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CAPITULO 1

“Las finanzas públicas se han convertido en una de las mejores referencias para iniciar la
investigación sobre la sociedad, particularmente, aunque no en términos excluyentes, de su
vida política. Lo prometedor de este enfoque se aprecia especialmente en los momentos
decisivos o en aquellas épocas en las cuales las formas existentes comienzan a extinguirse y a
transformarse en algo nuevo. Esto es cierto, tanto en relación con la importancia causal de
la política fiscal (en la medida en que los acontecimientos fiscales son un importante
elemento del surgimiento de todo cambio) como en relación con su importancia sintomática
(ya que todo lo que sucede tiene su reflejo fiscal) “.
Joseph Schumpeter

INTRODUCCIÓN

Desde que el Estado existe, así sea en sus formas más primitivas, sus asuntos financieros siempre
han sido motivo de preocupación y análisis por parte de académicos, organizaciones políticas y
ciudadanos. Las variables económicas fiscales históricamente han demandado el más vivo interés
de los hombres, con acalorados debates y transformaciones sociales importantes.

No sin fundamento Carlos Marx planteó que: ”La lucha fiscal es la forma más antigua de la lucha
de clases” . La bancarrota tributaria fue importante causa en la caída del imperio romano, por la
excesiva carga fiscal y su cobro bajo métodos poco suaves por los publicanos a los habitantes de
cerca de 40 provincias del imperio y, según algunos autores, hasta la diáspora de las doce tribus
de Israel fue motivada por factores de alta tributación. Fue precisamente la negativa a pagar
impuestos a Roma la causa que desencadenó la guerra judía del año 70 después de Jesús, en la que
Jerusalén fue destruida hasta en sus cimientos. La decadencia de la civilización egipcia, fue
consecuencia en parte, de intolerables impuestos que detuvieron el proceso productivo. Iván “El
terrible”, zar déspota de Rusia, también fue cruel por los desmedidos impuestos cobrados a las
clases bajas de Kislev y violentamente recaudados por sus crueles sirvientes

Problemas como el “justo impuesto” y el “Estado ecónomo”, al lado de otros problemas como la
tierra, fueron causa del origen de las primeras revoluciones democrático-burguesas. Recordemos
que los mercantilistas se opusieron a los tributos de portazgo que cobraban los señores feudales,
pues encarecían las mercancías y atentaban contra el desarrollo de un incipiente comercio. Por su
parte, los fisiócratas afirmaban que la única rama de la producción a la que en justicia debían
imponérsele contribuciones era a la que creaba valor, es decir, la agricultura, por tanto, la industria
y el comercio debían quedar libres de toad tributación. La tributación en especie de los siervos de
la gleba y la inequidad en el cobro de impuestos reinante en el feudalismo, encendieron la llama de
la revolución francesa. Igualmente, es muy conocido el hecho de que Inglaterra perdió las colonias
americanas, cuando estas levantaron la bandera de que los impuestos sin representación eran una
tiranía, pues los colonistas no tenían ni voto ni representación en el parlamento inglés que creaba
los impuestos.

Las mayores exacciones impuestas por España en sus colonias de América, originaron
levantamientos populares en el siglo XVIII contra la expansión de la renta del aguardiente y el
tabaco y, factor causal de las luchas de independencia fueron los impuestos coloniales. Según
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Gilma Mora de Tovar: “Por esto, no es un capricho afirmar que los levantamientos más
importantes en el siglo XVIII se estructuran en el ciclo de expansión de la renta del aguardiente.
Por ejemplo, los feligreses de Upotó regaron los aguardientes de los estanquillos en un acto de
sublevación popular. Es sabido además que los comuneros en general no solo procedieron contra
el tabaco sino contra el aguardiente”.1

En tiempos más modernos es de recordar que fue un impuesto, el poll tax, el que le costó la
muerte política a la primera ministra Margaret Tacher. En este caso fue más potente el deseo de
equidad del pueblo inglés, que la dureza que mostraba “la dama de hierro”. En el polo opuesto
encontramos a Bill Clinton, perdonado en sus escándalos sexuales, inter alia, por el superávit fiscal
de US$ 651.000 millones dejado en el año 2001.

En suma, se observa a diario que los manejos de los ingresos y egresos públicos derrocan
gobiernos, hunden o levantan candidaturas políticas, aumentan o disminuyen la popularidad de los
gobernantes, cambian modelos económicos, determinan importantes cambios en el
comportamiento de los agentes económicos, señalan fechas de matrimonio y hasta sirven para
catalogar países como paraísos fiscales.

La economía pública o hacienda pública estudia las necesidades colectivas y las actividades
financieras con que el Estado trata de satisfacerlas. La economía del sector público es el proceso
ingreso-gasto dirigido a la consecución de diversos objetivos: satisfacción de necesidades públicas,
redistribución de la renta y la riqueza, estabilización macroeconómica y desarrollo económico. J.
Due, dice que la hacienda pública es: “Aquella parte del análisis económico que se refiere a la
actividad económica del Estado como organización política de la sociedad”.

GRUPO 1

CONCEPCIONES DE LA HACIENDA PÚBLICA

La hacienda pública o economía pública, como modernamente se la llama, nace en 1776 como
construcción teórica sistemática de la actividad financiera del Estado, con la aparición del Libro V
de la Riqueza de las naciones de Adam Smith. Antes de esta obra se dieron algunos esbozos de la
teoría de la hacienda pública, los que se encuentran en autores tales como: Diomede Carafa (1406-
1487), Juan Bodin (1576), William Petty (1623-1687), o en escuelas como la fisiocrática, que le
daba al Estado un papel reducido en la vida económica, y la escuela cameralista, la cual concedía
un papel protagónico al Estado.

El trabajo académico de los hacendistas ha dado lugar a la configuración de dos grandes modelos
o enfoques de lo que debe ser la actividad financiera del Estado o Hacienda Pública, a saber: i) La
Hacienda Pública Clásica y, ii) La Hacienda Pública Compensatoria. La primera, está muy ligada a
las ideas desarrolladas por los economistas clásicos y neoclásicos, con un campo de acción
ubicado en lo fundamental, y en un primer momento, en el siglo XIX. La segunda, se compenetra
con el pensamiento Keynesiano y Pos keynesiano, con ejercicio en el siglo XX (años 30 a 70).

El paso de un modelo a otro está determinado por las secuelas que trae la crisis de los años 30's, la
cual puso de presente las limitaciones de la concepción clásica y la necesidad de un nuevo enfoque
para las actividades financieras del sector público. Este último enfoque dio en llamarse Hacienda
 13

Pública Moderna, o Política Fiscal, o Finanzas Públicas Compensatorias. Posteriormente, otra

crisis económica invierte los modelos, en esta ocasión es la crisis de los años 70's, pues dicha crisis
pone de manifiesto las limitaciones operativas del modelo nacido en la década del 30,
revalorizando a su vez el modelo de la Hacienda Clásica, modelo que a su vez entra en bancarrota
por la crisis económica del año 2008, lo que hace renacer a la hacienda pública compensatoria.
En estos cambios históricos de la concepción hacendista ha influido el avance de la ciencia
económica y, también, el cambio de las condiciones económicas, sociales y políticas.

1.1. HACIENDA PÚBLICA CLÁSICA

Esta concepción está ligada al llamado Estado Liberal Clásico o Leseferista. Dando una ubicación
histórica, sin pretensiones de exactitud, diríase que va desde finales del siglo XVIII hasta la crisis
de los años 30's. En este modelo hacendístico se admite que el Estado tiene ciertos gastos que
realizar: administración de justicia, defensa nacional, representación en el exterior, policía,
aduanas, registro de personas y propiedades y, muy secundariamente, la oferta de ciertos bienes y
servicios a la comunidad.
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Estos gastos o funciones es lo que ha dado en llamarse las Funciones Clásicas del Estado, cuya
finalidad era el mantenimiento del orden interno y la salvaguarda de las fronteras nacionales.

Ahora bien, ¿cómo va a cubrir el Estado estos gastos? La respuesta que se dé forma el objeto de
la HACIENDA PÚBLICA CLÁSICA. Si hay gastos públicos, ergo, hay que cubrirlos.

Como el Estado Liberal no produce bienes y servicios económicos para vender en el mercado, no
hay ingresos operacionales. Antes que productor de bienes y servicios, el Estado es consumidor
de los bienes y servicios producidos por el mercado. La financiación del gasto estatal recae
entonces en los agentes privados que generan rentas económicas, a través de los impuestos, previa
repartición de la carga impositiva. Si estos recursos no son suficientes se apela, eso sí, de manera
ocasional y en casos extraordinarios, al endeudamiento público.

Una buena definición de esta concepción de la HACIENDA PÚBLICA sería: "Ciencia de los
medios por los cuales el Estado se procura y utiliza los recursos necesarios para cubrir los gastos
públicos a través de la repartición entre los individuos de las cargas que de allí resultan".16

El interés se centra en los medios y no en los fines. Lo importante para la HACIENDA PÚBLICA
CLÁSICA era la financiación del gasto, el establecimiento de criterios para la distribución de las
cargas públicas entre los ciudadanos. Las funciones de gobierno son no productivas de renta, a
causa de que los gastos del gobierno no producen directamente su propia renta, por tanto, estos
gastos hay que financiarlos con cargas o drenajes de la renta de las unidades económicas. Los
fines del gasto estatal no eran importantes, además, el gasto estatal era concebido como un mal
necesario, como una carga para el sector privado. El gasto estatal lo veían como un consumo, y,
por tanto los ingresos públicos que lo financian caen en un pozo abismal. Una posición contraria
tiene la HACIENDA PÚBLICA MODERNA, que parte de considerar que lo que hace el Estado
es reorientar los recursos sin destruirlos, es lo que se llama un ESTADO-FILTRO en
contraposición al ESTADO-POZO.

