UNIVERSIDAD PRIVADA DE TACNA

FACULTAD DE INGENIERÍA

ESCUELA PROFESIONAL DE INGENIERÍA AMBIENTAL

“LA CONSTRUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD”

Monografía presentada en cumplimiento del Curso de Gestión de Riesgos y

Prevención de desastres

Por:

Grecia Carolina Vilca Bardales

Cristian Vargas Flores

Isamar Madrid

Tacna, abril de 2019

 INDICE

RESUMEN ......................................................................................................... 1
INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 2
I. La vulnerabilidad frente a los riesgos de desastre ................................ 3
1. La vulnerabilidad en la construccion social del riesgo: agencia y
estructura ...................................................................................................... 4
1.1. La construccion social del riesgo: aproximaciones teoricas ... 4
1.1.1. La sociedad del riesgo ................................................................. 4
1.1.2. Cambio de paradigma en el estudio y de los desastres ........... 5
1.1.3. Enfoque alternativo desde las ciencias sociales ....................... 7
1.2. Estructura de vulnerabilidad frente al riesgo ................................... 9
1.2.1. Dimensiones y tipos de vulnerabilidad .................................... 11
a) Dimensión física ............................................................................ 11
b) Dimension economica ................................................................... 11
c) Dimension social ........................................................................... 11
d) Dimension educativa ..................................................................... 11
e) Dimension politica ......................................................................... 12
f) Dimension institucional .................................................................... 12
g) Dimension cultural ......................................................................... 12
h) Dimension ambiental ..................................................................... 12
i) Dimension ideologica ....................................................................... 12
1.2.2. Estructura de vulnerabilidad ..................................................... 13
1.3. Vulnerabilidad y carencias dedesarrollo .................................. 15
1.4. Riesgo como resultado de degradacion ambiental ................. 17
CONCLUSIONES ...................................................Error! Bookmark not defined.
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 62
 RESUMEN

La vulnerabilidad, se refieren a la predisposición de los seres humanos, sus

medios de vida y mecanismos de soporte a sufrir daños y pérdidas frente a la
ocurrencia de eventos físicos potencialmente peligrosos. Esta predisposición,
como se mencionó anteriormente, no es en general producto unilateral de la
magnitud o intensidad del evento. La predisposición al daño, es decir la
vulnerabilidad de los elementos socioeconómicos expuestos, es el resultado de
condiciones sociales, políticas y económicas que asignan diversos niveles de
debilidad o falta de resistencia a determinados grupos sociales. Toda causa de
vulnerabilidad y toda expresión de vulnerabilidad, es social. Por lo tanto, el
proceso de creación de condiciones de vulnerabilidad obedece también a un
proceso de construcción social.

Las causas de la vulnerabilidad nos remiten a una consideración de un número

alto de circunstancias que se relacionan de una que otra forma con: los grados
de resistencia y resiliencia de los medios de vida; las condiciones sociales de
vida; los grados de protección social y autoprotección que existen; y el nivel de
gobernabilidad de la sociedad. Estos factores pueden verse a la luz de múltiples
aspectos y condiciones asociados con la cultura, la economía, la sociedad, la
organización social, las instituciones, la educación, etc.

El concepto o noción de vulnerabilidad hoy en día se acompaña por la noción de

“resiliencia”, en el sentido de falta de resiliencia. La resiliencia se propone como
una subnoción del concepto de vulnerabilidad, al referirse a la capacidad de una
comunidad o individuo de levantarse, de reestablecerse, de recuperarse y
reconstituirse, después de la ocurrencia de un evento dañino con consecuencias
severas en términos de pérdidas y daños.

1
 INTRODUCCIÓN

La ocurrencia de fenómenos naturales como son las inundaciones, los

deslizamientos, los terremotos y las erupciones volcánicas, entre otros, por si
solos, representan fenómenos naturales si se desarrollan como parte de los
ciclos geológicos y meteorológicos de la naturaleza; sin embargo, las
intervenciones humanas en los ecosistemas naturales han provocado
desórdenes a escala global que han incrementado nuestra vulnerabilidad a los
desastres.
La magnitud y frecuencia de los desastres están determinadas por la ubicación
geográfica y características geológicas que presenta el territorio nacional, el cual
se ha incrementado en las últimas décadas, debido a las condiciones de pobreza
en las que aún vive la población.

2
 CAPÍTULO I

GENERALIDADES

I. La vulnerabilidad frente a los riesgos de desastre

La vulnerabilidad puede definirse como la capacidad disminuida de una persona

o un grupo de personas para anticiparse, hacer frente y resistir a los efectos de
un peligro natural o causado por la actividad humana, y para recuperarse de los
mismos. Es un concepto relativo y dinámico. La vulnerabilidad casi siempre se
asocia a la pobreza, pero también son vulnerables las personas que viven en
aislamiento, inseguridad e indefensión ante riesgos; traumas o presiones.

La exposición de las personas a riesgos varía en función de su grupo social,

sexo, origen étnico u otra identidad, edad y otros factores. Por otra parte, la
vulnerabilidad puede adoptar diferentes formas: la pobreza, p. ej., puede resultar
en que las viviendas no puedan resistir a un terremoto o huracán, y la falta de
preparación puede dar lugar a una respuesta más lenta al desastre, y con ello a
más muertes o a un sufrimiento más prolongado.

La otra cara de la moneda es la capacidad, que puede describirse como los

recursos de que disponen las personas, familias y comunidades para hacer
frente a una amenaza o resistir a los efectos de un peligro. Estos recursos
pueden ser físicos o materiales, pero también pueden encontrarse en la forma
en que está organizada una comunidad o en las aptitudes o atributos de las
personas y/o las organizaciones de la misma.

El grado de vulnerabilidad de las personas y el alcance de su capacidad para

resistir y hacer frente a los peligros y recuperarse de los desastres dependen de
factores físicos, económicos, sociales y políticos. Desde luego, la pobreza
contribuye de manera importante a la vulnerabilidad. Es más probable que las
personas pobres vivan y trabajen en zonas expuestas a peligros potenciales y
menos probables que dispongan de los recursos necesarios para hacer frente a
un desastre.

Normalmente, en los países más ricos, las personas poseen una capacidad
mayor para resistir a los efectos de un peligro. Suelen estar mejor protegidas
frente a los peligros y disponer de sistemas de preparación. Además, la solidez
de los medios de subsistencia y los ingresos mayores incrementan la resiliencia
de las personas y les permiten recuperarse más rápidamente de un desastre.

Los desastres hacen peligrar los logros del desarrollo. Del mismo modo, las
acciones de desarrollo por las que optan los individuos, las familias, las
comunidades y los gobiernos incrementan o reducen el riesgo de desastres.

3
 1. La vulnerabilidad en la construccion social del riesgo: agencia y
estructura

se presentan las diferentes perspectivas de análisis del riesgos desde las

ciencias naturales hasta las ciencias sociales; se da cuenta de los componentes
y características principales del riesgo, la amenaza y la vulnerabilidad.
Finalmente, se enfatiza el papel central de la vulnerabilidad en el análisis del
riesgo como una posición frente al riesgo dada por una serie de relaciones de
control y de poder que conforman este escenario.

1.1. La construccion social del riesgo: aproximaciones teoricas

1.1.1. La sociedad del riesgo

El riesgo aparece como un rasgo característico de la sociedad moderna. En la

teoría de la “sociedad del riesgo”, plantea una transformación de la sociedad
industrial a la sociedad del riesgo derivado de las dinámicas exacerbadas de la
modernidad y las consecuencias no deseadas de sus propias acciones, lo que
ha producido riesgos de magnitudes incalculables, imprevisibles e incontrolables
para la sociedad actual. En el ámbito de las ciencias sociales y en sus enfoques
sistémicos, la noción de riesgo ha cobrado especial fuerza y ha venido a
revitalizar la discusión en torno a los impactos del proyecto de la modernidad en
diferentes campos de la vida social; esto permite a partir de la noción del riesgo
mantener en tensión productiva las dimensiones estructurales y la acción de
sujetos históricamente situados. (Beck, 2012)

El surgimiento de la sociedad del riesgo hace alusión a una fase del desarrollo
de la sociedad moderna en donde la dinámica del cambio de producción de
riesgos (políticos, ecológicos e individuales) está escapando a las instituciones
de control y protección de la sociedad industrial. Las instituciones de esta
sociedad se convierten en focos de producción y legitimización de peligros
incontrolables sobre las bases de unas rígidas relaciones de propiedad y poder.
Surge así esta sociedad en el auto despliegue de los procesos de modernización
que son ajenos a las consecuencias que a su paso desencadena. Los temas
centrales como son riesgos, peligros, inseguridad, individualización y
globalización tienen que ver entonces con la incertidumbre producida en nuestra
civilización. (Beck, 2012)

La sociedad del riesgo remite a tres características principales:

a) La perdida de una distincion clara entre naturaleza y cultura, los cuales

son la base sobre la cual la sociedad se constituye.

4
 b) La relación de la sociedad con los problemas y peligros que rebasan los
fundamentos de representación social de la seguridad, lo que una vez
consciente de ello, pueden afectar la raíz sobre la que se sustenta el orden
para los universos simbólicos de la sociedad
c) El deterioro del sentido colectivo y de determinados grupos
concentrándose ahora los esfuerzos de definición en la figura del
individuo, es decir, el entendimiento de la vida está sometido a variados
tipos de riesgos que tienen un alcance personal y global. Es así como el
riesgo global se individualiza y se incorpora en la vida cotidiana en los
sujetos, en sus subjetividades y prácticas. (Beck, 2012)
Las reflexiones van encaminadas a la percepción, definición y legitimización de
los riesgos. Por un lado, las percepciones del riesgo están estrechamente
vinculadas a lo que significa incertidumbre, peligro, amenaza, azar para los
diferentes sujetos, grupos o sociedades. Esto nos habla de definiciones y
percepciones del riesgo heterogéneas. En ese sentido, para ciertos grupos las
amenazas no se alcanzan a percibir hasta que se materializan o hasta que se
vuelven visibles por conducto de grupos de presión o por coberturas mediáticas.
(Lazos, 1996)

En la definición de los riesgos se plantea una cuestión social y política de “quién

o cuál es la instancia que decide si un riesgo ha de tenerse en cuenta o no”
(ibídem). Aquí toma un papel central la cuestión tanto de la interpretación de lo
que se considera un riesgo, como el sistema de expertos que legitiman estas
decisiones.

De igual manera, en la teoría social del riesgo se considera la evaluación del

riesgo y la disposición a aceptarlo como un problema social y político. En este
sentido, la invisibilidad de algunas amenazas o la inaccesibilidad de ciertos
conocimientos condicionan a que la comprensión esté mediada y posiciona en
un papel importante a las interpretaciones científicas y mediáticas.

La teoría social del riesgo permite analizarlo desde el conjunto de relaciones

económicas, políticas, culturales y sociales que se dan en un territorio y que van
a definir y legitimar sus formas de abordaje.

1.1.2. Cambio de paradigma en el estudio y de los desastres

El análisis del riesgo se ha abordado a través del tiempo de diferentes maneras,
apoyándose en las ciencias que contribuyen a explicar y entender los fenómenos
involucrados en la presencia del mismo. Durante mucho tiempo, la concepción y
análisis de los riesgos lo asumieron especialistas de las ciencias naturales con
estudios acerca de fenómenos geodinámicos, hidro-meteorológicos y
tecnológicos. Este enfoque, también conocido como el enfoque dominante,
considera los agentes físicos (fenómenos naturales) como los únicos causantes
de los desastres y por tanto, el interés se centra en el conocimiento de éstos,

5
entendidos como amenazas. Este paradigma está centrado en los siguientes
elementos:

a) Énfasis en los desastres “naturales”, como eventos temporales y

territorialmente segregados, derivados de una causa externa de procesos
físico-naturales
b) Son determinados por la inadecuación tecnológica
c) No tienen relación directa con los proyectos de desarrollo (Lavell, 2000)
En los años setentas, se incorporan nuevos elementos para estimar los daños o
pérdidas que causaban los fenómenos naturales a la población y al espacio
construido. Se empezó a considerar que el daño no sólo se debía a la severidad
del fenómeno natural, sino también a la fragilidad o vulnerabilidad de los
componentes y de las poblaciones. Se incorpora el concepto de vulnerabilidad
física, haciendo referencia a las propiedades físicas del sistema que pueden ser
susceptibles de daños por la acción de algún fenómeno externo. Así, a partir de
disciplinas como la geografía, la planificación urbana y la gestión ambiental, se
empieza a gestar el enfoque del riesgo a partir de las ciencias aplicadas o
tecnócrata. La producción de mapas para la identificación de zonas de peligro
basado en el área de influencia de los fenómenos naturales, así como la
utilización de herramientas informáticas, propiciaron la posibilidad de obtener
resultados que podrían traducirse en pérdidas potenciales y que debían ser
incorporados a los planes de desarrollo urbano y normas de seguridad.
(Cardona, 2001)

Actualmente, tanto en América Latina como en los países en desarrollo, el

paradigma que sigue dominado la gestión y el manejo de los riesgos y desastres
es el tecnócrata. Esto se puede observar en los instrumentos de planeación y
gestión que son utilizados por las autoridades para la planeación de la ciudad o
para los planes de emergencia.

