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Evolución del rol asignado al Sistema de Evaluación Chileno

en la política educacional

Desde la Información a la demanda, a la Información para la Intervención

M. Leonor Cariola H.1 y Lorena Meckes G.2

Introducción

En este artículo se pretende mostrar a grandes rasgos la evolución del sistema


de evaluación de aprendizajes en Chile (SIMCE). Al mostrar esta evolución, el
objetivo es demostrar como ha ido variando el enfoque, los objetivos, los usos
de la información y las consecuencias asociadas a la evaluación y sobre todo, el
papel que se ha esperado que esta cumpla en el sistema educativo. Postulamos
que se ha transitado desde esperar que el sistema de evaluación cumpla el
papel de informar la demanda en una orientación netamente de mercado, hacia
asignarle un rol central en una política de mayor regulación y fortalecimiento
de la acción del Estado.

1
M. Leonor Cariola, Socióloga, Ph D, trabaja en la unidad de evaluación del Ministerio de Educación
desde 1998. Actualmente se desempeña como Coordinadora Técnica de Estudios Internacionales.
2
Lorena Meckes G, Psicóloga, MA en Evaluación de IOE, Universidad de Londres, coordinadora
nacional del SIMCE entre 2003 e inicios de 2007.

1
(Recuadro)
Características Actuales del Sistema Nacional de Evaluación en Chile
(SIMCE)
Foco de la Resultados de aprendizaje en relación con el Currículum Nacional
evaluación
Grados 4°, 8° y 10°
Evaluados
Frecuencia 4° grado: todos los años / 8° y 10° grado: cada dos años (alternadamente)
Asignaturas Lenguaje (lectura y expresión escrita) y Matemáticas en 4°, 8° y 10° grado / Ciencias
evaluadas Naturales y Sociales en 4° y 8° grado.
Cuestionarios Padres, directivos y docentes1
de Contextos
Cobertura 4° grado de educación básica: 96% de los estudiantes y 97% de las escuelas (*) / 8°
grado de educación básica y 10° de educación media: 96% de los estudiantes y 99% de
las escuelas.
Audiencia Información entregada Tipo de Informe
Información Docentes y Resultados a nivel nacional, Informe para la escuela
entregada y Directivos municipal y de las escuelas,
grupos comparados con los de años
objetivo anteriores, escuelas similares,
y resultados regionales y
nacionales (**)
Padres Resultados de las escuelas Informe para los padres
comparados con los de años
anteriores, escuelas similares,
y resultados regionales y
nacionales
Opinión pública Resultados a nivel nacional Conferencia de prensa,
que consideran información medios de comunicación
contextual (es decir,
resultados de acuerdo a las
prácticas de selección de
alumnos de las escuelas, las
expectativas de los docentes,
etc.)
Resultados a nivel nacional, Periódicos, página web
municipal y de las escuelas; (www.simce.cl)
resultados de las escuelas
comparados con los de años
anteriores, escuelas similares,
y datos regionales y
nacionales
Investigadores Base de datos con propósito
de investigación
Fuente: Meckes y Carrasco (2006).

2
1. Orígenes del sistema de evaluación en Chile

La evaluación en Chile tiene una larga data. Comienza en los años 60, con la
participación en el estudio internacional comparativo de la IEA, denominado
“Six Studies” en referencia al número de áreas del conocimiento que cubrió. En
los 70, se intentó usar pruebas estandarizadas al final de la Educación Básica
como certificación de los aprendizajes alcanzados en este nivel, pero esta
iniciativa no alcanzó a implementarse en su totalidad.

Entre los años 1982 y 1985, se aplicó el Programa de Evaluación del


Rendimiento (PER), a cargo de la Universidad Católica de Chile. Mediante este
sistema, se buscaba que los establecimientos y autoridades, al enfrentarse a los
datos de la evaluación, reaccionaran modificando o reforzando las prácticas
educativas. Finalmente, en 1988 se implementó el Sistema de Medición de la
Calidad de la Educación (SIMCE) que por dos años estuvo a cargo de la
Universidad Católica, para pasar luego a depender del Ministerio de
Educación, por mandato de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza
(LOCE).

Tabla 1. Síntesis histórica de evaluaciones estandarizadas de aprendizaje

Sistema de
Años Institución
Medición
1967 - 1971 Prueba Nacional Ministerio de Educación
Universidad Católica – Subsecretaria de
1982 - 1985 PER
Educación
Universidad Católica– Subsecretaria de
1988 - 1990 SIMCE
Educación
1991- a la
SIMCE Ministerio de Educación
fecha

El SIMCE surgió en el Gobierno Militar (que se extendió 1973-1990) como el


complemento necesario a la privatización y municipalización de la educación,
consonante con el modelo de economía de mercado que se imponía en ese
momento.