A propósito de la Hacienda Pública Clásica Fritz Newmark escribió lo siguiente: "Las ideas básicas
de la teoría y política financieras que durante más o menos siglo y medio -desde finales del siglo
XVIII hasta comienzos del XX- dominaron la actividad de la Hacienda Pública puede reducirse en
lo fundamental a dos. De un lado, se creía que el Estado no podía administrarse racionalmente y
que por ello sus gastos eran, sino absolutamente improductivos, si al menos relativamente
improductivos (en comparación con los del sector privado); de ahí, además, que tanto por estos
motivos como por los perjuicios que ello suponía para la iniciativa privada y para la formación
privada de capitales, la recaudación de impuestos debía reducirse al mínimo indispensable para
financiar aquellos gastos.

De otro lado, se pensaba que la política financiera, y aún más la fiscal, deberían orientarse hacia lo
puramente fiscal, aspirando a lograr un máximo de neutralidad".17

16
Maurice, Duverger. Hacienda Pública. Bosch, Barcelona, 1980.
17
Newmark, Fritz. Problemas económicos y financieros del Estado intervencionista. Editorial Derecho Financiero,
Madrid, 1954, pp. 157-158.
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Las decisiones de gasto y el volumen absoluto de éste, constituían un dato, algo extraño al
problema hacendístico cuya esencia consistía en el análisis de los problemas vinculados a la
distribución entre los ciudadanos del costo de los servicios prestados. El gasto público no
correspondía a la ciencia de la Hacienda Pública, sino -se decía- a la esfera política. Lo propio de
la hacienda era la instrumentación de los impuestos, donde había que recurrir a ciertos
conocimientos técnico-científicos.

Un autor como Carl T. Von Eheberg, afirma lo siguiente : “Por lo que respecta a la teoría del
gasto, en sí misma considerada, solo en parte mínima corresponde a la ciencia de la hacienda, pues
esta se limita fundamentalmente a mostrar cómo se han de satisfacer las necesidades del Estado y
cuál es el mejor procedimiento para ello. Responder a la cuestión de si determinados gastos del
Estado son o no precisos a los intereses generales es algo que cae fuera del campo de la ciencia
de la hacienda. Esta, de modo esencial, se contenta simplemente con aceptar como magnitud
previamente dada la de la cuantía del gasto. Investiga luego los efectos sobre los ingresos y los
agrupa con consideraciones o puntos de vista técnicos o económico financieros. El juicio decisivo
sobre la conveniencia o necesidad de los gastos del Estado se abandona a otras disciplinas.” 18

Los fines que se pueden lograr con la manipulación de la pareja impuesto-gasto no interesaban por
la concepción que se tenía sobre el Estado y el mercado. Adam Smith, que fue el economista más
influyente en la modelación de esta concepción, definió las funciones del Estado así:

a. Defender a la gente de "La violencia e invasión de otras sociedades independientes".

b. Proteger a cada miembro de la sociedad de "La injusticia u opresión de cualquier otro miembro
de ella".

c. Proveer a la sociedad de "Ciertas obras públicas y ciertas instituciones públicas que nunca serían
del interés de ningún individuo o pequeño grupo de individuos, para erigir y mantener".

La idea del Estado era la de un Estado gendarme, pues lo que importaba era la administración de
justicia, el orden y la defensa de la soberanía nacional. Era un Estado guiado por la consigna del
LAISSEZ-FAIRE, LAISSEZ PASSER 19, el dejar hacer, el dejar pasar. En lo económico se
defendía un Estado mínimo que sólo se ocupa de aquellos bienes y servicios que no podía
suministrar el mercado. La restricción de funciones que tenía el Estado determinaban unos gastos
estatales limitados, estables y predecibles. En estas condiciones, las finanzas públicas de entonces
poco influían en las finanzas privadas, más aún, eran considerados el gasto y la imposición como
elementos perturbadores de la óptima asignación de los recursos en el mercado. Es por ello que
economistas como Juan B. Say, proclamaran que: "El mejor de todos los planes financieros es
gastar poco y el mejor de todos los impuestos es aquel cuyo importe es el más reducido".

18 Carl T. Von Eheberg, citado por Mauricio Plazas en su texto “El liberalismo y la teoría de los tributos”, Temis,
Santafé de Bogotá, 1995, p, 220.
19
La máxima del Laissez-Faire se atribuye al comerciante Legindre, dirigiéndose al Ministro de Hacienda Francés
Colbert al finalizar el siglo XVII. Que debemos hacer para hayudaros?, preguntó Colbert. Dejarnos hacer,
respondió Legindre. Igualmente, en su manual de economía política, Jeremías Benthan escribe lo siguiente sobre
la regla práctica de la economía política ortodoxa "La regla general es que el Gobierno no debe hacer ni intentar
nada; la divisa o el lema del Gobierno, en estas ocasiones, debe ser: Quieto!". Al respecto ver Keynes, John
Maynard. Ensayos sobre intervención y liberalismo. Ediciones ORBIS, 1985.
 16

Mauricio Plazas Vega, en su libro, “El liberalismo y la teoría de los tributos”, afirma lo siguiente
sobre Say: “En el terreno de la hacienda pública, Say, como en general los clásicos, fue decidido
opositor de la intervención estatal, a la cual calificó como el granizo, que todo lo destruye. En su
opinión, el papel fundamental se encuentra en el mercado, y de modo primordial en la oferta,
razón por la cual debe reducirse el papel del Estado en la mayor proporción posible para dejar que
la interacción de oferta y demanda obre por sí sola. Cuando el contribuyente paga el impuesto al
Estado, agregaba, la suma en cuestión la pierde el contribuyente; cuando el Estado la gasta, la
pierde toda la colectividad “.5

El Estado típico del siglo XIX se circunscribía a la prestación de unos mínimos servicios públicos.
En palabras de Juan Camilo Restrepo "Con anterioridad a la primera guerra mundial el Estado
suministraba unos bienes colectivos mínimos: aseguraba un rudimentario servicio de policía,
mantenía un primitivo sistema de vías de comunicación, sostenía una reducida burocracia, atendía
el servicio diplomático, financiaba una incipiente educación primaria y secundaria, apoyaba un no
menos rudimentario sistema de salud, y poco más" (6). En estas condiciones la relación gasto
público a PNB era muy reducida (ver el cuadro No 1.1) cosa muy distinta van a ser las funciones
del Estado con posterioridad a la primera guerra mundial. En el siglo XX el Estado pasa a ampliar
el campo de los servicios que presta a la sociedad, y con ello la relación gasto público total a PIB
o PNB se amplía de manera considerable. Este enorme crecimiento del gasto público y la
ineficiencia que lo suele acompañar, son los temas de interés para la Hacienda Pública Clásica en
su versión moderna o neoliberal (Escuelas de escogimiento público y nueva economía política).

Cuadro 1.1

Gasto público total como porcentaje del PNB o el PIB

PAIS GASTO PÚBLICO GASTO PÚBLICO

TOTAL / PNB TOTAL / PIB

1890 1990

EEUU 7.1 36.7 (2)

Reino Unido 8.9 39.1
Alemania 13.2 (1) 45.9
Francia 15.0 (3) 50.1
Colombia 2.0 (4) 29.3 (5)

(1) 1891
(2) 1985
(3) Gasto Público/ renta nacional

5 Ver Mauricio Plazas, ibidem, p. 209

6
Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia, Santafé de Bogotá, 1992, pp. 17-
18.
 17

(4)
Malcolm Deas, en los problemas fiscales en Colombia durante el siglo XIX, afirma que a
mediados del siglo pasado el gasto total del gobierno como porcentaje del PIB no excedía
el 2%.
(5) 1979, misión Wiesner-Bird

Para los economistas neoclásicos la política de regulación de la demanda no jugaba prácticamente

papel alguno. Para ellos la economía tenía una tendencia natural al pleno empleo. Todo
incremento del gasto público se traducía en una reducción idéntica del consumo o la inversión, sin
ningún efecto sobre la renta.

El Estado era concebido como mal asignador de recursos puesto que se le tenía como mal
administrador y despilfarrador. Para Smith las funciones del soberano (Estado) son incompatibles
con las de comerciante o industrial. Las actividades del Estado se juzgaban apriorísticamente
como improductivas, por eso debían ser limitadas al campo estrictamente necesario, para que la
iniciativa y la creatividad privadas pudieran desarrollarse con el mínimo de obstrucción. La
libertad económica y la competencia, guiadas e informadas por las leyes de oferta y demanda en el
mercado, harían de la iniciativa privada la mejor forma de asignación de recursos para producir los
bienes y servicios que necesitaba la sociedad. Mientras al Estado se lo dejaba encargado de lo
jurídico-político, la producción de bienes y servicios se dejaba a la iniciativa privada, ya que según
el economista escocés:

"Todo individuo se esfuerza continuamente por hallar el empleo más ventajoso para el capital de
que puede disponer, es, en verdad, su propia ventaja, y no la de la sociedad, lo que tiene en
perspectiva. Pero, naturalmente, o más bien, necesariamente, el estudio de su propia ventaja lo
lleva a preferir el empleo más ventajoso para la sociedad... No he conocido nunca nada bueno de
quienes pretendían comerciar por el bien público”7. Se desprende de la cita la idea de que el
egoísmo de las personas conduce al bienestar general por obra de una mano invisible. Mientras en
el mercado opera una mano invisible, en el Estado opera una pata invisible.

