Breve manual de instrucciones para entender la Unión Europea

elordenmundial.com/breve-manual-de-instrucciones-para-entender-la-union-europea/

Diego Mourelle April 14, 2019

Bandera de la Unión Europea. Fuente: Wikimedia

La Unión Europea es un proyecto político único en su especie. Tanto es así que para muchos
su modelo institucional no siempre resulta sencillo de entender. Explicamos brevemente
cuáles son y cómo funcionan las principales instituciones europeas y qué perspectivas de
futuro presenta la principal organización internacional del Viejo Continente.

Señalaba Henri Brugmans, uno de los padres intelectuales de la Unión Europea, que en un
proyecto como Europa únicamente los visionarios son realistas. Y, efectivamente, a tenor del
trasfondo histórico de sus palabras y de la complejidad de la reconstrucción y reconciliación
europea que se avecinaba tras el final de la Segunda Guerra Mundial, podría parecer
descabellado soñar con algo lejanamente parecido a una unión de los pueblos de Europa.
Por ello, para impulsar una iniciativa de este calibre hicieron falta al menos dos grandes
ingredientes políticos: pragmatismo y creatividad.

El primer elemento lo ofreció la Declaración Schuman de 1950 y sus ya célebres tesis

funcionalistas: “Europa no se hará de golpe, sino mediante realizaciones concretas que den
lugar a solidaridades de hecho”. El segundo, más ambicioso si cabe, lo planteó Jean Monnet
al introducir la idea de supranacionalidad en un contexto todavía marcado por los debates
del Congreso de La Haya de 1948. En este congreso se dieron cita los partidarios de una
Europa federal, herederos del Manifiesto Ventotene de 1941 y del espíritu del primer
ministro británico Winston Churchill en su célebre discurso de Zúrich en 1946, y los
unionistas, defensores de una Europa fundada en la cooperación soberana de los pueblos.
Se libraron intensos debates sobre el futuro del continente, hasta el punto de que la tensión
entre ambas posturas, enfrentadas por los límites de la soberanía nacional, es considerada
como la raíz de muchos debates que todavía se producen. Pero, ante todo, constituiría el
origen de la complejidad institucional de la Unión Europea del siglo XXI.

Para ampliar: “La Europa que no fue”, Astrid Portero en El Orden Mundial, 2018

El nacimiento del sistema institucional europeo

La originalidad histórica del modelo institucional europeo tiene su punto de partida en el
hecho de que, iniciado como un proceso de paz entre antiguos enemigos, las entonces
Comunidades Europeas se irían convirtiendo con el tiempo en algo más que una
organización internacional y en algo menos que un Estado nacional clásico. Efectivamente, el
sistema institucional comunitario nace en el Tratado de París de 1951 como un intento de
1/6
reconciliar el continente gracias al establecimiento de una Comunidad Económica del Carbón
y del Acero (CECA) para gestionar bajo una autoridad supranacional la cuenca del Ruhr,
epicentro de diversos enfrentamientos franco-alemanes desde el siglo XIX hasta la Segunda
Guerra Mundial. A partir de ahí, se desarrollarían nuevas piezas en este incipiente
entramado institucional con la adopción del Tratado de Roma en 1958 y la consiguiente
creación de las Comunidades Económicas Europeas y Euratom —la Comunidad Europea de
la Energía Atómica—, cuyas direcciones se fusionaron posteriormente con la de la CECA en el
Tratado de Bruselas de 1965. Se formaba así el antecedente directo de la actual Unión
Europea.

El panorama institucional iba haciéndose, de esta forma, poco a poco más complejo. Pero La
Haya seguía omnipresente: a principios de los años 60, países recelosos del proyecto
supranacional comunitario —caso clásico del Reino Unido— trataban de articular, sin
demasiado éxito, un espacio soberano de libre comercio alternativo a las Comunidades
Europeas conocido como Asociación Europea de Libre Comercio (AELC o EFTA). Tampoco
todos los miembros del proyecto europeo eran necesariamente partidarios de las renuncias
a la soberanía, como mostró el rechazo del presidente francés Charles de Gaulle al Plan
Pleven y la Comunidad Europea de Defensa o la crisis de la silla vacía de 1966. Pese a ello, las
instituciones europeas siguieron evolucionando en los años 70 y 80 creando nuevas
estructuras, integrando nuevas ampliaciones —incluida, paradójicamente, la del Reino Unido
— y ajustándose institucionalmente al siempre delicado equilibrio entre órganos
supranacionales e intergubernamentales.