En contraste, el estudio de los riesgos y sus formas de abordaje han presentado

transformaciones importantes en los últimos años. A mediados de los años
ochenta, se consolida en América Latina lo que en aquel entonces se
denominaba la visión alternativa de los desastres la cual desde el punto de vista
social hace énfasis en (Rubio, 2012):

a) Reconsiderar la conceptualización de los desastres poniendo énfasis en

el riesgo.
b) El papel de la vulnerabilidad social y el desarrollo en la comprensión del
riesgo a desastre.
c) Los contextos sociales en que se presentan los riegos.
El desastre es la actualización del riesgo y tanto producto como resultado de
procesos sociales, histórica y territorialmente circunscritos y conformados. En
este sentido, se desarrolla una línea de investigación donde el estudio y análisis
de los contextos sociales en que tiene lugar las catástrofes se vuelve esencial,
6
al igual que el comportamiento diferencial de los grupos sociales ante tales
acontecimientos (Lavell, 2000)

La relación integral y primaria entre la vida cotidiana y los riesgos de desastre,

define el problema del riesgo y el desastre como un problema del orden social y
susceptible de analizarse desde una geografía social de riesgos.

1.1.3. Enfoque alternativo desde las ciencias sociales

A mediados del siglo XX, en Estados Unidos surge el interés del estudio de los
riesgos desde las ciencias sociales como resultado del interés del gobierno en el
comportamiento de la población en caso de guerra. A partir de esa época se
empezó a desarrollar una teoría social de los desastres encaminada al estudio
de las reacciones y el comportamiento individual y colectivo ante las
emergencias. Posteriormente, los aportes desde el ámbito de la geografía y de
la llamada “escuela ecologista” que surgió en la Universidad de Chicago
empezaron la discusión en torno a que desastre no es sinónimo de evento
natural, y destacan la necesidad de considerar la capacidad de adaptación de
una comunidad ante la acción de eventos naturales o tecnológicos.

Este nuevo enfoque contribuye a incrementar el conocimiento de la percepción

de las amenazas y cómo éstas influyen en la toma de decisiones de una
población. Así mismo, se aportó un elemento fundamental al indicar que los
desastres tienen causas sociales – vulnerabilidad- y no sólo naturales, haciendo
evidente la heterogeneidad de las poblaciones. El estudio del riesgo desde las
ciencias sociales se realiza a partir de dos vertientes predominantes:

1) La primera, derivada de una visión culturalist, donde se hace alusión a la

construcción social del riesgo a partir de las percepciones de los sujetos,
las cuales dependen de factores sociales, culturales, económicos y
políticos.
Desde la antropología, esta autora hace contribuciones infiriendo que el
riesgo es una construcción colectiva y cultural asociada a la percepción y
refiriéndose a esta última como un constructo socio-histórico. Por tanto, la
subjetividad, como parte de la construcción social del riesgo supone que:
Los riesgos están siempre cargados de implicaciones morales:
a) la percepción del riesgo depende del sistema social.
b) los individuos utilizan los peligros del ambiente para sostener el
sistema social al cual están vinculados criticando o disculpando por
aceptar o no los riesgos.

2) La segunda vertiente tiene que ver con la construcción social del riesgo a
partir del análisis de la vulnerabilidad. En ella se considera que los
orígenes y los efectos diferenciales de los riesgos dependen de las
vulnerabilidades y la desigualdad. Este enfoque pone especial acento en

7
 las estructuras y procesos socioeconómicos de la desigualdad y pobreza
como causantes de la vulnerabilidad
El riesgo “surge de acuerdo con el tipo de sociedad de la que emana, de
sus creencias y visiones dominantes”. Esta autora también señala la
incidencia de factores estructurales en la ocurrencia de desastres
producto de:
[…]prácticas humanas relacionadas con la degradación ambiental, el
crecimiento demográfico y los procesos de urbanización, todos éstos
vinculados en gran medida con el incremento de las desigualdades socio-
económicas a escala local, regional, nacional y, desde luego internacional
La producción de espacios riesgosos son las relaciones sociales de producción
los que los definen, entendiendo así al riesgo como una construcción social
derivada de las relaciones y procesos sociales en un territorio.

Bajo esta perspectiva, el riesgo puede definirse como la probabilidad que tiene
un elemento de sufrir un efecto dañino como producto de la coincidencia en un
espacio y tiempo determinado de dos variables: la vulnerabilidad y la amenaza.

Riesgo = amenaza x vulnerabilidad

Por su parte, el desastre se considera como el fenómeno que se produce cuando

el riesgo se ha hecho evidente a causa de la convergencia entre una amenaza y
la vulnerabilidad; es decir, la materialización o actualización del riesgo.

El riesgo tiene cuatro características importantes; es:

a) Dinámico y cambiante, es decir que es un proceso que se puede modificar

en relación tanto de las amenazas como de los factores de vulnerabilidad.
b) Diferenciado, pues no afecta de la misma manera a los distintos actores
presentes en una comunidad; por tanto la percepción del riesgo también
es diferenciado.
c) Latente y potencial, y su grado va a depender de la intensidad probable
de la amenaza y de las condiciones de vulnerabilidad existentes.
d) Es social, pues surge del proceso de interacción continua y permanente
entre la comunidad y su entorno.
La gestión del riesgo es la capacidad de una comunidad para manejar y
transformar las condiciones que favorecen un desastre, antes que ocurra. Esta
gestión se fundamenta en el conocimiento tanto de la amenaza como de la
vulnerabilidad y es así como la participación de las comunidades cobra
relevancia al lograr la participación efectiva para la prevención, mitigación o
preparación con los sujetos involucrados. (Wilches-Chaux, 1993)

La incorporación de las ciencias sociales en el estudio del riesgo a partir de un

enfoque desde múltiples disciplinas plantea la necesidad de “profundizar […] el
conocimiento acerca de la percepción individual y colectiva del riesgo e investigar
las características culturales, de desarrollo y de organización de las sociedades
8
que favorecen o impiden la prevención y la mitigación”. Como puede advertirse,
se empiezan a considerar los riesgos y su actualización (desastre) como una
coproducción donde participan los aspectos físicos, socioeconómicos, políticos
y culturales y se vinculan directamente a la vulnerabilidad ante determinado tipo
de fenómeno. Así, las condicionantes políticas y las relaciones de poder
(decisiones, acciones y discursos asociados) se vuelven factores clave en la
génesis y desarrollo del riesgo. (Cardona, 2001)

1.2. Estructura de vulnerabilidad frente al riesgo

El concepto de vulnerabilidad cobra sentido dentro del proceso de construcción
de riesgos y se constituye poniendo atención en aspectos como la organización,
las relaciones sociales y la estructura causal, para entender las lógicas sociales
imperantes en las situaciones de riesgo y alejándose así del entendimiento de la
amenaza natural como elemento predominante del riesgo y detonador del
desastre. El proceso de construcción de la vulnerabilidad es siempre particular,
multi-escalar, y diferenciado, pues ciertas características o circunstancias se
revelan como condiciones de vulnerabilidad fundamentales en ciertos contextos
mientras que en otros no lo son. (Rubio, 2012)

Por lo general, a nivel institucional y legal, la vulnerabilidad se asocia con

debilidad, exposición o carencia, y se utiliza a diversas escalas: individuos,
grupos, comunidades, clases y hasta naciones. Pero la definición comúnmente
aceptada en el ámbito de los estudios sobre desastres es “la capacidad de
enfrentamiento y recuperación en los procesos de actualización del riesgo, el
desastre”. Esta capacidad, según este autor, debe ser entendida en su contexto
y no como una condición propia del sujeto: la capacidad para enfrentar una
amenaza es muy distinta a la capacidad de enfrentar otra. Es la capacidad de la
población para responder y recuperarse del impacto de un suceso. (Rubio, 2012)

Al entender la vulnerabilidad no como una condición de los sujetos, sino como

una posición frente al riesgo, para su análisis es necesario puntualizar tres
aspectos:

a) Es necesario exponer y analizar la estructura de relaciones que la

sustentan.
b) La especificación y tipo de riesgo del que se trata
c) El rango de posibilidades de acción y el horizonte de decisiones del que
disponen los distintos actores en un escenario de riesgo
La conformación de escenarios de vulnerabilidad está asociado con aspectos de
índole ambiental, física, social, económica, política, institucional, organizativa,
educativa e ideológico-cultural, los cuales van a determinar el nivel de dificultad
o capacidades que tendrá el grupo social para recuperarse autónomamente
luego del impacto. La vulnerabilidad es una combinación de características del
grupo social derivada de sus condiciones sociales y económicas, sin embargo,

9
para profundizar en la concepción de este término es necesario tener en cuenta
dimensiones particulares como son la institucional y cultural, así como la
dimensión vinculada a la percepción del riesgo.

El aumento de la vulnerabilidad en el espacio urbano ha sido el resultado de la

acción conjunta de varios factores, básicamente producto del comportamiento
humano, entre los que destaca:

 La creciente concentración de la población en grandes aglomeraciones

como consecuencia de la explosión demográfica y las grandes urbes
como promesas de más y mejores oportunidades de bienestar
 La concentración de valores expuestos al riesgo (grandes polígonos
industriales, de investigación y desarrollo y conglomerados financieros),
con un componente tecnológico cada vez mayor, en los bienes y en el
tratamiento de la información.
 La ocupación de zonas de peligro por parte de las comunidades humanas
(laderas inestables, desembocaduras de ríos o cauces secos), por un
proceso de urbanización descontrolado y por la búsqueda de terrenos
más baratos.
 La adopción de prácticas contrarias a la sustentabilidad, tanto en la
planificación urbanística y de ocupación y usos de suelo como en la
conservación del medio natural, así como de aquellas otras que inciden
en el cambio climático.
En consecuencia, la vulnerabilidad se vuelve producto de las formas particulares
de desarrollo de acuerdo al tipo de sociedad. En América Latina, las expresiones
del riesgo tienen relación con el proceso acelerado de urbanización, la
degradación ambiental, la exclusión social, el empobrecimiento de la población
y su creciente concentración en las ciudades grandes de la región.

El análisis del riesgo desde el eje analítico de la vulnerabilidad se muestra como

uno de los más complejos y completos, pues contempla cuatro elementos
fundamentales en sí mismo: atiende la intersubjetividad objetivable al focalizar
sus miradas en los sujetos, grupos y comunidades; no descuida los elementos
estructurales que muestran a dichas poblaciones desiguales; describe y registra
los niveles de riesgo a los que pueden verse afectados por estas situaciones; y
dibuja o diseña mecanismos de resistencia con los que potencialmente pudieran
minimizar sus efectos .

Cabe señalar, que aun cuando el análisis de la vulnerabilidad en los estudios de

riesgo tiende a dar cuenta de las situaciones estructurales, no busca resolverlas,
ya que esto escapa el nivel de análisis y el alcance de la gestión de los riesgos,
pero sí considera la vulnerabilidad en relación con las fases de gestión del riesgo-
desastre, las cuales implican la prevención, preparación, respuesta,
rehabilitación y reconstrucción.