Algunas características básicas de la HACIENDA PÚBLICA CLÁSICA en el lado de la

imposición serían:

a. Se respetaba la distribución funcional de la renta que hace el mercado vía la cantidad de

factores productivos y sus productividades, por ello, la imposición proporcional era la ideal,
pues un argumento a su favor es el de que después de hacer los pagos de impuestos, los
contribuyentes mantienen la misma posición que tenían antes de la contribución, por tanto,
no se altera la distribución de la renta y la riqueza.

b. La tributación que primaba era la indirecta, la cual, de un lado, facilitaba la ampliación de

capital vía la regresividad de tales impuestos; de otro, se impedía que el Estado se
inmiscuyera en los intereses privados informándose de la renta y la riqueza personal para
controlarla como se hace hoy en día con la imposición directa.

7
Smith, Adam. Investigación sobre la naturaleza y causa de La riqueza de las naciones. F.C.E., México, 1958.
 18

c. Imposición neutral. Unos y otros agentes económicos debían comportarse sin discriminaciones
tributarias por parte del gobierno. La norma tributaria decía: "La repartición de las cargas
públicas entre los ciudadanos debe hacerse de tal manera que el sacrificio impuesto a cada
uno sea igual al sacrificio exigido de los otros". El diseño de los tributos no debe alterar las
preferencias individuales por bienes y servicios o la asignación de precios y de recursos
operada por el mercado, pues de lo contrario hay distorsiones, inequidades e ineficiencias.
No obstante, se admite que puede haber excepciones, caso de los monopolios o
externalidades, donde la tributación puede ser no neutral para mejorar la asignación de
recursos.

d. Principio del beneficio o de la compensación. Bajo este principio los impuestos se toman como
si fueran sinónimo de precio, esto es, los impuestos, son el precio que se paga por los
beneficios que da el gasto estatal. El proceso de imposición era algo así como una forma
habitual de actos de trueque. En palabras de Oscar Alviar y Fernando Rojas: "Y así como
en el caso de los particulares, los autores clásicos estimaron que los individuos incurrían en
un gasto o sacrificio siempre y cuando el beneficio derivado de él compensara la pérdida o
la pena significada por la erogación, de la misma manera el Estado sólo debía intervenir
cuando el sacrificio en que incurren los particulares que pagan los tributos, sea compensado
por los beneficios derivados de la actividad pública por ellos financiada". 8

Si bien fueron los clásicos los que levantaron el principio del beneficio, según el cual debía haber
un equilibrio entre el sacrificio (tributo) y el beneficio (gasto estatal), tal como ocurre en la
economía privada, fueron, más adelante los neoclásicos quienes lo precisaron "Autores como
Pigou, Marshall, Edgeworth, Wicksell y Lidahl precisaron entonces el principio de la
compensación, de la siguiente manera: "El ámbito puro de las finanzas es aquel en el cual el valor
marginal perdido en la tributación, iguala en términos monetarios el beneficio marginal que el
contribuyente deriva del servicio ofrecido por el Estado". 9

Para la HACIENDA PÚBLICA era esencial el principio del beneficio y la neutralidad tributaria,
igualmente los impuestos indirectos y la imposición proporcional. Lo anterior enmarcado en una
visión general que considera que, los impuestos restan recursos a los individuos que saben emplear
mejor su dinero de lo que lo haría el Estado con su gasto público.

Algunos tratadistas de la hacienda señalan el siguiente principio clásico de la tributación: El

principio de la imperceptibilidad, o llamado principio cínico. Consiste en que hay que recaudar los
impuestos de manera que los contribuyentes se den cuenta lo menos posible de las prestaciones
que se les imponen.

En relación a la utilización de deuda pública para financiar el gasto, las características básicas de la
HACIENDA CLÁSICA eran las siguientes:

a. Uso del endeudamiento público en circunstancias excepcionales.

8
Alviar, Oscar y Rojas, Fernando. Elementos de Finanzas Públicas en Colombia. Temis, Bogotá, 1985, pp. 8.

9
Alviar, Oscar y Rojas, Fernando. Op. cit., pp. 9.
 19

El endeudamiento puede resultar necesario sólo en circunstancias excepcionales, cuando se

den aumentos de gastos públicos que sean extraordinarios, o que se produzcan en forma
discontinua, tal el caso de guerras o catástrofes nacionales, pero, la norma debe ser la
financiación impositiva, cuya carga es sentida de una sola vez por los contribuyentes,
creando en estos resistencia y estimulando la vigilancia necesaria para evitar el despilfarro.
Smith, por ejemplo, decía que la financiación con deuda pública del gasto, había que
limitarla a ocasiones muy especiales, en tanto, que la financiación con impuestos debía ser la
regla general. En general, los gastos del Estado se consideraban como de consumo o
improductivos, con lo que la emisión de deuda para financiarlos debe considerarse como
política irresponsable e injusta para con las generaciones futuras.

b. Analogía entre deuda pública y privada. Se asimilaba la deuda pública con la deuda privada y,
en este sentido, los supuestos que se exigen para la deuda privada deben ser los mismos que
se exigen para la deuda pública. Por ello se consideraba recomendable financiar gasto
público con deuda siempre que se trate de gastos autoliquidables. Los gastos de inversión
pública se consideran autofinanciables, dado que el mayor stock de capital público
contribuye a incrementar la base económica y el nivel de renta que es de donde se detrae el
importe del recaudo.

c. Traslación de la carga financiera de la deuda hacia las generaciones futuras. Para Smith,
Ricardo y otros clásicos, en tanto que la financiación con impuestos tiene como principal
efecto reducir el consumo de la generación actual o, dicho de otro modo, los impuestos
procederían en gran parte de fondos que de otro modo serían usados en el empleo de
trabajo improductivo, en tanto que la emisión de deuda interior reduce el ahorro y la
formación de capital privado o, lo que es lo mismo, la financiación con deuda desviaría
fondos del mantenimiento del trabajo productivo, deteriorando así el stock de capital del
país, con lo que la generación actual financia la compra de bonos con cargo al ahorro, más
que con cargo a su consumo, ello implica que la generación presente reduce el stock de
capital que lega y por tanto, impone una carga a las generaciones futuras. Con un stock de
capital físico menor, la producción potencial será menor, por tanto, el nivel de vida se
reduce.

En la HACIENDA CLÁSICA el proceso presupuestal tenía una regla de oro: el equilibrio

presupuestal, donde los recursos que se captaban debían ser iguales a los costos del gasto público.
Dicho equilibrio era considerado como sinónimo de un buen manejo de las finanzas estatales;
mientras el déficit era prueba del despilfarro presupuestario. Un presupuesto equilibrado era
neutral frente a los precios, por tanto, mantenía el valor de la moneda y no producía inflación,
amén de que por medio del equilibrio se evitaba el crecimiento de la actividad económica del
Estado. En estas condiciones la contabilidad y la administración eran básicas para los Ministros de
Hacienda del siglo XIX. El gasto estatal estaba sometido a la restricción presupuestal del
equilibrio y a ser de magnitud modesta como lo plantea Jean Marchal: "El respeto por la
propiedad privada, la confianza en la superioridad de la iniciativa individual y los desaciertos del
Estado en el campo económico, todo esto conduce necesariamente a presupuestos modestos".

Un equilibrio presupuestal puede verse de dos maneras: i) Como equilibrio presupuestal de tipo
formal o legal y, ii) Como equilibrio presupuestal de tipo económico. En el primero, el
presupuesto está equilibrado cuando el total de gastos es igual al total de ingresos tributarios y no
 20

tributarios y a los recursos de capital; en el segundo, el presupuesto está equilibrado cuando el

total de gastos es igual a los ingresos corrientes, siendo estos últimos la suma de los ingresos
tributarios y los no tributarios. La diferencia entre los dos tipos de equilibrio presupuestal es el
tratamiento a los ingresos de capital, pues en el equilibrio presupuestal formal se tiene en cuenta a
los recursos de capital para lograr el equilibrio, en cambio, en el equilibrio presupuestal económico
el equilibrio se logra sin tener en cuenta los recursos del crédito.

La regla de oro de la HACIENDA CLÁSICA exigía era el equilibrio presupuestal económico,

pues lo normal para ellos era que el gasto público se financiara con los recursos sanos de los
ingresos corrientes y no con los recursos financieros del crédito público. Durante el siglo y medio
anterior a la crisis de los años 30, este fue el tipo de equilibrio presupuestal que se practicó. Al
respecto, Juan Camilo Restrepo dice "El recurso del crédito público se entendía como una
operación a la que se recurría en momentos de crisis, usualmente frente a circunstancias de guerra.
Por el contrario: al retornar la paz el principio del equilibrio presupuestal recomendaba generar un
superávit con el objeto exclusivo de recoger la deuda pública acumulada. Pero el principio
general, cuando no se enfrentaban circunstancias especiales, era el de que debía haber
correspondencia entre los ingresos fiscales diferentes a los provenientes del crédito y los gastos
corrientes".

En cuestiones de política fiscal, la hacienda clásica sólo se ocupó de algunos aspectos relacionados
con la función de asignación, en especial, los relacionados con la provisión de bienes públicos
puros. La equidad y la estabilización macroeconómica eran funciones a desempeñar por el
mercado.

En las Finanzas Públicas Clásicas, a manera de resumen, existen cuatro principios claves:

a. Gasto mínimo, pues el gasto estatal es considerado como de consumo o improductivo.

b. Equilibrio presupuestal, considerado como sinónimo de un buen manejo de las finanzas

estatales.

c. Imposición neutral, para no afectar o distorsionar las decisiones del mercado.

d. Deuda pública para inversiones autoliquidables y para financiar gastos extraordinarios.

GRUPO 2

1.2. HACIENDA PÚBLICA COMPENSATORIA

La crisis de 1930 fue el escenario histórico que sirvió para la ruptura entre las ortodoxas finanzas
clásicas y la aparición de una nueva concepción sobre las finanzas estatales: las así llamadas
FINANZAS PÚBLICAS MODERNAS, o funcionales, o compensatorias.

