Teoría y Práctica de la Economía de la Regulación

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Ricardo Paredes M.
José Miguel Sánchez C

1. Introducción

Una de las áreas más dinámicas de la microeconomía en la actualidad es la Economía de

la Regulación, desarrollada fuertemente a partir de principios de los 1980's. Quizás si uno
de los aspectos más sobresalientes de los que caracterizan este dinamismo, es que este
se ha dado tanto a nivel de la teoría como de la práctica y, en muchos casos, la práctica ha
precedido a la teoría.

En cuanto a la teoría, hay tres desarrollos recientes del instrumental de análisis económico
que han modificado de manera fundamental la manera de enfrentar y analizar los
problemas de regulación. Estos son: la Teoría de Juegos, la Teoría de los Costos de
Transacción y la Economía de la Información. Este instrumental analítico ha probado ser
muy útil para analizar situaciones de mercado en las cuales el paradigma de la
competencia perfecta no es adecuado.

La Teoría de Juegos ha permitido analizar y modelar en forma explícita las interacciones

estratégicas que tienen lugar entre agentes económicos, sean éstas firmas en un mercado
imperfectamente competitivo o sean entre un ente regulador y una empresa regulada.
Además, el pensar en forma rigurosa respecto a los conceptos de equilibrio más relevantes
para distintas situaciones descritas por una interacción ha ayudado a resaltar y entender
con mayor profundidad temas que son de gran importancia para la regulación, como por
ejemplo, la necesidad de eliminar amenazas que no resultan creíbles en la interacción de
los jugadores y la importancia y valor estratégico de los compromisos de cada participante
("commitment").

La Teoría de los Costos de Transacción que se asocia fundamentalmente con los nombres
de Coase (1937) y Williamson (1985), plantea como su punto central la existencia de
costos de transacción. Específicamente, Williamson se refiere a dos tipos de costos de
transacción. Uno ocurre al momento de suscribir el contrato y el otro ocurre después,
cuando el contrato está en vigencia. El primer tipo se debe a que hay contingencias que no
pueden ser previstas y al hecho de que también habrá contingencias que aun si son
previstas, pueden ser difíciles de incluir en un contrato. El segundo tipo se debe a que la
vigilancia sobre el cumplimiento del contrato puede ser costosa. La consecuencia principal
de esto es que los contratos que se suscriben son incompletos. Hay dos implicancias
fundamentales que surgen del hecho que los contratos sean incompletos, i) el diseño de las
instituciones responde, entre otras variables, a un intento por minimizar los costos, y por lo
tanto las instituciones son endógenas. Y ii) el hecho que los contratos sean incompletos,
hace relevante la propiedad. En otras palabras, cuando los contratos son incompletos, la
propiedad importa puesto que no es necesariamente cierto que cualquier asignación de
derechos puede ser revertida o anulada por un contrato (excepto anulando la propiedad).
Esta idea, que ha dado lugar a teorías de la firma (Grossman y Hart, (1986)), también es el
punto de partida para el análisis de la privatización, y para comparar la propiedad pública
versus la propiedad privada de una empresa regulada (Laffont y Tirole, (1993)). También es
fundamental para entender eventuales problemas de renegociación post-contractual. Por
último, la Economía de la Información ha permitido incorporar de manera explícita en los
modelos los problemas de asimetría de la información que existen entre el ente regulador y
las empresas reguladas, esto es, el hecho que el regulador tenga menos información que el
regulado. Con ello se ha podido avanzar en el diseño de contratos y mecanismos de

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incentivos que tienden a minimizar los problemas en vez de exacerbarlos. Las asimetrías
de información pueden deberse a la existencia de información privada que poseen las
firmas reguladas (y no el regulador) respecto a alguna variable exógena, tal como la
tecnología. En este caso, surgiría el problema que la literatura denomina "selección
adversa". También puede deberse a la posesión de información privada respecto a alguna
variable que la firma regulada controla y que no es verificable por el regulador, como podría
ser el esfuerzo por reducir costos, y que corresponde a lo que la literatura denomina "riesgo
moral". Cualquiera de los dos casos constituye una restricción bajo la cual se debe
desarrollar el proceso regulatorio. El reconocimiento de la existencia de información
asimétrica ha centrado el análisis cada vez más en los incentivos que enfrentan los agentes
participantes en el proceso regulatorio, es decir: la firma regulada, el regulador, los grupos
de interés y los consumidores.