Para ampliar: “La PESCO, el sueño de una unión militar europea”, Alicia García en El Orden
Mundial, 2019

Los años 90 y principios de los 2000 fueron una época de bonanza para el espíritu
federalista. Pese a que las ampliaciones suponían un reto para continuar profundizando la
integración europea, la comunitarización de competencias no hizo sino aumentar gracias a la
aplicación del Acuerdo de Schengen en 1990, la adopción del ambicioso Tratado de
Maastricht —que, entre otras cuestiones, como el reforzamiento de la cooperación en
asuntos de justicia e interior, permitía el establecimiento en 1993 de una Política Exterior de
Seguridad Común (PESC)— o la compleción de la última fase de la Unión Económica y
Monetaria con la entrada en vigor del euro en 2002, cuyo control recaería desde entonces
de forma exclusiva en el Banco Central Europeo. El pulso entre las dos almas europeas, la
intergubernamental y la federalista, parecía comenzar a decantarse lenta, pero
imparablemente, del lado de esta última. Ello pese a que los tratados de Ámsterdam (1999) y
Niza (2001) fueran relativamente modestos en lo que a la profundización de competencias se
refiere, lo que se explica en parte por la necesidad de hacer frente al reto de las inminentes
ampliaciones hacia el este de 2004 y 2007, las mayores de la Historia de la integración
europea.

Países miembros de la Unión Europea en la actualidad. Con la salida de Reino Unido tras el brexit, el número total será de
27 miembros.

2/6
Sin embargo, el fracaso del Tratado Constitucional de 2005 tras el rechazo en referéndum
popular de Francia y Países Bajos pronto se mostró como el preámbulo hacia un cambio de
tendencia en el continente. Esto no fue óbice para que se aprobase en 2007 el Tratado de
Lisboa —en vigor desde 2009—, pero sin duda constituyó un aviso de que la época dorada
del europeísmo federalista podía estar comenzando a llegar a su fin. En la última década, la
crisis económica y financiera, los desafíos migratorios, el auge de los nacionalismos o la
salida británica del proyecto europeo han favorecido una relativa parálisis del proceso
reformista comunitario. Pese a ello, el Tratado de Lisboa lograría introducir algunas
novedades importantes en el sistema institucional europeo y profundizar las competencias
comunitarias. Además, desde un punto de vista jurídico, sigue siendo la referencia para
entender el sistema institucional actual de la UE.

Para ampliar: “Los Estados Unidos de Europa”, Álex Maroño en El Orden Mundial, 2018

Las instituciones comunitarias

La UE está formada por siete grandes instituciones: la Comisión Europea, el Parlamento
Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo de la Unión Europea, el Banco Central Europeo, el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y el Tribunal de Cuentas. Pero no todas estas
instituciones tienen la misma naturaleza. Mientras que algunas a veces se catalogan como
instituciones comunitarias por no depender directamente de los Estados miembros, otras se
suelen considerar intergubernamentales en tanto controladas por ellos. Sin embargo, pese a
sus diferencias, todas las instituciones están en cierto sentido interrelacionadas en un
mismo engranaje jurídico-político que comparte valores comunes como la democracia, la
libertad o el Estado de derecho y que puede producir normas jurídicamente vinculantes para
todos los miembros e instituciones, normas que, además, forman un auténtico
ordenamiento jurídico autónomo sometido a órganos jurisdiccionales europeos propios,
como el TJUE. Ahora bien, en la actualidad, al hablar de instituciones de origen comunitario, lo
habitual es referirse a las dos más relevantes políticamente: el Parlamento Europeo y la
Comisión Europea.