La crisis de los años 30's evidenció las limitaciones propias de los más importantes principios en
los que se basaba la hacienda estatal clásica. La autorregulación del mercado mostró sus grandes
debilidades y limitaciones; igual sucedió con el principio de la regla de oro del equilibrio
 21

presupuestal. En una depresión económica como la de aquellos años, obvio es que

automáticamente venga el desequilibrio presupuestal, pues, la recesión hace que caiga la renta de
las unidades económicas, lo que a su vez determina una caída en los recaudos impositivos que, no
alcanzando a financiar el monto del gasto determinan un déficit público, esto es, un menor valor
del recaudo frente al nivel del gasto (G-T). Dada la regla de oro de la Hacienda Clásica, los
hacendistas en el gobierno trataron inmediatamente de hacer los ajustes fiscales que permitieran
restablecer el apreciado equilibrio. Las alternativas de ajuste que estaban a la mano eran:

1. Incrementar los impuestos.

2. Reducir el gasto público.
3. Una combinación de las dos alternativas anteriores.

La alternativa uno, esto es, la de buscar el equilibrio presupuestal vía el aumento de los impuestos
trajo una consecuencia grave: disminución de los ingresos disponibles (Yd=Y+R-t) que afectó la
capacidad de compra en los agentes privados, deprimiendo más la ya deprimida demanda. La
consecuencia económica de esta alternativa de ajuste fue recesionar más la economía. Así mismo,
si para lograr el equilibrio se tomaba la alternativa de disminuir el gasto, dicha alternativa
terminaría en una contracción de la demanda agregada, vía la reducción de su componente público
(DA=C+I+G+(X-M)), lo que a su vez se reflejaría en una profundización de la recesión. Total
que, cualquiera de las alternativas con que contaba la Hacienda Clásica llevaba a una mayor
depresión y, por tanto, de nuevo a un mayor desequilibrio entre G y T.

El equilibrio presupuestal exigido por la hacienda clásica llevaba a que, en una situación de
depresión económica, las finanzas públicas marcharan en el mismo sentido de las privadas,
situación que conducía a desestabilizar la economía, amén de que el equilibrio presupuestal
tampoco deja actuar a los estabilizadores automáticos que tiene la economía.

En los primeros dos o tres años de la crisis del 30, muchos gobiernos aplicaron unas finanzas
estatales muy ortodoxas que llevaron a consecuencias muy negativas, tanto para la economía
como para el mismo equilibrio presupuestal. La observancia de la regla de oro no sólo fue
imposible conseguirla, sino que se tradujo, también, en consecuencias fatales para la economía.

Ejemplos de lo sucedido en esos tres años serían el caso del presidente Hoover en Estados Unidos
y el caso de Colombia con los presidentes Abadía Mendez y primeros años de Olaya Herrera. En
Colombia, por ejemplo, el manejo de las finanzas estatales en los primeros años de la crisis fue
ortodoxo. En los años 1929, 1931 y 1932 el gobierno mostró superávit, y entre 1928 y 1930 el
gasto público disminuyó en un 52% (ver cuadro 1.2). Se dieron reducciones de sueldos en el
gobierno, se licenció personal y para 1930 existía muy poco gasto en obras públicas. La
contracción del gasto público contribuyó a la contracción de la actividad económica 10 . Además,
se continuó pagando el servicio de deuda pública externa, que era algo que restaba capacidad de
gasto interno por el Estado. Se crearon nuevos impuestos sobre los transportes, la gasolina y las
exportaciones de café, las llantas y las exportaciones de banano. Hay que recordar que en
1 0
Según Ocampo y Montenegro: "La contracción fue también fuerte a nivel Departamental, especialmente en
aquellos Departamentos que habían contraído créditos externos importantes a fines de los años 20. Para los más
importantes (Antioquia, Cundinamarca y Valle), los gastos totales excluyendo los pagos de deuda disminuyeron
66% entre el año fiscal 1928-1929 y 1931-1932". Ocampo, José Antonio y Montenegro, Santiago. Crisis Mundial:
Protección e industrialización. Cerec, Bogotá, 1984, pp. 33.
 22

Colombia por esta época se impulsó las ideas ortodoxas de la misión Kemmerer, de un lado, en lo
del equilibrio presupuesta, de otro, en lo referente al campo financiero que imponía límites severos
a los créditos del emisor para con el gobierno.

Cuadro 1.2
Las finanzas de la Nación (1926-1936)
(Miles de Pesos Corrientes)

INGRESOS GASTOS EXCLUYENDO SUPERAVIT O

AÑO CORRIENTES SERVICIO DEUDA DEFICIT
(1) (2) (3)=(1)-(2)

1.926 60.648,9 61.110,4 -461,5

1.927 63.392,5 78.362,8 -14.970,3
1.928 75.514,3 107.370,0 -31.855,7
1.929 75.238,9 73.307,9 1.931,0
1.930 49.358,0 51.259,1 -1.901,1
1.931 43.694,1 42.464,5 1.229,6
1.932 41.467,2 34.407,2 7.060,0
1.933 49.662,8 55.986,1 -6.323,3
1.934 63.563,8 61.583,7 1.980,1
1.935 72.259,5 57.725,3 14.534,2
1.936 85.075,2 66.210,7 18.864,5

FUENTE: Ocampo, José Antonio y Montenegro, Santiago. La Crisis Mundial de los Años Treinta
en Colombia. Desarrollo y Sociedad, No.7, Centro de Estudios Sobre Desarrollo Económico-
CEDE, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá, 1982.

La consecuencia práctica de la bancarrota de los principios de las finanzas estatales clásicas en los
primeros años de la crisis es que, dan lugar a una segunda fase de la crisis donde los gobiernos
comienzan a aplicar pragmáticamente una serie de medidas fiscales heterodoxas que apuntaban
hacia una reactivación de la economía. Es lo que hace el gobierno de Roosevelt con el NEW
DEAL en los Estados Unidos. En Colombia, desde fines de 1931, el gobierno de Olaya Herrera
hace cambios en sus políticas monetaria, fiscal y crediticia. Se abandonó el patrón oro y se
decretó la moratoria que suspendía el pago de intereses y amortizaciones sobre la deuda pública;
se reanudan los préstamos del emisor hacia el gobierno; se reanima la inversión pública(creación
de la Caja Agraria) y se realiza un modesto plan de obras públicas, amén de la guerra con el Perú
que sobrevino en septiembre de 1932 y que llevó al país a conseguir créditos con los cuales se
creó la marina de guerra, la aviación militar, se dotó al ejército de equipos y se construyeron
carreteras en el país. La guerra costó 44 millones de pesos y un solo militar murió por causas
ajenas al conflicto. Muchos gobiernos, pues, le comenzaron a dar un papel económico importante
al Estado.

Antes de la crisis de 1930 ya había voces inconformes con el Estado mínimo y con los demás
principios de las finanzas clásicas, mas aún, ya antes se daban prácticas intervencionistas como las
 23

de la Alemania de Bismarck y Weimar, o la de los gobiernos de Gladstone y Disraeli en Inglaterra.

En Colombia es de destacar los planteamientos de Rafael Uribe Uribe y Esteban Jaramillo 11. La
función importante de la crisis fue la de apoyar esta tendencia que venía y declarar la bancarrota
práctica de los viejos principios hacendísticos. Por tanto, el escenario estaba listo para que en el
terreno teórico apareciera la TEORIA GENERAL DE Keynes, y con ella, el Estado
intervencionista y su ala el Estado benefactor (Welfare State).

Al respecto Richard Musgrave ha descrito lo siguiente:"Hacia el ocaso del siglo pasado los
escritores de Europa Occidental se embarcaron en una animada discusión sobre la teoría normativa
de la determinación del presupuesto, perspectiva esta que continuó en los años veinte, cuando
Pigou aplicó su teoría de la economía del bienestar a las finanzas públicas. Sin embargo, en el
período que va de Ricardo a Keynes hubo poco interés en las repercusiones de la política
presupuestal sobre el funcionamiento de la economía. Esta línea de investigación recibió grandes
estímulos durante los treinta, cuando los nuevos conceptos de la política fiscal y de las finanzas
compensatorias colocaron la política presupuestal en el corazón mismo de los mecanismos
económicos..."

Con la obra de Keynes, aparece una revolución conceptual en el campo de las finanzas estatales,
nace la política fiscal cuyo objeto es utilizar o manipular el instrumental fiscal: impuestos y gastos,
con fines estabilizadores, anticíclicos o compensatorios.

En el capítulo 24 de la Teoría General de Keynes se encuentran

interesantes posiciones intervencionistas, así:

a. Las medidas tendientes a redistribuir los ingresos de una forma que tenga probabilidades de
elevar la propensión a consumir pueden ser positivamente favorables al crecimiento del
capital.

b. El Estado tendrá que ejercer una influencia orientadora sobre la propensión a consumir a través
de su sistema de impuestos, fijando la tasa de interés y quizá por otros medios.

1 1
Es justo observar, afirman Oscar Alviar y Fernando rojas, que un colombiano como Esteban Jaramillo,
escribiendo en la segunda década de este siglo, se mostraba más avanzado que la mayor parte de sus
contemporáneos. Jaramillo, no sólo observaba la naturaleza productiva del gasto público, sino que, en
consonancia con el pensamiento duguitiano, sostenía: "Según el concepto moderno de la ciencia financiera, el
Estado es una organización cuyo objeto primordial es satisfacer ciertas necesidades públicas de carácter
colectivo, que de otra manera no podrían satisfacerse. Por consiguiente, no puede asimilarse su misión fiscal a la
del individuo, ya sea como padre de familia o como administrador de negocios particulares" (1956, pp. 25).