Sin embargo, a pesar de la importancia y alcance de los desarrollos teóricos señalados, lo

que realmente ha convertido a la regulación en un tema particularmente relevante en los
países de menor desarrollo (PNM) y en particular en Latinoamérica son sus implicancias de
política pública. Ello es la consecuencia que, si bien los desarrollos más importantes en la
teoría de la regulación han tenido lugar en los Estados Unidos y Europa, la aplicación inicial
de muchos de esos avances se ha dado en países latinoamericanos en los cuales
programas de reestructuración y redefinición de las instituciones han ocurrido más
recientemente. Así, los procesos que promueven una mayor participación del sector
privado, presentan una oportunidad bastante especial, tal vez única, para llevar a la
práctica esquemas de regulación óptimos desde el punto de vista del conocimiento actual.
Ellos han estado ocurriendo muy fuertemente en países con un nivel de desarrollo
relativamente menor y por ende no es extraño que Argentina, Chile y Nueva Zelandia, entre
otros, muestren progresos notables en lo que respecta al desarrollo de instituciones y
prácticas de regulación.

2. Visión Neoclásica de la Teoría de la Regulación

La visión neoclásica de la regulación es la base para el desarrollo de la mayoría de los
avances recientes en el tema. Por ello, en esta sección se analiza esta visión y se le
relaciona con desarrollos posteriores de gran influencia.

Para situamos en el tema, podemos señalar que Adam Smith, el precursor de la teoría
económica, en su libro "La Riqueza de las Naciones", señalaba que incluso en un contexto
en el cual las personas fueran absolutamente egoístas, su iniciativa hacia la búsqueda del
lucro personal las conduciría a hacer el bien. Existiría algo así como una "mano invisible"
que llevaría a las personas a hacer el bien, aunque ellas no se lo propusieron.

No se desprende de la visión de Smith que exista algo positivo en ser egoísta. En su libro,
"Teoría de los Sentimientos Morales", Smith había destacado los sentimientos más nobles
del ser humano. En cambio, la idea fundamental de La Riqueza de las Naciones es que
incluso en el caso límite de egoísmo, las personas harán el bien. En relación a esta visión,
de la que se derivan implicancias de "dejar hacer" y de no intervención, se pueden
contraponer visiones filosóficas y prácticas. Se puede plantear, por ejemplo, que el
Cristianismo o el Marxismo discutirían la visión de Smith de la naturaleza del hombre.
Nuestro interés, sin embargo, es desde el punto de vista económico, desde donde se
pueden desafiar la idea que, el mecanismo automático o la mano invisible, es perfecto,
existiendo dos razones por las cuales la regulación se justifica: las externalidades y los
monopolios.

Las externalidades son efectos de las transacciones que trascienden a las personas
directamente involucradas en ellas. La regulación en presencia de externalidades se
justifica desde hace mucho tiempo y es Pigou quien más claramente define la política a
seguir. En el caso de externalidades positivas, por ejemplo reducciones del costo de

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empresas productoras de miel, debido al aumento en la producción de manzanos, se
debería, según Pigou, subsidiar la producción de manzanas. En el caso de externalidades
negativas, se debería aplicar un impuesto al que la produce.

En el año 1960, sin embargo, Ronald Coase sugirió que bajo ciertas condiciones, el análisis
Pigoviano estaba errado y que desde un punto de vista de la asignación de recursos, la
intervención estatal podía incluso empeorar las cosas. Coase propuso que en el caso que
los derechos de propiedad estén bien definidos y no existieran costos de ponerse de
acuerdo entre los agentes económicos, no debe haber intervención por parte del Estado,
pues la asignación de recursos será la óptima. Ello, que se conoce como el Teorema de
Coase, sugiere que el ámbito de la intervención estatal debiera reducirse fuertemente.
Para ilustrar el punto consideremos el siguiente ejemplo:

Existe inicialmente una industria productora de aceitunas que genera una renta económica
de $500 millones. Posteriormente llega al área una siderúrgica, que obtiene rentas por
$800 millones, pero que incremento los costos a la industria de aceitunas en $600 millones.
La sugerencia de Pigou sería hacer sentir a la siderúrgica los costos que genera a la
industria de aceitunas a través de un impuesto de $600 millones. Ello haría que la
siderúrgica entrara en el negocio, pagando todos los costos que genera. En este caso, sin
embargo, la siderúrgica se mantendría en producción y se dejarían de producir aceitunas.