Entre las transformaciones realizadas en el gobierno militar y que luego se


mantuvieron en los gobiernos democráticos se destacó la “descentralización” (el
Ministerio no administró más la educación), el sistema de subvención (según el
cual se pagaba un monto por alumno asistente a la escuela), y la privatización
que autorizó la creación de escuelas administradas por particulares con
financiamiento del Estado.

3
El diseño de la época requería un sistema de evaluación que cumpliera el doble
rol de control de calidad y de información a la demanda para complementar las
medidas de descentralización y traspaso de los establecimientos educacionales,
que hasta entonces dependían directamente del Estado, a los municipios y a
administradores privados junto con la instalación de un sistema de
financiamiento basado en vouchers por cada estudiante, que se entrega
directamente a la escuela en base a la asistencia de los matriculados.

Bajo los supuestos que los padres buscarían la mejor educación para sus hijos,
que tendrían libertad para cambiarlos de establecimiento educacional y que
serían ampliamente informados sobre los resultados en la prueba SIMCE, se
esperaba que el mercado, provisto de información para todos los actores,
regulara por sí mismo la calidad de la educación. La expectativa era que los
establecimientos, incentivados por la competencia por estudiantes y los
recursos financieros asociados a ellos, dirigieran sus esfuerzos a mejorar la
calidad. De este modo, para evitar la pérdida de matrículas y sus respectivas
subvenciones, y en la búsqueda de aumentar sus ingresos, harían lo posible por
mejorar la calidad de la educación impartida para atraer y retener a los
estudiantes.

En 1990, un día antes de asumir el gobierno democrático, se promulgó en Chile


la Ley Orgánica Constitucional (LOCE) que forzaba a los gobiernos posteriores
a evaluar el aprendizaje de los estudiantes y a hacer públicos los resultados de
las escuelas (aunque no de los alumnos). Se entendía que en una lógica de
mercado, informar a la demanda era un elemento esencial. Sin embargo, como
veremos más adelante, la publicación de resultados por escuela no se hizo
efectiva sino cinco años más tarde.

Junto con la exigencia de contar con un sistema de evaluación, se aseguraba


mediante esta ley, el financiamiento y continuidad del sistema nacional de
evaluación de aprendizajes, que pasó a formar parte del Ministerio de
Educación.

2. Desarrollo de la Evaluación bajo el Régimen Democrático

2.1 Primera etapa 1990 – 1995 retroalimentación a las escuelas y rol


compensatorio del estado

Durante los noventas, los gobiernos democráticos hicieron


transformaciones graduales basadas en el desarrollo de consensos, como una
estrategia para asegurar la permanencia de los cambios, aunque manteniendo

4
las transformaciones previas que podrían ser beneficiosas para las políticas
sociales. Es así como se mantuvo la descentralización de la administración de
las escuelas, y el sistema de financiamiento de ellas. Había consenso político
sobre el rol estratégico de la educación y el gasto público en este sector se
triplicó entre 1990 y 2001 (OECD 2004).

Para paliar los posibles efectos negativos del diseño del régimen militar,
se complementó el rol subsidiario del Estado con un enfoque proactivo y
compensatorio enfatizando la preocupación por la equidad. Esto llevó a
programas universales con el objeto de mejorar las experiencias de aprendizaje,
al mismo tiempo que no se abandonó el mercado. (Cox 2006: p. 4).

El Ministerio, una vez en democracia, reconoció la importancia de la


evaluación, pero en un inicio se sustituyó el enfoque de información a la
demanda por un enfoque de retroalimentación a las escuelas y de uso de los
datos para informar políticas de apoyo a las escuelas. En efecto, el Estado
reforzó su rol subsidiario con estrategias de mejoramiento universal de las
escuelas y usó los resultados del SIMCE para focalizar programas
compensatorios en aquellas con menores rendimientos. Así, por ejemplo, surge,
el Programa P-900 para ayudar a las escuelas con más bajos resultados y el
Programa MECE Básica se implementó paulatinamente, empezando por las
escuelas con mayores problemas de rendimiento.

La aplicación de la LOCE, que obligaba a evaluar y publicar resultados por


escuela, estaba condicionada a que se aprobara un nuevo marco curricular para
los distintos niveles educacionales. Esta fue una de las razones por las que se
postergó la publicación de resultados por escuela hasta 1995. En este
aplazamiento de la publicación de los resultados por escuela también es posible
reconocer la ambivalencia de la Concertación3 frente a un artefacto técnico
resistido por los profesores, impuesto por la dictadura y al servicio de un
“mercado de la educación”. Por una parte se pretendía usar para apoyar, pero
no para responsabilizar o pedir cuenta, ya que no parecía aconsejable presionar
a los profesores en exceso dada la deteriorada situación moral y salarial en que
quedaron después de la dictadura. Por otra, el SIMCE era el único indicador
para dimensionar la iniquidad del sistema escolar y para exigir una mejor
educación con mayor equidad en los aprendizajes y menor segregación socio-
económica. Siendo así, los resultados por escuela se entregaron públicamente
por primera vez en 1995.