10
 1.2.1. Dimensiones y tipos de vulnerabilidad
La vulnerabilidad en sí misma constituye un sistema dinámico, y surge como
consecuencia de una serie de factores y características (internas y externas) que
convergen en una comunidad particular. A esta interacción de factores y
características se le otorga el nombre de vulnerabilidad global (Wilches-Chaux,
1993)

La vulnerabilidad puede tener varias dimensiones dependiendo del aspecto que

se este teniendo en cuanta para su análisis. La vulnerabilidad global es para
integrar los diferentes aspectos que caracterizan la vulnerabilidad desde varias
perspectivas. Dichas dimensiones de la vulnerabilidad se describen a
continuación (Wilches-Chaux, 1993):

a) Dimensión física
Expresa las características de ubicación en áreas propensas y las deficiencias
de resistencia de los elementos expuestos, de los que depende su capacidad de
absorber la acción del suceso que representa la amenaza. La sismo resistencia
de un edificio, la ubicación de una comunidad en el área de influencia de un
deslizamiento o en el cauce de un rio, son ejemplos de la dimensión física de la
vulnerabilidad.

b) Dimension economica
Los sectores economicamente mas deprimidos son los mas vulnerables. La
pobreza aumenta la vulnerabilidad. Al nivel local e individual este aspecto se
expresa en desempleo, insuficiencia de ingresos dificultad o imposibilidad de
acces a los servicios. En la esfera nacional se traduce en una excesiva
dependencia economica de factores externos incontrolables,la flata de
diversificacion de la base economica, las restriccionesal comerciointernacional y
laimposicion de politicas monetarias.

c) Dimension social
Cuanto mas integrada este una comunidad, superando los incovenientes que
suelen presentare, le resultara mas facil abosorber las consecuencias de un
desastre y podra reaccionar con mayor rapidez que una comunidad que no lo
este. Las sociedades pueden ser mas o menos vulnerables en el sentidoque
pueden reaccionar como grupo organizado, mediante procesos de
autoorganizacion o con intereses particulares primando sobre los grupales, con
relaciones mas estrechas entre susintegrantes o relaciones meramente
circunstaciales.

d) Dimension educativa
Es expresa en una educacion deficiente o que no tiene una cobertura en una
comunidad propensa. La ausenca de conocimiento sobre las causas, los efectos
11
y las razones por las cuales sepresentan desastres, el comportamiento individual
y colectivo en casode desastres son aspectos que hacen que una comunidad
sea mas vulnerable. Igualmente, la falta de socializacion de la informacion
aumenta la vulnerabilidad.

e) Dimension politica
Se expresa en el nivel de autonomia que tiene una comunidad con respecto a
sus recursos y para la toma de decisiones y en la organización gubernamental.
La debilidad en los niveles de autonomia para decidir regional o localmente
impide una mayor adecuacion de las acciones a los problemas sentidos en estos
niveles territoriales. En la medida que la comunidad participa mas en las
decisiones que le atañen es menos vulnerable.

f) Dimension institucional
Esta relacionadacon las dificultades que tiene las institucio es para hacer la
gestion del riesgo. Situacion que se refleja enla falta de preparacion para
responder ante un suceso, o cuando aun sabiendo que existe el riesgo no llevan
a cabo acciones eficientes y efectivas para reducirlo o mitigarlo. Se expresa en
la falta de flexibilidad de las instituciones, en el exceso de burocracia, en el hecho
de que prevalecen la decision politica y el protagonismo.

g) Dimension cultural
Esta referida a la forma en que los individuos se ven a si mismos en la sociedad
y como colectividad, lo que influye en ocasiones de manera negativa debido a
estereotipos perniciosos que no se cuestionan y que se consolidan. Al respecto
juegan un papel crucial los medios de comunicación, puesto que contribuyen a
la utilizan sesgada de imageneso a la transmsion de informacion ligera o
imprecisa sobre el medio ambiente, la misma sociedad y los desastres.

h) Dimension ambiental
Hay un aumento de la vulnerabilidad cuando el modelo de desarrollo no esta
basado en la convivencia, sino en la explotacion inadecuada y la destruccion de
los recursos naturales. Esta circunstancia conduce al deterioro de los
ecosistemas y a aumentar la vulnerabilidad debido a la incapacidad de auto
ajustarse para compensar los efectos directos o indirectos de la accion humanda
o de sucesos de la misma naturaleza

i) Dimension ideologica
Esta relacionada con las ideas o creencias que tienen las personas sobre el
devenir y los hechos del mundo. Se expresa en actitudes pasivas, fatalistas y
creencias religiosas que limitan la capacidad de actuar de los individuos en
ciertas circunstancias. La percepcion dogmatica de las cosas puede generar

12
confusion acerca de un proposito, falta de reaccion y muchas veces perdida de
la motivacion, que debilitan una accion transformadora.

1.2.2. Estructura de vulnerabilidad

La vulnerabilidad, como componente esencial del riesgo, es manifestada de
manera diferencial entre los actores que intervienen en el espacio de riesgo. Por
ello, suele ser

Con la intención de ofrecer un análisis integral del riesgo y partiendo de que la

vulnerabilidad de cada sujeto abordada de manera segmentada ya sea por tipo
o por grupos (Rubio, 2012). es en función de sus posibilidades de
acción/decisión frente a las amenazas, el autor introduce el concepto de
estructura de vulnerabilidad. Con esta herramienta conceptual busca dar cuenta
de las interdependencias entre las decisiones y capacidades en el contexto
global de un escenario de riesgo. Así, la estructura de vulnerabilidad se entiende
como el marco de relaciones de poder y control que limita o posibilita la acción
que cada actor ejerce sobre el territorio y sobre los demás actores, por lo que no
es una característica propia de los sujetos, sino más bien una posición frente al
riesgo.

Al introducir la idea de estructura de vulnerabilidad se hace necesariamente

referencia a la agencia de los sujetos involucrados en este proceso. En esta
perspectiva, estructura y agencia están íntimamente ligadas, y se co-determinan.
Las estructuras orientan y posicionan a los actores, que despliegan un variado
nivel de creatividad y, aunque cotidianamente reproducen un sinnúmero de
estructuras e instituciones, son capaces también de introducir cambios y hasta
actuar intencionadamente para lograr ese objetivo.

La reproducción de estructuras resulta de un encadenamiento de decisiones que

se relaciona con el conjunto de expectativas ordenadas en torno a sistemas
sociales como la política, la economía, la ciencia, la ley, y que van a constituir
estructuras de sentido. Las instituciones aparecen en este contexto como
estructuras sedimentadas o normadas donde el conjunto de decisiones está
claramente establecido. Sin embargo, los sujetos también se dotan de recursos
frente a estas estructuras de poder para lograr hacer una acción que induzca
cambios en esta estructura.

Así, la idea de estructura supone tres cuestiones centrales: en primer término, la

existencia de la agencia para su reproducción o modificación; en segundo, los
recursos y limitaciones que ofrece esta estructura para desplegar continuos de
acción (agencia) por parte de los actores; finalmente, las expectativas o
estructuras de sentido que se dotan a partir de los sistemas sociales.

El planteamiento de una estructura de relaciones que subyace al riesgo propone

integrar al conjunto de actores que intervienen en procesos de riesgo, definiendo

13
a la vulnerabilidad como una propiedad del escenario en su conjunto y no sólo
como una situación que afecta a algunos de sus componentes. Así, la estructura
de vulnerabilidad tiene que ver con la incidencia en las variables que sustentan
la amenaza, con el nivel de centralización de las decisiones, con la capacidad de
definición del riesgo mismo, con las contradicciones y/o coherencia que existe
entre las distintas definiciones presentes en un escenario, y con la identidad o
conflicto de intereses (Wilches-Chaux, 1993).

Ejes relevantes en la configuración de una estructura de vulnerabilidad: normas,

intereses, recursos y localización.

 Las normas hacen referencia al marco institucional para la toma de

decisiones relevantes frente a la amenaza,
 Los intereses a la relativa identidad o antagonismo que pueden existir
entre los actores
 Los recursos a la capacidad organizativa y material de cada actor para
intervenir,
 Localización al rango de afectación que las decisiones de cada actor
tienen en relación con la distribución de las amenazas.
El planteamiento de una vulnerabilidad global resultado de estas y otras
dimensiones de la vulnerabilidad, se describe como vulnerabilidades
individuales, que es muy util para visualizar la vulnerabilidad desde multiples
facetas y desde diversas perspectivas del conocimiento. Este planteamiento
facilita el entendimiento de la vulnerabilidad como una condicion o circunstancia
dinamica o cambiante. Ademas, permite su formulacion como un proceso
acumulativo de fragilidades, deficiencias o limitaciones que permanecen en el
tiempo como factores que inciden en que exista o no una mayor o menor
vulnerabilidad. Desde el punto de vista de la gestion de riesgo, las acciones que
reduzcan estos factores y que estimulen las fortalezas y capacidades de una
comunidad, entendida como los lementos expuestos , deben ser objetivosde la
palnificacion y la prevencion-mitigacion.

La vulnerabilidad integrada por una seire de aspectos que a largo plazo afectan
la capacidad de la comunidad para responder a sucesos y la hacen sussceptibles
a sufrir futurasconsecuencias. Dichos aspectos tienen carácter:

a) Fisico-material: Relacionados con el medio ambiente, la infraestructura, la

vivienda, tecnologia, capital, nivelde salud y la capcidadde trabajo.
b) Social-organizacional: Relativos a las actividades sociales y economicas
y a las estructuras politicas formales uotras mediante las cuales se toman
decisiones.
c) De motivacion y actitud: Lo que se refiere a la concepcion que tiene las
comunidades de ellas mismas y sus interrelaciones con el ambiente y la
sociedad.

14
La vulnerabilidad debe verse como un conjunto de variables que se refieren a
tres tipos de situacion:

a) Vulnerabilidad de los sistemas de vida: Explica como un sistema de vida

de una colectividad o un individuo se hace mas esistente o mas resiliente
a las amenazas, por ejemplo mediante un mayor nivel de salud y ntricion,
mediante mayores ingresos y shorros que le permitan una mayor
capacidad de adaptacion.
b) Autoproteccion: Relacionada con el nivel de conciencia acerca de la
amenaza y con la experiencia de sucesos anteriores. Es decir el nivel de
preparacion del individuo o la colectividad para enfrentar una amenaza, lo
que se refleja en la ubicación de la vivienda, la resistencia de los edificios,
la construccion de obras preventivas, etc.
c) Proteccion social: Referida no solo al nivl local sino en general a la accion
del Estado en todo sus niveles, que influyen tanto en la autoproteccion
resistencia de los sistemas de vida como en factores tales como las
normas de construccion, el ordenamiento territorial, los esquemas
seguros, etc.
Estos aspectos ligados a las caracteristicas de los individuos y su composicion
por clase, etnia, genero, edad y sistema politicos componen la vulnerabilidad
desde una perspectiva fundamental social.

1.3. Vulnerabilidad y carencias de desarrollo

Algunas circunstancias sociales pueden considerarse como aspectos asociados
con la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres, no siempre estos
aspectos pueden considerarse como la vulnerabilidad misma. Un ejemplo es el
caso de la pobreza, la cual puede considerarse como un factor o como una causa
de la vulnerabilidad ante cierto tipo de suscesos. Sin embargo, la pobreza en si
misma no es sinonimo de vulnerabilidad. Es necesario estudiar los factores que
hacenque las poblaciones sean vulnerables a los fenomenos que caracterizan a
las amenazas. Muchos desastres actualmente son el producto de factores
economicos y politicos, muchas veces exacerbados por presiones,que
concentran poblacion enareas de peligro. En la mayoria de los casos, la
reduccion de la vulnerabilidad esta ligada a intervenciones de las necesidades
basicas dedesarrollo prevaleciente, razon por la cual se puede afirmar que existe
una relacion entre las condiciones de marginalidad economica y la vulnerabilidad
vista desde la perspectiva de los desastres.

La vulnerabilidad de los asentamientos humanos esta intimamente ligada a los

procesos sociales que alli se desarrollan y esta relacionada con la fragilidad, la
susceptibilidad o la fala de resiliencia de los elementos expuestos ante
amenazas de diferencia indole. la vulnerabilidad esta ligada a la degradacion
ambiental, no solo urbana sino en general del entorno natural intervenido o en
proceso de transformacion.

15
La degradacion del entorno, el empobrecimiento y los desastres no son otra cosa
que sucesos ambientales y su materializacion es el resultado de la construccion
social del rieso, mediante la gestacion en unos casos de la vulnerabilidad y en
otros casos de amenaza o de ambas circunstancias simultaneamente. Desde el
punto de vista social, la vulnerabilidad refleja una carencia o deficit de desarrollo
ya que el riesgo se genera y se construye socialmente. En los paises de
desarrollo ya que el rieso se percibe un incremento en la vulnerabilidad
ocasionado por factores como el rapido e incontrolable crecimiento urbano y el
deterioro ambiental, que ocasionan la perdida de la calidad de vida, la
destruccion de los recursos naturales, delpaisaje y la diversidad genetica y
cultural.