El análisis de Coase indica que, en el caso que los derechos de propiedad estén bien
definidos (no importa cómo, pero si que estén claramente definidos), y que los costos de
transacción sean cero, se llegará al mismo resultado, es decir, la industria de aceitunas
desaparecerá y la siderúrgica se mantendrá en operación, también, de una u otra forma,
pagando todos los costos que genera. Como se puede apreciar, ello es lo mejor que puede
ocurrir desde un punto de vista de la asignación de recursos. Por supuesto, la forma en
que se asignen los derechos de propiedad afectan la distribución de la riqueza, lo que no
es considerado desde el punto de vista de la pura eficiencia asignativa de los recursos. En
el caso que el derecho de propiedad del aire y por lo tanto a contaminar sea de la
siderúrgica, es evidente que la industria de aceitunas desaparecerá. Menos evidente, pero
también cierto es que en el caso que se defina que quien tiene derecho sobre el aire (y así
a no ser contaminado), son los productores de aceitunas, los productos de aceituna
igualmente desaparecerán. En este caso, Coase propone que lo que ocurrirá es que los
productores de aceitunas estarán mejor fuera de la industria, recibiendo algo más de $500
millones por parte de la siderúrgica (e.g., US$ 550), y que la siderúrgica también estará
mejor pagando algo menos de $600 millones a los primeros. Consecuentemente, habría
una transacción voluntaria entre ambas empresas (o industrias) sin la necesidad que el
Estado intervenga.

El análisis anterior no sólo implica que la política óptima es la de no intervenir, sino que
además sugiere que intervenir, siguiendo a Pigou, sería negativo. Si se hubiera producido
el acuerdo entre las partes y posteriormente se aplica la recomendación de Pigou, existiría
un costo económico y social por la intervención, desapareciendo tanto la siderúrgica como
la industria de aceitunas.

La implicancia de política económica del Teorema de Coase es que el ámbito de

intervención del Estado es diferente al sugerido por Pigou. Así, más que intentar cuantificar
la magnitud de las externalidades, para luego aplicar impuestos o subsidios, el Estado
debiera procurar facilitar las transacciones entre privados, haciendo más creíbles los
contratos entre ellos y definiendo claramente los derechos de propiedad. De Coase se
deriva que la definición de derechos de propiedad es por sobre todo una materia de
asignación de recursos y no sólo una materia de índole ideológico o de un derecho de tipo
natural o social.

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Así el análisis de Coase despeja una de las más grandes "cortinas de humo" que tienden a
justificar la regulación. No es que sugiera que no existen externalidades o que siempre los
derechos de propiedad están bien definidos o que en general los costos de transacción son
cero. Lo que ocurre es que la visión Coesiana impone una disciplina al regulador para
definir cuándo debe regularse. Siempre el analista podrá encontrar cómo cualquier
transacción entre individuos genera externalidades. La siembra de remolacha evita la
erosión, la educación universitaria genera "spill-overs", la producción de automóviles
"desarrolla tecnologías aprovechables a otras industrias", etc. Con Coase, ello no es
suficiente para intervenir o regular, y por lo tanto, la regulación se hace más cuestionable.

2.1 Objetivo de la Regulación

Aparte del problema de las externalidades, y especialmente si se considera la contribución
de Coase, la existencia de monopolios puede ser la base de la justificación para la
regulación económica. Sin embargo, ello todavía no responde a la pregunta por qué se
regula ni qué efectos tiene la regulación. La primera pregunta requiere referirse a algún
patrón específico de corporación.

Como lo indican los trabajos pioneros de Stigler y Peltzman, la comparación a un ideal

competitivo no tiene sentido y debe reconocerse que incluso la mejor regulación tiene
costos y por ende no constituye una situación ideal. Así, el hecho que conceptualmente la
sociedad mejore su posición a través de la regulación, no justifica que esa sociedad sea
regulada. Los problemas que surgen en la práctica con las regulaciones hacen que los
mecanismos y herramientas deban ser elegidos con gran cuidado y muy selectivamente.

Consecuentemente, al objetivo de la regulación en la visión neoclásica, actualmente la más

aceptada, cual es la maximización del Bienestar Social definido como la suma de los
excedentes del consumidor y del productor (Braeutigam (1989)), debiéramos agregar que
ello es neto de los costos de regular. Con este criterio, se puede plantear con bastante
fuerza el argumento que, en general, la regulación como asignador de recursos es un
pobre sustituto de un mercado operando en competencia. Así, una implicancia
fundamental es que la regulación debiera buscar en primer lugar, la promoción de la
competencia donde es posible que exista. En los casos en que la competencia no es
posible, dadas la estructura de información y los incentivos que tienen los agentes bajo
distintos esquema regulatorios el objetivo debiera ser el regular de la manera más eficiente.

Un aspecto mucho más cuestionable desde el punto de vista económico, pero usualmente
tocado, se refiere a la intervención estatal para distribuir el ingreso. Es claro que el Estado,
por la vía de la cohersión, puede distribuir el ingreso de un grupo hacia otro. Sin embargo,
reconociendo que la distribución del ingreso puede ser directamente afectada por el
Estado, este tema sólo nos interesa en cuanto al hecho que la misma regulación tiene
efectos distributivos. Tal relación ha sido estudiada indirectamente intentando identificar
grupos de ganadores y de perdedores del proceso regulatorio, y relacionando el tamaño
relativo de los grupos, con las votaciones. La evidencia tiende a sugerir que
frecuentemente la decisión de regular tiene un componente de presión grupal.