3
Coalición de gobierno que está en el poder desde 1990 y congrega a diferentes partidos de la izquierda y
del centro político.

5
En consecuencia, a pesar del diseño original, durante los primeros años de
implementación del SIMCE (1988 a 1995) los resultados de cada establecimiento
educacional no se hicieron públicos. Durante este periodo, se entregaba un
reporte completo a cada escuela en privado, aunque se suponía que la escuela
debía compartirlos con el resto de la comunidad escolar. Más que describir,
explicar y hacer pública la diversidad de rendimientos entre las escuelas, se
hacía un diagnóstico de los resultados lo más acabado posible para entregar
información a cada comunidad escolar.

En los primeros reportes, además de los resultados en las pruebas que


evaluaban logros de aprendizaje, se entregaba mucha información respecto a
distintos aspectos del desarrollo personal4 de los estudiantes. A modo de
ejemplo, se puede citar el primer informe de resultados desarrollado por el
SIMCE en 1988, donde se dedica un capítulo completo a los indicadores de
“desarrollo personal” y “aceptación de la labor educativa”).

En la Figura 1, se muestran los indicadores de calidad de la educación


evaluados en 19885, donde los Objetivos académicos representan los contenidos
propios del Currículum de la época; Desarrollo personal y Aceptación de la labor
educativa corresponden a factores afectivos que pueden ser considerados como
logros o factores de calidad en un sentido amplio; Eficiencia escolar a la medición
anual de tasas de aprobación, reprobación, retiro y retención de estudiantes en
cada establecimiento. En el caso de los resultados académicos, se detallaba el
porcentaje de logro por cada objetivo curricular medido.

Figura 1. Indicadores de la calidad de la educación medidos por el SIMCE en


1988.

SIMCE
1988

Objetivos Desarrollo Aceptación Eficiencia


académicos personal de la Labor escolar y

En los informes SIMCE de los primeros años en democracia, se mantienen con


fuerza los mensajes sobre indicadores del área afectiva, expresados de manera
reiterada en los reportes de resultados. En la Tabla 2, se observa que durante

4 Nos referimos a logros no académicos en un sentido análogo a como los describe PISA, donde actitudes
y dimensiones motivacionales pueden considerarse a la vez logros o “resultados” y variables explicativas
(OECDa, 2003, pág 120).
5 Denominados en la época “estimadores de la calidad de la educación”.

6
sus primeros siete años, el SIMCE reportó mediciones sobre dos variables como
Desarrollo personal, evaluado mediante cuestionarios a alumnos, y Aceptación
de la Labor Educacional, para lo cual se aplicaron cuestionarios a alumnos,
apoderados y docentes. Por otra parte, la Eficiencia Escolar era medida a través
de un instrumento aplicado a todos los establecimientos al final de cada año
académico, por el Ministerio de Educación.

Tabla 2. Indicadores de calidad del rendimiento reportados por el SIMCE 1988 -


1997.

Año Niveles evaluados Indicadores de calidad reportados


1988 4º básico, censal Indicadores de calidad medidos recurrentemente:
1989 8º básico, censal - Desarrollo personal
1990 4º básico, censal - Aceptación de la Labor Educacional
1991 8º básico, censal - Eficiencia Escolar
1992 4º básico, censal
8º básico, censal Indicadores de calidad incorporados en algunas
1993
2º medio, muestral mediciones durante los 90:
4º básico, censal - Desarrollo de la creatividad (1995, 1996)
1994
2º medio, censal - Estrategias de aprendizaje (1993, 1994, 1995)
1995 8º básico, censal - Actitudes hacia el ambiente (1993, 1994, 1995,
1996 4º básico, censal 1996)
Se aplica un cuestionario específico para medir
autoestima en alumnos (antes contenida en
“desarrollo personal”). Deja de medirse “Aceptación
1997 8º básico, censal de la labor educacional”. Los cuestionarios a docentes
se especifican de acuerdo a su área de enseñanza (lo
cual se mantendrá hasta la fecha). Se siguen aplicando
cuestionarios a padres y apoderados.
Fuente: Cariola, M.L.; Cares, G.; Rivero, R. (2008)

El énfasis era entregar información a las escuelas sobre todas las dimensiones
evaluables externamente y que se concebía formaban parte de la calidad de la
educación.