En numeros paises del tercer mundo la degradacion ambiental, la pobreza y un

rapido crecimiento demografico pueden trasformar un fenomeno natural en un
desastre de gran envergadura. Los desastres son acontecimientos sociales y
politicos con frecuencia evitable. Esto conduce a pensar que es necesario
cuestionar el modelo de desarrollo si dicho desarrollo exaerba la vulnerabilidad,
como esta ocurriendo en muchos lugares. Desde esta perspectiva se formulan
dos modelos conceptuales para analzar la vulnerabilidad. El primero examina la
evolucion de condiciones inseguras especificas en terminos de presiones
dinamicas como son la urbanizacion y la degradacion ambiental y en terminos
de causa de fondos inmersas en la economia politica. Esto permite revelar los
hilos que conectan las condiciones inseguras que caracterizan a una
configuracion espacial y temporal de vulnerabilidad con procesos economicos,
politicos y sociales globales.

El segundo modelo parte del concepto de acceso, desde una familia, una
comunidad o sociedad dada, a los recursos que permiten seguridad frente a
determinadas amenazas, lo que permite identificar los diferentes canales
ybarreras sociales, economicas, politicas, culturales, examinandose no osolo las
variables economicas y politicas tradicionales como acceso a la tierra y otros
medios de produccion, sino tambien variables como sexo, edad y etnia.

16
 Condiciones de marginalidad de una familia en la region de Choco, Colombia.
Estas familias han sido afectadas recurrentemente por terremotos, sin embargo
sus condiciones de vida ya son un desastre cotidiano.

Analizar la vulnerabilidad dentro de los patrones mas amplios de la sociedad,

supone encontrar las causas de fondo o subyacentes de la vulnerabilidad desde
la perspectiva de los desastrees y los mecanismos o procesos dinamicos que
trasladan causas de fondo a condiciones inseguras. Las causas de fondo de la
vulnerabilidad o causas subyacentes que dan origen a la vulnerabilidad son
procesos economicos, demograficos y politicos, que afectan la asignacion y
distribucion de recursos entre diferentes grupos de personas, y reflejan la
distribucion del poder.

Hay algunos procesos globales a los cuales se debe prestar atencion como el
crecimiento de la poblacion, la urbanizacion rapida, presiones financieras
internacionales, degradacion de la tierrra, Cambio ambiental global y guerra.
Como ejemplo, la urbanizacion ha contribuido a los severos daños en ciertos
terremotos urbanos. El aumento de la poblacion es nula de las razones que
explica el incremento de las personas afectadas como resultado de sequias e
inundaciones, asi como la deforestacion aumenta las inundaciones y el riesgo de
deslizamientos.

Existe una alta relacion entre las carencias de desarrollo y la vulnerabilidad, se

propone los siguientes factores de los cuales se origina la vulnerabilidad:

a) La exposicion: que es la condicion de susceptibilidad que tiene el

asentamiento humano de ser afectado por estar en el area de influencia
de los fenomenos poligrosos y por su fragilidad fisica ante los mismos.
b) La fragilidad social: se refiere a la predisposicion que surge como
resultado del nivel de marginalidad y segregacion social del asentamiento
humano y sus condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores
socioeconomicos.
c) La falta de resiliencia: expresa las limitaciones de accesio y movilizacion
de recursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus
deficiencias para absorber el impacto.

1.4. Riesgo como resultado de degradacion ambiental

Aun cuando desde el punto de vista urbano ha sido habitual reconocer que el
proceso de degradacion ambientla se puede convertir en un detonantede
proceos supuestamente naturales que afectan el habitat de los asentamientos
humanos, debido a la poca atencion que los expertos en temas ambientales le
han dado al tema de los desastres, no se han asociado de manera explicita
dichos temas con la prevencion y mitigacion de riesgos. Algunos especialistas
ven en el tema habitat aspectos artificales del medio ambiente y no integran a la
concepcion de los ecosistemas a los asentamientos humanos, que bien pueden

17
entenderse de una manera mas holistica como socio.ecosistemas y que podrian
permitir una sisntesis y una vision mas integral de la problemática urbana y
ambiental. Algo similar se puede decir de los especialistas en el campo de la
gestion de riesgo y prevencion de desastre, que al no integrar a sus modelos y
marcos conceptuales los aspectos relativos a la protyeccion del medio ambietne
facilitan una vision reduccionista e incompleta de la problemática de riesgo y del
habitat urbano. Aparte de los llamdos riesgos tecnologicos, podria ocurrir en
ocasiones que algunos de los desastres supuestamente naturales sean
realmente de origen antropico, niern porque al degradar el medio ambiente
pueden inducr amenazas naturales o porque el aumento de la vulnerabilidad de
los asentamientos humanos incide de manera notoria en la ocurrencia de
desastres a los que tambien se les califica de desastres naturales.

La degradacion ambiental y el aumento del riesgo son, en ocasiones el

resultado de la influencia negativa de asentamientos humanos marginales que
no cuentan con servicios publicos adecuados

En sudamerica, por ejemplo, la zona andina es altamente propensa a proceso

de inestabilidad o deslizamiento, y por su complejidad orografica, cuenta tambien
con un amplio numero de riso cuyo compotamiento es de regimen torrencial. En
estas circunstancias se presnetan continuamente crecidas repentinas y
avalanchas generadas como resultado de estancamientos en las zonas altas de
sus cuencas. Este tipo de suceos es, el resutado del desequilibrio ambiental que
degrada la naturaleza, pero tambien afecta los asentamientos humanos. Las
cuencas hidrograficas se deterioran y con ello se interrumpe el ciclo hidiroc, se
agota el agua, se reseca la tierra y los cultivos se quedan sin riego. Procesos de
deforestacion e incendios hasn estado destruyendo la vegetacion protectora de
los suelos y estabilizadora del clima, causando erosion e inestabilidad de
laderas; los suelos agricolas se escurren en forma vertiginosa al paso
incontenible de las escorrentias, generando sedimentacion de valles, cursos de
agua, estanques y ciudades donde los sistemas de alcantarillados son
colmatados. La destruccion de la vegetacion significa despojar de su habitat a la
fauna; la desaparacion del manglar en las zonas costeras facilita las
inundaciones y empobrece la pesca. Los lagos, cienagas y cursos de agua en
las zonas bajas han estado siendo desecados y terraplenados para habilitar
tierras para habitar y cultivar, la mineria ha esterilizafdo tierras y ha contribuido

18
a sedimentar cauces y desestabilizar laderas. Estos procesos en las areas
interandinas son causantes de suceos hidrogeodinamicos intensos como
deslizamientos, inundaciones y avalanvchas que arrasan viviendas, obras de
nfraestructura y generan perdidas de vida. Las actividades industriales y
agroindustriales en sitios mal escogidos contaminan ciudades, valles, aguas,
vegetacion y atmosfera y pueden llegar a ser serias amenazas tecnologicas para
asentamientos humanos circundantes. La urbanizacion ha venido contaminando
las mejores tierras agricolas, pecuarias y forestales y ha generado al mismo
tiempo, como consecuencia de desajustes sociales en la estructura de la
tenencia, asentamientos humanos margianesl en areas degradadas.

Un desastre es la materializacion del riesgo y significa un impacto ambiental que

puede tener una dimension varialbe en terminos de volumen, tiempo y espacio.
Algunos son causa de pocas perdidas de vida; otros afectan millones de
personas. Algunos son momentaneos, otros son lenots y duran muchos años.
Algunos estan localizados en pocos kilometros cuadrados, otros cubren varios
paises.

Aunque cientificamente todo impacto ambiental intenso podria considerarse

como un desastre, el sentido comun de las personas reconoce como desastres
solo aquellos que modifican significativamente el volumen o la distribucion de la
poblacion humana. Sucesos que ocurren en areas vacias, en donde no existen
asentamientos humanos, raramente son percibidos como desastres. Una
poblacion grande, por ejemplo, puede ser mas afectada que una pequña en
terminos absolutos, pero menos afectada en terminos relativos. Aunque sea
ampliamente aceptado, la dimension de un desatsre no solo depende de la
cantidad de poblacion humana que puede ser afectada sino tambien, de su
escala en terminos ecologicos, economicos y sociales. Un suceso podría no
afectar personas en forma directa, pero podría causar perjuicios sobre otros
elementos naturales renovables y no-renovables que le darían la categoría de
desastre.

Desde el punto de vista temporal, los desastres son interpretados como graves
consecuencias que causan sucesos súbitos. Súbito en relación con el tiempo de
duración de una vida es diferente de súbito en relación con el curso de la historia
de la humanidad. En una escala del tiempo podrían localizarse como impactos
instantáneos desastres provocados por sucesos como terremotos, erupciones,
volcánicas o accidentes aéreos, mientras que como impactos prolongados
pueden considerarse otros desastres causados por fenómenos tales como la
desertificación, las hambrunas y las guerras, suceso que usualmente tiene
efectos más severos en términos demográficos. Los desastres repentinos
impredecibles cuyas causas son reconocidas producen un mayor temor y son
percibidos como más catastróficos; justamente porque son inesperados y
causan sensación. Otro aspecto temporal se relaciona con la frecuencia de los
fenómenos. Algunas poblaciones, por ejemplo, están habituadas a un ambiente
19
propenso, donde la ocurrencia de los sucesos llega a ser casi parte de su estilo
de vida, a los cuales llegan a acostumbrarse o adaptarse, a diferencia de
poblaciones localizadas en ambientes en los que ciertos sucesos, por su poca
recurrencia, llegan a ser consideradas como eventualidades fortuitas.

Especialmente el impacto de las amenazas es extremadamente variado.

Algunos desastres son aislados y localizados; otros son difusos y dispersos. Por
lo tanto, algunos solo son el resultado de los efectos sobre una población,
mientras que otros son lo suficientemente amplios es decir los daños y las
consecuencias del fenómeno cubren varias poblaciones. El área de influencia de
un accidente aéreo o de una erupción, por ejemplo, es considerada como
pequeña y discreta; mientras que una sequía, una hambruna o una epidemia
puede llegar a afectar grandes superficies, incluso de orden continental,
trascendiendo en ocasiones fronteras políticas. En conclusión, el concepto de
impacto ambiental o de desastre es relativo a la manera como se le califica
(dimensión temporal, espacial o de volumen9 y depende de la valoración social
que la comunidad le asigna.

CAPITULO II

VULNERABILIDAD EN EL PERÚ

2.1 Análisis de la vulnerabilidad

2.1.1 Análisis de principales elementos vulnerables por exposición

De acuerdo al Análisis de presión-liberación de Blaikie, para evaluar el riesgo de

desastre, se da la misma importancia a la producción social de la vulnerabilidad
frente al análisis de los peligros, pues los desastres son el resultado de la
interacción de ambas cosas.

Este modelo de análisis es una herramienta simple que muestra como el riesgo
existe cuando las amenazas afectan a los elementos vulnerables, producto de
procesos sociales y causas de fondo. La mayor presión en la población y
elementos se da por dos lados: su propia vulnerabilidad y el nivel de impacto de
la amenaza sobre las personas y elementos con diversos grados de
vulnerabilidad. La liberación se incorpora para conceptualizar las acciones de
reducción de riesgos, así se atenúa la presión, reduciendo los niveles de
vulnerabilidad.

20
Tabla 1: Progresión de la vulnerabilidad de los elementos expuestos-Perú

1 2 3
Causas de Presiones Condiciones
Fondo Dinámicas Inseguras

Falta de Vulnerabilidad
Capacidades a física por
nivel institucional, exposición:
carencia de Localizaciones
entrenamiento, de peligrosas,
cultura de infraestructura
prevención. sin protección.
Macrofuerzas que
determinan las Vulnerabilidad
características de física por
los elementos fragilidad:
expuestos: Infraestructura
Rápido construida sin
Nivel de Pobreza crecimiento de la asistencia
- IDH población técnica.
urbana,
Acceso limitado Vulnerabilidad
generando centros
a poder, económica:
urbanos extensos,
estructuras, actividades de
ocupando
recursos subsistencia,
frágilmente áreas
bajos niveles de
con amenazas.
ingresos.
Aumento de vías
Vulnerabilidad
de articulación
social: grupos
entre estos
especiales
centros urbanos, a
altamente
través de nuestra
vulnerables,
difícil geografía.
carencia de
Generación de
organización.
nuevas redes y
nodos de Vulnerabilidad
infraestructura institucional:
vital. Carencia de
Infraestructura prevención y
económica preparación ante
productiva (la un posible
mayoría desastre.
21
concentrada en
estos centros
urbanos), siendo
también de
relevancia la
2.1.1.1 Centros Urbanos y Población Urbana por Regiones
El nivel de vulnerabilidad de los conglomerados urbanos en
el Perú depende de la cantidad de población concentrada
en ellos, pues las condiciones de desarrollo son las mismas.
La jerarquización es la siguiente:
 Metrópoli Nacional: de 1, 000,000 a más habitantes.
 Áreas Metropolitanas o Metrópoli Regional: de 500,000 -
999,999 habitantes.
 Ciudad Mayor o mayor Principal: de 100,000 – 499,999
habitantes.
 Ciudad Intermedia o Intermedia Principal: de 20,000 – 99,999
habitantes.
 Ciudad Menor o Menor Principal: de 5,000 – 19,999 habitantes.