2.2 La Teoría Positiva de la Regulación

En general, se puede plantear que no es discutible si el Estado debe o no regular, sino que
la pregunta crucial es cómo hacerlo bien. Ello reconoce que existe una brecha de
importancia entre las guías conceptuales y los aspectos prácticos que dificultan o impiden
una regulación óptima. Por ejemplo, el mismo origen de los monopolios, aspecto
descuidado en la literatura, frecuentemente se encuentra en la regulación estatal. En
efecto, muchos monopolios tienen su razón de ser en la imposibilidad de que nuevos
competidores entren a la industria, lo que es notable en países con elevadas tasas
arancelarias. Más aún, frecuentemente la creación de esos monopolios no responde a un

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objetivo que propende al beneficio social, sino que suele ser sólo el producto de presiones
de grupos de interés.

Esta visión ha sido empíricamente explorada por economistas interesados en desarrollar

teorías positivas de la economía de las decisiones públicas. La idea fundamental en esta
área de la economía es que las regulaciones surgen de las presiones de grupos de interés.
Lo interesante de tal aproximación, sustancialmente más realista que la que propone que
las regulaciones siguen un patrón ideal, es que define y estima empíricamente la hipótesis
señalada. Desde la clásica formulación de Stigler (1971) a los más recientes e influyentes
artículos de Peltzman (1976) y Becker (1983), se plantea que el crecimiento del tamaño del
Estado y la forma de regular está fundamentalmente determinado por los grupos de presión
y que tal presión es mayor mientras más igualitaria es la distribución del ingreso.

Aunque la literatura no es concluyente, existe una serie de indicadores de desvíos de los

objetivos más nobles del regulador, y que permiten apoyar empíricamente la hipótesis que
las regulaciones no necesariamente tenderán a favorecer a los consumidores. Este es el
caso del surgimiento de barreras a la entrada por parte de los grupos que pueden
generarlas. Los casos de rutas y líneas aéreas, estaciones de radio, empresas en el área
de telecomunicación, son ejemplos muy bien documentados en la literatura, donde se ve la
intención de quienes están dentro de la industria de usar a la regulación para mantener
fuera a quienes aún no ingresan a la industria. En igual dirección, las regulaciones de los
gremios médicos, de abogados y en general, profesionales que limitan fuertemente la
entrada por razones de "calidad de servicio", suelen confundirse con intereses
estrictamente económicos.

Por otra parte, la literatura también ha ilustrado que los consumidores no estarían
absolutamente desprotegidos ante políticas que favorecieran sólo a grupos organizados,
pues sancionarían a través de sus votos a los congresistas que los perjudican con tales
políticas.

Stigler (1971) plantea que el problema central de la visión económica de la regulación es

detenninar quién recibe los beneficios y costos de la regulación, y cómo se afecta la
asignación de recursos. Consistente con la idea que no existe una visión ideal de la
regulación, está su hallazgo y el motivado por otro de sus más famosos trabajos junto a
Friedland, de que los efectos asignativos de la regulación no son positivos. Ello incluso en
el caso de la industria eléctrica en EE.LTU. en los años 1950s, donde habría sido
relativamente evidente que su nivel de producción, en ausencia de regulación, divergiría del
conceptualmente óptimo.

Posterior al trabajo seminal de Stigler y Friedland (1962) se han sucedido varios otros que
han seguido el debate. En esta línea se encuentran varios casos en los cuales la
efectividad de las regulaciones es negativa en relación al objetivo que se planteó
inicialmente. Peltzman (1973), por ejemplo, concluye que la legislación que pretendió
proteger a los consumidores del consumo de drogas inefectivas, si bien consiguió su
objetivo, lo hizo a costo de reducir la innovación en la industria. A pesar de lo anterior, ello
pudo tener un efecto positivo sobre la asignación de recursos en el caso que se hubiera
inhibido preferentemente la innovación en medicamentos presumiblemente inefectivos.
Ello, sin embargo, no fue el caso.