En síntesis, el papel que originalmente y por diseño se le asignó al SIMCE era


el de informar la demanda e incentivar a las escuelas a elevar la calidad de la
educación ofrecida por medio de la competencia en el mercado educacional. Sin
embargo, este rol no se hizo efectivo durante los primeros años de
implementación del sistema nacional de evaluación.

7
Es así como entre los años 1990 y 1995, los resultados del SIMCE se emplearon
eminentemente para: (i) describir las brechas de resultados en el país, la
iniquidad que era necesario superar y por tanto fundamentar las políticas
compensatorias del Gobierno, (ii) para focalizar el apoyo del Gobierno en las
escuelas de los sectores con más bajos resultados, y para (iii) retroalimentar con
información completa a los profesores de cada escuela respecto de sus
resultados y la calidad de la educación ofrecida.

Todos los usos enumerados buscaban el mejoramiento del sistema por


mecanismos diferentes al de la regulación por medio de un mercado
educacional informado, combinando estrategias compensatorias y de apoyo
desde el “centro” del sistema con estrategias de información y
retroalimentación de las prácticas en cada una de las unidades educativas.

Este periodo inicial en que el sistema de evaluación podría describirse como


“amable” (por oposición a un sistema de evaluación de altas consecuencias6) al
combinar información confidencial a nivel de cada escuela con consecuencias
de apoyo, probablemente contribuyó a familiarizar a los docentes con la
evaluación externa, a instalar la tradición de evaluación en el sistema escolar y a
otorgar mayor legitimidad al SIMCE (Meckes y Carrasco, 2006).

2.2. Segunda etapa: se elevan las consecuencias: resultados públicos por


escuela combinados con incentivos dirigidos

En 1995, por primera vez se dieron a conocer en un inserto de prensa, los


resultados por escuela y, un año después, los resultados del SIMCE 1996
estuvieron disponibles en el sitio Web del Ministerio de Educación.

El mismo año en que se hace efectiva la publicación de los resultados por


escuela y se estableció un sistema de incentivos a los establecimientos, según su
desempeño. Este se denominó Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño
de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED).

Este sistema combina la necesidad de relacionar salarios de los docentes y


resultados de aprendizaje de sus estudiantes, evitando la individualización de
los docentes y la competencia entre ellos al interior de la escuela. Consiste en
seleccionar el 35% de las mejores escuelas para distintos grupos semejantes en
términos de las características socioeconómicas de sus estudiantes. Estos se
organizan en base a rural vs. urbanos, luego cada uno de estos grupos se
clasifica según niveles que imparte en aquellos con solo Básica, solo Media y

6
“High Stakes” Assessment System

8
aquellos que imparten ambos niveles. En estos seis grupos se hace análisis de
conglomerados para determinar escuelas semejantes considerando
vulnerabilidad de la escuela7, ingreso del hogar y educación de los padres. Para
cada uno de estos grupos se hace un ranking por desempeño. El desempeño se
evalúa principalmente (65%) por los resultados del SIMCE: se pondera en un
37% el puntaje obtenido en relación a la población que atiende la escuela y en
un 28% la variación positiva respecto a la medición anterior. El otro aspecto de
importancia (22%) es la igualdad de oportunidades, medida por la retención de
estudiantes y el porcentaje de estudiantes con dificultad de aprendizaje.

El 35% superior de establecimientos en este ranking recibe una subvención


especial por desempeño de excelencia. Un 90% de ella se destina a los docentes
en forma proporcional a las horas que tienen contratadas. El 10% restante debe
destinarse a los docentes destacados, según la forma que determinen los
propios docentes del establecimiento.

Es fácil comprender que esta medida, junto con la publicación de los resultados
del SIMCE por escuela, incrementaron las consecuencias e incentivos externos
asociados a los puntajes obtenidos en el SIMCE, creando una clara presión para
elevar los resultados en las mediciones de aprendizaje.

Es en el segundo quinquenio de los noventa en que el SIMCE comienza a ser


usado con más fuerza como herramienta de control en la política educacional.
En un marco de mayores consecuencias asociadas a los resultados de las
evaluaciones (incentivos, resultados públicos por escuela con sus consecuentes
repercusiones en el prestigio de ellas y en su capacidad percibida de atraer
alumnado), se define como estratégico el alineamiento entre la medición
nacional y la Reforma Curricular cuya implementación comenzó gradualmente
el año 1995 en primero básico. Es así como en 1997 el SIMCE pasó a depender
de la unidad de Curriculum y Evaluación del Ministerio de Educación, y se dio
especial relevancia al alineamiento de las pruebas con los contenidos y énfasis
del nuevo currículo. El supuesto era que una medición externa con altas
consecuencias, centrada en la evaluación de los aprendizajes valorados por el
nuevo curriculum nacional, daría un fuerte impulso para la implementación del
mismo por parte de los docentes.