El Parlamento Europeo aspira a ser la encarnación asamblearia del pueblo europeo y hoy por
hoy, presidido por el italiano Antonio Tajani, del Partido Popular Europeo (PPE), tiene como
función principal actuar como colegislador junto con el Consejo de la Unión Europea en la
adopción de las distintas leyes comunitarias y aprobar el presupuesto de la UE. Sin embargo,
el Parlamento también es el órgano que da voz a los ciudadanos europeos y busca asegurar
una representación adecuada del cuerpo electoral de los Estados miembros. Por esta razón,
el Parlamento, que consta de 751 escaños —cifra que, cuando se consume el brexit, se
reducirá a 705—, es elegido cada cinco años por la ciudadanía europea. Además, aunque
iniciativas recientes como la de establecer listas transnacionales o paneuropeas para las
elecciones de 2019 hayan sido bloqueadas por el momento, el hecho de que sus diputados
se agrupen por familias ideológicas —como el PPE— y no por países de origen muestra a
todas luces el espíritu supranacional de esta institución y su voluntad de representar los
intereses y las sensibilidades políticas de 500 millones de habitantes.

3/6
La Comisión Europea, por su parte, está formada por una secretaría, 28 comisarios —
aunque desde 2014 está previsto reducir esta cifra a dos tercios del número de Estados
miembros para garantizar su supranacionalidad—, una vicepresidenta —la alta
representante de la UE, Federica Mogherini, del grupo socialista-demócrata— y un
presidente, el luxemburgués Jean Claude Juncker (PPE), que dirige la institución y fue elegido
mediante el novedoso y polémico sistema del spitzenkandidat —’candidato principal’—, en
virtud del cual corresponde a los grupos políticos del Parlamento Europeo y no a los Estados
miembros proponer a sus candidatos y el más votado obtiene el cargo. La principal función
de la Comisión es dar impulso político a la Unión y, en este sentido, dispone de iniciativa
ejecutiva, pero ante todo legislativa, es decir, puede proponer proyectos de texto normativo
que posteriormente los colegisladores deberán aprobar, modificar o rechazar siguiendo los
procedimientos ordinarios o especiales previstos en el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, que, junto al Tratado de la UE, el de Euratom y la Carta de los Derechos
Fundamentales de la UE, configura el marco jurídico del Derecho originario europeo.
Además, la Comisión es políticamente responsable ante el Parlamento Europeo, que por
mayoría de dos tercios puede presentar una moción de censura en su contra.

Las instituciones intergubernamentales

Aunque la Unión Europea tenga por definición una vocación supranacional, sus Estados
miembros siguen gozando de importantes poderes y competencias para marcar el rumbo de
la organización. Cuando hablamos de instituciones intergubernamentales, las más importantes
son dos: el Consejo de la Unión Europea y el Consejo Europeo. Pero, antes de entrar a
analizar muy brevemente qué hace cada una, resulta imperativo aclarar previamente que,
aunque tengan nombres parecidos, ni son lo mismo ni deben confundirse con el Consejo de
Europa, institución que no forma parte del sistema de la Unión Europea, sino que es una
organización regional formada por 47 Estados del continente europeo en su conjunto —
entre ellos, Rusia—.

Hecha esta distinción, hay que comenzar señalando que el Consejo Europeo es una
institución con sede en Bruselas que reúne a los jefes de Estado y de Gobierno de los
distintos países que integran la Unión. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa,
dispone además de un presidente permanente —actualmente, el polaco Donald Tusk (PPE)
—. El Consejo Europeo tiene funciones especialmente relevantes en materias institucionales,
de reforma de los tratados, PESC, gobernanza económica de la Unión Económica y
Monetaria, cooperación policial y judicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia o en la
adopción del marco financiero plurianual, entre otras. Sus decisiones tradicionalmente se
han adoptado por unanimidad, lo que ralentiza la articulación de posiciones comunes y, a
cambio, las dota de gran legitimidad, aunque en los últimos años se ha flexibilizado este
sistema en algunas áreas, como el nombramiento de candidatos para determinados puestos
en las instituciones europeas.