También Peltzman (1975) hace una evaluación negativa de las regulaciones tendientes a
mejorar la seguridad de los automóviles. La mayor seguridad obtenida por los
automovilistas, se sugiere, se habría traducido en mayores muertes de los peatones, de la
toma de mayores riesgos por parte de los conductores (e.g., manejar en estado de
ebriedad), y en mayores daños a la propiedad. Peterson, et.al. (1995) sugieren que la
norma la que se obliga a los fabricantes de auto a incorporar bolsas de aire, aumenta el
manejo agresivo de los conductores, afectando negativamente el grado de protección de

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peatones y automovilistas de autos sin bolsas de aire. En otro estudio, Linnemann (1980)
encuentra que la Comisión de Protección a los Consumidores, encargada de velar porque
los consumidores no tomaran excesivos riesgos, no consiguió en lo absoluto reducir los
riesgos de los consumidores por aumentar las exigencias de inflamabilidad en colchones,
pero si que los precios de los colchones aumentaron significativamente.

Del análisis realizado se desprende que un primer desafío de la regulación es el generar un

esquema objetivo, que no sea el producto de las presiones de grupos organizados y que,
por el contrario, propenda al bienestar de la comunidad toda. Ello requiere que el mismo
proceso de regulación limite la negociación en el proceso y que cuando ella tenga que
ocurrir, se le reconozca como lo que es, un proceso imperfecto en el cual la negociación es
un elemento crítico. Un segundo aspecto que constituye un desafío importante, es el que
se refiere a los incentivos económicos de las industrias reguladas. Aun cuando la
regulación sea objetiva y clara, los incentivos de los regulados y la capacidad del regulador
limitan fuertemente el efecto positivo que la regulación puede tener sobre el bienestar
social. Este factor, ciertamente, es el que da cuenta de la inefectividad de muchas
regulaciones.

2.3 El Tema Institucional

Uno de los mayores problemas que deben enfrentar los países en el momento de definir los
esquemas regulatorios es, diagnosticar adecuadamente el marco bajo el cual será aplicado
tal esquema. Ello es crucial, pues si bien es posible definir esquemas teóricamente
adecuados, la práctica indica que muchos de ellos fallan cuando llega el momento de
llevarlos a la práctica.

El tema ha estado siendo progresivamente reconocido en el ámbito académico. La teoría

neoclásica tradicionalmente supuso que las instituciones estaban dadas, lo que
evidentemente es un supuesto irreal, ya que es reconocido que las economías y las
sociedades desarrollan sus propias instituciones en función de sus requerimientos y
restricciones. Consecuentemente, el rol de las instituciones o, la forma en que se pueden
hacer las cosas, es un factor que es determinado y a la vez determina la efectividad de la
regulación.

La aproximación legalista, que dice cómo se pueden hacer las cosas sin transgredir la ley,
es útil, pero muy parcial. Frecuentemente los países se han conformado con tener un
conjunto de normas que los dejan satisfechos en relación a lo que está y no está permitido,
pero no hay una real preocupación sobre la forma en la cual funciona el sistema después.
Las leyes dan por supuesto un marco, pero las instituciones suelen sobrepasarlas. Por
ello, tiene especial relevancia el tema institucional concebido en forma integral, donde
además del aspecto normativo y legal, se incluyen los procesos informales y los factores
que los determinan.

Ejemplos de leyes y normativas regulatorias que han tenido efectividad en ciertos países y
que definitivamente no funcionan en otros son materia de cada día. Por ejemplo, la
aplicación de garantías y otras normas de protección al consumidor, que en los Estados
Unidos son obvias, suelen ser descartadas en países de menor desarrollo. De la misma
forma, entender por qué no se aplica la legislación antimonopolios en PMD y donde se
aplica se hace deficientemente, requiere entender la distinta naturaleza de las instituciones
en esos países. En efecto, aun cuando las leyes suelen ser las mismas y muchos PMDs
tienen hoy mayores recursos que los que tenían los Estados Unidos o Canadá cuando
empezaron a utilizarlas, su aplicación es deficiente, lo que obedece a diversos factores que
se enmarcan dentro del concepto de institucionalidad.

La institucionalidad, que se traduce en la forma de hacer y percibir, está críticamente

determinada por el compromiso del regulador a no modificar el marco de funcionamiento.

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Es fundamentalmente a través de este proceso que adquiere importancia el cambio de la
propiedad, de lo público a lo privado, adquiriendo vital importancia el tema de la
privatización, que cambia el grado de reversibilidad de las políticas.

Adicionalmente al tema de la propiedad, son dos los ámbitos de la institucionalidad que se

pueden considerar más claves en tomo a la efectividad de los esquemas regulatorios. En
primer lugar, está el marco legal, que determina en qué medida las leyes se hacen cumplir
y el grado de certidumbre que dicho marco genera. En segundo lugar, el diseño de la
regulación, que incluye instrumentos de regulación, sustitutos de regulación y, muy
especialmente, políticas de fomento a la competencia.

a) El Esquema Legal
Las normas legales señalan lo que está y no está permitido, pero no necesariamente lo que
se hace o no se hace. Esta diferencia se puede percibir perfectamente cuando se
compara, a la luz del estudio de De Soto (1989), las metodologías legalistas e
institucionales, para conocer el costo que existe en Latinoamérica para la actividad del
sector privado.