Simultáneamente, los instrumentos del SIMCE comenzaron a privilegiar la


medición de aprendizajes, enfatizando las habilidades del nuevo currículo, y se
abandonaron los instrumentos dirigidos a recoger información sobre variables
afectivas tales como desarrollo personal, autoestima, y otros. Ello no solo

7
Por vulnerabilidad de la escuela se entiende el porcentaje de estudiantes clasificados como
“vulnerables” o en riesgo de abandonar la escuela o de fracasar. Se calcula en base a indicadores sico-
sociales del estudiante y de su familia.

9
debido a las deficiencias técnicas de los instrumentos y a su baja capacidad de
discriminación en el caso por ejemplo de “aceptación de la labor educacional” o
algunas de las escalas para medir autoestima, sino por los cambios en el uso de
los resultados SIMCE. Por una parte, la publicación de los resultados requería
concentrarse en datos confiables y precisos. Por otra parte, concebir el SIMCE
como herramienta para la toma de decisiones de política educacional, hizo
necesario privilegiar la indagación sobre “factores asociados” con mayores
potencialidades de ser modificados por la política educacional (que la
autoestima de los estudiantes, por ejemplo). Se incorporó entonces la
evaluación de cobertura curricular por parte de los docentes entre las variables
críticas estudiadas a través de los cuestionarios. Desde el comienzo a la fecha,
el nivel de cobertura curricular declarado por los docentes se ha mostrado
fuertemente asociado a los resultados, independientemente del nivel
socioeconómico de los estudiantes8. Esta información ha reforzado la voluntad
política de generar estrategias para capacitar a los docentes en el curriculum
nacional.

Adicionalmente, la publicación de los resultados por escuela intensificó la


necesidad de hacer comparaciones más justas entre ellas. Por este motivo, se dio
especial énfasis a recoger información sobre variables socioeconómicas de las
familias, y poder publicar no solo los resultados “brutos” sino la comparación
de la escuela con sus similares.

En síntesis, en esta segunda etapa se generó un cuadro en que se combinaron


incentivos de mercado (publicación y cuenta pública de resultados para cada
escuela en un sistema de libre elección y de subsidio a la demanda), con
incentivos salariales dirigidos desde el centro del sistema, incrementando, al
menos en teoría, el control del Estado en la implementación del nuevo
curriculum por parte de las escuelas e incentivando sus esfuerzos por elevar la
calidad de los resultados.

Las políticas anteriores convivieron, en esta segunda etapa, con las políticas
compensatorias de programas focalizados señaladas anteriormente, en que los
resultados del SIMCE continuaron siendo utilizados para seleccionar a las
escuelas en las cuales se focalizarían los programas de apoyo. En este contexto,
el uso de los datos SIMCE se adaptaron al doble enfoque de las políticas
educacionales. Se publicaron los datos por escuela, pero también se usó la
información para focalizar las intervenciones en escuelas con mayores
deficiencias. Asimismo, se continuó entregando información a los docentes,
poniendo cada vez mayor atención a los informes de resultados diseñados para
ellos.

8
Ver, por ejemplo, Informe Nacional de Resultados SIMCE 2007, www.simce.cl.

10
Es importante hacer notar que durante esta segunda etapa del SIMCE en
democracia, no solo se intensificaron las consecuencias y la rendición de
cuentas para las escuelas, sino que también las consecuencias y rendición de
cuentas por parte del Ministerio de Educación. En efecto, la conferencia pública
de entrega de resultados del SIMCE, y las análogas en que se reportan los
resultados de pruebas internacionales en las cuales Chile participa más
intensamente desde 1997, se han transformado en el hito de rendición de
cuentas del Gobierno en el sector educación. Este es sin duda más relevante y
tiene mayor cobertura de prensa que la inauguración o cierre del año escolar en
que el Ministro del ramo refiere las acciones desarrolladas y los compromisos
cumplidos. En este sentido, podría decirse, que la mayor relevancia pública de
los resultados implica una doble responsabilización: de las escuelas y también
de las autoridades.

2.3. Tercera etapa: estándares para potenciar la retroalimentación a las


escuelas y la rendición de cuentas de ellas.

En el año 2003, el Ministro de Educación nombró una Comisión de connotados


expertos en educación para que se abocaran a la tarea de analizar la labor del
SIMCE y hacer las recomendaciones necesarias para mejorar el sistema de
evaluación nacional.

Esa Comisión, denominada Comisión para el Desarrollo y Uso del Sistema de


Medición de la Calidad de la Educación, emitió su informe en diciembre del mismo
año, señalando aspectos que se debían mantener y los cambios que parecían
necesarios. Entre los aspectos que se debían mantener, se destacaba: el foco en
los aprendizajes, la evaluación censal a los mismos grados (4°, 8° y 10°), la
información pública por escuela, conservar la confidencialidad de los resultados
individuales, la entrega de información contextualizada según nivel socio-
económico, la participación en evaluaciones internacionales y el acceso a la
información para propósitos de investigación.

