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SEGUNDA PAR TE

EPOCA DE LA GRAN COLOMBIA

(1821 a 1830)
CAPITULO I

CONSTITUCIÓN DE COLOMBIA

La batalla de Carabobo, ganada por el Libertador el 24 de


junio de 1821, aseguró el triunfo de la Independencia en Ve-
nezuela, así como la de Boyacá 10 habia asegurado en la Nue-
va Granada, y como, poco después (1822), las de Pichincha y
Bomboná (o Cariaco) acarrearon la redención del Departamen-
to de Quito o el Ecuador. Pudo ya funcionar con entera segu-
ridad el Congreso Constituyente que se había reunido en la
Villa del Rosario de Cúcuta, y su primer acto de trascendencia
fue la expedición de una Ley fundamental, unánimemente
aprobada por los cincuenta y ocho diputados que compusieron
el Cuerpo soberano en su principio 1.
Si la idea federalista había privado, tanto en Venezuela co-
mo en la Nueva Granada, durante el primer lustro de la Re-
volución, era de suponer, conforme a la lógica ordinaria de los
ccontecimientos, que la misma idea persistiese arraigada en los
ánimos, mayormente cuando, mediante la unión de las tres an-
tiguas colonias, iba a triplicarse la extensión territorial de la
república unida, y casi también la población. Pero una doloro-
sisima experiencia había aleccionado a casi todos los hombres

1 No podía el Libertador-Presidente, por las atenciones de la guerra,


ir a instalar el Congreso; faltó también, por necesaria ausencia, el Vicepre-
sidente Zea, y Roscio, que en su lugar iba a concurrir, falleció en aquellas
circunstancias. Acertó a llegar entonces a Venezuela, prófugo de los presi-
dios españoles, el ilustre General Nariño, y Bolívar se apresuró a nombrarlo
Vicepresidente. Así vino a tocar la gloria de instalar el Congreso Constitu-
yente de Colombia, al insigne patriota que con incontables sufrimientos ha-
bía expiado la propagación de los Derechos Jel Hombre y los grandes ser-
vicios hechos a la Revolución.
146 DERECHOPÚBLICOINTERNO

polí ticos de los tres países, haciéndoles comprender que, para


triunfar definitivamente, para dar a la Nación toda la fuerza
y respetabilidad necesarias, para inspirar confianza a las nacio-
nes extranjeras, y para andar con paso firme, cuando había que
reconstituír la sociedad sobre las muchas ruinas amontonadas
por la guerra, era menester que se organizase la República con-
forme a la sólida base de la unidad nacional. Para esto era for-
zosa la centralización política, sin perjuicio de una prudente
descentralización administrativa y un régimen municipal que
paulatinamente se fueran ensanchando. Prevaleció, pues, el es-
píritu unitario l.
Así la Ley fundamental, después de un preámbulo justifi-
cativo y que aludía a la ley de igual nombre dada por el Con-
greso de Angostura, díjo lo siguiente:
"En el nombre y bajo los auspicios del Sér Supremo. Hemos
venido en decretar y decretamos la solemne ratificación de la
Ley fundamental de la República de Colombia, de que va he-
cha mención, en los términos siguientes:
Art. 19 Los pueblos de la Nueva Granada y Venezuela que-
dan reunidos en un solo Cuerpo de Nación, bajo el pacto ex-
preso de que su gobierno será ahora y siempre popular, repre-
sentativo.
Art. 29 Esta Nueva Nación será conocida y denominada
con el título de REPÚBLICADE COLOMBIA.
Art. 39 La nación colombiana es para siempre e irrevoca-
blemente libre e independiente de la Monarquía española, y de

1 El General Nariño, en su calidad de Vicepresidente, propuso un pro-


yecto de Constitución que contenía el germen del régimen federal; pues si
bien tendía a establecer la centralización, con Departamentos geográfica-
mente demarcados, dejaba abierta la puerta a una reforma, posterior en diez
años, que diese legislaturas a los departamentos y los convirtiese en Esta-
dos, una vez que, aseguradas la independencia y la vida nacional, no fuese
necesaria la unidad política absoluta. La idea de Nariño, aunque defendida
con mucha habilidad por él mismo, fue desechada.
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 147

cualquiera otra potencia o dominación extranjera. Tampoco es


ni será nunca el patrimonio de ninguna familia ni persona.
Art. 49 El Poder Supremo nacional estará siempre dividido
para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial.
Art, F El territorio de la REPÚBLICA DE COLOMBIAserá
el comprendido dentro de los límites de la antigua Capitanía
General de Venezuela, y el Virreinato y Capitanía General del
Nuevo Reino de Granada. Pero la asignación de sus términos
precisos queda reservada para tiempo más oportuno.
Art. 69 Para la más ventajosa administración de la Repú-
blica, se dividirá su territorio en seis o más Departamentos, te-
niendo cada uno su denominación particular, y una administra-
ción subalterna dependiente del Gobierno nacional.
Art. 79 El presente Congreso de Colombia formará la Cons-
titución de la República conforme a las bases expresadas y a
los principios liberales que ha consagrado la sabia práctica de
otras naciones.
Art. 89 Son reconocidas in solidscm como deuda nacional
de Colombia las deudas que los dos pueblos han contraído se-
paradamente, y quedan responsables a su satisfacción todos los
bienes de la República.
Art. 9Q El Congreso, de la manera que tenga por conve-
niente, destinará a su pago los ramos más productivos de las
rentas públicas; y creará también un fondo particular de amor-
tización con qué redimir el principal o satisfacer los intereses
luégo que se haya verificado su liquidación.
Art. 10. En mejores circunstancias se levantará una nueva
ciudad con el nombre del Libertador Bolívar, que será la ca-
pital de la REPÚBLICA DE COLOMBIA.Su plan y situación se-
rán determinados por el Congreso, bajo el principio de pro-
porcionarlas a las necesidades de su vasto territorio, y a h gran-
deza a que este país está llamado por la Naturaleza,
148 DERECHOPÚBLICO INTERNO

Art. 11. Mientras el Congreso no decrete las armas y el


pabellón de Colombia, se continuará usando de las armas actua-
les de Nueva Granada y pabellón de Venezuela.
Art. 12. La ratificación del establecimiento de la REPÚBLICA
DE COLOMBIAY la publicación de la Constitución, serán cele-
brados en los pueblos y en los ejércitos con fiestas y regocijos
públicos, verificándose en todas partes esta solemnidad el día
en que se promulgue la Constitución.
Art. 13. Habrá perpetuamente una fiesta nacional por tres
días, en que se celebre el aniversario:
19 De la emancipación e independencia absoluta de los pue-
blos de Colombia.
29 De su unión en una sola REPÚBLICAy establecimiento de
la Constitución.
39 De los grandes triunfos e inmortales victorias con que
se han conquistado y asegurado estos bienes.
Art. 14. La fiesta nacional se celebrará todos los años en
los días 25, 26 Y 27 de diciembre, consagrándose cada día al
recuerdo especial de uno de los tres gloriosos motivos; y se pre-
miarán en ella las virtudes, las luces y los servicios hechos a
la patria.
La presente Ley fundamental de la unión de los pueblos de
Colombia será promulgada solemnemente en los pueblos y en
los ejércitos, inscrita en los Registros públicos, y depositada en
todos los archivos de los Cabildos y corporaciones, así eclesiás-
ticas como seculares, a cuyo efecto se conmunicará al Supremo
Poder Ejecutivo por medio de una Diputación.
Fecha en el palacio del Congreso General de Colombia, en
la Villa del Rosario de Cúcuta, a doce de julio del año del Se-
ñor de mil ochocientos veintiuno, undécimo de la Indepen-
dencia.

El Presidente del Congreso, JosÉ IGNACIO MÁRQUEZ.-El


Vicepresidente, Antonio M. Briceño.-Doctor Félix Restre-
i.POCA DE LA GRAN COLOMBIA 149

po.-Jo.é Cornelio Valencia.-Fra1zmco de P. Orbegozo.-Lo-


renzo Santander.-Andrés Rojas.-Gabriel Briceño.-José Pru-
dencio Lanz.-Miguel de Tobar.-José A. Mendoza.-Sinforo-
so Mutis.-Ildefonso Méndez.-Vicente A. Borrero.-Mariano
Escobar.-Diego B. Urbaneja.-Francisco Conde.---CerbeleÓn
Urbina.-José Ignacio Valbuena.-J. Francisco Pereira.-Mi-
guel Domínguez.-Manuel Baños.-Manuel M. Quijano.---Ca-
simiro Calvo.---Carlos Alvarez.-Juan B. Estévez.-Bernardi-
no Tobar.-Luis Ignacio Mendoza.-José Manuel Restrepo.-Jo-
sé Joaquín Borrero.-Vicente Azuero.-Domi1Jgo B. Briceño.-
José Gabriel de Alcalá.-Francisco Gémez=s-Doctor Miguel
Peña.-Fernando Peñalver.-José M. Hinestrosa.-Ramón Ig-
nacio Méndez.-Joaquín Eernéndez de Soto.-Pedro F. Carva-
jal.-Miguel Ibáñez.-Diego F. GÓmez.-José A. y ánez.-Jo-
sé A. Paredes.-Joaquín Plata.-Francisco José Otero.-Salva-
dor Camacho.-Nicolás Ballén de Guzmán.-José Félix Blan-
co.-Miguel de Zárraga.-Pedro Gual.-Alejandro Osorio.-Po-
licarpo Uricoechea.-Manuel Benitez.-Juan Ronderos.-Pací-
fico Jaime.-El Diputado Secretario, Miguel Santa María.-El
Diputado Secretario, Francisco Soto.

Es copia de la original.

El Diputado Secretario, Miguel Santa María.-El Diputado


Secretario, Francisco Soto.

Palacio del Gobierno de Colombia en la Villa del Rosario de


Cúcuta, a 18 de julio de 1821.-109•

Cúmplase y publíquese como Ley fundamental del Estado


en esta capital, comuníquese para el mismo efecto a los Vice-
presidentes Departamentales.
CASTILLO
150 DERECHO PÚBLICO INTERNO

Por S. E. el Vicepresidente de la República, el Ministro del


Interior,
Diego B. Urba1leja
Es copia.-Urba1leja.

Palacio de Bogotá, agosto 6 de 1821.-119•

Recibida por el correo ordinario del 4: imprímase y circú-


lese para que se publique en los términos prevenidos, y archi-
vese en todos los registros que la ley señala.