En su libro, de Soto argumentó sobre los inmensos costos que existían en el Perú, "pre
Fujimori", de iniciar empresas. Para ello, el autor siguió todos y cada uno de los
procedimientos que están estipulados en la ley para iniciar una actividad formal. Así, si la
ley requería enviar una carta y esperar réplica, la esperó. Si el funcionario le sugirió hacer
largas filas, visitar varias reparticiones y efectuar diversos trámites, los hizo. A partir de
ello, calculó que el costo de iniciar una nueva actividad era muy significativo en relación a
los costos totales de hacer negocios.

La aproximación institucional cuestiona este procedimiento para calcular los costos de

hacer negocio. Efectivamente tal metodología responde la pregunta sobre los costos que
surgirían en el caso que todos los pasos legales se sigan, pero no responde cuáles son los
costos efectivos de hacer negocio. La existencia de pasos informales, de elementos que
apuran los procesos son muy comunes en Latinoamérica de manera que la existencia de
normas más claras y simples no necesariamente se debiera traducir en una efectiva
disminución de los costos de hacer negocio.

No obstante lo anterior, el ambiente legal es importante por si mismo. Karst y Rosenn

(1984) refiriéndose a Brasil, describen su sistema como uno en el cual las leyes son tan
complejas y los procedimientos tan costosos, que no es posible confiar en las instituciones
formales para resolver problemas del día a día en materias de regulación y de
transacciones de negocios. Los mismos autores consideran al sistema legal brasilero
como uno caracterizado por una ley formal extraordinariamente específica, que fue
aprobada sin correspondencia ni al contexto económico ni al resto del cuerpo legal.
Ejemplifican su apreciación con el requerimiento en 1981 de 1.470 acciones legales en
trece ministerios y cincuenta agencias para conseguir una licencia de exportación.

Evidentemente, la existencia de un cuerpo legal engorroso da lugar a la aparición de

instituciones que reducen los costos, pero que sin dudas, son muy imperfectas. Así, por
ejemplo, la inversión externa, motor fundamental del desarrollo esperado de la región
latinoamericana, debiera estar mucho más determinada por la ley escrita que por la
existencia de instituciones informales. En otras palabras, los inversionistas extranjeros
debieran ser difíciles de convencer con argumentos del tipo "la ley es dura, pero nadie la
cumple".

Son dos los elementos, estrechamente vinculados, que describen el contexto legal y que
permiten tener una idea del medio en el cual se desenvuelven las empresas y los
requerimientos que impone al aparato regulador: el diseño de la ley y su cumplimiento.

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Un buen diseño de la ley requiere un cuerpo simple, que pueda ser claramente
comprendido, que no esté permanentemente sujeto a presiones por su modificación y por
ende, sea consistente con principios generales aceptados. Una legislación simple suele ser
más efectiva en conseguir las metas relevantes que se plantea. Legislaciones engorrosas
son el resultado del deseo de introducir demasiados objetivos en una norma, mucho de
ellos inconsistentes. La simplicidad, a su vez, facilita el cumplimiento de la legislación.
Evita el que, a través de interpretaciones, se exima a grupos o personas del cumplimiento
de la ley y, por ende, reduce la presión a burocratizar su implementación y a la corrupción.

La consistencia de la norma con principios generales no sólo reduce las presiones para que
ella se modifique, sino que más importante, da el marco que permite los cambios y
adaptaciones necesarias de la ley a los requerimientos específicos en cada momento del
tiempo. Determinar en forma precisa si la ley ayuda al cumplimiento de objetivos es mucho
más importante que determinar si la ley dice tal o cual cosa. Así, por ejemplo, ante el
principio general de velar por la salud e integridad de la población, uno puede discutir en
cada momento si una norma específica contribuye o no a ese principio sin necesidad de
debatir sobre el principio mismo. Ello hace cada norma menos inamovible, susceptible de
cambio o reemplazo y por ende, a la ley más flexible.

El cumplimiento de la ley está entonces determinado por la simplicidad de las normas.

