Recuérdese que, en este caso, solo debe tenerse en cuenta la ejecución de las obras que específicamente

hayan afectado el inmueble y causado su bloqueo vehicular y peatonal.

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con anterioridad, resulta necesaria la aplicación de los principios pro actione y pro damato50, en los
términos en los que de manera pacífica y reiterada ha sostenido la Jurisprudencia, de la siguiente forma:

“Sin embargo, la Sala ha sido flexible y ha garantizado el acceso a la administración de

justicia en eventos en los que no se tiene certeza sobre cuándo se inicia el cómputo del
término de caducidad, para que dentro del proceso se demuestren las condiciones que
permitan determinar si operó o no dicho fenómeno (...) En otras palabras, cuando no es
manifiesta la caducidad, es viable admitir la demanda sin perjuicio de que el juez al momento
de fallar, previo el análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto. Con fundamento
en todo lo anterior la Sala revocará el auto apelado y se resolverá sobre la admisión de la
demanda. Ahora bien, de su estudio, encuentra la Sala que sí cumple con los requisitos
formales previstos en la ley y, por lo tanto la admitirá”51 (Se destaca).

Por todo lo anterior, el Despacho confirmará la decisión del a quo en tanto declaró no probada la
excepción de caducidad, toda vez que, a partir del análisis efectuado, se impone concluir que las
pretensiones de la demanda no se encontraban caducadas para el momento en que la parte actora
acudió a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

Finalmente, de conformidad con lo visto, comoquiera que no se dio por terminado el proceso y a la luz
del pronunciamiento jurisprudencial relatado en el acápite de competencia52, forzoso viene a ser que la
decisión que resuelva el recurso de apelación interpuesto en contra del auto proferido el 23 de junio de
2015 por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y que declaró no
probada las excepción de caducidad, deba ser adoptada mediante auto de ponente.

5. Sobre los memoriales presentados por las partes en el trámite de la apelación

En memorial presentado el 16 de junio de 201653, el Director Técnico de Gestión Judicial del Instituto de
Desarrollo Urbano otorgó poder a la Doctora Ana Del Pilar Duarte Murillo para que asumiera la
representación judicial de dicha entidad y comoquiera que se cumplen los requisitos legales, se
procederá a reconocerle personería adjetiva a la mencionada apoderada.

Ahora bien, en escrito presentado el 29 de julio de 201654, Confase S.A. solicitó, para efectos de su
notificación, se tuviera en cuenta la dirección Av. Jiménez # 4 - 03, oficiana 904 y el correo

50 Al respecto, ver por ejemplo, providencias del 10 de junio de 2004, exp: 25.854; del 28 de noviembre de 1996,
exp: 12.257; del 4 de mayo de 1998, exp: 14.756; y del 27 de septiembre de 2001, exp: 20.391, entre otras.
51 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 2000, expediente: 18.805, M.P. María

Elena Giraldo Gómez.

52 Providencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 25 de junio de 2014, número de radicación

250002336000201200395 01 (49299), M.P. Doctor Enrique Gil Botero.

53 Folio 208 del cuaderno de segunda instancia.
54 Folio 222 del cuaderno de segunda instancia.
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electrónico “principal@vejaranoyamaya.com”, toda vez que no le “esta[ban] llegando las notificaciones”,

por lo que el Despacho accederá a la petición y dejará las constancia de rigor.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en audiencia inicial celebrada el 23 de junio de
2015, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO TENER en cuenta para el estudio de segunda instancia el escrito presentado por las
llamadas en garantía, obrante a folios 199 a 203 del cuaderno de segunda instancia, por las razones
expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la Doctora Ana Del Pilar Duarte Murillo, portadora de
la tarjeta profesional nro. 134.165 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada del
IDU.

CUARTO: TÉNGASE presente, para efectos de notificación, las direcciones física y electrónica allegadas
por Confase S.A. en el memorial obrante a folio 222 del cuaderno de segunda instancia.

QUINTO: Por secretaría, luego de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal
de origen.

Notifíquese y Cúmplase

HERNÁN ANDRADE RINCÓN