Los cambios propuestos estuvieron orientados a tres aspectos considerados de


máxima relevancia:
o El aporte de la entrega de resultados para mejorar las prácticas
pedagógicas de los docentes.
o Promover el compromiso responsable de la comunidad y de los padres y
apoderados, así como permitir la rendición de cuenta por parte de los
sostenedores, directores y profesores.
o Asociar incentivos o consecuencias a los resultados y mejoras de las
escuelas.
o Aumentar las áreas evaluadas y la frecuencia de las evaluaciones.

11
Entre las diversas medidas sugeridas, la recomendación con primera prioridad
fue desarrollar estándares de desempeño que permitieran describir el logro de
los estudiantes y no solo un puntaje de carácter abstracto9. Esto permitiría, por
una parte, entregar resultados más comprensibles, con mayor sentido y utilidad
pedagógica para los docentes, y reforzar así el papel de retroalimentación de las
prácticas al interior de las escuelas. Por otra parte, se recomendaba establecer
“estándares”, que definieran claramente el nivel de desempeño considerado
aceptable o deseable para poder establecer expectativas a nivel del país y de
cada establecimiento, reforzando la rendición de cuentas y responsabilización
de las escuelas. El doble propósito del SIMCE (retroalimentar eficazmente y ser
un instrumento de rendición de cuentas) quedó claramente explicitado a través
de la reflexión de esta Comisión Nacional.

El desarrollo de estándares que son evaluados por el sistema de medición


nacional cuyo logro por parte de cada escuela es accesible para el público y con
mayor profundidad de la información también para los profesores, viene a
perfeccionar tanto la función de retroalimentación a las escuelas como la de
información a la demanda.

Como resultado de esta recomendación, el sistema educacional chileno hoy


cuenta, desde 2007 con estándares de contenido (llamados “mapas de progreso”)
y estándares de desempeño (llamados “niveles de logro” evaluados por el
SIMCE), ambos coherentes con el curriculum nacional.

2.4. Tendencia actual: la evaluación nacional en un marco de mayor control e


intervención por parte del Estado

Como hemos descrito hasta aquí las consecuencias asociadas a los resultados de
las escuelas en la medición nacional se han vinculado principalmente a los
incentivos (SNED), al apoyo del Ministerio de Educación para las escuelas con
bajos resultados y a las consecuencias derivadas de la publicación de ellos
(eventual impacto en prestigio, en la demanda de las familias y
consecuentemente en la subvención). Es decir, las consecuencias se limitaban a
una combinación de efectos en el “mercado educacional” con medidas
compensatorias y de incentivos dirigidos por parte del Estado.

Desde 2007 el Ministerio de Educación ha impulsado, -de un modo


progresivamente más decidido y a través de aproximaciones sucesivas- una
política de rendición de cuentas y consecuencias asociadas a resultados de
aprendizaje evaluados por la medición nacional. A diferencia de los años
precedentes, las consecuencias propuestas van más allá de los incentivos
salariales y de mercado vinculados a los puntajes en las pruebas. Las políticas
propuestas en los años recientes establecen metas de logro de aprendizaje,

9 Las otras medidas recomendadas se relacionan al tema que nos ocupa en forma más indirecta.

12
plazos para lograrlas y condicionan la autonomía en el uso de recursos e incluso
la permanencia de la escuela en el sistema.

Lo anterior se ha manifestado en la aprobación e implementación de la


ley de “subvención preferencial” a inicios de 2007 y en la celebración de un
acuerdo político que se traduce en un conjunto de leyes –actualmente en trámite
en el congreso- para instalar una nueva arquitectura institucional del sector
educación que configure un sistema de aseguramiento de la calidad de la educación.
En ambas iniciativas, se otorga un rol fundamental al sistema nacional de
evaluación de logros de aprendizaje.

Ley de Subvención Escolar Preferencial

En febrero del presente año, se promulgó la ley denominada Ley de


Subvención Escolar Preferencial. Ella está orientada a favorecer la educación de
los niños que cursan educación pre-básica o básica10 y que presentan altos
grados de vulnerabilidad socioeconómica, denominados “alumnos prioritarios”
por esta ley. Las escuelas que atienden alumnos prioritarios reciben una
subvención adicional por cada uno de estos niños, la que representa un 50%
más que la que se otorga por los estudiantes que no presentan condiciones tan
desfavorecidas. También se asigna una subvención adicional a los
establecimientos educacionales que tengan una concentración superior al 15%
de alumnos prioritarios. De esta forma, se busca corregir el modelo de
subvención de monto fijo por estudiante, que no consideraba –hasta hora- que
los costos asociados a la educación de estudiantes de mayor vulnerabilidad
social son más elevados.