También lo está por otros factores, entre los que destacan elementos más arraigados de la
forma en que se ha aplicado la ley. La diferente importancia a la ley escrita, a las
costumbres y a la jurisprudencia (e.g., Common Law vs Civil Law) pueden ser muy
importantes en el momento de evaluar la naturaleza de la regulación. Leyes interpretables,
más generales, requerirán instituciones más creíbles que las implementen. De otra forma,
la incertidumbre jurídica, elemento fundamental en desalentar innovación, pasa a primar.

b) Políticas Pro-Competencia
Regular es difícil y por ende, costoso. Por ello los países debieran primeramente procurar
el uso de políticas alternativas a la regulación directa, siendo la promoción de la
competencia el medio más obvio, barato y efectivo de conseguir la mejor asignación de
recursos. Aunque la promoción de competencia no descarta esquemas de regulación que
la complementan, una mirada directa al tema permite entender su relevancia en el diseño
institucional.

Las políticas de competencia deben definirse en forma amplia, por lo que si bien incluyen
como elemento a la legislación antimonopolios, no se limita a ese ámbito. Políticas de
competencia pueden definirse genéricamente como lo que el Estado hace (o deja de hacer)
para profundizar mercados y maximizar la suma de excedentes económicos de
consumidores y productores. Así definidas, las políticas de competencia no se traducen
necesariamente en promover una gran participación de operadores. La desregulación en
ciertas industrias de insumos básicos, que se trasmiten a menores precios del producto,
puede no aumentar el número de participantes en el mercado y pueden incluso disminuirla,
pero sí implicar un mayor bienestar para los consumidores.

Una política de competencia bien diseñada debe preservar la coherencia entre distintas
políticas en el sentido que todas y cada una de las normas deben tender a reducir la
discresionalidad del Estado y entregar al sector privado un rol fundamental. La evidencia
sugiere que no es posible hacer una política de competencia sin que haya o se cree una
institucionalidad coherente. En particular, está lejos de ser suficiente promulgar una ley
antimonopolios, por ejemplo, para garantizar que ella tenga efectividad. Esta idea es
coincidente con Waller (1994) quien argumenta sobre las dificultades de transferir políticas
antimonopolios entre países con historias y regímenes legales diferentes. También lo es
con Newberg (1994) quien argumenta que la falta de tradición en políticas antimonopolio
hace inexistente o inoperante una estructura legal que la apoye, y por ende le ha restado
viabilidad a la aplicación efectiva en varios países. Más aún, es consistente esta idea con

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todas las experiencias conocidas, incluyendo la de Chile, que al menos por tratarse de un
PMD en el que se ha verificado un éxito relativo en tal política, parece especialmente
relevante de considerar.

Las políticas de competencia comprenden varias dimensiones. Posiblemente las menos

interesantes desde el punto de vista de la teoría de la regulación, las constituyen las más
obvias. La regulación de precios, presente en muchas economías de países de menor
desarrollo no sólo impide la competencia por esa vía, sino que muy especialmente genera
presiones y gastos para influir al regulador y hacen mucho menos rentable competir por
vías más positivas, como a través de la reducción de costos. Por ello, la desregulación de
precios es parte fundamental de una política de competencia. En igual dirección, la
existencia de aranceles altos y por lo general determinados en base a criterios no
económicos es fuente de ventajas no competitivas que incentivan gastos excesivos. Más
importante, por definición los aranceles son una fuente importante de monopolios, y son
fuentes consecuentes de regulación.

La eliminación de barreras a la entrada o de políticas implementadas que generen

racionamientos, especialmente en el caso de insumos esenciales es un tercer elemento de
política pro-competencia. Ello adquiere especial relevancia cuando las barreras a la
entrada se aplican a insumos esenciales, como el mercado laboral y del crédito. Además
de limitarse la competencia en esos mercados, ello tiene efectos en la cadena productiva
de una gran cantidad de industrias.

Por último, un factor importante, es la política antimonopolios. Este tipo de política es de

gran relevancia, especialmente porque debiera estar considerada fundamentalmente para
el caso de industrias que no tienen características de monopolio natural, aunque el ámbito
de la ley debe incluir también industrias reguladas.

Las legislaciones antimonopolios en los países desarrollados han estado permanentemente

bajo escrutinio público y de analistas y el debate sobre la conveniencia de su
implementación persiste. Sin embargo, es bastante claro que un diseño adecuado debiera
contribuir al bienestar social, haciendo que las instituciones antimonopolios intervengan en
los casos en que pueden efectivamente contribuir. Asimismo, ellas debieran excluirse
definitivamente de los casos que no les compete.

La experiencia de implementación de legislaciones antimonopolios en PMDs es escasa y

por lo general demuestra un desempeño pobre. Tal vez la experiencia chilena es única en
el sentido de comprender el caso de un PMD que se puede evaluar positivamente.
Elemento clave en esta evaluación es la coherencia de las políticas y en particular, su
diseño de modo de miniminizar la reversibilidad de las mismas. Ello es crítico porque la
experiencia comparada indica que entre los factores que explican la falta de
implementación de normas antimonopolios destaca el uso de fijación de precios, aranceles
y otras políticas de parte de la autoridad administrativa, que la hacen menos relevante.