SANTANDER

Por S. E. el Vicepresidente del Departamento de Cundina-


marca,

Estanislao Vergara

Sesenta y un diputados concurrieron a la obra de la Cons-


titución dada en el Rosario de Cúcuta el 30 de agosto de 1821,
y la firmaron como miembros del primer "Congreso general
de Colombia" 1; y el "cúmplase, publíquese y circúlese" fue
decretado por el Libertador, en el mismo lugar, el 6 de octubre,
refrendando su decreto los Ministros Pedro Briceño Méndez,
Pedro Gual y Diego Bautista Urbaneja 2. Gran número de
hombres eminentes figuraron en aquel Congreso, todos unidos
por el sentimiento patriótico, el amor a la independencia y las

1 De los 18 que firmaron la úy ¡",,¿amen tal, faltaban Baños y Pe-


ñalver, pero habían ingresado el Ilmo. señor Obispo de Mérida, don José
Antonio Borrero, don Bartolomé Osorio, don José Quintana Navarro y don
Antonio José Caro.
• El Congreso eligió, para la época transitoria constitucional, Presi-
dente de la República al General Bolívar, y Vicepresidente al General San-
tander.
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA In
ideas republicanas, bien que, más o menos adictos unos al go-
bierno militar, y otros al civil, y más o menos impacientes por
establecer reformas políticas y sociales, no iban a tardar mu-
cho en hallarse separados, en campos políticos distintos, éstos
inspirados por el Libertador, y los otros principalmente. enca-
bezados por el General Santander.
De ciento noventa y un artículos, distribuidos en diez ti-
tulos, y algunos de éstos en secciones, se compuso la célebre
Constitución de Cúcuta; y son de notar en ella las siguientes
circunstancias que la diferencian muy notablemente de todas
las Constituciones que se habían dado las provincias durante
la época revolucionaria:
Desde luego, se ha desterrado del Código fundamental todo
lenguaje ampuloso, toda cosa que parezca máxima de filantro-
pía y moral, --en vez del conveniente carácter de disposición
imperativa y precisa,- y toda aglomeración de teorías revolú-
cionarias a estilo francés. En todo el contexto de la Constitu-
ción el lenguaje es preciso y adecuado, y reina un espíritu prác-
tico y de perfecta seriedad.
En segundo lugar, la Constitución, como obra de legisla-
ción fundamental, es más metódica. En vez de comenzar por
una pomposa declaración de derechos del hombre en sociedad,
como se había acostumbrado hasta 1815, empieza por el prin-
cipio, y se desarrolla según las reglas hasta su fin. Su título. 1
trata de la Nación colombiana, que es el objetivo supremo, de-
dicando la Sección l' a la Nación en general, y la 2' a los co-
lombianos; el título 11 habla del territorio y del gobierno de la
república; y así queda establecido en rasgos fundamentales lo
que compone la Nación: la soberanía nacional, los ciudadanos.
el territorio y el gobierno. Después siguen los. títulos relativos
a las elecciones -fundamento del gobierno popular y represen-
tativo,- a los tres Poderes públicos, a las garantías individua-
les y libertades públicas, a la posesión de los empleados, y al
régimen legal y constitucional que ha de implantarse.
152 DERECHOPÚBLICO INTERNO

En tercer' lugar se nota que, si bien se comienza la obra con


esta invocación: "EN EL NOMBRE DE DIOS, AUTOR y LEGIS-
LADORDEL UNIVERSO", no solamente no hay título alguno ni
sección que expresamente se' ocupe de la Religión, sino que no
bay en todo el texto ni un solo artículo que la nombre o de
algún modo la consagre como un hecho nacional, o la garantice
como un derecho individual. Unicamente en la Alocución que
precede a la Constitución, dirigida por el Congreso general "a
los habitantes de Colombia", se habla, y con encomio y vene-
ración, de la Religión Católica, Apostólica, Romana, "que to-
dos profesamos y nos gloriamos de profesar" (dice), añadien-
do: "Ella ha sido la religión de nuestros padres, y es y será la
religión del Estado: sus ministros son los únicos que están en
libre ejercicio de sus funciones, y el Gobierno autoriza las con-
tribuciones necesarias para el Culto Sagrado".
Todo esto era muy hermoso y muy explícito; pero no era
más que una ,alocución. Nada decía la Constitución, ni aun
al detallar las atribuciones del Congreso y del Poder Ejecutivo;
de suerte que todo lo que se hiciera en lo futuro, tocante a la
Religión y la Iglesia, dependía exclusivamente de la voluntad
de los legisladores, en cualquier sentido.
Analicemos rápidamente las principales disposiciones de la
Constitución (Código que, según afirmaciones históricas, no
agradó mucho al Libertador ni a Santander), y se comprende-
rá el espíritu que dominó a nuestros hombres políticos de 1821.
En la sección l' del tí rulo 19, después de proclamarse la
plena independencia nacional, dicen dos artículos:
"29 La soberanía reside esencialmente en la Nación. Los
Magistrados y Oficiales del Gobierno, investidos de cualquiera
especie de autoridad. son sus agentes o comisarios, y responsa-
bles a ella de su conducta pública.
"3 Q Es un deber de la N aci6n proteger por leyes sabias y
equitativas la libertad, la seguridad, la propiedad y la Igualdad
de todos los colombianos".
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 153

En la sección 2' se definen, con método, precisión y acier-


to, la calidad y los deberes de' colombiano; y en seguida, en el
titulo 1I, lo que es el territorio de Colombia y la forma del go-
bierno. Declarase que éste es popular, representativo, y se esta-
tuye la división ,y demarcación de los Poderes públicos. Puesto
que éstos' emanan del pueblo, directa o indirectamente, antes
de tratar de cada Poder, se trata de las elecciones en el .rí-
tulo IlI.
Subsiste como elemento .represenrativo el sistema de elec-
ción indirecta. Así, en asambleas primarias votan los vecinos
que tienen la calidad de sufragan/es, en las parroquias, eligien-
do electores de los Cantones, y después los electores, reunidos
en la capital de su provincia, eligen los representantes y votan
para elegir los senadores de los Departamentos y el Presidente
y Vicepresidente de la República. En el mismo título, más re-
glamentario de lo preciso, se determinan las cualidades reque-
ridas para ser elector, y los motivos que ocasionan la pérdida
o la suspensión de los derechos políticos o de elegir o ser ele-
gido. Los Constituyentes no quisieron que las muchedumbres
'Votasen y estableciesen la soberanía del número; sino que, para
ejercer la función del sufragio, así los sufragantes corno los
electores diesen garantías de capacidad e independencia.
El Congreso se dividía en dos Cámaras: una de senadores,
elegidos por Departamentos (éstos se componían de provincias,
las provincias de cantones, y éstos de parroquias) y otra de
representantes, elegidos por las provincias, según su población.
Las Cámaras debían reunirse en Congreso, de pleno derecho, el
día 2 de enero. Correspondía al Congreso hacer el escrutinio
de las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repúbli-
ca y senadores, y, caso de no haber elección de algunos 'de estos
funcionarios, por falta de la mayoría, de votos necesaria, per-
feccionarla conforme a ciertas reglas. Cada Departatnento de-
bía elegir cuatro senadores, y cada provincia por lo menos un
representante.
1S4 DERECHO PÚBLICO INTERNO

Los senadores debían durar ocho años, y los representantes


cuatro. Se requerían muy notables cualidades para poder ser
elegido senador o representante. No podían serlo los más altos
empleados de los ramos ejecutivo y judicial, ni los intendentes
(jefes de los departamentos) gobernadores (jefes de las pro-
vincias), y demás empleados a quienes lo prohibiese la ley. Los
demás funcionarios podían serlo, pero cesando en el ejercicio
de sus empleos mientras durasen las sesiones. Los miembros del
Congreso gozaban de inmunidad, salvo los casos de traición y
otros crímenes', y eran irresponsables por sus opiniones y votos.
La Cámara de representantes tenía el derecho exclusivo de
acusar ante el Senado al Presidente y al Vicepresidente de la
República, y a los Ministros de la Alta Corte de Justicia, "en
todos los casos de una conducta manifiestamente contraria al
bien de la República y a los deberes de sus empleos, o de deli-
tos graves contra el orden social". Nada se decía en particular
respecto de los Ministros o Secretarios del Despacho; bien que
de un modo general el artículo 90 autorizaba a la Cámara para
acusar a todos los demás empleados públicos e inspeccionar su
conducta.
"
En el título IV se determinaba con precisión y exactitud
el procedimiento para la discusión y sanción de las leyes, y las
atribuciones del Congreso. Las leyes podían tener origen en
cualquiera de las dos Cámaras, sufriendo en cada una varios
debates; pero sólo la de representantes tenía la iniciativa de los
proyectos sobre contribuciones o impuestos.
La sanción del Poder Ejecutivo era necesaria para que las
leyes fuesen promulgadas y ejecutadas. En caso de objeciones,
los proyectos quedaban archivados, si la insistencia de cada
Cámara no era sostenida por los dos tercios de sus votos. Podían
votarse leyes sin el requisito de todos los debates, cuando am-
bas Cámaras, antes de discutirlas y aprobarlas, las declaraban
urgentes. Expresamente se determinaba un número considera-
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA ISS

ble de actos de las Cámaras (los que no eran propiamente le-


yes), que no requerían la sanción del Ejecutivo.
Todo lo que es inherente a la soberanía nacional de una re-
pública de gobierno unitario, estaba comprendido, en materia
de legislación, entre las facultades del Congreso; quedando al
Poder Ejecutivo la ejecución de las leyes y la administración
propiamente dicha, en su 'amplirud, y al Poder Judicial la apli-
cación de las mismas leyes a los casos particulares y las con-
troversias.
Entre las veintiséis atribuciones precisas del Congreso, to-
das necesarias en un país libre y de buen gobierno, llaman la
atención las siguientes:
"9' Decretar la creación o supresión de los empleos públi-
cos, y señalarles sueldos, disminuirlos o aumentarlos";
"20' Conceder indultos generales cuando lo exija algún
grave motivo de conveniencia pública";
"25' Conceder, durante la presente guerra de independen-
cia, al Poder Ejecutivo aquellas facultades extraordinarias que
se juzguen indispensables, en aquellos lugares que inmediata-
mente están sirviendo de teatro a las operaciones militares, y
en los recién libertados del enemigo; pero detallándolas en
cuanto sea posible, y circunscribiendo el tiempo, que sólo será
el muy necesario".
Así, aun debiendo ejercer las funciones de Presidente de la
República un hombre tan grande, ilustre y popular como el
Libertador, la Constitución no permitía al Congreso conce-
derle facultades extraordinarias, sino en un caso único, nece-
sario, como el de la guerra de Independencia, y con muy pre-
cisas y sabias restricciones; lo que prueba cuánto los Consti-
tuyentes de 1821 consideraban peligrosas para la libertad y el
buen gobierno las facultades extraordinarias del Poder Ejecu-
tivo, que solamente podían emanar del Congreso.
Por lo demás, para que el Congreso tuviese toda la autori-
dad legislativa necesaria, la atribución 26' decía:
1S6 .Q~RECHO PÚBLICO INTERNO

"Decretar todas las demás leyes y ordenanzas de cualquiera


naturaleza que sean; y alterar, reformar o derogar las estable-
cidas. El Poder Ejecutivo sólo podrá presentarle alguna mate-
ria para que la tome en consideración, pero nunca bajo la
fórmula' de ley".
Si la primera parte de esta disposición centralizaba por com-
pleto la autoridad legislativa, sin dejar amplitud alguna a las
corporaciones municipales, la segunda contenía, en nuestro sen-
tir, un grave error. Nadie mejor que los ministros o los con-
sejeros de Estado pueden preparar buenos proyectos, dándoles
la forma de leyes; y la experiencia de todos los países de go-
bierno representativo patentiza que las leyes redactadas única-
mente por los miembros de las Cámaras, son siempre defec-
tuosas, cuando menos por imprevisión o deficiencia.
Conforme a la Constitución que analizamos, el Presidente
y el Vicepresidente de la República debían durar cuatro años,
siendo reelegibles sólo una vez para el período siguiente, y de-
biendo mediar dos años entre la elección del uno y el otro. Así,
el primer Vicepresidente debía ser elegido solamente por dos
años, A este Magistrado correspondía 1;1Presidencia del Con-
sejo de Ministros, el cual debía ser consultado para determina-
das providencias del Gobierno. El Presidente y el Vicepresiden-
te debían ser responsables de sus actos más importantes y
graves.
Los ministros tomaban el nombre de Secretarios de Estado,
)' debían ser sólo tres. Esta designación precisa de número era
un error, que la experiencia hizo corregir. El artículo 13 8 es-
tatuía lo siguiente, como garantía necesaria:
"Cada Secretario es el órgano preciso e indispensable por
donde el Poder Ejecutivo libra sus órdenes a las autoridades
que le están subordinadas, Toda orden que no esté autorizada
por el respectivo Secretario, no debe ser ejecutada por ningún
Tribunal ni persona pública o privada".
ÉPOCA DE LA GltAN COLOMBIA 157