Esta ley establece un sistema de mayor rendición de cuentas por resultados,


aunque aun restringido a las escuelas que postulen a recursos adicionales por
esta vía. Es así como los establecimientos educacionales deben aceptar ser
clasificados públicamente en categorías de desempeño de acuerdo con sus
resultados en la medición nacional. Cada una de estas categorías se asocia a
regimenes diferentes en la administración de los recursos a los cuales se accede
(mayor autonomía en el caso de mejores resultados y más restricciones y
orientación en el caso de resultados más bajos). En el caso de la categoría de
desempeño inferior, incluso puede arriesgar la completa reestructuración o el
cierre de la escuela si no logra elevar los resultados después de cuatro años en
los cuales se han entregado recursos y puesto a disposición apoyo para
superarse. En efecto, la ley establece que el Ministerio informará a toda la
comunidad educativa sobre la situación en que se encuentra el establecimiento
y podrá revocar el reconocimiento oficial del mismo.

10
Corresponde a los grados pre-escolares (edades 4 y 5) y primaria (grados 1 a 8, edades 6 a 13).

13
Se desprende de esta nueva ley un cambio radical en relación a la
responsabilización y a las consecuencias para la escuela, así como el rol que
cumple el Estado. Las escuelas con mayores problemas de aprendizaje seguirán
siendo apoyadas, pero de distinta manera que las con menores problemas o sin
ellos. El Estado no solo monitorea e informa los resultados, sino que también
supervisa los procesos y las implementaciones que son objeto del convenio.

Independiente de los aspectos referidos a la evaluación del rendimiento escolar


de los alumnos, esta ley modifica o establece medidas que claramente otorgan
al Estado un rol más proactivo que el asignado anteriormente. Entre estas
medidas debemos señalar la necesidad de rendir cuenta de los ingresos
recibidos por parte del Estado, los requisitos a los administradores y la
modificación del Estatuto de los Profesionales de la Educación para establecer
la inasistencia e impuntualidad como motivo de despido.
Las características y elementos son retomados por los nuevos proyectos de ley
actualmente en discusión en el parlamento con mayor decisión, esta vez para el
conjunto de las escuelas.

Proyectos de ley en trámite parlamentario: Ley General de Educación y de


Superintendencia

El masivo movimiento estudiantil de 2006 demandando mayor calidad y


equidad de la educación imprimió dinamismo y fuerza a la discusión sobre
educación que hasta antes de esa fecha se restringía a la discusión de
especialistas y de responsables de política educacional.

Después del movimiento estudiantil de 2006, El Consejo Asesor Presidencial


convocado por la Presidenta de la República en identificó los problemas
estructurales no resueltos que han caracterizado al sistema educacional chileno
y estableció recomendaciones para ellos. Entre sus diversas recomendaciones
está la creación de un “sistema de control de calidad” –en ese momento
superintendencia- para evaluar e informar sobre el cumplimiento de estándares
de calidad por parte de las escuelas. Asimismo, propuso modificar la Ley
Orgánica Constitucional de Enseñanza para transformarla en un marco
regulatorio consistente con el propósito de elevar la calidad de la educación.

Durante 2007 se desarrolló además un análisis comparativo de los sistemas de


aseguramiento de calidad en siete países de referencia, realizado por el Banco
Mundial para el Gobierno de Chile, con el propósito de iluminar la discusión
sobre la institucionalidad del sector educacional en Chile. El estudio puso de
relieve la insuficiente regulación que ya detectó el informe OCDE de 2004,
mostrando que de todos los sistemas educacionales de referencia examinados,
Chile es el país con menor intervención y regulación estatal:

“la intervención del estado en el sistema educativo es muy limitada: el gobierno


establece requisitos mínimos de operación e información respecto de la asistencia

14
escolar, financia a las escuelas en diferente grado según una fórmula de subsidio por
alumno y brinda información al mercado (…), no se establece ningún requisito
respecto de los estándares de desempeño o el modelo de instrucción” (Banco
Mundial, 2007, p. 22).

En el análisis comparado, ningún sistema efectivo en el aseguramiento de


calidad sigue este modelo.

A raíz de la reflexión desarrollada por el Consejo Presidencial y utilizando la


información provista por el análisis comparado de sistemas educacionales, el
Gobierno llegó a un acuerdo político con los partidos de la oposición, para
legislar sobre un nuevo sistema de aseguramiento de la calidad y su
correspondiente institucionalidad.