Y todavía más certeramente: "la vida de los hombres en sociedad dio origen, no por obra de un contrato de
convención entre ellos como los sostenía Rousseau, sino por el imperativo categórico de la necesidad, a la existencia
del gobierno, o sea de un poder encargado de dirigir y regular las relaciones entre los miembros de la comunidad y
defenderlas contra las agresiones extrañas. Este poder de dirección, de unificación y de defensa tuvo que ser en los
tiempos primitivos de funciones muy limitadas y de mecanismos muy sencillos; pero que a medida que la comunidad
se fue afianzando, la esfera de acción del gobierno vino a ser cada día más extensa hasta llegar a esta maravillosa y
complicada organización de los estados modernos... legislación, orden interior, administración de justicia,
comunicaciones dentro y fuera del país, relaciones exteriores, hacienda pública, guerra, marina, instrucción pública,
manejo de los fondos nacionales, comercio, agricultura, trabajo, obras públicas, higiene, beneficencia, en una palabra
las principales manifestaciones de la vida moderna, corresponde a otros tantos órganos de la acción de vigilancia,
dirección, protección y fomento del gobierno" (1956, pp. 23).
 24

c. Una socialización bastante completa de las inversiones será el único medio de aproximarse a la
ocupación plena; aunque no necesita excluir cualquier forma, transacción o medio por los
cuales la autoridad pública coopere con la iniciativa privada; porque si la demanda efectiva
es deficiente, no sólo resulta intolerable el escándalo público de los recursos desperdiciados,
sino que el empresario que procura ponerlos en acción opera en lucha desigual contra todas
las fuerzas contrarias.

d. Por consiguiente, mientras el ensanchamiento de las funciones del gobierno, que supone la
tarea de ajustar la propensión a consumir con el aliciente para invertir, parecería a un
publicista del siglo XIX o a un financiero norteamericano contemporáneo una limitación
espantosa al individualismo, yo las defiendo, por el contrario, tanto porque son el único
medio practicable de evitar la destrucción total de las formas económicas existentes, como
por ser condición del funcionamiento afortunado de la iniciativa individual 12.

Con la llegada de una nueva concepción sobre las finanzas públicas, las finanzas públicas
compensatorias, el objeto de estudio cambia 13. Ahora el objeto es: Cómo se va a equilibrar la
economía.

Por consiguiente vienen nuevas definiciones de lo que son las finanzas estatales, citemos dos entre
las muchas que hay: “Política fiscal... comprende el uso deliberado de impuestos, gastos
gubernamentales y operaciones de deuda pública para influir sobre la actividad económica en la
forma deseada".

La misma definición, pero con más concreción en los fines:"La política fiscal, es el término usado
para describir los cambios en las tasas efectivas de los impuestos y de los gastos del gobierno con
el propósito de modificar la demanda agregada con el fin de mantener al ocupación plena y los
precios estables".

La concepción sobre las funciones del Estado cambia para las finanzas públicas compensatorias. El
Estado debe seguir ejerciendo las funciones clásicas de orden interno y defensa de la soberanía
nacional, pero, también, debe tomar otras nuevas funciones:

a. La asignación de recursos para avanzar en el crecimiento económico y lograr la satisfacción de

necesidades sociales que no pueden ser satisfechas eficientemente por la iniciativa privada.

12
Keynes, John M. Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero. F.C.E., México, 1965, cap. XXIV.
1 3
En relación al objeto de una y otra visión de las finanzas estatales, Mauricio Duverger escribió lo siguiente:
"para los autores clásicos, las finanzas públicas eran de naturaleza esencialmente administrativa y contable.
Trataban sobre todo problemas jurídicos relativos al manejo de los poderes de las autoridades del Estado y
problemas técnicos de la organización de los impuestos y de tenencia de los libros de contabilidad. Para los
modernos, Las Finanzas Públicas tienen un carácter diferente y su objeto es más amplio; son a la vez una rama
de la ciencia económica y una rama de la ciencia política". Igualmente una diferencia entre la Hacienda Clásica y
la Moderna es que, mientras la primera hacia el énfasis en la función de asignación de la política fiscal, la
segunda lo hace en la función de estabilización.
 25

b. La búsqueda de la estabilidad de variables tales como precios, empleo 14 y balanza de pagos.

c Desarrollar ajustes en la distribución de la renta y la riqueza, que logren la equidad social, la

disminución de la pobreza y un reparto más justo de los beneficios del desarrollo, toda vez
que no existen mecanismos automáticos en el mercado que garanticen una distribución
equitativa de la renta.

Cuando la política fiscal se usa para conseguir estos resultados, se habla de finanzas públicas
compensatorias, pues compensan las deficiencias y fallos en el funcionamiento del mercado.

A partir de acá, las políticas de gasto e ingresos públicos debían apuntar a los objetivos del pleno
empleo y la estabilización de los precios y no al objetivo de equilibrar el presupuesto. La política
fiscal debía diseñarse no para buscar el equilibrio presupuestal anual, sino para equilibrar la
economía. El equilibrio presupuestal que importaba era el plurianual y no el anual de las finanzas
clásicas, pues, en el ciclo económico completo los déficit de la fase de recesión se equilibraban con
los superávit de la fase de expansión de la economía. El presupuesto cíclicamente balanceando
permite un manejo fiscal activo para combatir la recesión con incrementos del gasto y/o reducción
impositiva, y políticas fiscales opuestas durantes los períodos de auge.

Las medidas de ajuste para situaciones como la crisis del 30 exigían usar el instrumental fiscal de
manera inversa a como lo hizo la Hacienda Clásica, esto es, en vez de aumentar los impuestos lo
mejor era disminuirlos, así mismo, en lugar de disminuir los gastos lo deseado era aumentarlos,
pertinente también una combinación de disminuir los impuestos y aumentar los gastos. Con estas
nuevas medidas la economía podía superar la fase recesiva, no obstante el déficit público que ellas
pudieron manifestar. Lo importante no era ya el logro del equilibrio presupuestal, tan caro a la
Hacienda Clásica, sino la estabilización de la economía que logre reestablecer el ritmo de la
actividad económica o la impulse. En estos logros el déficit fiscal puede ser muy útil. La
Hacienda Pública Moderna concibe el déficit como herramienta fiscal que puede compensar los
desajustes a que lleva el mercado; es una herramienta anticíclica.

En los años 20 la misión Kemmerer introdujo la necesidad de los presupuestos equilibrados, pues
se consideraba al déficit público como algo pernicioso. Con posterioridad a 1932 el déficit pasa a
ser considerado como beneficioso para la economía. El ministro de hacienda colombiano, Carlos
Lleras Restrepo, escribió lo siguiente en 1942: ”Se ha considerado que el Estado puede y debe
modificar el ritmo de los ciclos económicos a través de las actividades del fisco, y es así como,
paradójicamente, el déficit, antiguo y temible espectro de todos los gobiernos, ha llegado a ser un
instrumento buscado para actuar sobre la vida económica, variar el nivel de precios y acelerar el
movimiento de los negocios” 15 .

1 4
Para Keynes una economía capitalista, dejada al libre juego de las fuerzas del mercado, difícilmente podrían
alcanzar el pleno empleo de sus recursos productivos por eventual insuficiencia de la demanda agregada. Era,
pues, necesaria una política de estabilización activa, a través de la política fiscal y la monetaria, que logrará la
utilización plena de dichos recursos. Inicialmente los kerynesianos otorgaron primacía a la política fiscal entre los
instrumentos de política económica, por eso en la literatura económica de entonces se les llamó fiscalistas o
activistas.

15
Véase al respecto a César Giraldo Giraldo. “La política fiscal en el modelo de sustitución de importaciones”, en
Revista Cuadernos de Economía, No. 25, segundo semestre de 1996, Santafé de Bogotá, pag. 106-108.
 26

En los últimos años la hacienda compensatoria es más cautelosa con la apreciación original sobre
las bondades del déficit. En efecto, los enormes déficit que arrojaron casi todas las economías
capitalistas entre 1974 y primeros años de la década del 80, produjeron resultados nefastos en la
economía: inflación, desplazamiento de la inversión privada, recesión, déficit en balanza comercial,
en otras palabras los desbordados déficit de fines de los 70 y comienzo de los 80 fueron acusados
de ser los causantes de la estanflación 16. De allí que haya que observar la magnitud del déficit
para poder juzgar su virtud o su perversidad.

Para controlar el tamaño del déficit, en los países de la Comunidad Económica Europea, se ha
establecido una norma de disciplina presupuestaria que se conoce como la "regla de oro"
presupuestaria. Dicha regla, de origen germánico, establece que el déficit público registrado por la
hacienda sea, como máximo, igual a la inversión pública realizada, con lo que el déficit público
deberá ser invertido y no podrá financiar los gastos de consumo público. En otras palabras, el
déficit se justifica si su volumen no excede el monto de los gastos de inversión, pues, una cosa es
que el gobierno esté en déficit porque gasta en inversiones públicas y otra muy distinta que el
déficit proceda de un exceso de consumo público.

Si en las Finanzas Clásicas la concepción que se tenía del gasto y la imposición era la de elementos
perturbadores de la asignación óptima de los recursos, ahora, esa visión se cambia radicalmente
por la de un gasto e imposición que tiene una acción correctiva y compensatoria del proceso
económico. El gasto público puede ser productivo, contraponiéndolo a la visión de improductivo
que apriorísticamente le daban los clásicos. El gasto y la imposición son vistos, analizados y
manipulados desde una mira macroeconómica y no microeconómica como en la hacienda clásica.