22
 Mapa 1: Conglomerados Urbanos de 5,000 Habitantes a más, según Rango

Poblacional

Fuente: INEI y Diagnóstico del Sistema Urbano Nacional.

Dirección Nacional de Urbanismo. Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento, MVCS, Agosto 2010.

En el Mapa 1, se puede apreciar que las región Lima-Callao, es la que presenta

el mayor índice de población urbana, con 54.03, es decir, la población urbana es
54.03 veces más que la población rural, seguido de Tacna, Tumbes, Arequipa e
Ica, con valores que varían entre 10.49 y 8.37. Las regiones que presentan un
menor índice de urbanización son Puno, Apurímac, Amazonas, Huánuco,
Cajamarca y Huancavelica con valores menores entre 0.99 y 0.46. De acuerdo
23
a la jerarquía política administrativa en base a una matriz con pesos ponderados,
las ciudades del Perú estarían esquematizadas de la siguiente manera:
 1er. Rango: Lima Metropolitana.
 2do. Rango: Iquitos, Arequipa y Trujillo.
 3er. Rango: Cusco, Chiclayo, Pucallpa.
 4to. Rango: Ayacucho, Puno, Huancayo, Chimbote, Cajamarca, Huánuco,
Chachapoyas, Pto. Maldonado.
 5to. Rango: Huaraz, Moquegua, Chachapoyas, Huancavelica, Ica,
Abancay.

Mapa 2: Mapa de material predominante de los principales centros urbanos del

Perú

24
 Fuente: INEI 2007
Si analizamos el mapa de material predominante de los principales centros
urbanos del Perú (Mapa 2). Observamos que la mayor parte de las ciudades de
la sierra y algunas de la costa tienen como material predominante de
construcción el adobe o tapial, es decir, la construcción con tierra, la cual es
altamente vulnerable a sismos, pero también a inundaciones y lluvias fuertes.
Las ciudades de la costa con en las que predomina la construcción con concreto
y cemento y en las de la selva predomina la madera, encontrando algunas donde
predomina la quincha.

2.1.1.2 Red Nacional Vial, incluye ferrocarriles

La estructura vial básica del Perú está conformada por:
 Carretera Longitudinal de la Costa o Panamericana (Ruta 001).
 La Carretera Longitudinal de la Sierra o Caminos del Inca (Ruta
003).
 La Carretera Longitudinal de la Selva, hoy Fernando Belaúnde
Terry (Ruta 005).
 Los Ejes Transversales Norte, Centro y Sur (20 rutas).
 Carreteras departamentales y vecinales que enlazan las
capitales provinciales.

La red de ferrocarriles en el Perú es pequeña, conformada

por los ferrocarriles Central, Huancayo-Huancavelica, del
Sur (trasandino), Southern Perú Copper Corp., Tacna-Arica.
Nuestro país tiene una gran cantidad de vías vulnerables a
peligros múltiples, aproximadamente el 60% de la longitud
total de éstas, se encuentran en condiciones de alta y muy
alta vulnerabilidad física (región andina y amazónica,
traducido en la dificultad de acceder a mercados
competitivos para sus productos, originando limitaciones
para el desarrollo económico de las regiones) es decir en
zonas inestables. Del total nacional, los departamentos de
Junín, Ancash y Cusco son los que presentan mayor
porcentaje de vías posiblemente afectadas con 6.8 %, 6.27
% y 6.03 % respectivamente.

25
 Mapa 3: Red Nacional Vial

Fuente: Diagnóstico del Sistema Urbano

Nacional. Dirección Nacional de Urbanismo.
MVCS, Agosto 2010.

26
 Mapa 4: Red de Ferrocarriles

Fuente: Diagnóstico del Sistema Urbano

Nacional. Dirección Nacional de Urbanismo.
MVCS, Agosto 2010.

2.1.1.3 Aeropuertos
El Perú debido a su geografía agreste y su magnitud ha desarrollado
un importante conjunto de aeropuertos. El principal y más importante
aeropuerto es el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez ubicado en el
Callao. Los aeropuertos pueden ser: Internacionales, principales y
aeródromos. Los aeropuertos internacionales son los que se
encuentran ubicados en las ciudades de: Lima – Callao, Cusco,

27
Arequipa, Iquitos, Pucallpa, Chiclayo, Piura, Talara, Trujillo, Juliaca,
Pto. Maldonado, Tacna, Pisco.

Mapa 5. Aeropuertos administrados por CORPAC

Fuente: Diagnóstico del Sistema Urbano Nacional.

Dirección Nacional de Urbanismo. MVCS, Agosto 2010.

28
2.1.1.4 Puertos

El Perú, cuenta con un gran número de puertos a lo largo de su gran

costa marítima, los puertos están clasificados en función a su
jerarquía:
 Puertos mayores, de atraque directo
 Puertos menores, de lanchaje
 Caletas
Existen un total de 34 puertos: 18 puertos mayores y 16 puertos
menores. Están bajo la administración de la Empresa Nacional de
Puertos (ENAPU PERU), entidad descentralizada del MTC,
aunque en estos últimos años algunos de los servicios están
entrando a un proceso de privatización, como es el caso del Callao,
Matarani y Paita

Mapa 6: Principales Puertos de Perú

29
 Fuente: Diagnóstico del Sistema Urbano Nacional.
Dirección Nacional de Urbanismo. MVCS, Agosto 2010.

2.1.2 Análisis de vulnerabilidad según peligro existente

Tabla 2: Vulnerabilidad de Población y medios de vida

Lima Metropolitana y Callao agrupan casi el 50% de

los 18,7 millones de habitantes en alta exposición.
Vulnerabilidad ante Lima es la ciudad que en más ocasiones ha sido
sismos afectada por terremotos: 12 veces desde el siglo

30
 XVI hasta la actualidad; en 1587 y 1746 fue
literalmente destruida.
La población expuesta directamente a tsunami es
comparativamente pequeña; se concentra en la costa
de Perú debido al gran número de ciudades y puertos
de diversos tamaños, que incluye El Callao (puerto que
mueve la mayor cantidad de carga general). Gracias al
Vulnerabilidad ante emplazamiento de Lima sobre una terraza alta, parte
tsunamis de su territorio no está directamente expuesto. La
evidencia histórica confirma que las costas de Perú
han sido el escenario de mayor afectación por tsunami.
Ante fenómenos volcánicos como la caída de cenizas,
flujos piroclásticos y de lodo, Arequipa (más de 800 mil
Vulnerabilidad ante habitantes) y otras poblaciones están en el área de
volcanes influencia del Misti y del Ubinas.
En el Perú están expuestas 1 millón de personas (20%
de la población expuesta en la subregión andina). Las
Vulnerabilidad ante áreas de producción agropecuaria expuestas a
inundaciones inundaciones se localizan principalmente los
alrededores del lago Titicaca, así como en los
principales valles interandinos y de la costa.
En Perú, la vulnerabilidad se da por exposición a
mayor número de días con más bajas temperaturas,
especialmente en la sierra central y sur y el altiplano.
Vulnerabilidad ante Las heladas afectan directamente la salud y la
heladas seguridad alimentaria de comunidades de muy bajos
recursos, altamente dependientes de cultivos de
subsistencia y la cría y aprovechamiento de ganado,
especialmente ovino y camélido. Son 193 mil km2 en
Perú •Cajamarca, Lambayeque, La Libertad con
frecuencia de 10 a 30 días al año. • Ancash y Huánuco
de 10 a 60 días •En la sierra de Lima, Junín,
Huancavelica, Ayacucho y Apurímac incrementándose

31
 su frecuencia por encima de los 4 000 m.s.n.m. •
Finalmente al sur en las partes altas de Cusco,
Arequipa, Moquegua, Tacna y especialmente Puno
donde la frecuencia está por encima de 90 a 365 días.
En las áreas agropecuarias expuestas del Perú (150
mil kilómetros cuadrados – aprox. 47% del total de la
subregión andina) la población total es de 2.5 millones
de habitantes. En el sur del Perú las sequías afectan
principalmente el suministro de agua para la población,
los cultivos y el ganado. La disminución de caudales
normales en periodos de estiaje (escasas lluvias) está
siendo influenciada por procesos de deforestación, de
tal manera que cada sequía agrava el déficit de agua.
Vulnerabilidad ante Existen diferentes grados de vulnerabilidad en relación
sequias a las sequías que han sido recurrentes en la zona Sur
del Perú, principalmente en los departamentos de:
Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Arequipa, Cusco,
Puno, Moquegua e Ica, que abarca especialmente la
zona andina y en algunas de ellas sus vertientes
costeras, afectando a una población de 3’416,383
habitantes y 12,960 centros poblados (Censo 2007,
INEI).
Los glaciares tropicales presentan especiales
evidencias de vulnerabilidad al cambio climático y en
particular a la ocurrencia del fenómeno El Niño; la
Vulnerabilidad ante pérdida de áreas glaciares ha sido del 26% en Perú
FEN y Cambio entre 1970 y 2003. En Perú ya desaparecieron
Climático pequeños glaciares por efecto del conjunto de
fenómenos asociados con El Niño y La Niña
(incremento de lluvias durante El Niño, y sequías y
heladas en el sur de Perú). Según la CAF (2000),
durante El Niño 1997-1998 las pérdidas alcanzaron el
7% del PIB de Perú. Las pérdidas económicas y los

32
 daños en la infraestructura se traducen en atraso y
sobrecostos en la provisión de bienes y servicios.

Fuente: Atlas de las Dinámicas del territorio andino, población y bienes expuestos
a peligros naturales. Capitulo a manera de Balance. PREDECAN. 2009.

Tabla 3: Vulnerabilidad de Infraestructura

Vías troncales expuestas a peligro sísmico alta

Vulnerabilidad ante en Perú: 4 900 kilómetros. Principales puertos
sismos en amenaza sísmica alta, todos sobre la costa
del Pacífico, siendo el principal El Callao con
volúmenes de carga de 154 millones de Ton. En
Aeropuertos el más expuesto es el aeropuerto
internacional de Lima-Callao (Jorge Chávez),
que en el año 2008 movilizó 8,2 millones de
pasajeros nacionales e internacionales

Vulnerabilidad ante A tsunami están expuestos tramos costaneros de la

tsunamis carretera Panamericana y los principales puertos de
Perú, especialmente El Callao

Varios tramos de la carretera Panamericana están

Vulnerabilidad ante expuestos a inundaciones en los recorridos La Paz-
inundaciones Juliaca en el altiplano, y en múltiples valles a lo
largo de la costa peruana, La carretera
Panamericana cruza dichos valles, también sujetos
a deslizamientos y flujos de detritos.
Fuente: Atlas de las Dinámicas del territorio andino, población y bienes
expuestos a peligros naturales. Capitulo a manera de Balance. PREDECAN.
2009.

Mapa 7: Áreas agrícolas y pecuarias

33
Fuente: Atlas de las Dinámicas del territorio andino,
población y bienes expuestos a peligros naturales.

Mapa 7: Infraestructura Eléctrica

34
Fuente: Atlas de las Dinámicas del territorio andino,
población y bienes expuestos a peligros naturales.

Tabla 4: Vulnerabilidad del sector energético

35
 Vulnerabilidad Prácticamente todo el sistema de generación y
ante sismos y transmisión de energía eléctrica de Perú está
deslizamientos expuesto a peligro sísmico alta, y los sistemas de
transporte de hidrocarburos que se localizan a lo
largo de los Andes.
Vulnerabilidad Por tsunami se podrían ver afectadas las plantas
ante tsunamis termoeléctricas localizadas frente al mar en el litoral
peruano.
Vulnerabilidad El sistema eléctrico de trasmisión está expuesto a
ante volcanes fenómenos volcánicos en los alrededores de los
volcanes Misti en Perú, también algunas centrales de
generación se localizan en el área de influencia del
Sabancaya en Perú,
Fuente: Atlas de las Dinámicas del territorio andino, población y bienes
expuestos a peligros naturales. Capitulo a manera de Balance. PREDECAN.
2009.