El título VI establecía lo indispensable. respecto del Poder


Judicial. Debía éste ser ejercido por una Alta Corte de Jus-
ticia, compuesta de cinco magistrados, elegibles por un pro-
cedimiento muy digno de atención. El Presidente de la Repú-
blica proponía tres candidatos para cada plaza; la Cámara de
representantes escogía dos de-la terna, 'y el Senado elegía uno
de estos dos. También debía haber Cortes 'Superiores de dis-
trito, y los demás Tribunales y Juzgados que estableciesen las
leyes. Los magistrados de aquellas Cortes debían ser nombra-
dos por el Poder Ejecutivo, de ternas propuestas por la Alta
Corte de Justicia. Unos y otros magistrados debían durar "por
el tiempo de su buena conducta", y necesitaban tener impor-
tantes cualidades de idoneidad y respetabilidad.
Una idea falsa se había deslizado en los primeros ensayos
de nuestro Derecho constitucional, que tuvo cabida claramen-
te en la Constitución de 1821, y era una reminiscencia .de las
instituciones federalistas antes imitadas de. la Unión. americana.
El artículo 121 .decia:
"Con proPio acuerdo y consentimiento del Senado nombra
(el Poder Ejecutivo) toda especie de Ministros y Agentes di-
plomáticos, y los Oficiales militares desde Coronel inclusive
arriba",
.'
Se comprende que la condición era justa respecto de l¿s
grados militares, por ser. de duración perpetua, y no implicar
destino administrativo, sino categoría o calidad militar. Pero
por lo tocante a los Ministros y Agentes diplomáticos, la con-
dición puesta privaba al Ejecutivo de su libertad natural en
la dirección del servicio diplomático, y, por lo tanto, había de
eximirle de gran parte de su responsabilidad.
Más grave era todavía el error. en cuanto a los principales
agentes administrativos, encargados del gobierno de los depar-
tamentos y las provincias. El artículo 152 decía:
158 DERECHO PÚBLICO INTERNO

"Los Intendentes serán nombrados por el Presidente de la


República, conforme a lo que prescriben los artículos 121 y
122. Su duración será de tres años".
y en seguida el artículo 153 disponía que los gobernadores
de las provincias "duraran y fuesen nombrados en los mismos
términos que los intendentes". pe suerte que el presidente no
podía nombrar sus principales agentes administrativos, sino con
previo acuerdo y consentimiento del Senado; prohibición ab-
solutamente perniciosa e inadmisible en una república unitaria
y de gobierno centralizado.
Por lo demás, el territorio de la república debía ser dividi-
do, "para su más fácil y cómoda administración", en seis o más
departamentos; éstos, en provincias, y éstas en cantones y pa-
rroquias; subsistiendo las Municipalidades. La Constitución no
aseguraba con la precisión necesaria ninguna de las prerroga-
tivas municipales.
Aparte de los títulos IX y X, que trataban del juramento
necesario para la posesión de los empleos públicos, y de la oh-
servancia de las leyes antiguas e interpretación y reforma de
la Constitución misma, uno de los títulos más importantes era
el VIII, compuesto de las disposiciones generales. En él estaban
determinadas .todas las libertades públicas y garantías indivi-
duales, en lugar de los títulos que se habían usado hasta 1815
sobre derechos del hombre en sociedad y varias disposiciones
relativas a la administración' de justicia. Es patente, según
la redacción y fórmulas de 1821, que las ideas sobre Derecho
público habían adquirido consistencia y aplomo, aquilatadas
por la práctica y la reflexión; de tal suerte, que en vez de ser
formuladas como teorías morales y filantrópicas, venían a ser
disposiciones precisas, imperativas, realmente ejecutables y des-
pojadas de toda la anterior fraseología revolucionaria.
En la Constitución quedó consignado todo lo que la cien-
cia del Derecho había adquirido en materia de garantías nece-
sarias para la libertad y seguridad personales, para el domicilio
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 159

y la correspondencia, para la equidad en los procesos y las pe-


nas, para la propiedad (libre de confiscación y con derecho a
ser justamente indemnizada, en caso de expropiación por mo-
tivo de utilidad pública), para la igualdad de los ciudadanos
(sin privilegios ni distinciones y con prohibición de establecer
títulos nobiliarios, mayorazgos .ni vinculaciones), para la li-
bertad de la imprenta y del derecho de asociación y de peti-
ción, para la formación republicana y democrática de la fuerza
armada, para la soberanía popular ejercida por medio del su-
fragio, para la responsabilidad de todos los funcionarios públi-
cos, y, en fin, para mantener los vínculos de unión y de soli-
daridad y recíproco respeto que debían existir entre los ciuda-
danos y el gobierno de una sociedad civilizada, constituída por
la justicia y para el bien.
Tal fue, en lo sustancial, la obra de los Constituyentes de
1821, obra en que tomaron parte muchos de los más eminen-
tes patriotas y pensadores de aquella gran Colombia que fue
el sublime sueño y el orgullo del Libertador. Por lo tocante a
principios generales sobre organización, división y modo de
funcionar de los Poderes públicos, sobre condiciones funda-
mentales de la Nación y de la ciudadanía, y sobre libertades
públicas y garantías individuales necesarias, todo lo que podía
ser justo y conveniente para fundar un Estado libre y de buen
gobierno, estaba contenido en la prudente y sabia Constitución
de 1821. Sus disposiciones, con dos o tres excepciones que he-
mos calificado de erróneas, daban clara idea de los notabilísi-
mos progresos que habían hecho las nociones de la ciencia
constitucional en el espíritu de los colombianos, y del propó-
sito de los Constituyentes de renunciar a las peligrosas utopías
de la primera época revolucionaria, ora inspiradas por el fede-
ralismo de los norte-americanos, ora por el jacobinismo francés.
Pero la Constitución adolecía de un grave defecto que ha-
hía de ser el germen disolvente: pecaba por exceso de centra-
lización, como si con esto se hubiesen querido condenar y pros-
160 DERECHO PÚBLICO INTERNO:

cribir los, anteriores excesos de un particularismo federalista


que había sido funesto. La unidad politica de Colombia era
una necesidad imperiosa: sin ella no era posible asegurar la in-
dependencia propia y de los pueblos vecinos, ni refrenar las
pretensiones más o menos desordenadas que manifestaba donde
quiera el caudillaje militar, fruto .inevitable de la Revolución.
Así, no obstante la inmensidad del territorio colombiano, li-
mítrofe con .el Perú, el Brasil, las Guayanas de posesión euro-
pea, el mar de las Antillas y la América Central, y no obstante
el cúmulo de' dificultades que ofrecían la diversidad de pobla-
ción y los antecedentes revolucionarios; era de toda necesidad
la adopción de la unidad política, y al preferirla sobre la forma
federativa, anduvieron acertados los Constituyentes; del propio
modo que hicieron bien en proscribir la forma monárquica del
gobierno y preferir la republicana.
Pero no procedieron con igual acierto, por lo tocante a la
centralización administrativa, que establecieron con exceso. Por
una parte, era' imposible administrarlo todo a virtud de órde-
nes o resoluciones que emanasen de la capital de la República
(Bogotá) ,situada en el corazón de los Andes a ciento, dos-
cientas, trescientas y más leguas de las extremidades, y aun de
las capitales, de muchos departamentos, cuando faltaban vías
y medios de pronta y fácil comunicación, y cuando había en-
tre las poblaciones colombianas gran diversidad de intereses y
de necesidades locales. Por otra, los pueblos habían adquirido
ya, si' no los hábitos, por lo menos la aspiración y la ilusión
del gobierno propio, mediante el régimen de Estados o Provin-
cias confederadas y de constituciones orgánicas de una exis-
tencia autonómica; régimen que, causando males y todo, había
imperado de 1810 a 1815 ó 1816. Por último, era prudente
contentar en cierta medida las aspiraciones y el amor propio
de muchos caudillos importantes, ilustres tenientes del Liberta-
dor, que, habituados durante la guerra de la independencia a
ejercer en sus provincias una autoridad casi ilimitada y por lo
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 161

común arbitraria, no habían de hacer el sacrificio de la auto-


nomía provincial de años anteriores, en obsequio de la grande
unidad nacional, sin que se les permitiese a lo menos ejercer
influencia en la dirección de los asuntos administrativos, en
sus respectivos departamentos.
Bien que. la persona del Libertador y la embriaguez de la
gloria militar eran, con el interés de la defensa respecto de Es-
paña, los más poderosos vínculos de unión para las diversas
provincias que compusieron la primitiva República de Colom-
bia, no es aventurado el pensar que ésta subiera podido subsis-
tir, aun después del fallecimiento de Bolívar, si un régimen
de amplia descentralización administrativa, combinado con el
de la unidad y centralización política, hubiese .facilitado la
conciliación de muy diversos y aun discordantes intereses pro-
vinciales, que nunca pudieron avenirse bajo el imperio de la
Constitución de 1821.
CAPITULO 11

TENDENCIAS CONTRARIAS SOBRE REFORMA CONSTITUCIONAL

La Constitución colombiana que hemos analizado en el ca-


pítulo precedente, contenía en su título final estos dos ar-
tículos:
'!190. En cualquier tiempo en que las dos terceras partes
de cada una de las Cámaras, juzguen conveniente la reforma
de algunos artículos de esta Constitución, podrá el Congreso
proponerla para que de nuevo se tome en consideración, cuan-
do se haya renovado, por lo menos, la mitad de los miembros
de las Cámaras que propusieron la reforma; y si entonces fuere
también ratificada por los dos tercios de cada una, procedién-
dose con las formalidades prescritas en la sección l' del título
IV, será válida y hará parte de la Constitución; pero nunca
podrán alterarse las bases contenidas en la sección l' del título
I y en la 2' del título 11" 1.
"191. Cuando ya libre toda o la mayor parte de aquel te-
rritorio de la república, que hoy está bajo el poder español,
pueda concurrir con sus representantes a perfeccionar el edi-
ficio de su felicidad, y después que una práctica de diez o más
años haya descubierto todos los inconveniente o ventajas de la
presente Constitución, se convocará por el Congreso una Gran
Convención de Colombia, autorizada para examinarla o refor-
marla en su totalidad".
La experiencia de todos los tiempos ha patentizado que las
constituciones poli tic as no se sostienen con andaderas ni an-
damios, ni con ningún género de precauciones artificiales que

1 Las secciones citadas se referían a la Nación colombiana y a la for-


ma y condiciones del Gobierno de Colombia.
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 163

dificulten o imposibiliten su oportuna reforma, o con la fija-


ción de plazos fatales para poderla realizar. Si en una Cons-
titución hay gérmenes de discordia o graves defectos que per-
judiquen al desarrollo de los pueblos o a la benéfica acción de
su gobierno, vanas serán las prohibiciones. Más temprano o
más tarde la necesidad se hace sentir, y la idea de la reforma
se abre camino, aun atropellando toda consideración de lega-
lidad; lo que siempre es deplorable, como precedente que debi-
lita el necesario prestigio de toda Constitución.
Esto aconteció precisamente con la primera de Colombia.
Fue puesta en ejecución con los mejores auspicios, y general-
mente bien recibida por los pueblosj pero en breve la fueron
desprestigiando tres circunstancias de mucha gravedad, llegan-
do el desprestigio a su más alto grado de 1827 a 1828. Fue la
primera, y acaso la más grave de aquellas circunstancias, la
ausencia casi constante del Libertador, separado del ejercicio
del Poder Ejecutivo, por causa de las campañas que hubo de
dirigir en el sur de la república y en el Perú, llegando hasta
ejercer el Poder Supremo en esta última república y en la de
Bolivia; con lo que, si por una parte faltó a la obra constitu-
cional y gubernativa el prestigio que hubiera podido darle la
acción directa del Libertador, por otra, durante su prolongada
ausencia, sus adversarios o rivales adquirieron poderosa influen-
cia en las tres grandes secciones que compusieron la nación ca-
lombiana.
La segunda circunstancia grave consistió en el exceso de
centralización, que, privando a los departamentos y provincias
de la necesaria libertad administrativa, fue haciendo nacer el
descontento en las localidades y los más lejanos centros socia-
les, hasta el punto de despertar las amortiguadas aspiraciones
federalistas, principalmente en algunos departamentos deJa
Nueva Granada y de Venezuela. Estas aspiraciones se traduje-
ron en anhelos de reforma de la Constitución, que se pusieron
de manifiesto en peticiones populares, por la prensa y en las
164 DERECHO PÓBLICO INTERNO