Mientras en la hacienda pública clásica se pretendía que el gasto público fuera neutro, esto es, que
no generara efecto alguno en la economía, en la hacienda keynesiana se parte de lo contrario, de
que no es neutro, por tanto, debe servir al logro de objetivos tales como la ocupación plena, la
promoción del desarrollo económico, la equidad en la distribución de la renta, etc.

En las finanzas públicas compensatorias la imposición tiene características diferentes a la clásica,

así:

a. La imposición pasa de ser neutral a discriminatoria, afectando voluntariamente la demanda y

asignación de recursos por parte del sector privado.

b. La tributación ya no se ve como un simple medio para financiar al Estado, ahora toma

funciones o fines económicos y sociopolíticos. Con Keynes el discurso social se articuló con
el económico. El gasto social hace parte del activismo fiscal, y la tributación directa se
justifica porque la propensión a ahorrar es mayor en las personas de altas rentas, con lo que
se sustrae una mayor parte del ingreso de la demanda efectiva. Para reactivar la demanda es
necesario gravar las rentas altas para que tales recursos puedan ser gastos por el sector
público, siendo uno de esos gastos las transferencias de recursos a los sectores más pobres.

1 6
Al respecto Phelps (1982) escribió que: "Es concebible que la idea de estimular (o contraer) el nivel de empleo
a través de medidas de la política fiscal pueda renacer aún en algún marco teórico más robusto. Pero, de
momento, la vieja noción keynesiana del estímulo fiscal está tan plagada de dudas que la política fiscal, sino
totalmente incapacitada, sí esta postergada".
 27

c. Se pasa de la tributación proporcional e indirecta, a la tributación progresiva y directa, de

modo tal que sirvan de instrumentos fiscales para afectar la distribución funcional que de la
renta hace el mercado, logrando con ello la meta de la equidad social, amén del incremento
de la demanda. Se ataca a los impuestos indirectos porque frenan o desincentivan la
demanda.

d. En vez del principio del beneficio se enfatiza el principio de la capacidad de pago, en donde la
financiación del Estado se diseña de manera independiente frente al gasto. Lo que interesa
es la capacidad económica de los contribuyentes para sostener al Estado y ello
independientemente de cuánto beneficio reciben del gasto público.

e. Mientras en la Hacienda Clásica la financiación del gasto público se hace en lo fundamental con
impuestos y ocasionalmente con deuda pública, en la moderna se utilizan el impuesto, la
deuda pública, la tasa y las contribuciones especiales, amén del precio público.

En relación a la deuda pública hay diferencia entre la posición clásica que resaltaba el peligro de la
misma, y la posición Keynesiana que plantea que no debe haber temor o preocupación por el
volumen de ella.

Para las finanzas públicas compensatorias, la política fiscal debe tomar los excesos de ahorro
privado en condiciones de subutilización de recursos. La financiación del déficit mediante deuda,
al llenar el vacío entre las disponibilidades de ahorro y la reducida demanda de inversión, debe
considerarse una buena política, incluso más estimulante a corto plazo que la financiación con
impuestos. Los títulos se compran con fondos extraídos del atesoramiento ocioso, con lo que los
tipos de interés a penas aumentarán y el gasto en inversión privada no se verá afectado. El exceso
de ahorro sobre la inversión debe ser tomado por la deuda pública para que se dé la ocupación
plena de los recursos productivos. Mientras la concepción clásica de la deuda pública partía de
que había pleno empleo, la concepción moderna parte del subempleo.

No está de acuerdo con que la carga financiera de la deuda pasa a generaciones futuras. Es un
coste que recae sobre las generaciones de la época en que se emite la deuda. Para los keynesianos
los pagos de intereses por la deuda constituyen, según la expresión de Mellon, una transferencia
de la mano derecha a la izquierda. Los intereses nos los debemos a nosotros mismos. Todos los
ciudadanos poseen la deuda pública interna y se la deben así mismos, pues los impuestos que
pagan servirán para pagarse a sí mismos los intereses o el principal. La deuda no representa
reducción alguna de la riqueza nacional. El endeudamiento estatal activa fondos ociosos, pero no
reduce la inversión privada. De ahí que no represente un menor stock de capital para las
generaciones futuras.

Niega la similitud entre deuda privada y pública. En la deuda privada el deudor sacrifica consumo
o ahorro futuro por efecto de la carga de intereses que ha de satisfacer al acreedor. En la deuda
pública los intereses a pagar se obtienen de los impuestos siendo por lo tanto un ingreso para el
Estado.
 28

1.3. LA HACIENDA PÚBLICA CLÁSICA Y COMPENSATORIA A PARTIR DE LOS

AÑOS 70

La hacienda moderna o política fiscal, que fue el término acuñado por los keynesianos, tuvo su
apogeo entre la segunda guerra mundial y los primeros años de la década de los 60. Pero, a partir
de fines de esta década para acá el panorama de la hacienda pública cambia sustancialmente: los
principios de la hacienda moderna son sometidos a una dura crítica académica y en el terreno
político son olvidados por los nuevos gobiernos neoliberales que acceden al poder
revalorizándose, en contrario, las normas y principios de la hacienda clásica. Si en la crisis de los
años 30, el cambio fue de las finanzas clásicas a las compensatorias, ahora, en la crisis de los 70, el
cambio es de las compensatorias a las clásicas. El fondo de este cambio está en el eclipse del
intervencionismo y el predominio de las posiciones neoliberales en los académicos y los políticos.

Entre el momento de la formulación de la política fiscal y hoy, las cosas han cambiado mucho. Si
ayer se tuvo una posición triunfalista, hoy, en cambio, existe una duda necrológica que, en
palabras de los hacendistas Alan Peacock y G. Shaw, se expresa así: ¿"Ha muerto la política
fiscal?". El profesor español Enrique Fuentes Quintana 17 ha escrito un buen balance sobre la
política fiscal de ayer vista en el entorno de hoy, sus principales anotaciones son:

a. La política fiscal inicialmente tenía un fin dominante: el del pleno empleo, que fue el gran
problema de la crisis del 30. Para lograrlo se impulsaba la demanda efectiva mediante
diversas estrategias presupuestarias.

En la crisis de los 70 la política económica se plantea en el contexto de lograr diversos

objetivos. Si se toma el principio de correspondencia de Timbergen de que, hay que asignar
un medio al menos para cada fin, se concluye que existe una relativización de la política
presupuestaria, pues, hay que compartir su utilización con otras políticas económicas
(política económica mixta), además, justo es reconocerlo, hay instrumentos no fiscales que
pueden ser más eficientes para lograr cada objetivo que se pretenda alcanzar. Hoy no se
puede identificar la política fiscal y la política de dirección de la demanda, tampoco se
puede defender el carácter dominante o prioritario de la política presupuestaria como se
hizo en sus orígenes.

b. En la crisis del 30, cuando nace la política fiscal, ésta se enfrenta al problema de un paro cíclico
que exigía priorizar el objetivo del pleno empleo. En cambio, en la crisis de los 70 la
política fiscal se enfrenta al panorama de la estanflación (stagflation), es decir, la mezcla de
una inflación y un paro que nada tiene que ver con el paro de los años 30 o la inflación de
demanda de los años siguientes a la segunda guerra mundial. La prioridad keynesiana de
elevar la demanda efectiva pasa a un segundo plano. En su lugar aparece ahora el control
de la inflación y la elevación de la productividad. De la crisis de demanda, años treinta, se
pasa a la crisis de la oferta, años setenta.

La estanflación, paro e inflación, es achacada por los neoliberales a la política fiscal. El

antiguo director gerente del FMI, J. de Larosiére, escribió en 1982: "En síntesis, la política
1 7
Fuentes Quintana, Enrique. "La política presupuestaria del sector público y la estabilización económica a
corto plazo: situación actual". En: El Sector Público en la Economía de Mercado. Espasa-Calpes S.A., 1979.
 29

fiscal, adoptada por muchos países durante los últimos 10 años, ha sido uno de los
elementos básicos de la estanflación. En lugar de ser el factor estabilizador defendido por
Keynes, la política fiscal se ha convertido en numerosos países, en uno de los principales
factores desestabilizadores"18. Al respecto también es muy conocida la posición de
Friedman de que ya el Estado no es la solución de los problemas, sino el origen de los
problemas.

c. En los años 70 la política fiscal se enfrenta a situaciones de inflación bien distintas a las del
pasado. Ahora la inflación se hace presente y se acelera en situaciones de crisis económicas.
Hoy la inflación es un fruto de todas las fases de la economía y, además, se acompaña de
otros dos desequilibrios: la balanza de pagos y el paro.

d. La política fiscal nació para combatir el paro keynesiano, esto es, el paro basado en la
deficiencia de la demanda efectiva. En cambio el paro de hoy tiene orígenes diferentes: a)
debido al crecimiento demográfico, especialmente en los países del tercer mundo, se
presenta un desequilibrio en las dotaciones de factores productivos, de suerte que la fuerza
de trabajo predomina sobre las dotaciones de capital, b) La presión salarial como respuesta
al crecimiento de los precios ejercida por las organizaciones sindicales, el aumento de el
coste de la seguridad social, asociado al empleo de la mano de obra, explican la existencia
de un paro.