Las leyes actualmente en discusión y elaboración proponen una nueva


Superintendencia de Educación a cargo de fiscalizar el uso de los recursos y
cumplimiento de la normativa y una Agencia de (evaluación) de Calidad
encargada de la evaluación del logro de estándares de aprendizaje y de
estándares de proceso al interior de las escuelas. El Ministerio de Educación por
su parte, es el responsable de otorgar los recursos y apoyo necesarios para
alcanzar dichos estándares.

De esta forma, se asigna un rol central al Estado ya que este debe velar por la
calidad de la educación.

Según el acuerdo político que precede a la elaboración de las leyes actualmente


en curso, al igual que en la ley de subvención preferencial, las escuelas serían
clasificadas en categorías según los resultados obtenidos y el grado en que ellas
logran los estándares de aprendizaje evaluados por el SIMCE. También se
asociará a cada categoría consecuencias distintas. En el caso de las escuelas de
peor desempeño, recibirán apoyo más intensivo que las demás, pero en caso de
no elevar sus resultados, sus alumnos pueden ser reubicados en otras escuelas y
revocarse el reconocimiento oficial de ellas.

Conclusiones

En este artículo hemos examinado la evolución del rol que el diseño e


implementación de políticas educacionales ha asignado al SIMCE y al Estado.
No nos hemos referido al rol efectivamente desempeñado por el sistema de
evaluación ni a la eficacia de los diseños de política descritos.

La relación entre los resultados de aprendizaje evaluados por el SIMCE y el rol


asumido por el Ministerio de Educación, es decir por el nivel central, se
estructura de acuerdo a dos ejes de tensión: apoyo versus presión y
consecuencias asociadas a los resultados por una parte, y autonomía versus
intervención dirigida a la mejora de los resultados por otra. La siguiente tabla

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grafica esta evolución simultánea del rol asignado al Estado y al Sistema
Nacional de Evaluación de logros de aprendizaje.

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Rol Asignado al SIMCE Rol asignado al Estado
Proveer información para Pasivo. Refuerzo de la autonomía para el
retroalimentar a las escuelas mejoramiento.
Proveer datos públicos para Proveer condiciones para el
informar la demanda funcionamiento de un “cuasi mercado”
educacional
Identificar escuelas para focalizar Complementar el rol subsidiario con
apoyo y evaluar la efectividad de medidas compensatorias y de apoyo a las
dicho apoyo. escuelas desfavorecidas socialmente y
con bajos resultados.
Proveer datos para establecer Acentuar las consecuencias de la
incentivos por calidad evaluación complementando las
derivadas del mercado
Retroalimentar a las escuelas en Protagónico. Exige y sanciona el
relación con expectativas de logro cumplimiento de estándares, apoya e
(estándares), proveer información interviene si es necesario.
pública para informar a la demanda
y promover la rendición de cuentas

En las dos últimas décadas el diseño de la política educacional de Chile ha


transitado desde una combinación de autonomía de las escuelas y regulación
por la vía del mercado educacional, complementado con medidas
compensatorias de apoyo, hacia una nueva etapa en que se busca asignar al
sistema nacional de evaluación de logros de aprendizaje un papel clave en un
sistema de aseguramiento de la calidad y rendición de cuentas.

Estos cambios han sido simultáneos con un incremento sustancial de los


recursos asignados a educación que han crecido desde 3,8% a 7,4% del PIB. Esto
permitió, entre otras cosas, incrementar el salario de los docentes en un 130%
en términos reales.

Al mismo tiempo, las políticas educacionales han sido crecientemente objeto de


escrutinio público y han debido rendir cuenta públicamente por su efectividad
con el consecuente costo político.

En el nuevo modelo, el Estado no se limita a establecer incentivos asociados a


los resultados, ni a esperar que el mercado regule la calidad en forma
incremental o a proveer apoyo, como hasta el momento. Va más allá y establece
los estándares, cuyo logro se constituye además en requisitos para las escuelas y
la permanencia de ellas en el sistema, evalúa el logro de dichos estándares e
interviene directamente si es necesario.

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Referencias

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Education Reform: the Case of Chile at the Turn of the Century. Education
Working Paper Series, Number 3, The World Bank.

Cariola, M.L.; Cares, G.; Rivero, R. (2008): Sistemas de Evaluación como


Herramientas de Políticas. Revista Iberoamericana de Evaluación Educativa,
2008- N°1, Vol. I. http://rinace.net/riee/numeros/vol1-num1/art5.html

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Aseguramiento de la Calidad de la Educación en Chile.

Meckes, Lorena; Carrasco, Rafael (2006): SIMCE: Lessons from the Chilean
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SIMCE (1988): Manual de Interpretación de Resultados y Orientaciones


Pedagógicas – 1988. Volumen II, Desarrollo Personal y Aceptación de la Labor
Educacional. SIMCE, Ministerio de Educación.

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