Cámaras legislativas, y no poco las instigaron unos personajes


tan importantes como Santander, Páez y Mariño .
. Poi' último, aun en medio de las dificultades suscitadas por
la práctica de la Constitución, y por la guerra que Colombia
sosténia en algunas partes de su propio suelo y en el peruano,
había ido produciéndose precoz división entre los colombianos,
ya por antagonismo, real o ficticio; entre el elemento civil y
el=militar, ya por rivalidades de caudillos levantados a grande
altura por la Revolución; ora por el inevitable conflicto que
donde quiera y en todo tiempo se produce entre las tendencias
liberales y las conservadoras, ora, en fin, por diversas causas
sociales, entre otras la educación violenta y desordenada que la
guerra de independencia había dado, en mayor o menor grado,
a los pueblos colombianos. Ello es que dos partidos adversarios
se disputaban ya el predominio en 1826, el uno compuesto de
entusiastas amigos y admiradores del Libertador, cuya sola ins-
piración seguían, y el otro de anti-bolivianos más o menos os-
tensíbles o declarados, que aspiraban a destruir, o por lo menos
amenguar mucho, el prestigio del :Libertador:
Bien que Bolívar estaba muy lejos de haber inspirado la
Constitución de 1821, y que antes bien formuló sus ideas con-
servadoras en la ingeniosa Constitución boliviana, recomendada
por él para Colombia; es lo cierto que ya en 1827, el descré-
dito de la expedida en Cúcuta había llegado a su colmo. Unos
de sus adversarios la rechazaban en nombre de las ideas libera-
les e invocando propósitos de federalismo; otros la considera-
ban mala por sobrado liberal, y porque no revestía al Gobierno
de la suma de autoridad necesaria para reprimir todo desorden;
y aun había quienes, enamorados de la Constitución boliviana,
querían una reforma substancial para hacerla adoptar en Co-
lombia. Ello es que, obedeciendo al clamor general y prescin-
diendo de las prohibiciones y formalidades contenidas en los
artículos 190 y 191 que hemos transcrito, el Congreso de 1827,
excitado en parte por el Libertador-Presidente, expidió una ley
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 165

convocatoria de una Convención Constituyente, que había de


reunirse en la ciudad de Ocaña, el 2 de mano de 1828.·
Muy poco menos de sesenta diputados de los departamentos
se reunieron en Ocaña, en junta preparatoria, el 2 de marzo, y
procedieron inmediatamente a ejecutar el trabajo de califica-
ción de todos los miembros de la Convención; trabajo que duró
más de un mes, no sin que, desde temprano, se manifestase en
casi todos los ánimos una agitación vehemente, precursora de
borrascas. El 9 de abril se declaró instalada la Convención, y
desde luego sus actos más notables (calificaciones, elecciones
de la comisión de la mesa y nombramiento de los doce diputa-
dos que debían redactar el proyecto de Constitución), pusie-
ron de manifiesto que el partido federalista contaba con gran
mayoría, esto es, poco menos de los dos tercios de la totalidad
de convencionales. Para que de esto no quedara duda, la Con-
vención, antes de nombrar- los doce miembros de la comisión
(que después fueron quince), declaró explícitamente, por una-
nimidad de votos, necesaria la reforma total de la Constitución.
Una vez presentado el proyecto, fue aprobado el 23 de mayo,
por muy considerable mayoría, para que pasase a segundo de-
bate.
Si eminentes en gran número eran los hombres, de partidos
opuestos, que concurrieron a la Convención, patente y ardoroso
fue también el antagonismo en que se hallaron. Los bolivianos
o conservadores querían rigorosa centralización, diminución de
las libertades públicas y garantías individuales, ensanche de las
facultades del Gobierno, y en suma, instituciones menosdemo-
cráticas que las adoptadas en 1821. Los anti-bolivianos o libe-
rales, por el contrario, pugnaban por obtener una reforma
constitucional que diese los siguientes resultados:
Aumento considerable del número de departamentos en que
debiera dividirse la República 1, dando a cada uno de ellos una

1 Se quería que fueran veinte, en lugar de once.


166 DERECHO PlÍBLlCO INTERNO

Legislatura, con extensas facultades municipales o casi com-


pleta autonomía administrativa; sin llegar por eso a una fede-
ración tan amplia como la establecida en la Unión americana;
Extensión considerable del sufragio popular, y con ella, la
elección, por el pueblo, de los magistrados y jueces de todo el
orden judicial;
Creación de un Consejo de Estado, elegido por el Congreso,
para funcionar como necesario cooperador del Poder Ejecutivo
y auxiliar del legislativo; y
Mantenimiento, con alguna amplitud, de todas las liberta-
des públicas y garantías individuales reconocidas por la Cons-
titución de 1821.
No puede negarse que, salvo lo contenido en el segundo
punto, y lo que en la descentralización administrativa pudiese
afectar a la unidad política nacional, eran generalmente razo-
nables las reformas preconizadas por el partido liberal. Segura-
mente convenía aumentar el número de los departamentos, re-
ducido en 1828 a once (los tres en el Ecuador, tres más en
Venezuela y los restantes en la Nueva Granada), a fin de ex-
tender con mayor provecho los beneficios de la administración
pública; y en tanto cuanto no se afectase a la unidad nacional,
ni se dividiese el ejercicio de la soberanía, ni se permitiese di-
versificar la legislación propiamente sustantiva y de organiza-
ción de tribunales '1 procedimientos, ni se descentralizase la au-
toridad política, ni la conservación del orden público, era no-
toria la conveniencia de vivificar con un extenso poder muni-
cipal la existencia de numerosísimos centros sociales de reco-
nocida importancia. Pero los liberales iban mucho más lejos, y
lo que en realidad querían era una federación disimulada, inevi-
tablemente funesta.
No menos patente era la conveniencia de crear un Consejo
de Estado, entidad respetabilísima y fecunda, cuando goza de
suficiente independencia y su personal es de gran valer, ya co-
mo elemento de buen gobierno y administración legal y pru-
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA. 167

dente, ya como auxiliar de mucho precio para la acertada pre-


paración de códigos y leyes y el buen ordenamiento de la le-
gislación.
No eran excesivas en manera alguna las libertades públicas
y garantías individuales dispersas en todo el cuerpo de la Cons-
titución de 1821. Ninguna de ellas carecía de justo fundamen-
to, ni era innecesaria ni absoluta: todas tenían las convenien-
tes limitaciones, según las leyes, 'y podían sen ensanchadas o
no, a medida que lo aconsejasen o permitiesen la ilustración
los progresos y el estado de tranquilidad de los pueblos. El man-
tenimiento de aquellas garantías y libertades claramente defi-
nidas, aun con algún ensanche, no solamente era necesario,
sino que se fundaba en todos los antecedentes creados por la
Revolución desde 181 O.
El estado de ignorancia y abyección de las masas populares
en 1828, no justificaba la pretensión de los liberales, de exten-
der considerablemente lo que desde entonces se dio en llamar
el derecho de sufragio. Nunca el sufragio ha tenido ni podido
tener otra naturaleza verdadera que la de simple función pú-
blica, esto es, de encargo dado por la N ación a aquellos de sus
ciudadanos a quienes reputa capaces de ejercer con acierto la
soberanía nacional, mediante una delegación de autoridad re-
presentativa. Si no se trataba de reconocer un derecho inma-
nente, una prerrogativa propia de la calidad de asociado, sino
de atribuír a los asociados idóneos la ciudadanía política, y con
ella la función del sufragio; claro es que la cuestión no era
de principios constitutivos del Derecho. Era cuestión de estu-
dio práctico del estado social y moral del pueblo colombiano;
y en este terreno, la evidencia de los hechos patentizaba que no
había llegado aún la oportunidad de ensanchar considerable-
mente la base del sufragio.
Por último, los liberales de 1828 incurrían en un graví-
simo error, así como, a su vez, han incurrido los liberales de
épocas posteriores: el de pretender que la elección de los ma-
168 DERECHO PÚBLICO INTERNO

gistrados y jueces fuese popular, como si tan delicado asunto,


que no es de confianza política, sino de alta administración y
de severa crítica de aptitudes y cualidades, pudiera ser aban-
donado a las luchas de los partidos, para que sus pasiones las
decidiesen por medio del sufragio. Jamás pueblo alguno obten-
drá. buena administración de justicia, si los encargados de ésta
han de tener que cortejar la popularidad, estar expuestos al
vaivén de la política y recibir inspiraciones de los partidos mi-
litantes!
Como quiera, el' hecho fue que la mayoría y la minoría de
la Convención de Ocaña no se pudieron entender ni avenir,
y que, después de agitarse los diputados en ardientes debates,
el rompimiento fue inevitable y de las más funestas consecuen-
cias. Veintiuno de los diputados que formaban la minoría, en-
cabezados por el ilustre ciudadano y estadista don José María
del Castillo y Rada, se separaron de la Convención (no sin
haber hecho primero esfuerzos de conciliación que fueron in-
fructuosos), se retiraron al pueblo de La Cruz, y allí suscri-
bieron, el 12 de junio, una protesta o manifiesto, con la ex-
posición de los motivos que los habían inducido a faltar por
su parte a su deber, abandonando los puestos que sus comi-
tentes les habían confiado. ¡Ejemplo funesto dado a la na-
ción, que en épocas posteriores ha sido imitado con otras de-
serciones de legisladores, tan impropias de almas verdadera-
mente ~aroniles como depresivas de la soberanía nacional y
del sufragio de los pueblos!
Muy lejos estamos de querer inculpar solamente a los miem-
bros de la minoria. En nuestro sentir, unos y otros diputados
faltaron a su deber, porque ni los unos, en cierto sentido, ni
sus contrarios, en otro, fueron fieles a la confianza que en ellos
depositaron los pueblos. Indudablemente los liberales estaban en
gran mayoría, lo que prueba, o que las ideas liberales priva-
ban en la república, y sus defensores trabajaron con empeño
en las elecciones; o que el Gobierno del Libertador no quiso
!POCA DE LA GRAN COLOMBIA 169

influir en ellas y respetó la libertad de los electores hasta el


punto de quedar en minoría en la Convención. Pero casi todas
las peticiones que los pueblos dirigieron a la Convención, con-
tenían dos votos evidentes: que se mantuviese un gobierno vi"
goroso y central, y que el Libertador 10 contínuase ejerciendo,
como la mejor garantía de orden, paz y prosperidad.
La mayoría de la Convención desatendió estos votos de los
pueblos: quiso establecer el régimen federal, aunque sin darle
este nombre; quiso reducir a la impotencia al Gobierno ccn-
tral, y disminuír muy notablemente las facultades del Poder
Ejecutivo; y declaró al Libertador tal enemiga, tan marcada
aversión, que no disimuló su propósito de alejarle del gobierno,
cuando por segunda vez, contra su voluntad, había sido en-
cargado, por elección popular, de la Presidencia de la Repú-
blica. A todo esto se añade, que la mayoría se mostró violenta
y apasionada en muchos de sus actos, denegándose a toda con-
ciliación, y aun revolucionaria en el apoyo moral con que fa-
voreció los actos de insubordinación del General José Padilla.
Obró mal, más animada de ardientes pasiones personales que
de patriotismo 1.
Pero si la mayoría faltó, y mucho, a su deber, esto no
autorizaba a la minoría para faltar al suyo, apelando al es-
candaloso recurso de una deserción que, mutilando al Cuerpo
constituyente y dejándolo sin el número necesario, creaba una
situación violenta que no podía desenlazarse sino por vías de
hecho, y establecía, para los futuros cuerpos representativos,
un pernicioso precedente.
La Convención no podía funcionar sin la presencia de los
dos tercios de sus miembros calificados; así, al faltar los vein-
tiún disidentes (que sumaban uno más de la tercera parte),
la disolución fue inevitable. A su vez la gran mayoría for-