Para los nuevos macroeconomistas clásicos (Lucas,Barro,Sargente) las políticas anticipadas

por los agentes económicos no afectan el nivel de renta real ni el nivel de empleo, por
tanto, la función de estabilización de la hacienda keynesiana no tiene sentido.

e. La política fiscal keynesiana tiene limitaciones para luchar contra la inflación, tanto del lado de
los impuestos como del gasto público. El modelo keynesiano está elaborado en un marco
de estática comparativa que describe un comportamiento muy distinto al que se opera en un
contexto dinámico. Concretamente, el modelo keynesiano supone que los actores sociales
(empresarios, trabajadores y consumidores) ajustan sus conductas a las variaciones de la
política presupuestaria y que no tienen poder de influencia para alterar y anular los
programas de ingreso y gastos públicos. A su vez, la reducción del gasto público en
procura de bajar la inflación entra en conflicto con el objetivo del paro y de la equidad
social (trade off).

f. La política fiscal estabilizadora tiene otra limitación: Los efectos indirectos que ella puede traer.
Una política estabilizadora tiene que contabilizar no sólo el impacto inicial, sino también las
consecuencias mediatas o finales que se siguen de los efectos de su financiación: efectos
monetarios y efectos riqueza. La financiación del gasto público, vía la financiación del
déficit, puede incrementar la tasa de interés y con ello generar el efecto "crowding out",
esto es, un desplazamiento de la actividad económica privada por la actividad pública.

g. Otra falla de la política fiscal keynesiana fue la de no haber elaborado una teoría económica de
la política. Se dio por sentado que el intervencionismo estatal se hacía siempre en aras de la
eficiencia y el bienestar general de la sociedad. Hoy se tiene por admitido que carece de
1 8
Larosiére, J. Boletín del FMI, 29 de marzo de 1982, pp. 82.
 30

sentido pensar que la política fiscal se aplica en la realidad a partir de unas figuras míticas: la
del político y administrador ilustrados, guardianes perennes del bienestar de la sociedad,
cuya posición e intereses son neutrales respecto de los programas económicos y los
impuestos. Las medidas fiscales están cruzadas por los intereses propios de burócratas,
políticos y grupos de presión. Es iluso pensar que quienes toman las medidas fiscales lo
hacen sólo pensando en sus efectos macroeconómicos.

Los keynesianos han sido más tecnócratas que teóricos en relación a la consideración de los
fundamentos de la acción pública. Ellos se contentan con estudiar los mecanismos
económicos y financieros necesarios y susceptibles para alcanzar el objetivo esencial del
pleno empleo. En el plano teórico los keynesianos trabajan con la idea de que la finalidad
del Estado es el interés general o bien común, ocultado de esta manera la realidad de los
conflictos e intereses entre grupos. El Estado, a igual que el mercado, también tiene sus
propios fallos o imperfecciones, tal como lo han demostrado los teóricos de la Public
Choice.

h. La política fiscal keynesiana admitía el carácter expansivo del déficit público sobre la economía.
Un aumento del déficit público elevaría la demanda efectiva y multiplicaría la producción,
la renta y el empleo. Pero a esta conclusión le ha sucedido en la actualidad un clima de
creciente escepticismo sobre esos efectos predicados del déficit público. En los años 70 los
aumentos del déficit público, en varias economías, no fueron seguidos por aumentos de la
producción, la renta y el empleo, sino por elevaciones de precios, paros y desequilibrios en
la balanza de pagos.

i. Un viejo limitante de la política fiscal, que también lo es de la política monetaria, pero en

menor grado, ha sido el de los retardos (policy lags). Se recuerda que la política fiscal sufre
tres retardos:
1. Retardo de conocimiento.
2. Retardo de diseño y aprobación de las políticas
3. Retardo de ejecución
El problema de los retardos es que todo ajuste fiscal lleva tiempo y puede quedar anticuado
por el cambio de las condiciones económicas antes de que surta efecto.

j. El crecimiento del Estado benefactor (welfare state) terminó de forma precipitada en la mitad
de la década de los setenta. De esta fecha para acá el gasto social se ha reducido en muchos
países desarrollados y, en el sistema de la seguridad social ha recibido múltiples críticas:

1. Los impuestos a la nómina destinados a financiar la seguridad social tienen el efecto

desfavorable de aumentar el desempleo, ya que el elevado costo de la fuerza de
trabajo hace más atractivo una mayor mecanización de los procesos productivos y
castigan a los sectores más intensivos en el uso del factor trabajo.
2. La propensión al déficit de los sistemas de seguridad social, desplazando así la carga de
su financiación sobre el déficit público.

El déficit de la seguridad social obedece a: Baja rentabilidad en la colocación de las reservas

de invalidez, vejez y muerte, corrupción administrativa, evasión de las contribuciones por
 31

los empresarios, reducción en la relación del personal activo sobre el pensionado, existencia
de contribuciones no actualizadas, etc....

Ante la crisis de la seguridad social, el neoliberalismo propone el desmonte del Estado

benefactor (welfare state) y su reemplazo por el impuesto negativo (Para financiar el
bienestar de los más pobres) y el sistema de capitalización (Para que cada cual se financie la
pensión de jubilación). Ambas propuestas apuntan a reducir el intervencionismo ligado al
Estado benefactor, destacando a su vez el mercado y el individualismo.

3. En el welfare state los subsidios se dan por el lado de la oferta. Ello supone que el
Estado presta ciertos servicios públicos en forma gratuita y/o subvencionada, con la
característica de que los servicios se prestan con funcionarios públicos, en plantas físicas
estatales y comprando él los insumos. Los ejemplos serían los establecimientos públicos de
educación, los hospitales estatales, restaurantes escolares oficiales, el antiguo Instituto de
Crédito territorial, etc.

A los subsidios a la oferta se los crítica por su alto costo y el bajo impacto. Se alega que
muchas veces benefician a personas no pobres, que la oferta es homogénea para situaciones
distintas que violan la soberanía del consumidor, que las instituciones públicas que prestan
los servicios no están sometidas a la disciplina que exige la competencia, amén de que hacen
uso despilfarrador de los recursos públicos que se les aseguran.

Bajo el influjo del neoliberalismo los subsidios a la oferta se reemplazan por subsidios a la
demanda, donde el Estado focaliza a los más pobres para entregarles subsidios que ellos
utilizarán para demandar en el mercado. Se supone que en los subsidios a la demanda opera
la soberanía del consumidor que busca la mejor oferta privada; las empresas privadas están
en competencia para atender de mejor forma y a un costo menor la demanda de los más
pobres; los recursos públicos (subsidios) los asigna mejor la lógica del mercado que el
leviatán.

Obviamente, los subsidios a la demanda no están exentos de críticas: 1) dan lugar a

prácticas clientelistas, pues unos pobres tienen derechos otros no, 2) se entregan subsidios a
no pobres, 3) se pasan recursos a intermediarios financieros y a empresas privadas para que
la política social del Estado sea mercantilizada, sin tener en cuenta el alto costo y las
ineficiencias del sector privado, 4) las empresas sobrefacturan sus servicios.

El intervencionismo estatal que se desarrolló al amparo del modelo keynesiano deja hoy mucho
que desear: Al lado de un gran crecimiento del gasto público, la deuda, el déficit, la burocracia y
la empresa pública, se encuentra la inflación, el paro, los desequilibrios en balanza de pagos, la
ineficiencia de la empresa pública, la corrupción, la deficiencia en el suministro de bienes públicos
básicos, el despilfarro de la empresa estatal y la macro de la política económica del gobierno,
espacios grandes de inequidad en la distribución de la renta, etc..

Frente a las limitaciones del intervencionismo ha surgido la posición neoliberal, planteando la

reducción del intervencionismo estatal y el pleno respeto al mercado, a la iniciativa individual. Los
principios y normas de la hacienda clásica tienen hoy día una gran aceptación tanto en la
comunidad política como en la de gran número de economistas y hacendistas. Los impuestos
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indirectos han vuelto a tomar importancia dentro de las estructuras tributarias de los países, igual
acontece con el financiamiento del Estado en base al principio del beneficio. Las tarifas
progresivas del impuesto a la renta caen y la tendencia es hacia suprimir la progresividad. El
objetivo de muchos gobiernos es actualmente el de eliminar el déficit público, reducir la deuda
pública y su costoso servicio, bajar el tamaño del gasto estatal (G/PIB), renunciar al activismo de
dirección de la demanda; limitándose el Estado a definir un marco de libertades económicas y de
producción de bienes colectivos puros. Esta es la posición de los monetaristas, los economistas de
la oferta, los de la Public Choice y, en general, los economistas y hacendistas neoliberales.

Una diferencia importante entre la hacienda pública clásica de ahora (Neoliberal) y la hacienda del
pasado (Liberal) es que, mientras ésta última descuidaba el análisis sobre el gasto público, la de
ahora le dedica una particular importancia. Fruto de ello es la abundante literatura existente sobre
los determinantes del crecimiento del gasto público, sus consecuencias macroeconómicas y los
controles necesarios para impedir el sobredimensionamiento del mismo, amén de los trabajos
realizados por la Public Choice sobre la teoría económica de la política y sus resultados: Los
fallos del sector público.

La política fiscal keynesiana, lo consideran muchos de sus partidarios, necesita aprender de los
errores del pasado, endogenizar al Estado, reforzarse con instrumentos adicionales de dirección de
la demanda, hacer formulaciones más realistas de política fiscal, en suma, ella requiere de un
marco teórico más robusto 19.

En Colombia se observa que, en el período que va de la administración Olaya Herrera a la

monitoria del FMI en 1984, la concepción de hacienda pública que se impuso fue la de las finanzas
públicas compensatorias. En este período ganan espacio las ideas keynesianas y cepalinas para
manejar los asuntos financieros del Estado. Es así como: se elevan de manera continua los tipos
impositivos en el impuesto a la renta, el cual pasa a ser el principal impuesto de la estructura
tributaria colombiana; se crea en los tres niveles de gobierno el sector estatal descentralizado
(establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y empresas de
economía mixta); crece el empleo público; la inversión pública y la participación del gasto público
en el PIB ganan importancia (ver cuadro 1-3); las empresas de servicios afiliadas al IFI, FNC,
Ecopetrol, más las empresas de servicios de electricidad, agua, comunicaciones dan en parte
impulso a la modernización y desarrollo económico del país, etc..