La otra gran institución intergubernamental es el Consejo de la Unión Europea. Este órgano,

cuya sede también se encuentra en Bruselas, tiene un rango fundamentalmente ministerial
—aunque cabe destacar las labores de los diferentes comités y grupos de trabajo integrados

4/6
por funcionarios de los Estados miembros— y está formado por una presidencia rotatoria
que le corresponde ejercer de manera semestral a uno de los Estados miembros de la Unión
—actualmente, Rumanía—, una secretaría y distintas formaciones especializadas en asuntos
de interés comunitario. Es precisamente en esas formaciones donde se reúnen
habitualmente los ministros de cada materia de los países de la Unión. Por ejemplo, en la
formación del Ecofin se reúnen los ministros de Economía y Finanzas, en el Consejo de
Asuntos Exteriores —presidido por la alta representante de la UE— lo hacen los ministros de
Exterior, y así sucesivamente. Como ya se ha adelantado, el Consejo de la UE tiene funciones
muy importantes en tanto colegislador al mismo nivel —salvo en los procedimientos
legislativos especiales— que el Parlamento Europeo. Al igual que ocurre en tantas otras
estructuras comunitarias —véase la figura híbrida de la alta representante—, los puentes
entre instituciones de inspiración comunitaria e intergubernamental son muy recurrentes en
la arquitectura operativa comunitaria.

¿De las reformas necesarias a las reformas posibles?

No son pocos los que durante años han lamentado, dentro y fuera de Europa, la complejidad
para entender los entresijos del sistema institucional comunitario. “¿A qué teléfono debo
llamar si quiero hablar con Europa?”, se preguntaba el entonces secretario de Estado de los
EE. UU. Henry Kissinger en la década de los 70 aludiendo a las dificultades para entablar
contacto con el complejo aparato institucional de las Comunidades Europeas. Aunque hoy
ese teléfono ya existe gracias a la lenta pero progresiva simplificación institucional de la UE y
a la creación de figuras como la alta representante para la PESC, es cierto que la arquitectura
organizativa europea sigue arrastrando un aura de incomprensibilidad para numerosos
observadores internacionales y ciudadanos europeos. Pero la lógica institucional europea es
simplemente el reflejo de dos almas que históricamente, y pese a sus diferencias, han sabido
conciliarse, aunque generalmente fuese a golpe de crisis.

Sin embargo, en los últimos años la multiplicación y convergencia de crisis económicas,

migratorias, sociales, políticas y seguritarias de la Unión y sus regiones colindantes ha
complicado como nunca la profundización del proyecto comunitario: desde el de Lisboa no
ha habido capacidad política ni indicios que apunten a la posibilidad de alumbrar un nuevo
tratado que permita ahondar en la cesión de soberanía de los Estados a favor de
instituciones con mayores atribuciones comunitarias. Aunque algunos Estados han
reivindicado la necesidad de europeizar, por ejemplo, competencias actualmente
compartidas, como la política migratoria, para hacer frente a este desafío de manera
europea, las crecientes divisiones entre posiciones soberanistas y federalistas en el seno de
la UE limitan cualquier posibilidad de reforma.

El sistema institucional europeo vuelve a enfrentarse, por tanto, a sus viejos debates
existenciales: ¿ampliar Europa u optar por profundizarla? ¿Reforzar modelos de cooperación
soberana o fomentar una mayor integración? ¿Soberanía nacional o soberanía compartida?
La lógica institucional europea, original y compleja por definición, seguirá sujeta sin duda a
estos dilemas durante los próximos años. La habilidad para conciliar y, en lo posible, acoplar
intereses nacionales y europeos será la clave para asegurar el éxito de las instituciones

5/6
europeas. Ahora bien, mientras países como Francia, España o incluso Alemania buscan
forman un G3 con mayores ambiciones de profundización y fortalecimiento europeísta tras
el brexit, otros apuestan por lógicas distintas, como es el caso de los Estados de la
denominada Nueva Liga Hanseática —formada por países del norte, Países Bajos e Irlanda
—, o directamente opuestas, como el Grupo de Visegrado —formado por Hungría y otros
países del este—.

Los cuatro países del Grupo de Visegrado han comandado la oposición a las políticas inmigratorias y de integración de
Bruselas.

En este sentido, las próximas elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019 y la gestión
institucional de futuras ampliaciones potenciales en los Balcanes revestirán una especial
importancia para calibrar la dirección que seguirá el proceso de construcción europea en los
próximos años. El lema de la Unión Europea es “Unidos en la diversidad”. Habrá que ver si
los países que integran este amplio proyecto están a la altura de este compromiso de unidad
y logran reforzar la funcionalidad de las instituciones para gestionar adecuadamente los
retos que enfrenta una casa tan plural y heterogénea como la europea.

Para ampliar: “El ocaso de la paz perpetua”, Meng Jin Chen en El Orden Mundial, 2018

6/6