1 Muy impropia cosa fue que el General Santander, siendo Vicepresi-


dente de la República, tomase empeño en hacerse elegir diputado a la Con-
vención, y fuese a dirigir en ésta la ardiente política de la mayoría.
170 DERECHO PÚBLICO INTERNO

muió, al disolverse, una protesta dirigida a la nacion; y es


fama que antes de dispersarse los diputados, se concertó entre
algunos o muchos de ellos el levantamiento político que, bajo
diversas formas, se verificó en 1828 y 1829, en Bogotá y
otros puntos de la república.
Como quiera, la Constitución de 1821 quedaba moralmente
condenada a descrédito y desuetud, una vez que el Congreso
de 1827 y el gobierno del Libertador habían creído necesaria
la Convención Constituyente, que ésta había declarado indis-
pensable la reforma, y que ni bolivianos o conservadores ni
anti-bolivianos o liberales consideraban sostenible la obra del
Congreso de Cúcuta, por demasiado restrictiva o poco demo-
crática, según los más, o por sobrado liberal y poco autoritaria,
según los contrarios. Desprestigiada así la Constitución, que-
daba sin fuerza ni autoridad la ley fundamental de Colombia;
y perdida toda esperanza de avenimiento entre los partidos,
era seguro que el país se hallaría en la dura alternativa de
optar entre la guerra civil 1 la anarquía, o la dictadura del
Libertador Presidente.
La opción no se hizo esperar. Previa excitación del Consejo
de Ministros, que gobernaba la república, por ausencia del Li-
bertador Presidente, el General Herrán (a la sazón Intendente
de Cundinamraca), tan luego como supo que la Convención
se iba a disolver, convocó en Bogotá, el 13 de junio, una Junta
compuesta de la Municipalidad, de empleados civiles y mili-
tares y de muchos padres de familia, a la cual expuso, según
su punto de vista, la situación peligrosa y anormal en que se
hallaba la república. La Junta acordó, sin dificultad, confe-
rir, por su parte, el poder supremo dictatorial al Libertador
Presidente, e invitar a todos los pueblos de Colombia a que,
por medio de actas semejantes, hiciesen otro tanto; y el acuer-
do, comunicado al Consejo de Ministros, fue al punto apro-
bado por éste. En breve se siguió en la gran mayoría de las
poblaciones el ejemplo de Bogotá; y el Libertador creyó (sobre
ÉPOCADE LA GRANCOLOMBIA 171

lo cual se ha hecho sentir el juicio contradictorio de la His-


toria) que el patriotismo le obligaba a trocar su autoridad de
Presidente constitucional por la de Supremo gobernante dic-
tatorial, asumiendo la plenitud del poder, conforme a las pe-
ticiones que de todas partes se le dirigían.
No quiso Bolívar, sin embargo, ejercer una dictadura dis-
crecional y de todo punto arbitraria; antes bien, prefirió so-
meterse él mismo a la autoridad de algo que pareciese como
una Constitución, siquiera en la forma, y que regularizase un
tanto la falsa situación creada. De tal manera de pensar emanó
el célebre Decreto Orgánico, dictado por el Libertador, en Bo-
gotá, a 27 de agosto del propio año de 1828; Decreto que de-
bemos analizar, siquiera brevemente, puesto que, durante cerca
de dos años, rigió en Colombia como ley fundamental, en
reemplazo del glorioso pero efímero Código que vulgarmente
se llamó después Constitución de Cúcuta, cuando quedó rele-
gado a la simple categoría de documento y monumento his-
tórico.
El "Decreto Orgánico del Gobierno de Colombia" tenía
en su encabezamiento mismo el sello de la contradicción, una
vez que su autor, que al expedirlo obraba como Legislador
constituyente y a virtud de una autoridad dictatorial, se lla-
maba "Libertador Presidente de la República de Colombia",
manteniendo su título constitucional, que ya era insostenible.
Así, reconociendo la realidad de las cosas (a vueltas de justi-
ficar el acto con ocho considerandos, expositivos de los acon-
tecimientos políticos de 1827 y 1828, relacionados eon la Cons-
titución), y del estado peligroso en que se hallaba Colombia,
Bolívar concluía su preámbulo con la siguiente fórmula:
"Después de una detenida y madura deliberación, he re-
suelto encargarme, como desde hoy me encargo, del Poder Su-
premo de la República, que ejerceré con las denominaciones
de Libertador Presidente, que me han dado las leyes y los su-
fragios públicos; y expedir el siguiente DECRETOORGÁNICO".
172 DERECHO PÚBLICO INTERNO

Autorizaron este decreto, compuesto solamente de veinti-


séis artículos, cuatro hombres importantes, que a la sazón
componian el Ministerio; a saber: don José Manuel Restrepo,
Secretario de lo Interior, D. Estanislao Vergara, de Relacio-
nes Exteriores, el General don Rafael Urdaneta, de Guerra, y
don Nicolás M. T anco, de Hacienda; quienes inmediatamente
procedieron a ponerlo en ejecución, creyendo muy sincera-
mente, lo mismo que el Libertador, que así salvaban a Co-
lombia de la anarquía y de incalculables infortunios.
El título 1; que trataba Del Poder Supremo, confería al
Presidente o Jefe Supremo del Estado, a más de todas las atri-
buciones propias del Poder Ejecutivo en un país de régimen
constitucional, algunas otras que sólo podían pertenecer en
parte al Poder Legislativo, tales como las siguientes:
"3' Dirigir [as operaciones diplomáticas, declarar la guerra,
celebrar tratados de paz y amistad, alianza y neutralidad, co-
mercio y cualesquiera otros con los gobiernos extranjeros".
(Todo esto de propia autoridad y sin limitación).
4' Nombrar para todos los empleos de la república, y re-
mover o relevar a los empleados cuando lo estime conveniente"
(por manera que aun los jueces y magistrados de los tribuna-
les eran libremente amovibles).
"5' Expedir los decretos y reglamentos necesarios, de cual-
quiera naturaleza que sean, y alterar, reformar o derogar las
leyes establecidas".
"9' Aprobar o reformar las sentencias de los consejos de
guerra y tribunales militares, en las causas criminales seguidas
contra oficiales de los ejércitos y de la marina nacional".
"11. Conceder amnistías o indultos generales o particulares,
y disminuir las penas, cuando lo exijan graves motivos de con-
veniencia pública, y oído siempre el Consejo de Estado".
En el título 11 se determinaba que hubiese seis ministros
secretarios de Estado, los cuales deberían componer un Con-
sejo de Ministros, consultivo en ciertos casos. Estos ministros
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 173

debían ser responsables en todos los casos en que faltasen al


exacto cumplimiento de sus deberes, en los cuales serían juz-
gados conforme a un decreto especial que se daría sobre la
materia. Era notable la disposición del artículo S9, restrictiva
del poder dictatorial, que decía así:
"Art. 59 Cada ministro es el jefe de su respectivo depar-
tamento, y órgano preciso para comunicar las órdenes que
emanen del Poder Supremo. Ninguna orden expedida por otro
conducto, ni decreto alguno que no esté autorizado por el res-
pectivo ministro, debe ser ejecutado por ningún funcionario,
tribunal ni persona privada".
Conforme al título III, debía crearse un Consejo de Es-
tado, compuesto del Presidente del Consejo de Ministros, de
los ministros secretarios de Estado, y al menos de un consejero
por cada uno de los departamentos de la república. Al Con-
sejo de Estado correspondía: preparar todos los decretos y re-
glamentos que hubiese de expedir el Jefe del Estado; dar a
éste su dictamen sobre los principales actos del Gobierno, y
darle informes sobre las personas aptas para las prefecturas de
los departamentos, las gobernaciones de las provincias, la ma-
gistratura judicial, los arzobispados y obispados, y los jefes
de las oficinas superiores de Hacienda.
En el título IV, que trataba de la organización y admi-
nistración del territorio de la república, se disponía simple-
mente un cambio de nombres: los departamentos debían ser
gobernados por prefectos (en lugar de los intendentes), y las
intendencias pasaban a llamarse prefecturas; 10 que no valía
la pena de una reforma. Por 10 demás, los departamentos con-
tinuaban divididos en provincias.
Tampoco se introducía modificación alguna substancial en
la administración de justicia, salvo 10 tocante al nombramiento
y amovilidad de los magistrados y jueces.
174 DERECHO PÚBLICO INTERNO

El título más importante era el VI, de Disposiciones va-


rias, en el cual se compendiaban las pocas libertades públicas
y garantías civiles o individuales que se dejaban subsistentes.
De un modo general se reconocía el principio de la igual-
dad legal de los colombianos, y su admisibilidad al servicio de
toJos los empleos civiles, eclesiásticos y militares, -lo que
era pura teoría-; el de la libertad individual y la seguridad,
con sujeción al arbitrio de las autoridades políticas y de la
policía; el de la libertad de imprenta, sin previa censura y
conforme a las restriccione legales; el de la propiedad, salvo
el caso de expropiación legal, por causa de "necesidad mani-
fiesta y urgente"; los de petición y de industria, con las li-
mitaciones legales: y, en fin, la intransmisibilidad de la infa-
mia proveniente de pena legal. Pero nada se decía sobre
confiscación de bienes, sobre derecho de reunión y de asocia-
ción, sobre responsabilidad de los funcionarios públicos, ni so-
bre otras muchas garantías que, desde 1811, habían venido
haciendo parte del Derecho público nacional. Con todo esto
era incompatible la dictadura, así como lo era con la separa-
ción de los poderes públicos, la votación parlamentaria de los
presupuestos y de las rentas y contribuciones, y todo lo demás
que es propio de los gobiernos populares y representativos.
Para concluír este análisis, transcribiremos los dos últimos
artículos del "Decreto orgánico". El 25 decía:
"El Gobierno sostendrá y protegerá la Religión Católica,
Apostólica, Romana, como la religión de los colombianos";
disposición muy justa y racional, que no llegaba hasta recono-
cer religión del Estado, sino de los colombianos, y con la cual
se llenaba un vacío muy notable de la Constitución de 1821.
El articulo 26 estaba concebido así:
"El presente decreto será promulgado y obedecido por to-
dos como ley constitucional del Estado, hasta que, reunida la
representación nacional, que se convocará para el 2 de enero
de 1830, dé ésta la Constitución de la república".
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 171

Claro testimonio daba este artículo del propósito del Li-


bertador, de no mantener indefinidamente su dictadura, sino
antes bien resignar la autoridad suprema, diez y seis meses des-
pués, en manos de una representación o Congreso nacional que
diese a la república nueva Constitución y restableciese las for-
mas y prácticas de un gobierno popular y verdaderamente
republicano.
Así las vicisitudes de la política y las opuestas exagera-
ciones de los partidos, habían hecho retrogradar muy conside-
rablemente el Derecho público en Colombia; a tal punto, que
en mucha parte la República no subsistía sino de nombre. Sus
libres instituciones quedaban profundamente alteradas, y al ré-
gimen de la legalidad y de las garantías de gobierno limitado
en su autoridad, y por lo mismo responsable, se sustituía el
de la arbitrariedad dictatorial. ¡Cuán distante no se hallaba
Colombia, a fines de 1828, de la legalidad establecida de 1811
a 1815, Y de la que se había reimplantado desde fines de 1821,
hasta el promedio de 1828! La crisis no podía ser ni más agu-
da ni más peligrosa, y el establecimiento de la dictadura iba
a tener por corolario los más terribles y deplorables aconte-
cimientos.
CAPITULO III

EL CONGRESO "ADMIRABLE" Y LA DISOLUCIÓN DE COLOMBIA

¿A qué hacer prolija reminiscencia de los acontecimientos


políticos que probaron dolorosamente al pueblo colombiano y
al Libertador mismo y su gobierno, ya por causas que pro-
venían de la Revolución y toda la guerra de Independencia,
así como de la mal combinada unificación de Colombia, ya
por consecuencia inmediata del advenimiento de la dictadura?
Lejos de detenernos en pormenores, sólo bastará a nuestro ob-
jeto el mencionar los hechos culminantes que dieron por re-
sultado la instalación del Congreso de 1830 Y la subsiguiente
disolución de la Gran República, hija del heroico patriotismo
y la grandeza de pensamientos de Bolívar.
Apenas comenzaba a ponerse en ejecución el Decreto or-
gánico de que hemos hablado, cuando súbitamente estallaba y
fracasaba en Bogotá la terrible conspiración del 25 de sep-
tiembre. Esta conspiración, tramada no solamente contra el
Gobierno y el orden de cosas existente, sino también contra
la persona y la vida del Libertador, dio por resultado un inútil
y desastroso combate nocturno en las calles de Bogotá, y fue
reprimida con vigor, mediante la fuerza militar, y castigada
en seguida con la rigorosa ejecución de un número considera-
ble de militares y ciudadanos comprometidos \ y el destierro
de Santander y otros de sus amigos; de suerte que, en apa-
riencia, la dictadura se afirmó, en vez de sufrir serio desca-
labro. Pero en breve otros sucesos de mucha monta pusieron