2.1.3 Análisis de vulnerabilidad urbana

Los entornos urbanos en grandes y medianas ciudades en el Perú

presentan una alta complejidad desde la perspectiva de la gestión
pública para el manejo del riesgo de desastre (carencia de control
urbano), caracterizándose por la alta vulnerabilidad en zonas
periféricas producto de la ocupación informal, sin asistencia técnica
en la habilitación urbana y el proceso constructivo; y en zonas
centrales por antigüedad, alto deterioro y tugurización. La razón
básica de ello radica en el hecho de que el riesgo es una condición
emergente de los propios procesos transformadores de la ciudad
según sus particularidades de vulnerabilidades físicas,
ambientales, económicas, demográficas, culturales y políticas. El
ambiente construido, que es denso en el entorno urbano, es el
resultado acumulativo de procesos históricos de construcción
formal e informal, es heterogéneo en su naturaleza, función y

36
 distribución espacial, es dinámico (envejece, se renueva, cambia
de uso, aumenta, se tecnifica) y por lo tanto presenta condiciones
de vulnerabilidad funcional o estructural que varían en el tiempo
según factores de contexto normativo (códigos, normas, planes),
económico (oferta–demanda de suelo, por ejemplo), culturales
(prácticas de uso) y demográficos (presión sobre áreas no
ocupadas). El avance del área urbanizada en las principales
ciudades altera el entorno natural (desaparición de zonas
agrícolas, lomas, bosques, etc.), modifica procesos naturales
geomorfológicos e hidrometeorológicos (cortes para habilitación
urbana, ocupación de cauces de ríos, quebradas, etc.) y a su vez
es impactado y moldeado por la dinámica natural. Eventos
frecuentes de baja intensidad (ej. deslizamientos) o intensos de
baja frecuencia (ej. huracanes, terremotos) colocan a prueba las
condiciones de este entorno construido en términos de los
requerimientos de resistencia y funcionalidad.

2.1.3.1 Características de la vulnerabilidad urbana en el Perú

 Existen procesos en curso de gestión del riesgo en las

ciudades, especialmente estudios y obras de mitigación. Sin
embargo, se carece de procesos de comunicación y
concertación entre los actores sociales involucrados que
conduzcan a la toma de decisión para la concreción y
aplicación de políticas de reducción del riesgo de desastre,
especialmente a nivel local.
 Carencia de capacidades de los gobiernos locales frente a sus
propios actores sociales así como con los gobiernos nacionales
y otros actores estratégicos.
 Desarrollo de capacidades de investigación, formación,
capacitación y entrenamiento existentes promovido por la
cooperación internacional a través del INDECI (Programa de
Ciudades Sostenibles, BID, PNUD, otros).

37
 Se carece de una visión de conjunto de la historia, momento y
perspectivas de la problemática de riesgo de desastre en las
ciudades de la región.
 Coherencia y coordinación con las políticas globales de
reducción de riesgo desastre (MAH) y de desarrollo sostenible
en general en proceso, pero actualmente sin una dirección
clara por parte del SINAGERD.
 Gestión avanzada con socios estratégicos y la búsqueda de
recursos técnicos y económicos, por parte del MEF.

38
 CAPITULO III

CASOS

1. Vulnerabilidades y desigual proceso de reconstrucción después del sismo

de Pisco del 15 de agosto de 2007 en la provincia de Chincha, Perú

El 15 de agosto de 2007 se produjo un sismo de una magnitud Mw de 8,1

a menos de 100 km de la costa peruana, al oeste de la ciudad de Pisco y
a aproximadamente 200 km al sur de Lima. Varias regiones fueron
afectadas (Ica, Lima, Huancavelica, Ayacucho, Junín) y sobre todo las
provincias de Chincha, Ica y Pisco (región Ica) y la provincia de Cañete
(región Lima). Los datos oficiales provenientes del Indeci (Instituto
Nacional de Defensa Civil) contabilizan 596 muertos y 1 292 heridos.
Estas cifras son relativamente pequeñas frente a las de otros sismos que
presentaron magnitudes comparables, e incluso inferiores. Esto se explica
por la conjunción de varios factores (D’Ercole et al., 2007), entre los
cuales se encuentran los siguientes:

 la hora en la que se produjo el sismo (18h40): la mayoría de las personas

afectadas ya no se encontraban en sus lugares de trabajo, los centros
escolares ya no estaban ocupados y la población no fue sorprendida
durante la noche en pleno sueño;

 las particularidades del sismo: entre las dos sacudidas hubo un intervalo
de 60 segundos que permitió a la población abandonar sus casas antes
de que estas se desplomen;

 la ausencia de réplicas fuertes: las réplicas no aumentaron fuertemente el

balance de los daños, lo que generalmente ocurre en un sismo de esta
envergadura;

 la proximidad de la capital: el envío de la ayuda fue relativamente rápido

a pesar de la interrupción de las carreteras y de las dificultades iniciales
del manejo de crisis.

 Si el número de víctimas es más bien escaso, en cambio las pérdidas

materiales son muy elevadas, sobre todo en viviendas. Según el Indeci y
el INEI, fueron afectadas 192 700 viviendas que corresponden a 720 000
personas, o sea el 78 % de las viviendas de las provincias censadas.
Cerca de 76 000 viviendas fueron totalmente destruidas o se tornaron
inhabitables, con lo cual más de 320 000 personas quedaron sin techo.
Pasadas las primeras semanas, la administración de la crisis,
particularmente difícil (D’Ercole et al., 2007) se convirtió en el manejo de
una reconstrucción masiva, larga y compleja, oficialmente anunciada el
28 de agosto de 2007 con la creación de Forsur (Fondo para la
Reconstrucción del Sur). A este organismo se le encargó la remoción de
escombros, la rehabilitación y la reconstrucción en las zonas afectadas.

39
1.1 Daños a las viviendas provocados por el sismo en la provincia de Chincha

Se habla de la provincia de Chincha por la importancia de los daños sufridos.

Entre el 29 de agosto y el 14 de setiembre de 2007, el INEI, en colaboración
con el Indeci, realizó un censo para establecer un balance de la población y
de las viviendas damnificadas por el terremoto. En la provincia de Chincha,
fueron afectadas (dañadas o destruidas) 48 804 viviendas, de más de
183 000 personas, lo que corresponde a 91,3 % del total de las viviendas
(cuadro 1). Un 36,3 % de las viviendas quedaron completamente destruidas,
con diferencias bastante sensibles en los 11 distritos de la provincia de
Chincha. La figura 4 señala, en cada distrito, el número de viviendas
afectadas así como el porcentaje de viviendas destruidas. Los distritos
occidentales fueron los más afectados, sobre todo Pueblo Nuevo, que se
distingue a la vez por la cantidad de viviendas dañadas (10 038) y la tasa de
viviendas destruidas (45,3 %). Chincha Alta se caracteriza por el mayor
número de viviendas afectadas (12 431), mientras Sunampe y Chincha Baja
presentan tasas muy elevadas de viviendas destruidas (44,4 % y 40,6 %
respectivamente). Los daños son menores en los otros distritos, sobre todo
en los distritos alejados y poco poblados de Chavín, San Pedro de
Huacarpana y San Juan de Yánac.

Figura 1: Destrucción de una construcción de adobe en Chincha Alta

Fuente:R. D’Ercole, agosto de 2007

Cuadro 1: Población y viviendas afectadas por el sismo del 15 de agosto de

2007 en los 11 distritos de la provincia de Chincha

40
 Fuente: INEI, Censo de Damnificados del Sismo del 15 de agosto de 2007

1.2 Muestra y representatividad de la encuesta

1 703 hogares constituyeron la muestra de esta encuesta, cuya originalidad

se basa en dos puntos importantes.

En primer lugar, la encuesta estuvo dirigida a familias cuya vivienda fue

afectada por el desastre y que se encuentran, de hecho y de manera muy
variable, en el proceso de reconstrucción. Por consiguiente, las familias no
afectadas y que representan un 5,6 % de la población según los datos del
INEI, no han sido consideradas. La encuesta, en cambio, privilegia a las
familias cuya vivienda fue fuertemente afectada (destrucción total o daños
importantes que la hacen inhabitable en la mayoría de los casos). Como lo
destaca la figura 5, la muestra de este estudio no es, propiamente hablando,
representativa del conjunto de la provincia de Chincha, sino de las familias
más damnificadas.

Figura 2: Distribución de las encuestas realizadas en relación con el grado

de daño presentado por el INEI

41
 Fuente: INEI, Censo de Damnificados del Sismo del 15 de agosto de 2007;
Encuesta Chincha 2008

Por otro lado, la encuesta cubrió de la manera más amplia posible las zonas
habitadas del territorio de la provincia de Chincha. Abarcó los 11 distritos de la
provincia, por lo que también están incluidos los tres distritos andinos (Chavín,
San Pedro de Huacarpana y San Juan de Yanac), situados a varias horas de
camino (trocha carrozable) del centro de la provincia. En zona urbana se realizó
el 68,2 % de las encuestas y el 31, 7 % en zona rural.

El cuadro 2 indica la distribución de las encuestas por distrito. Excepto los tres
distritos de la sierra, que tienen una muy escasa representación demográfica y
en consecuencia pocas viviendas damnificadas en relación al conjunto de la
provincia (1,2 %, 0,9 % y 1 % respectivamente), este estudio ha aplicado entre
100 y 298 encuestas en cada distrito. Se ha respetado una cierta
proporcionalidad entre el número de viviendas afectadas y el número de
encuestas.

2. Los daños del sismo reflejan las vulnerabilidades de la población

2.1 Niveles socioeconómicos de los hogares encuestados

El nivel socioeconómico (NSE) de los hogares interrogados fue

determinado a partir de 6 indicadores obtenidos por la encuesta
(ingresos suficientes para la compra de alimentos, regularidad de los
ingresos mensuales, estabilidad del empleo del jefe de familia, ingreso
mensual per capita, capacidad de ahorro del hogar, posesión de una
cuenta bancaria). A partir de la suma de los valores atribuidos a estos
indicadores, se determinaron cuatro niveles socioeconómicos:

42
 NSE «marginal»: incluye a hogares que viven en una situación
de profunda exclusión social y económica y cuyos ingresos se
sitúan claramente por debajo del umbral de pobreza. Son
familias que tienen dificultades evidentes para alimentarse
convenientemente (cuantitativa y cualitativamente) y que, en su
mayoría, viven en zonas urbanas periféricas, tras haber
efectuado invasiones;

 NSE «pobre»: incluye a hogares que tienen importantes

dificultades financieras, pero cuyos ingresos son sin embargo
suficientes para comprar comida y asegurar la escolarización
de sus hijos; aunque escasos, sus ingresos son generalmente
regulares y el jefe de familia tiene a menudo un puesto de
trabajo fijo; a pesar de estos puntos positivos, estas familias
viven con las justas y están a merced del menor accidente que
pueda fragilizar su precario equilibrio;

 NSE «popular»: incluye a hogares cuyos ingresos se sitúan al

menos por encima del umbral de pobreza y cuyas condiciones
de vida cotidiana son suficientemente estables para
contemplar, incluso a largo plazo, la ejecución de proyectos; no
son pobres en el plano estrictamente económico ni «ricos»
como para integrar la clase media y gozar de una capacidad de
consumo que les permita estar plenamente «satisfechos» de su
situación;

 NSE «medio»: se puede hablar casi de un «grupo de élite» en

lo que se refiere a los hogares de esta encuesta que pertenecen
a la clase media; sus ingresos per capita son sensiblemente
superiores a los de la clase popular y están en capacidad de
hacer proyectos y realizarlos gracias a una capacidad de
acumulación de capital.