La tendencia anterior cambia a partir de 1985, cuando los asuntos financieros del Estado pasan a
ser orientados por la concepción clásica de la hacienda pública. La economía estatal es ahora
influida por las ideas de los economistas de la oferta, de la Public Choice, el Consenso de

1 9
En esta dirección Angel Rojo ha afirmado "Son muchos los riesgos que deben asumirse al aplicar la política
presupuestaria: La intensidad y el retraso con los que opera, los efectos de las decisiones presupuestarias son
inciertos y variables y dependen de un conjunto complejo de circunstancias y condiciones de control imposible;
por otra parte, las decisiones de política presupuestaria deben ser complementadas con la aplicación de otros
instrumentos de la política económica para conseguir los distintos objetivos; la ignorancia de los efectos precisos
de las acciones presupuestarias obliga también a la moderación en las decisiones; deben evitarse los cambios
bruscos que puedan producir efectos contrarios a los pretendidos y convertirse en elementos de
desestabilización de la actividad económica y deben vigilarse, en fin, la compatibilidad de estas acciones de la
política presupuestaria tendente a estabilizar la actividad económica con otros deberes de todo programa de
ingresos y gastos públicos, consistentes en distribuir la renta y la riqueza con más equidad o prestar un conjunto
de servicios públicos que satisfagan necesidades sociales".
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Washington (1989)20 y, en general, del neoliberalismo (escuela de Chicago). Prueba de ello son las
siguientes políticas y tendencias observadas desde fines del primer quinquenio de los 80:

1. Austeridad fiscal para lograr equilibrio presupuestal.

2. Descentralización y federalismo fiscal.

3. Privatización en sus formas de venta de activos públicos, desregulación y contratación externa

4. Subsidios a la demanda en vez de a la oferta.

5. Crecimiento de la tributación indirecta y abatimiento de los tipos impositivos altos en el

impuesto a la renta.

6. No uso del crédito del emisor.

7. Extensión del principio del beneficio y eliminación de los subsidios cruzados.

8. Introducción de la seguridad social basada en la capitalización individual.

9. Eliminación del impuesto al patrimonio y la doble tributación en los beneficios de las

sociedades.

10. Reformas tributarias que ya no insisten en la progresividad de los tipos impositivos a la renta
y al patrimonio, sino en los incentivos a la capitalización y el principio de la neutralidad tributaria
para no distorsionar las decisiones del mercado.

11. El impuesto a las sociedades deja de ser progresivo, o discriminatorio, para convertirse en
proporcional.

12. La tasa básica en el IVA se eleva y se amplía la base imponible del mismo, incorporando
bienes de consumo obrero. Se prefiere una tasa única con la finalidad de establecer un IVA limpio,
no distorsionador, no alterador de los precios relativos.

13. Cambio del cobro de tasas por el cobro de precios de mercado

14. Cobro de una tarifa única en el impuesto personal a la renta, o sustitución por el impuesto
personal al gasto.

15. Menos importancia al principio de la equidad vertical como objetivo central de la política
impositiva, la que debe pasar a poner énfasis en el principio de la equidad horizontal, que se
considera íntimamente ligado con la neutralidad y eficiencia del sistema tributario.

20
En 1989 se reúnen en Washington, economistas, funcionarios federales de USA, el Banco Mundial y el FMI y elaboran un documento con 10
mandamientos conocido como Consenso de Washington o modelo ALPES (apertura, liberalización, privatización y estabilidad macroeconómica) 1
disciplina fiscal que evita la inflación y la crisis de balanza de pagos, 2 reforma tributaria con amplias bases y tasas marginales moderadas, 3
liberalización de las tasas de interés, 4 una tasa de cambio competitiva, 5 liberalización comercial, 6 liberalización de la entrada de la inversión
extranjera directa, 7 privatización, 8 desregulación, 9 derechos de propiedad y ,10 reordenación de las prioridades del gasto público.
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16. Diseño de un sistema tributario con tasas bajas y base impositiva amplia, en lugar de los
sistemas de tasas altas y base impositiva restringida.

17. Eliminación de incentivos tributarios por considerarlos distorsionadores de la asignación de

recursos e inequitativos.

18. Se considera que las fallas del Estado son más graves que las fallas del mercado que se
pretenden corregir con la intervención estatal.

1.4. EL NEOLIBERALISMO ENTRA EN CRISIS Y VUELVE LA HACIENDA

COMPENSATORIA

Con la entrada del siglo xxi surgen críticas al Consenso de Washington o neoliberalismo, críticas
que se profundizan con la llegada de la crisis mundial del año 2008. Hay cuestionamientos serios a
la privatización, a la desregulación, al predominio del IVA en contra del IPR, al egoísmo de los
agentes del mercado, a la hipertrofia del capital financiero por encima de la producción real, al
poder gigante de monopolios y multinacionales, se resalta que el mercado no tiene mecanismos
auto reguladores.

Con la nueva crisis económica vuelven a jugar la aplicación de las medidas de política fiscal de la
hacienda pública compensatoria: Estatización de bancos, reducción de impuestos, gasto público en
obras de infraestructura, más regulación, más déficit público.

Cuadro 1.3
Participación del sector público en el producto interno bruto 1950-1983
Millones de pesos

Años Inversión Consumo Gasto Servicios del Partic. Partic.

Pública del Público Gobierno PIB Partic. Partic Gasto Servicio.
Gobierno V/r Agregado Inversión Consumo Público Gobierno
V/r Agreg.

1.950 142,0 534,0 676,0 394,0 7.694,2 1,8 6,9 8,8 5,1
1.951 204,0 642,0 846,0 467,2 8.850,4 2,3 7,3 9,6 5,3
1.952 203,0 717,0 920,0 517,3 9.691,9 2,1 7,4 9,5 5,3
1.953 276,0 892,0 1.168,0 688,1 10.854,4 2,5 8,2 10,0 5,6
1.954 342,0 1.055,0 1.397,0 722,3 12.886,4 2,7 8,2 10,8 5,6
1.955 496,0 1.156,0 1.652,0 795,7 13.453,8 3,7 8,6 12,3 5,9
1.956 532,0 1.183,0 1.715,0 844,6 15.280,1 3,5 7,7 11,2 5,5
1.957 534,0 1.259,0 1.793,0 971,6 18.247,5 2,9 6,9 9,8 5,3
1.958 599,0 1.474,0 2.073,0 1.161,5 20.979,6 2,9 7,0 9,9 5,5
1.959 712,0 1.688,0 2.400,0 1.340,9 24.060,9 3,0 7,8 10,0 5,6
1.960 773,0 2.046,0 2.819,0 1.599,5 27.186,8 2,8 7,5 10,4 5,9
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1.961 1.102,0 2.486,0 3.588,0 2.001,5 30.692,2 3,6 8,1 11,7 6,5
1.962 1.247,0 2.905,0 4.152,0 2.320,7 34.112,4 3,7 8,5 12,2 6,8
1.963 1.328,0 3.883,0 5.211,0 3.132,7 43.228,6 3,1 9,0 12,1 7,2
1.964 1.506,0 4.295,0 5.801,0 3.524,1 53.331,9 2,8 8,1 10,9 6,6
1.965 1.786,0 4.876,0 6.662,0 3.954,0 59.931,2 3,0 8,1 11,1 6,6
1.966 2.918,0 6.055,0 8.973,0 5.007,2 74.556,0 3,9 8,1 12,0 6,7
1.967 4.153,0 7.049,0 11.202,0 5.699,2 83.978,3 4,9 8,4 13,3 6,8
1.968 5.133,0 8.089,0 13.222,0 6.456,4 97.436,9 5,3 8,3 13,6 6,6
1.969 6.358,0 9.658,0 16.016,0 7.725,1 112.533,2 5,6 8,6 14,2 6,9
1.970 7.404,0 12.284,0 19.688,0 9.650,0 132.768,0 5,6 9,3 14,8 7,3
1.971 9.291,0 17.095,0 26.386,0 12.221,0 155.886,0 6,0 10,8 16,9 7,8
1.972 11.990,0 18.144,0 30.134,0 14.651,0 189.614,0 6,3 9,6 15,9 7,7
1.973 13.874,0 23.011,0 36.885,0 17.622,0 243.168,0 5,7 9,5 15,2 7,2
1.974 15.862,0 28.208,0 44.070,0 22.433,0 322.384,0 4,9 8,7 13,7 7,0
1.975 21.933,0 36.176,0 88.109,0 28.300,0 405.108,0 5,4 8,9 14,7 7,0
1.976 29.833,0 43.682,0 73.515,0 35.284,0 532.270,0 5,6 8,2 13,8 6,6
1.977 47.295,0 55.216,0 102.511,0 45.386,0 716.029,0 6,6 7,7 14,3 6,3
1.978 49.846,0 77.820,0 127.666,0 63.382,0 909.487,0 5,5 8,6 14,0 7,0
1.979 66.890,0 110.722,0 176.812,0 85.691,0 1.188.817,0 5,6 9,3 14,9 7,2
1.980 116.617,0 159.371,0 275.988,0 121.461,0 1.579.130,0 7,4 10,1 17,5 7,7
1.981 154.952,0 206.874,0 361.826,0 162.127,0 1.982.773,0 7,8 10,4 18,2 8,2
1.982 202.051,0 272.766,0 474.817,0 212.620,0 2.497.298,0 8,1 10,9 19,0 8,5
1.983 266.798,0 351.549,0 618.347,0 266.749,0 3.054.137,0 8,7 11,5 20,2 8,7

FUENTE: Informe Final de la Comisión del Gasto Público, 1986.