1 En su totalidad catorce, fusilados en los d ias 30 de septiembre, y 2


Y 14 de octubre.
ÉPOCA DE LA GllAN COLOMBIA 177

de manifiesto la gravedad de los elementos de disolución que


había en Colombia.
Los coroneles don José Hilario L6pez y don José María
Obando encabezaron, a fines del propio año de 1828, un le-
vantamiento considerable en las provincias de Popayán y Pasto,
que no pudo ser reprimido por el Gobierno, sino mediante un
convenio amigable que abri6 paso al Libertador para ir a di-
rigir la guerra contra el Perú; guerra defensiva de parte de
Colombia, y que terminó prontamente, debido a la actividad,
el prestigio y la habilidad con que el ilustre Mariscal Sucre,
que ejercía el mando militar en los departamentos del sur, re-
chazó la injusta agresión y batió y deshizo en la batalla de
Tarqui las fuerzas de Lamar y Gamarra. No acababa de re-
chazarse la invasión del ejército peruano y de celebrarse la paz
internacional, cuando el General José María Córdoba (poco
antes uno de los más adictos partidarios de Bolívar) encabe-
zaba un alzamiento en la Provincia de Antioquia, para su-
cumbir en breve (asesinado cuando estaba herido y vencido),
sin aquella gloria a que tenía tan altos títulos el heroico ven-
cedor de Pichincha y Ayacucho. Entre tanto, se agitaban en
Venezuela grandes fermentos de revolución separatista y anti-
boliviana, a los cuales daba dirección el prestigio del General
José Antonio Páez, y aquella agitación era seguramente la
más amenazante para la integridad de Colombia.

Si por todas partes habían ocurrido gravrsimos incidentes


que afectaban a la alta política colombiana, ora proclamán-
dose la dictadura del Libertador, ora perturbándose muy se-
riamente el orden público, con amenaza para la estabilidad de
la nación; ya verificándose levantamientos separatistas como
los de Venezuela y del sur, ya frustrándose los esfuerzos pa-
cíficos hechos para realizar en 1828 la reforma de la Consti-
178 DERECHO PÚBLICO INTERNO

tucion; otros episodios de mucha gravedad habían complicado


la situación constitucional de la república.
Por una parte, desde años antes del advenimiento de la
dictadura, tanto el Libertador Presidente como el General San-
tander, Vicepresidente constitucional de Colombia, habían es-
tado investidos, en varias ocasiones, de "facultades extraor-
dinarias"; y aun cuando éstas tenían su fuente en la Consti-
tución misma, hasta 1828, era evidente que el Gobierno no
estaba constantemente sujeto a las condiciones normales del
régimen constitucional. Por otra, casi todos los congresos reu-
nidos hasta 1827 se habían instalado con notables demoras;
lo que era un síntoma indicativo de dificultad en la práctica
del gobierno representativo. Por otra, en fin, varios incidentes
habían concurrido a patentizar que no era ya unánime la opi-
nión de los colombianos en favor de la forma republicana.
Desde diciembre de 1826, Páez (Jefe Superior de Venezue-
la) había escrito al Libertador proponiéndole que procurase
la adopción del régimen monárquico, asumiendo Bolívar mis-
mo el carácter de monarca. Desde Lima contestó el Libertador,
rechazando abiertamente aquella proposición; pero bien que
persistía enérgicamente en sostener la forma republicana, su
espíritu conservador (aun más que en 1817) le indujo a
formular sus ideas en el proyecto de Constitución boliviana
(mezcla vigorosa de conservatismo en las formas y precau-
ciones, y liberalismo en los fines); proyecto que francamente
recomendó también para el Perú y Colombia. Verdad es que
el Libertador, tan luego como notó la repugnancia con que
aquella sugestión era recibida en Colombia, se abstuvo por
completo de seguirla patrocinando, y se mostró deferente a la
opinión que predominase en los pueblos; pero siempre se puso
de manifiesto la profunda división que reinaba en el país res-
pecto de la forma y condiciones que debía tener el gobierno
republicano.
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 179

De esta división, y de la incertidumbre que se percibía en


los elementos de estabilidad de Colombia, surgió el plan oficial
de monarquía puesto en acción en 1829; plan evidentemente
erróneo, por impracticable en el país, pero seguramente con-
cebido con las más honradas y patrióticas miras.
Hallábase el Libertador en los. departamentos del sur, con
motivo de la reciente guerra con el Perú, y el Consejo de Mi-
nistros residente en Bogotá, que ejercía el Poder Ejecutivo en
muchos ramos, por delegación del Presidente, consideró que,
para realizar los deseos de éste, de que se asegurase la estabi-
lidad, mediante un sistema de protección europea, lo más prác-
tico y decisivo era promover el establecimiento de la monar-
quía constitucional. Dio pasos el Consejo en tal sentido, en-
tendiéndose principalmente con los gabinetes de Londres y Pa-
rís, y con sus representantes residentes en Bogotá; y cuando
creía tener muy adelantada la empresa, tropezó con la inven-
cible resistencia del Libertador mismo.
Tal empresa, que de parte de Bolívar hubiera sido un cri-
men de alta traición, puesto que él mismo era el primer can-
didato previsto para monarca, era un gravísimo error de los
ministros, pero estaba muy lejos de ser un delito. Ellos no se
proponían im poner a Colombia la adopción del gobierno mo-
nárquico, sino proponerla al futuro Congreso constituyente,
para que fuese pacífica y legítimamente adoptada. Ni la repú-
blica contiene en sí la libertad y la justicia, o la prosperidad
de ningún pueblo; ni la monarquía constitucional, legítima-
mente adoptada, podía ser de suyo una iniquidad, una trai-
ción o el desencadenamiento de todos los males. Esto, en tesis
general o abstracta.
Como quiera, el Libertador rechazó la idea de monarquía
desde Guayaquil, y en Popayán y en Bogotá, así como antes
la había rechazado en Lima y en Valencia; y aunque solem-
nemente declaró que sólo al Congreso soberano correspondía
decidir sobre la suerte de Colombia, y que todos debían acatar
180 'DERECHO PÚBLICO INTERNO

la decisión, no fue menos cierto que la república se agito pro-


fundamente con aquellos incidentes, y que se puso de mani-
fiesto que la opinión de los pueblos persistía resueltamente en
el mantenimiento de las instituciones republicanas.
En tales circunstancias cumplía el Libertador con su pro-
mesa solemne de convocar la representación nacional, para
que diese a la república nueva Constitución; y tal confianza
tuvo en el buen éxito de una pacificación completa y recons-
titución satisfactoria, que de 'antemano, al conocer el resultado
de las elecciones, llamó "Admirable" al Congreso que debía
reunirse el 2 de enero de 1830. Parecía que había de volver la
calma a los espíritus, y que todo podría corregirse y recom-
ponerse por medios regulares y pacíficos, máxime cuando el
Libertador prometía resignar el mando, separarse de la direc-
ción de la política y aun alejarse por largo tiempo de Colom-
bia. Pero la Providencia ordenó las cosas de otra suerte, como
vamos a verlo.
La agitación venezolana había llegado a tales proporciones,
que ya desde el 25 de noviembre de 1829 una Junta de ciuda-
danos, convocada por el jefe de policía de Caracas, a instiga-
ción de Páez, dirigida de Valencia, declaraba en aquella ca-
pital, casi por unanimidad de votos, que deseaba la separación
de Venezuela, respecto de Colombia, anhelosa por librarse de
la autoridad de Bolívar. Es circunstancia digna de mención el
hecho, muy significativo para los gobernantes y grandes cau-
dillos de los pueblos, de haber sido Venezuela, patria del Li-
bertador, la sección que se mostró más airada contra su in-
mortal patricio y conductor, el día que llegó para éste la hora
de la impopularidad y la desgracia, llevadas por la pasión y la
ingratitud hasta los mayores ultrajes, la confiscación de bie-
nes y una solemne, ignominiosa proscripción, decretadas en
1830 por el Congreso venezolano de Valencia ...
Instalóse en Bogotá, el 20 de enero de aquel año, el Con-
greso Constituyente, y se ocupó desde luego en preparar y
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 181

discutir el proyecto de nueva Constitución" para toda la re-


pública, en tanto que en Venezuela se adelantaba la revolución
separatista, y que algunos síntomas indicaban la proximidad de
un movimiento análogo en los departamentos del Ecuador. Por
su parte, el Libertador resignó el Poder Supremo y la Presi-
dencia de la república, y tan discretamente procedió, que, reti-
rado a una casa de campo en las afueras de la capital, aún pro-
curó no ejercer influencia alguna en las deliberaciones del
Congreso.
Un hecho de suma gravedad ocurrió en aquel tiempo, que
fue para lo futuro un precedente funesto, como que contri-
buyó a corromper las costumbres políticas. Una vez aceptada
la renuncia hecha, por el Libertador, quien declaró su irrevo-
cable resolución de no volver a encargarse del Gobierno; en-
cargado del Poder Ejecutivo el General don Domingo Caicedo,
en su calidad de Vicepresidente interino de la república, y ex-
pedida la nueva Constitución; llegó el caso de elegir el Con-
greso, para el Gobierno constitucional, el Presidente y Vice-
presidente de Colombia, y a ello procedió el 4 de mayo. Había
en el Congreso mayoría, bien que de pocos votos, en favor
de don Eusebio María Canabal, candidato del partido conser-
vador o boliviano; pero el acto de la elección fue un verda-
dero tumulto, un conflicto que puso de manifiesto la falta
de libertad moral de los miembros del Congreso. Amotinóse en
las barras una juventud turbulenta, guiada por jefes liberales,
y tánto gritó y vociferó, y tan amenazante se mostró, que al
cabo algunos diputados, dejándose amedrentar, modificaron sus
votos; con lo que resultaron electos los candidatos del partido
liberal; es a saber: Presidente, don Joaquín Mosquera, y Vice-
presidente, el General Caicedo. No es de extrañar, considerando
este mal ejemplo, que muchos años después, en diversas épocas
(hasta en 1876, 1879 Y 1883) hayan ocurrido escenas de inau-
dita violencia, de parte de las barras, de que han sido víctimas,
182 DERECHO PÚBLICO INTERNO

con muchos miembros de las Cámaras, la dignidad del Cuerpo


Legislativo y la integridad de las instituciones.
De los cuarenta y ocho diputados que firmaron la Consti-
tución (expedida el 29 de abril y sancionada el 5 de mayo).
treinta y uno representaban a las provincias neo-granadinas.
diez a las ecuatorianas, y solamente siete a las. venezolanas; de
suerte que. en realidad, las últimas no estuvieron debidamente
representadas. Esto se explica por la situación revolucionaria
de Venezuela, y la resistencia que allí se mostraba a la idea de
mantener la integridad de Colombia.
La Constitución de 1830 contenía en todos sentidos. así
en la forma como en la sustancia, un progreso muy conside-
rable. De sus ciento sesenta y siete artículos, tres eran pura-
mente transitorios, por manera que en sólo ciento sesenta y
cuatro se contenía lo que antes, por exceso de reglamentación,
solía formularse en dos o tres centenares de párrafos. El plan
era más completo, al par que más metódico y sencillo, y la re-
dacción. más clara y precisa; lo que no era de extrañar, ha-
biendo concurrido a discutirla muchos ciudadanos eminentes.
A nuestro juicio, la Constitución de 1830 es una de las me-
jores que hayan sido expedidas para la república.
Entre otras novedades, con relación a la de 1821, Y aun
a las precedentes, la que expidió el Congreso "admirable'tccn-
tenía un título especial sobre "Régimen interior de la repú-
blica", que daba verdadera existencia al Poder municipal; otro
(el XI) que trataba con precisión de "los derechos civiles y
las garantías"; y en el título VIII, referente al Poder Ejecu-
tivo, había dos secciones que creaban, por decirlo así, dos ins-
tituciones antes desconocidas en la nomenclatura constitucio-
nal; a saber: el Conseio de Estado y el Ministerio público 1.
Por lo general, la estructura de la nueva Constitución era