Esta tipología socioeconómica permite clasificar de la siguiente

manera a los hogares encuestados:

Cuadro 2: Distribución por nivel socioeconómico de los

hogares encuestados

43
 Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept.-nov. de 2008

Encontramos el mismo número de hogares en el NSE marginal que en el NSE

medio (194 familias, o sea el 11,4 % de cada una de estas dos capas sociales)
que conforman los dos «extremos» de nuestra muestra. Entre estas dos clases
sociales minoritarias en relación con el conjunto (menos de un cuarto de los
encuestados) se sitúan los dos núcleos duros de esta población: primero el NSE
pobre, que reúne a cerca de la mitad de las familias encuestadas (49,6 %) y
luego el NSE popular, que representa un poco más de un cuarto del conjunto. La
mayoría de los hogares vive, pues, en condiciones de pobreza y de profunda
precariedad (61 %). Esa es una característica esencial de nuestro universo de
encuestas y de las familias de la provincia de Chincha quienes, en su mayoría,
han visto su vivienda severamente afectada por el sismo del 15 de agosto de
2007.

2.2 Los más pobres fueron los más afectados

La encuesta evidencia una correlación bastante importante entre el

nivel socioeconómico de las familias interrogadas y la importancia de
los daños a las viviendas. Como lo señala la figura 6, la destrucción
«total» de la vivienda afecta en mayor medida a los hogares de las
categorías «marginal» y «pobre» (64,4 y 70,5 % respectivamente,
contra 60,2 % y 54,1 % en el caso de las familias de los sectores
«popular» y «medio»). El cuadro 4 confirma que los hogares más
pobres han sido los más duramente afectados. El ingreso promedio
mensual per capita de los hogares cuya vivienda fue totalmente
destruida es de 138 soles y de 172 soles en el caso de las familias
cuya vivienda no fue completamente destruida. La precariedad de las
familias más afectadas resalta igualmente del número de personas por
familia y de la distribución de tipos de ocupación entre los miembros
del hogar. En nuestra encuesta, los hogares cuya vivienda fue
totalmente destruida son, en promedio, familias más numerosas (4,87
miembros) que en el grupo cuya vivienda fue menos dañada (4,52
miembros). Además, estas familias tienen un menor número de
44
 personas en actividad y su capital económico es menos importante
que en el primer grupo. Si en el subconjunto de los hogares cuya
vivienda no fue completamente destruida por el sismo, la relación entre
el número de personas dependientes (menores escolarizados y
personas en el hogar) y el número de aquellas que trabajan es de 1,66,
este índice aumenta a 2,06 en el grupo de hogares cuya vivienda fue
totalmente destruida. Por consiguiente, el peso de las personas
económicamente dependientes es mayor en este grupo más
vulnerable socioeconómicamente hablando.

Figura 3: Porcentaje de hogares cuya vivienda fue totalmente

destruida por el sismo según nivel socioeconómico

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept.-nov. de 2008

En cuanto a la magnitud de los daños a las viviendas, no se ha notado diferencias

significativas entre el medio urbano y el medio rural. Las diferencias aparecen
solamente cuando se considera el medio rural más aislado y más alejado de los
centros urbanos y de las principales vías de comunicación. Pero en este caso
(distritos de altura), el sismo fue menos violento y el tipo de construcción
adoptado resultó siendo un poco más resistente que en la costa. El hecho de
asociar pobreza, malas construcciones y medio rural no funciona, y a veces
incluso se observa lo contrario, si se tiene en cuenta a las numerosas familias
pobres que habitan en las zonas periféricas de los dos más importantes centros
urbanos, Chincha Alta y Pueblo Nuevo.

2.3 Calidad de la construcción, daños y categorías sociales

45
El tipo de material utilizado para la construcción no constituye tampoco
un criterio de distinción entre familias. De lejos, las más dañadas han
sido las viviendas de adobe, pero al mismo tiempo se observa una
utilización muy generalizada de este material: el 86, 1 % de las
viviendas están integralmente hechas de adobe y el 91,5 % si
consideramos también a las que combinan adobe con paneles de
esteras o de caña. Por ende, las diferencias entre niveles
socioeconómicos no son muy significativas en este sentido, aun
cuando las capas sociales «superiores» (NSE «popular» y «medio»)
más frecuentemente poseían antes del sismo una vivienda cuyo
material principal era el ladrillo (llamado material «noble»). En la
construcción de las viviendas de las familias más acomodadas, en
cambio, sí hay mayor presencia de columnas (el 7,2 % de las viviendas
del NSE «medio» posee o poseía columnas, contra el 3,6 % del NSE
«marginal»). Ahora bien, las viviendas con columnas han resistido
mejor al sismo (el 66,3 % de las viviendas que no poseían columnas
ha sido totalmente destruido, contra el 54,4 % de las viviendas que las
tenían). De manera general, las familias más favorecidas habitaban en
viviendas de mejor calidad de construcción, aunque el material
adoptado sea similar al de los más pobres. Esta diferencia explica, al
menos parcialmente, la alta representación de las familias pobres
entre los más duramente afectados por el sismo.

Cuadro 3: Grado de daño de la vivienda según el tipo de material

utilizado para su construcción

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept.-nov. de 2008

46
 2.4 Perfil de los hogares más afectados

En base a los datos que preceden, el grado de daño a las viviendas

está ligado al nivel de pobreza y de precariedad de las familias, pero
solamente hasta cierto punto. En efecto, el conjunto de las familias,
sea cual fuere su nivel socioeconómico, ha sufrido fuertemente por el
sismo, sobre todo por la presencia difundida del adobe como material
de construcción. Sin embargo, es posible establecer un perfil de los
hogares más damnificados por el sismo del 15 de agosto de 2007. De
manera general, se trata de familias más pobres que el promedio y/o
cuya vivienda estaba construida con adobe, y no poseían columnas de
cemento que asegurasen una cierta resistencia del hábitat a los
terremotos. Estas familias habitan tanto en las zonas urbanas como
en las rurales. Son familias numerosas, que presentan una proporción
más importante de personas económicamente dependientes en
relación con otros hogares. Como sus ingresos son más escasos que
el promedio de la muestra, nos encontramos frente a una población
que, antes del terremoto, era más vulnerable tanto en el plano social
como en el de la calidad de la vivienda, lo que ayuda a comprender las
razones de un daño más importante. Esta situación de precariedad
incorpora otros factores de vulnerabilidad, como la carencia frecuente
de títulos de propiedad en el caso de los más pobres, lo que hace
presagiar una posición a priori desfavorable para la reconstrucción de
su vivienda.

3. Desigualdades en el proceso de reconstrucción e insuficiencias del

proceso implementado por el Estado

3.1 Una minoría de familias damnificadas está en condiciones de

reconstruir

Salvo un pequeño número de hogares que obtuvieron una vivienda

totalmente construida gracias a un programa de ayuda independiente
del Estado (ONG, Iglesia, etc.), o que pudieron financiar ellas mismas
las obras de reparación y de reconstrucción, la gran mayoría de las
familias damnificadas, para reconstruir, buscó la ayuda del Estado
peruano, otorgada bajo la forma de un bono de 6 000 soles
comúnmente denominado «bono 6 000». Con este bono, los
beneficiarios podían obtener materiales de construcción (ladrillos,
cemento, fierro, etc.) y pagar los servicios de un albañil. En vista de
las promesas gubernamentales, esta ayuda financiera parecía
accesible a todos después del sismo. Pero obtenerla constituyó un
verdadero vía crucis y, finalmente, pocas familias la consiguieron.

De las 1 665 familias consideradas, solo 89 habían reconstruido sus

viviendas cuando se efectuó la encuesta (5,3 %). De ellas, 50 lo

47
habían hecho con el bono 6 000, o sea solamente el 3 % del total de
hogares. Paralelamente, 161 familias estaban reconstruyendo (9,7 %),
de las cuales 119 (7,1 %) lo estaba haciendo con la ayuda del Estado.
En total, con o sin ayuda del Estado, la encuesta indica que el 15 %
de los hogares estuvo o está en condiciones de reparar y construir sus
viviendas, 15 meses después del terremoto. Por otro lado, este
porcentaje es comparable al que se ha podido observar a escala de la
provincia de Chincha, según fuentes municipales (14 %) o del
Banmat (15,2 %). Así, el proceso desigual de reconstrucción se
traduce primero a través de estas cifras, porque la gran mayoría de las
familias damnificadas (85 %) está excluida del mismo.

La primera condición para obtener el bono de 6 000 soles consistía en

la constatación de un grado de daño significativamente importante
(vivienda inhabitable) que justificase la solicitud de esta ayuda, lo que
equivale en esta encuesta a los grados de daño «muy afectada» y
«totalmente destruida». Las otras viviendas, menos afectadas,
estaban en principio excluidas de este proceso y pocas personas cuya
vivienda fue escasamente afectada trataron de obtener el bono 6 000.
En la muestra de encuesta, el 95,4 % de las familias respetó este
criterio para beneficiar de la ayuda.

La segunda etapa consistía en la obtención de un certificado de daños

emitido por Indeci, indicando el estado de la vivienda damnificada.
Este documento era indispensable para que las familias pudiesen
continuar con los trámites administrativos y obtener el bono.
Aproximadamente un tercio de los solicitantes no lo obtuvo, sobre todo
por desconocimiento del trámite, por irregularidades y problemas
jurídicos en lo que atañe a la posesión de la vivienda y del terreno,
porque los daños fueron considerados insuficientes por Indeci o
también porque algunas familias estaban instaladas sobre sitios
arqueológicos (oposición del Instituto Nacional de Cultura en este
caso). Al término de esta segunda etapa, 1 071 familias (64,3 %)
obtuvieron el certificado de Indeci.

Una vez obtenido el certificado de daños, las familias podían ya

presentar un expediente en sus alcaldías para obtener el bono 6 000.
Fue la etapa más decisiva para reconstruir la vivienda gracias a la
ayuda pública y fue también la que excluyó a muchos hogares de la
prosecución del proceso: en nuestra encuesta, menos del 18 % del
total de hogares pudo obtener este bono lo que representa solamente
el 27 % de los hogares que disponían de un certificado de daños.
Primero, los obstáculos administrativos y la pesadez burocrática
desalentaron y dejaron de lado a numerosas personas. Así, la solicitud
de bono no pudo ser hecha o no se hizo correctamente, pues el
personal encargado de instruir los expedientes exigía cada vez más

48
 documentos (sobre todo en materia de propiedad o de «posesión» de
la vivienda y del terreno) o cuestionaba la validez de los documentos
presentados. En algunos casos, esto delata prácticas abusivas de
burócratas e intereses de poder. Sin embargo, el escollo decisivo fue
el agotamiento de la ayuda del Estado cuando numerosas familias
todavía pretendían a ella. El Estado peruano decidió continuar con su
ayuda mediante operaciones públicas de gran visibilidad, dejando de
lado a la gran masa de familias aún damnificadas.

Solamente una pequeña parte de los damnificados pudo beneficiarse

con una ayuda, pero esta resultó insuficiente para cubrir todas las
necesidades. Por otro lado, se puede observar que, para la familia, la
obtención del bono 6 000 no significó necesariamente la
reconstrucción inmediata de la vivienda. En algunos casos la
reconstrucción no parecía posible, incluso con esta ayuda. Entonces
cabe preguntarse, más allá de los filtros de la reconstrucción que
observamos, cuáles son los factores discriminantes que explican esta
situación.

4. Incremento de la vulnerabilidad de la población después del sismo

La vulnerabilidad de la población ya era elevada antes del sismo, tanto en

el aspecto social como en lo relativo a las viviendas ocupadas. De ahí la
gravedad de los daños registrados. La encuesta muestra que esta
vulnerabilidad se acrecentó después del sismo, debido a una degradación
de la situación en tres planos:

 El refuerzo de la precariedad de las familias (vulnerabilidad

socioeconómica).

 El incremento de la vulnerabilidad de la construcción

(vulnerabilidad física).

 Una cohesión social debilitada (vulnerabilidad social).

Esta situación es perjudicial tanto en términos de calidad de vida como de

riesgo en caso de un nuevo sismo.

4.1 El refuerzo de la precariedad de las familias

Las viviendas en la provincia de Chincha fueron muy dañadas por el

sismo. En cambio, salvo algunas excepciones (comercios minoristas
sobre todo), fue preservada la herramienta de trabajo de la mayoría de
la población, ya sea en la agricultura o en actividades industriales
como en la producción de productos derivados de la pesca (Taucer et
al., 2007). Esto permite comprender por qué los ingresos de las
49
familias no han disminuido de manera espectacular desde el sismo.
Sin embargo, para el 13,2 % de los hogares interrogados (225
hogares) sus ingresos disminuyeron en un 25 % en promedio. Se trata
sobre todo de familias que antes del sismo contaban con ingresos más
elevados (739 soles en promedio contra 619 para el conjunto de
hogares), y que un año después disminuyeron considerablemente,
acercándose al promedio de la muestra. La evolución de este
subconjunto provocó entonces una relativa estrechez del ingreso
promedio de las familias, reflejando por consiguiente una
generalización más notoria de la precariedad.