1 Cuanto al Consejo de Estado, ya hemos visto que el Libertador lo


inició, por medio de su Decreto orgánico.
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 183

idéntica a la que tuvo la de 1821; Y aun muchas de las dis-


posiciones más importantes de aquélla estaban literalmente' co-
piadas del Código de Cúcuta. Así, al analizarla brevemente,
sólo marcaremos las disposiciones que contenían verdaderas in-
novaciones o reformas substanciales.
El título 11 llenaba el vacío notado antes, por lo tocante
a la religión nacional, pues declaraba que la Religión Caté-
lica, Apostólica, Romana, era la religión de la república. A
más de esto, el artículo 79 decía de dicha religión:
"Es un deber del Gobierno, en ejercicio del patronato de
la Iglesia colombiana, protegerla y no tolerar el culto público
de ninguna otra" 1.
Por primera vez se asumía solemnemente en la Constitu-
ción, el derecho de patronato, en la república, que los reyes
de España habían ejercido en la Colonia, por concesión de la
Santa Sede, mediante la protección acordada a la Iglesia; y en
cuanto a los cultos disidentes, aun cuando el Constituyente
parecía proscribirlos, implícitamente los reconocía, siempre que
fuesen privados, una vez que la intolerancia constitucional
sólo se refería al culto público.
En el título III había una sección, nunca formulada antes,
sobre los derechos politicos de los colombianos, que siempre
habían sido confundidos con los "derechos del hombre en so-
ciedad" o individuales. Se reconocían así derechos comunes
para todos los colombianos, y además derechos de ciudadanía
o políticos, esto es, de elegir y ser elegido, mediante la posesión,
para los últimos, de cuatro cualidades; a saber: ser colombiano,
ser casado o mayor de veintiún años, saber leer y escribir (cua-
lidad exigible solamente desde el año de 1840), y tener una
propiedad raíz del valor de trescientos pesos, o, en su defecto,
una renta anual de ciento cincuenta, proveniente de alguna

1 También el Libertador había subsanado, en 1828, con respecto .a la.


religión nacional, el defecto de la Constitución de 1821.
184 DERECHO PÚBLICO INTERNO

industria o profesión, "sin sujeción a otro en calidad de sir-


viente doméstico o jornalero".
El título V, relativo a las elecciones, contenía las reglas
estrictamente precisas, dejando su desarrollo a las leyes, y man-
tenía el sistema de elección indirecta o de dos grados, por
medio de asambleas parroquiales o de sufragan tes, y asambleas
provinciales o de electores. Exigíase, para ser elector, a más
de la vecindad en el respectivo cantón, y de ser sufragante
parroquial no suspenso y tener cumplidos veinticinco años,
'poseer una propiedad raíz del valor de mil quinientos pesos,
o, en su defecto, una renta anual de doscientos, proveniente de
bienes raíces, o de trescientos, proveniente de profesión o in-
dustria. Consignábase también el principio de la pérdida de la
'ciudadanía, en el caso de vender el propio sufragio, o de com-
prar el de otro para sí o para un tercero.
En la sección relativa a la formación de las leyes, se reco-
nocía el derecho de iniciativa, tanto a los miembros de las
Cámaras como al Poder Ejecutivo lo que era cuerdo y nece-
sario; y se alargaba el término dentro del cual podía dicho Po-
der objetar las leyes o sancionarlas, extendiéndolo hasta quin-
Ce días.
Se disponía que la elección de los senadores se hiciese por
secciones, esto es, uno por cada provincia; se mantenía su du-
ración por ocho años, pero debiéndose renovar a cada bienio,
por cuartas partes, y se elevaba a cuarenta años la edad reque-
rida para tal empleo,
También debían ser elegidos por provincias los miembros
de la Cámara de Representantes, pero en la proporción de uno
por cada cuarenta mil almas de la población respectiva; de-
bían tener la edad mínima de treinta años, y su duración ha-
bía de ser de cuatro, renovándose por mitad cada bienio. Así,
para ser Senador como para ser Representante, se exigían no-
tables condiciones de domicilio o de nacimiento, y de propie-
dad raíz o renta profesional o industrial.
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 181

Al Senado correspondía proponer ternas al Poder Ejecutivo


para el nombramiento de los magistrados de la Alta Corte de
Justicia, y de los arzobispos y obispos, y aprobar los de gene-
rales del Ejército y Armada.
Como innovaciones, en cuanto a las cámaras, citaremos
dos. La de representantes tenía la facultad especial de "velar
sobre todo lo relativo al crédito nacional, examinar en cada
sesiól\ los libros y documentos de la comisión, y nombrar,
conforme a la ley, los empleados principales de este estable-
cimiento". Era prohibido que los senadores y representantes,
"durante el ~ríodo de sus destinos", fuesen "nombrados para
empleos del Po~r Ejecutivo, sino por ascenso de escala en su
carrera".
Sólo una innovación bien importante se hacía respecto del
Presidente y del Vicepresidente de la República: su período de
duración se elevaba a ocho años; debiendo ser elegido él se-
gundo cuatro años después que el primero. Había un artículo
(el 86) que enumeraba ocho actos prohibidos al Jefe del Po-
der Ejecutivo, y eran los siguientes:
"19 Mandar en persona las fuerzas de mar y tierra, sin
expreso consentimiento del Congreso", en cuyo caso debía se-
pararse del ejercicio del Poder Ejecutivo;
"29 Privar de su libertad a ningún colombiano, m Impo-
nerle pena alguna. Cuando el bien y seguridad públicos exi-
giesen el arresto de alguno, podía decretarlo"; pero debía po-
nerlo a disposición del juez competente, dentro de cuarenta
y ocho horas:
"3~ Detener el curso de los procedimientos judiciales, ni
impedir que se sigan por los trámites establecidos por las leyes:
"49 Impedir que se hagan las elecciones prevenidas por la
Constitución, ni que los elegidos desempeñen sus encargos:
"59 Disolver las Cámaras, ni suspender sus sesiones:
"69 Salir del territorio de la república mientras ejerce el
Poder Ejecutivo, y un año después;
186 DERECHO PÚBLICO INTERNO

"79 Ejercer el Poder Ejecutivo cuando se ausente de la ca-


pital a cualquiera otra parte de la república;
"89 Dar en ningún caso a los fondos y rentas' destinados
al Crédito público otra inversión que la prevenida por la ley".
En cuanto a la responsabilidad del Jefe del POder Ejecu-
tivo, la Constitución la limitaba a tres casos, definidos como
delitos de alta traición; es a saber: 19, de entrar en conciertos
contra la libertad e independencia de Colombia; 29 de cuales-
quiera maquinaciones para destruír la Constitución de la re-
pública o la forma de gobierno establecida por' ella; y 39 de
no dar su sanción a ..las leyes o decretos aprobados por el Con-
greso, cuando fuese 'obligatoria esta sanción.
El Ministerio de Estado debía componerse de cuatro minis-
tros secretarios, responsables en el ejercicio de sus funciones
par los delitos de traición (casos 19 Y 29), soborno o concusión,
infracción de la Constitución, inobservancia de la ley, abuso
del poder contra la libertad, propiedad y seguridad del ciuda-
dano, malversación de los fondos públicos, y todos los delitos
y faltas graves que cometiesen en el ejercicio de sus funciones.
No salvaba a los ministros de responsabilidad la orden verbal,
ni escrita, del Jefe del Poder Ejecutivo.
El Consejo de Estado que se establecía quedaba encargado
de dar su dictamen sobre la sanción de las leyes y otros actos
importantes que le consultase el Poder Ejecutivo, de preparar,
discutir y formar los proyectos que el Gobierno hubiera de
presentar al Congreso, y de informar y dictaminar respecto
de varios nombramientos. Debía componerse de diez y ocho
miembros, a saber: el Vicepresidente de la República, que lo
presidiría, los cuatro ministros, el Procurador general de la
N ación, y doce consejeros más, escogidos indistintamente de
cualquiera clase de ciudadanos, nombrados por el Jefe del Po-
der Ejecutivo.
El título relativo a la Fuerza armada, contenía las dispo-
siciones que eran de tabla; mantenía el fuero militar para los
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 187

miembros activos del Ejécito y Armada; eximía del tra-


tamiento militar a los individuos de la Milicia nacional que
no estuviesen en servicio activo; exigía que los oficiales del
Ejército y Armada fuesen colombianos, y prohibía destituir-
los de sus empleos, a menos que fuese por sentencia judicial
competente.
Una Alta Corte de Justicia, y las cortes de apelación de
distritos, eran las principales entidades del Poder Judicial, con
todas las garantías apetecibles. Entre éstas eran nuevas las si-
guientes: que ningún Magistrado podía ser destinado a otra
carrera, sino habiéndose separado voluntariamente de la judi-
cial; que todas las sentencias debían ser motivadas, y que en
ningún juicio podía haber más de tres instancias.
En cuanto al "régimen interior de la república", se man-
tenían los departamentos, divididos en provincias, y respec-
tivamente los prefectos y gobernadores, con duración de cua-
tro años, y dependientes del Gobierno. Las provincias se dividían
en cantones, y éstos en parroquias. Prohibíase en los departa-
mentos y provincias la acumulación de la autoridad civil y
militar. Se establecían Cámaras de Distrito, "con facultad de
deliberar y resolver en todo lo municipal y local de los de-
partamentos, y de representar en lo concerniente a los inte-
reses generales de la república". Debía establecerse una Cámara
de Distrito en cada departamento que tuviese ochenta mil al-
mas; sus diputados debían durar dos años en el ejercicio de
sus funciones, y eran elegibles por provincias.
Entre otras atribuciones, las Cámaras de Distrito tenían
éstas muy importantes:
Proponer ternas al Poder Ejecutivo para el nombramiento
de los magistrados de las cortes de apelación.
Presentar al Gobierno listas de personas elegibles para los
empleos de prefectos y gobernadores.
Perentoriamente se ordenaba el estableciminto de concejos
municipales en las capitales de Provincia, y en aquellas cabe-
188 DERECHO PÚBLICO INTERNO

ceras de Cantón donde pudieran crearse a juicio de las Cá-


maras de Distrito.
Entre los derechos civiles y garantías, reconocidos casi al
tenor de las anteriores constituciones, pero con notable pre-
cisión y claridad, se hallaban estas disposiciones, que eran
nuevas:
Libertad de someter las diferencias privadas al juicio de
árbitros, en cualquier estado del pleito.
Libertad de mudar de domicilio, ausentarse de la república
'/ volver a ella, con las formalidades legales, y de hacer todo
lo que las leyes no prohibiesen.
Con excepción de los casos de prisión por vía de apremio
legal, o de pena correccional, nadie podía ser arrestado ni re-
ducido a prisión en causas criminales, sino por delito que me-
reciese pena corporal.
Quedaba abolida la pena de confiscación de bienes.
Por último, en el título relativo a la observancia, inter-
pretación y reforma de la Constitución, se daba al Congreso
la facultad de resolver cualesquiera dudas que ocurriesen sobre
la inteligencia de algunos artículos del mismo Código, y se
establecían reglas precisas sobre el modo de reformarlo. Para
esto eran necesarios los siguientes requisitos:
19 Que una quinta parte, por lo menos, apoyase las pro-
posiciones de reforma, en alguna de las Cámaras, y que fue-
sen admitidas a discusión por la mayoría absoluta;
2g Que en ambas Cámaras se calificase de necesaria la re-
forma, por el voto de los dos tercios;
39 Que el Poder Ejecutivo la hiciese publicar, para el sólo
efecto de que fuese conocida por toda la nación; y
49 Que en el Congreso del siguiente año ambas Cámaras
volviesen a considerar la reforma, y a calificarla de necesaria
por el voto de los dos tercios de cada una.
Como se ve, la Constitución de 1830 era al propio tiempo
liberal y conservadora; conciliaba con habilidad los antes opues-
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 189

tos intereses, y era seguramente la más sabia y completa que


hasta entonces se hubiese concebido en la América española.
Hacía honor a Colombia, era fruto de patrióticas transaccio-
nes entre bolivianos y anti-bolivianos, federalistas y centra-
listas, autoritarios y liberales, y daba la prueba de un gran
progreso alcanzado en la posesión de las doctrinas sobre De-
recho público interno, así como en el arte de constituír con
acierto y moderación una república de gobierno popular y re-
presentativo.
y sin embargo, aquella noble y hermosa Constitución na-
cía muerta. Los elementos de disociación habían adquirido rán-
ta fuerza, que desde antes de acabarse de elaborar el nuevo
Código político, Venezuela había proclamado su separación, y
por medio de un Congreso reunido en Valencia preparaba la
declaración irrevocable de su independencia. Y no acababa de
firmarse y sancionarse en Bogotá la Constitución de que tánto
se prometían los amigos de la unidad colombiana, cuando,
imitando el ejemplo dado por Páez en Venezuela, el General
Juan José Flórez encabezaba un alzamiento en los departamen-
tos del sur, con los cuales declaraba formar la República in-
dependiente del Ecuador. Así, de hecho, Colombia se disolvía,
y su nueva Constitución y su gobierno quedaban rigiendo so-
lamente en el centro, esto es, en los departamentos neo-gra-
nadinos.
El Libertador, que había sido el creador y el principal lazo
de unión de Colombia, se ausentaba de Bogotá, enfermo, triste,
abatido y abrumado por los desengaños y el odio de sus ému-
los, y se proponía expatriarse por largo tiempo, si no para
siempre, creyendo ya imposibles en América la conciliación del
orden con la libertad y el sólido establecimiento de prósperas
naciones y gobiernos respetables. Para colmo de amargura, en
Turbaco (cerca de Cartagena) recibía sucesivamente tres te-
rribles noticias: la del asesinato del Gran Mariscal Sucre; la
del alzamiento de sus propios amigos y partidarios, verificado
190 DERECHO PÚBLICO INTERNO

en .Bogotá, en el mes de agosto, y la del monstruoso decreto


de proscripción fulminado contra él por el Congreso venezo-
lano reunido en Valencia.
Todo este cúmulo de desgracias coincidió con la enferme-
dad mortal y la agonía del Libertador, reducido a suma po-
breza, caído, devorado por la melancolía y amparado única-·
mente por la hospitalidad y los favores de amigos personales;
1 cuando expiraba, el 17 de diciembre, en las cercanías de
Santa Marta (la tierra donde más habían resistido los realistas
al triunfo de la Independencia), formaban terrible y elocuente
armonía la muerte del Grande hombre, del caudillo y coloso
de la Revolución, y el derrumbamiento de su obra política,
-del edificio que había amasado con su genio, sus esfuerzos,
su gloria sin igual y la sangre de tres millones de colombia-
nos! ... Así la grandeza acompañaba al Libertador hasta en los
estragos originados de su desprestigio, su caída y su muerte!
Colombia pertenecía ya solamente a la Historia, así como su
maravilloso creador y conductor!
Merece especial mención un acto del Congreso de 1830, que,
si fue infecundo de hecho, era un buen ejemplo de espíritu de
concordia y conciliación, y de respeto por la voluntad de los
pueblos, puesto que se apelaba a su buen sentido en vez de
apelar a la guerra. Como era manifiesto el movimiento revolu-
cionario de los pueblos de Venezuela, el Congreso, al sancio-
narse la Constitución, juzgó conveniente mandársela presentar
como un vínculo de paz y unión, disponiendo que, en caso de
ser rechazada, no se hiciese la guerra a dichos pueblos; que en
caso de proponerse variaciones, se convocase una Convención
para que, reuniéndose en la villa de Santa Rosa (Departa-
mento de Boyacá), acordase lo conveniente; y que, si Ve-
nezuela rechazaba en absoluto un avenimiento, se la dejase li-
bre de separarse, y se convocase una Convención para que,
representando al resto de Colombia (centro y sur), se reuniese
ÉPOCA DE LA GIlAN COLOMBIA 191

en alguna de las ciudades del Departamento del Cauca, y diese


nueva Constitución a la república.
Pero cuando el Congreso acababa de expedir su decreto de
5 - 11 de mayo "sobre el modo de proceder con la Constitu-
ción de Colombia", llegó a la capital la noticia del alzamiento
de los departamentos del sur (Ecuador) a que ya hemos alu-
dido. Quedó así, de hecho, reducida Colombia al territorio que
se había denominado Nueva Granada, y por lo tanto, era muy
cuestionable la autoridad que tuviese una Constitución dada
para Colombia entera, '1 por un Congreso al cual habían con-
currido diez y siete diputados representantes de los pueblos del
Ecuador y de Venezuela. A menos que el Gobierno establecido
quisiese reprimir los alzamientos del norte y del sur, para man-
tener la integridad de Colombia, no podía alegar títulos irre-
fragables para ejercer su autoridad sobre una sola parte, la
Nueva Granada, de la gran república disuelta de hecho.
Una insurrección militar, triunfante en la sangrienta ba-
talla del Santuario, en la sabana del Funza 1, derrocó al Go-
bierno colombiano que funcionaba en Bogotá, por virtud de
la Constitución del 5 de mayo, y en breve el General don Ra-
fael Urdaneta fue proclamado provisionalmente Dictador, por
resolución de una Junta de ciudadanos y militares reunida en
la capital el 2 de septiembre. Las resoluciones de esta Junta
se apoyaron en este considerando:
"Que el Gobierno nacional había quedado disuelto de he-
cho, desde el momento en que una gran parte de las provin-
cias se había pronunciado (y así sucedió) por el mando de
S. E. el Libertador".
En consecuencia se acordó:
"1 Q Que se llamase a S. E. el Libertador para que, encar-
gado de los destinos de Colombia, obrase del modo que ere-

1 El 27 de agosto de 1830.
192 DERECHO PÚBLICO INTERNO

yese más conveniente para salvarla de los males que la ame-


nazaban.
"29 Que entretanto no llegase el Libertador, ejerciese el
mando dictatorial S. E. el General en Jefe don Rafael Urdaneta.
"39 Que mientras no dispusiese otra cosa el Libertador,
quedase« en toda su fuerza y -vigor las garantías individuales
acordadas en la Constitución del mismo año, y que ésta rigiera
en todo lo que no se opusiera a la marcha de la actual trans-
formación".
Aceptó el General Urdaneta la dictadura que se le con-
firió, y lo hizo por instancias de ambos partidos, para evitar
mayores males (en tanto que el Vicepresidente Caicedo y todos
los miembros del gobierno llamado constitucional se habían
dejado caer y retírado), y con aquel carácter, expidió algunos
decretos que importa mencionar, y aun transcribir en parte;
bien que fueron tardíos o dictados por la necesidad de calmar
la irritación del partido constitucional, pues no los expidió el
gobierno dictatorial sino el 13 de enero de 1831.
El primero de aquellos decretos, "sobre vigencia de la Cons-
titución", consideraba "que era justo y conveniente restablecer
el imperio de la ley", y en consecuencia, declaraba vigentes las
garantías individuales contenidas en el título XI de la Cons-
titución, y que las demás disposiciones de ésta "regirían en
cuanto fuesen exequibles en las circunstancias actuales". De-
claraba, además, revocado el decreto del 19 de octubre de
1830, por el cual el Gobierno había asumido facultades ex-
traordinarias, y retiraba a los prefectos las que se les habían
delegado.
El segundo decreto, ajustándose al legislativo de 5 - 11 de
mayo de que hemos hecho mención, era relativo a la "convo-
catoria de una Convención constituyente". Dando por disuelta
la República de Colombia, convocaba solamente a los depar-
tamentos neo-granadinos (Antioquia, Boyacá, Cauca, Cundina-
marca, Istmo y Magdalena) a elegir diputados para la Con-
ÉPOCA DE LA GRAN COLOMBIA 193

vención, la cual debía reunirse el 1S de junio en la Villa de


Leiva, ya doblemente célebre en nuestra historia por haber
sido cuna del Congreso de las Provincias Unidas de la Nueva
Granada en 1812, y sepulcro del gran Nariño, en diciembre
de 1823. Los diputados debían ser elegidos por las provincias,
en la proporción de uno por cada veinticinco mil almas, y
habían de tener, así como sus suplentes, las cualidades de co-
lombiano en ejercicio de los derechos de ciudadano, natural o
vecino de la provincia respectiva, y mayor de treinta años.
El tercer decreto, complementario del precedente, determi-
naba las cualidades necesarias para ser sufragante en la elección
de diputados (las mismas detalladas en la Constitución), y los
motivos por los cuales se perdía o se suspendía el goce de los
derechos de ciudadano; se designaban las condiciones propias
para ser elector (manteniéndose así la elección de segundo
grado), y cómo habían de funcionar las asambleas electorales;
y, en fin, se reproducían otras reglas constitucionales sobre
elecciones.
Así, aun en plena dictadura, el Jefe del Gobierno de hecho
daba la prueba de su deseo de hacerla cesar cuanto antes; de
su respeto por el régimen popular, representativo, y por la li-
bertad electoral; de su conformidad con el permanente prin-
cipio de la elección indirecta o de dos grados, y de la necesidad
de reconocer las garantías individuales '1 libertades públicas
como base esencial de todo orden de vida regular y civilizada.
Esto mismo, reconocido por los gobernantes, daba clara idea
de los progresos que habían hecho en Colombia los principios
de la ciencia constitucional, calando en todos los espíritus un
tanto ilustrados la convicción de que la república no podía ser
organizada ni subsistir, sino mediante la práctica de las liber-
tades necesarias para hacer efectivo el derecho, y un régimen
electoral bien concertado que diese por base al Gobierno la
representación de la soberanía popular.
194 DERECHO PÚBLICO INTERNO

La reacción en el sentido liberal había estallado en muchos


puntos de la república, y particularmente en las provincias del
Cauca yPopayán, de Casanare y Panamá, donde respectiva-
mente encabezaron el movimiento los generales López y Oban-
do, el General Moreno y el Coronel Tomás Herrera; amén de
los esfuerzos que hicieron el General Caicedo y el Coronel
Posada en la Provincia de Neiva. Cometieron López y Obando
el grande error, por medida política contra Urdaneta y el par-
tido boliviano, de anexar las provincias del sur a la naciente
República del Ecuador; con lo que, a más de preparar a la
Nueva Granada serias complicaciones, en cierto modo se ce-
rraban moralmente el camino para combatir a Urdaneta.
Con todo, los triunfos obtenidos primero por Obando en
Palmira y después por Moreno en Cerinza, obligaron a la dic-
tadura a entrar en arreglos de composición. Así el misterioso
convenio de Apulo, celebrado el 28 de abril de 1831 entre el
General Urdaneta, por una parte, y por otra los generales Cai-
cedo y López, puso fin al estado revolucionario y a los simu-
lacros de régimen colombiano que habían coexistido. Urda-
neta, hombre honrado y patriota, que a todo trance quiso evi-
tar combate y derramamiento de sangre entre hermanos; que
había ejercido la dictadura con la mayor moderación posible;
que no quería ejercer el mando, y reconoció cuál era el ver-
dadero giro de la opinión nacional: Urdaneta, decimos, al re-
gresar a Bogotá resignó el poder que tenía, lo hizo pasar a
manos del Vicepresidente Caicedo, '1 contribuyó eficazmente
a facilitar el restablecimiento de un orden aparentemente cons-
titucional o que lo preparó. Colombia desaparecía definitiva-
mente, hasta de nombre, y una nueva éra iba a comenzar, me-
diante la constitución de tres repúblicas distintas (Ecuador,
Nueva Granada y Venezuela), cuyos territorios y poblacio-
nes habían compuesto la Colombia heroica imaginada por
Bolívar.