El refuerzo de la precariedad económica de las familias se confirma si

se compara, antes y después del sismo, el índice de dependencia
económica; es decir, la relación entre el número de personas sin
actividad económica en el hogar y el número de personas
económicamente activas. En el conjunto de los hogares encuestados,
el índice de dependencia económica aumentó de un 6 %
aproximadamente y todas las categorías sociales fueron afectadas
(fig. 13). Esta evolución evidencia una degradación global de las
condiciones de vida en la medida que, además del descenso de los
ingresos, los hogares tienen en promedio menos personas que
trabajan en relación con el número de personas económicamente
activas.

Figura 4: Índice de dependencia económica en cada nivel

socioeconómico, antes del sismo y en el momento de la encuesta

Fuente: IRD/Coopi/IFEA, sept.- nov. de 2008

50
La precariedad parece también en aumento si se consideran las condiciones
actuales de vivienda y, sobre todo, el carácter permanente de las mismas. El
cuadro 8 señala que más del 70 % de los hogares interrogados ocupan viviendas
provisionales, detalladas en el cuadro 9. La gran mayoría de estas familias vive
en módulos de esteras o de madera (72 %). Una proporción bastante significativa
ocupa todavía una carpa, a más de un año del sismo (6,8 %). Otros hogares
combinan varios tipos de materiales en sus viviendas. Todos estos tipos de
viviendas temporales se caracterizan por su precariedad, ya que las condiciones
de bienestar y de salubridad no están garantizadas y exponen a las personas, y
en particular a los niños, a diversas enfermedades.

Cuadro 4: Tipos de viviendas ocupadas por los hogares encuestados 15 meses

después del sismo

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept.- nov. de 2008

Cuadro 5: Características de las viviendas provisionales ocupadas por los

hogares encuestados en cuanto a los materiales utilizados

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept.- nov. de 2008

51
Lo más grave es el carácter duradero, e incluso definitivo, de esta situación. En
efecto, 55,3 % de los hogares que ocupan las viviendas consideradas como
provisionales estiman que estas son en realidad viviendas definitivas. Estas
familias piensan que ya no tienen esperanza (sobre todo financiera) de
contemplar la reconstrucción de su hábitat y, en consecuencia, han perdido toda
perspectiva de mejora de sus condiciones de vida. El carácter «provisional» de
la vivienda adquiere entonces una dimensión definitiva, cristalizando así la
precariedad a largo plazo.

Figura 5: Percepción del carácter definitivo o provisional de la vivienda

ocupada por los hogares encuestados, según el tipo de hábitat (en %)

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept. – nov. de 2008

4.2 Vulnerabilidad física, ligada a la construcción, acrecentada para un gran

número de familias

En la perspectiva de un próximo sismo, disminuirá la vulnerabilidad física de las

familias que continúen utilizando las viviendas provisionales, porque los
materiales utilizados (esteras, madera, lona, etc.) no constituyen una fuente de
peligro significativa. Sin embargo, también se destaca la existencia de
numerosas familias que viven en viviendas más vulnerables que antes del sismo.
De los hogares interrogados un 18,1 % permanecen en casas que han sido más
o menos dañadas y que no han sido arregladas y un 4,5 % goza de viviendas
52
parcialmente restauradas. Estas casas, fragilizadas por el sismo de 2007,
constituyen verdaderas fuentes de peligro para las familias que las ocupan. Por
lo tanto, la vulnerabilidad física se ha incrementado así de manera importante.
El cuadro siguiente (cuadro 6) sugiere que la situación está destinada a
mantenerse, en la medida en que un 52,3 % de las familias damnificadas
interrogadas no ha previsto ningún tipo de obra de reparación o de
reconstrucción y que un 72,7 % de los hogares sigue ocupando viviendas
consideradas como poco afectadas. Estas viviendas pueden ofrecer una
sensación de seguridad porque no se desplomaron en 2007, pero en realidad
han quedado fragilizadas por el sismo y se han convertido en su mayoría en muy
vulnerables.

Cuadro 6: Situación de los hogares en relación con la reconstrucción según el

grado de destrucción de la vivienda (en %)

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept. –nov. de 2008

La vulnerabilidad física atañe también a las viviendas reconstruidas, en vías de

o en proyecto de reconstrucción. La encuesta muestra que 78 de las 89 familias
que han reconstruido (o sea un 87,6 %) estiman haberlo hecho con materiales
de mejor calidad (ladrillos, cemento, armazones de fierro, etc.) que los utilizados
antes del sismo. La proporción es equivalente, incluso superior, en el caso de las
familias que están reconstruyendo o en aquellas que tienen proyectado
reconstruir y que tienen una idea bastante clara de los materiales que desean
emplear. Sin embargo, cabe la duda con respecto a la calidad de conjunto de las
nuevas viviendas, dado que para reconstruir muy pocos hogares han recurrido
(o piensan recurrir) a un ingeniero o a un arquitecto (cuadro 7). Algunas familias
han realizado o van a realizar obras ellas mismas (autoconstrucción), pero la
53
mayoría ha considerado o considerará la ayuda de albañiles quienes, por un
lado, no son forzosamente profesionales de la construcción sismoresistente y,
por otro lado, tendrán que trabajar con presupuestos generalmente limitados.
Además, gran parte de los hogares damnificados no ha recibido capacitación
para reconstruir viviendas resistentes a los sismos (cuadro 8), y un menor
porcentaje sí recibió una capacitación, aunque de desigual calidad.

Cuadro 7: El encargado de la reconstrucción según los hogares interrogados

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept. – nov. de 2008

Cuadro 8: Capacitación en materia de reconstrucción recibida o no por los

hogares interrogados

Fuente: Encuesta IRD/Coopi/IFEA, sept. –nov. de 2008

54
4.3 Cohesión social debilitada

Mientras el sismo, en el momento de la emergencia, mostró

impulsos de solidaridad en el seno de las zonas siniestradas, por
el contrario, la reconstrucción parece provocar fisuras en el tejido
social. Esta situación está principalmente ligada a las insuficiencias
y desigualdades que han marcado el proceso de reconstrucción, y
al sentimiento de injusticia que esta ha provocado. La
reconstrucción tiende a oponer los excluidos de este proceso de
aquellos que tuvieron los medios de reconstruir, la capacidad de
hacerse ayudar para conseguirlo, o la suerte de poder beneficiarse,
llave en mano, de viviendas nuevas (figs. 15 a 18). En nuestra
encuesta, el 2,2 % de los hogares (38 casos) entra en esta última
categoría. Se trata de familias instaladas desde el 9 de junio de
2008 en la Urbanización Simón Bolívar (distrito de Chincha Alta) y
que fueron reubicadas en el marco de un proyecto financiado por
el gobierno de Venezuela (Morel, 2008). También se trata de
familias reubicadas en el marco del proyecto «María Auxiliadora»
(distrito de Pueblo Nuevo) financiado por la ONG italiana Mato
Grosso. En este caso, se construyeron 11 pequeños inmuebles
que fueron entregados (amoblados) a 22 familias designadas a
través de un sorteo. Estas cuantas viviendas de buena calidad
constituyen una isla en el corazón de un espacio ocupado por
numerosas viviendas provisionales y precarias (fig. 19). Los
conflictos entre la población damnificada y la que se ha beneficiado
de viviendas son bastante frecuentes (altercados, agresiones con
piedras, etc.), lo que localmente contribuye a agravar una situación
social ya tensa en un distrito en el que la gran mayoría de las
familias está excluida del proceso de reconstrucción.

Figura 15 – Viviendas provisionales en las que se mezclan

diversos materiales (distrito de El Carmen)

55
 Foto: R. D’Ercole, agosto de 2008

Figura 16 – Viviendas provisionales de estera (distrito de Pueblo

Nuevo)

56
 Foto: R. D’Ercole, febrero de 2009

Figura 17 – Vivienda construida en Fundo Magdalena (distrito de Chincha Baja)

con el apoyo de la ONG Cooperazione Internazionale (Coopi)

Foto: R. D’Ercole, febrero de 2009

Figura 18 – Urbanización Simón Bolívar (Chincha Alta): 100 casas construidas

por el gobierno de Venezuela para los damnificados del sismo

57
 Foto: M. Morel, abril de 2008

Figura 19 – Población damnificada que vive en instalaciones precarias frente a

los inmuebles del proyecto «María Auxiliadora» financiado por la ONG italiana
Mato Grosso

Foto: P. Metzger, agosto de 2009

58
 CAPITULO IV

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

59
De acuerdo con los resultados de nuestra encuesta, 15 meses después del
terremoto solamente un 15 % de los hogares pudo reconstruir sus viviendas, y
en menos de la mitad de los casos tal reconstrucción se hizo con la ayuda del
Estado. Estas cifras son parecidas a aquellas obtenidas a través de otras fuentes
(municipalidades, Banmat, prensa) y evidencian dos hechos esenciales: por un
lado, los hogares cuyas viviendas fueron destruidas o fuertemente dañadas no
están en condiciones de reconstruirlas; por otro lado, la política de ayuda para la
reconstrucción ha sido insuficiente, inadecuada y desigual. Gran parte de la
población damnificada, en particular la más pobre, fue excluida del proceso de
reconstrucción por razones administrativas, económicas y políticas. El acceso al
bono de 6 000 soles atribuido por el Estado peruano para ayudar a las familias
a reconstruir y la culminación del proceso de reconstrucción de las viviendas
destruidas o dañadas ha supuesto el acceso a recursos financieros, pero
también a redes sociales y de poder que no están al servicio de la población más
pobre. Además, la obtención del bono 6 000 no constituye una garantía de
reconstrucción o de reconstrucción de buena calidad, pues el monto resulta
insuficiente para numerosas familias sin capacidad de ahorro.

La situación ha evolucionado muy poco desde el final de la campaña de

encuestas, pues desde entonces se han distribuido muy pocos bonos. El 15 de
agosto de 2009, con motivo del 2do aniversario del sismo, el diario El Comercio
indicaba, en un artículo titulado «Miles viven aún en carpas», que el organismo
estatal encargado de la reconstrucción, Forsur, reconocía que solamente se
había realizado el 23 % de los proyectos de reconstrucción. Esta cifra, quizás
optimista, abarca las viviendas individuales como las obras colectivas
(carreteras, hospitales, centros escolares, etc.). Cuando el gobierno intentó
poner de relieve algunas obras acabadas (en particular en colegios), a través de
spots publicitarios televisados con motivo de este aniversario, la prensa fue
unánime en denunciar el importante retraso en materia de reconstrucción, la
ausencia de coordinación entre el gobierno central y los gobiernos regionales,
las demoras burocráticas, los problemas de corrupción y, finalmente, la suerte
de las decenas de miles de familias damnificadas que siguen viviendo en
condiciones muy precarias, la mayoría de las cuales no tiene esperanza de
mejora.

La vulnerabilidad de estas familias se ha acrecentado mucho desde el sismo,

tanto en el plano socioeconómico (precariedad incrementada), como social
(fisuras en el tejido social) y físico (viviendas fragilizadas). Se han hecho
esfuerzos para extraer lecciones del sismo y mejorar un manejo de crisis futuro
(Indeci, 2009), pero, como lo destaca la ONG Desco, el gobierno peruano no
aprovechó la oportunidad de apoyar una reconstrucción que garantice el
desarrollo armonioso de un amplio territorio, mejore las condiciones de vida de
varias decenas de miles de familias y reduzca su vulnerabilidad frente a un nuevo
sismo (Desco, 2009). Sin embargo, el sismo se produjo en una región
relativamente privilegiada del país (proximidad de Lima, ausencia de obstáculos
naturales, afinidades culturales con la capital, vínculos económicos); el gobierno
disponía de medios financieros muy importantes, provenientes de la ayuda
internacional, y el país ya había conocido varias experiencias de sismos (sismo
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de Ancash en 1970 que mató a 70 000 personas, diversos sismos en ciudades
como Cusco o Arequipa, etc.) de las que no supo sacar lecciones. En un país
afectado con tanta frecuencia por terremotos destructores, urge interrogarse
sobre las condiciones de una política de ayuda a la reconstrucción que disminuya
la vulnerabilidad y que pueda ser de provecho para la mayoría, incluyendo a los
más pobres.

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BIBLIOGRAFIA
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antropologicas. Espana,Barcelona.

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