3. Regulación de Monopolios Naturales

Un resultado bien conocido en teoría económica es el de la optimalidad del equilibrio

competitivo. Bajo condiciones bastante generales, la interacción de la oferta y la demanda
en el mercado produce una asignación de recursos que es eficiente. Existen, sin embargo,
algunas situaciones de mercado en que el paradigma competitivo no es razonable y se
obtienen, en cambio, equilibrios que no tienen las propiedades de optimalidad de los
equilibrios competitivos. Uno de estos casos es el del monopolio. La asignación de
recursos que resulta con monopolio conlleva una pérdida social comparada con la que
resultaría bajo competencia perfecta. Esta pérdida resulta del hecho que el monopolio
produce una cantidad menor que la de competencia. Unidades que son valoradas por los

9
consumidores en más de lo que le cuesta a la sociedad producirlas, no son producidas por
el monopolista en su afán por maximizar sus beneficios.

Muchas veces, la existencia de monopolios se debe a la existencia de barreras a la

entrada en una industria que de otro modo sería competitiva. En este caso, en que no
existen razones tecnológicas para que exista un monopolio, el rol del regulador debiera ser
el de remover las barreras a fin de promover la competencia en el sector. Sin embargo,
existen actividades o industrias donde la competencia no es posible. En la provisión de
muchos servicios de utilidad pública tales como las telecomunicaciones, la electricidad, el
agua potable y alcantarillado y el gas, es común que existan actividades con
características de monopolio natural, al menos en algunas de las etapas de la producción.
El que una industria tenga características de monopolio natural significa que se pueden
producir los distintos niveles de producto a menor costo si se producen por una sola firma
que si se producen por dos o más firmas. Esta propiedad de la tecnología se denomina
subaditividad de la función de costos. Si la función de costos es subaditiva significa que
conviene consolidar producción en una sola firma.

Hay dos razones fundamentales para que la tecnología en una determinada industria
exhiba subaditividad de costos: economías de ámbito y economías de escala. La primera
se refiere al ahorro en costos que se logran por la producción conjunta de ciertos bienes
respecto a lo que costaría si se produjeran en forma separada y es por tanto una propiedad
que sólo pueden exhibir firmas que producen más de un bien. El típico caso en que esto
ocurre es cuando se comparte algún costo fijo en la producción de varios bienes o
servicios. La segunda se refiere al ahorro en costos que ocurre por la expansión en la
escala de producción .

3.1 Nociones de Bienestar asociadas con el monopolio natural.

Considere el caso de un monopolio natural que produce un solo bien, como el ilustrado en
la figura 1 donde la función de costos que se ha supuesto es una que se caracteriza por
tener un componente fijo (asociado por ejemplo a la existencia de una red para proveer un
servicio) más un costo marginal constante.

Figura 1 Monopolio Natural Uniproducto.

10
Si se adopta el criterio de maximizar el bienestar social definido como la suma de los
excedentes del consumidor y el productor, el precio óptimo uniforme es igual al costo
marginal k. En este equilibrio de "primer mejor" (punto E en el gráfico) se producen q*
unidades del bien que se proveen a todos los consumidores que están dispuestos a pagar
al menos el costo marginal de producción. El excedente maximizando está dado por el
área AEk menos F (el costo fijo). El principal problema con esta solución es que con este
precio el monopolista no cubre sus costos fijos incurriendo en pérdidas que ascienden a
un monto igual a F. La única solución para lograr el primer mejor manteniendo el precio
uniforme, es que el gobierno subsidie al monopolista por el monto de los costos fijos. Esta
alternativa tiene, sin embargo, al menos dos problemas: el primero es que para el
regulador es generalmente políticamente poco presentable aparecer subsidiando a un
monopolista. El segundo problema y más fundamental es que el subsidiar al monopolista
trae costos sociales por cuanto es necesario recaudar los fondos para el subsidio
poniendo impuestos distorsionadores en otros sectores de la economía. Tiene además
problemas de incentivos en el tiempo porque si una empresa es subsidiada de manera de
financiar sus costos, los incentivos a controlar los costos desaparecen.

Es común, por lo tanto, que el regulador al determinar las tarifas del monopolio lo haga
adoptando un criterio de segundo mejor. Este es un criterio de optimalidad restringida que
consiste en maximizar la eficiencia económica, definida como la suma de excedentes del
consumidor y del productor, sujeto a la restricción de que el monopolista se autofinancie.
En la figura 1, la solución de segundo mejor está dada por el punto S, donde el precio o la
tarifa fijada es igual al costo medio del monopolio. El excedente total en este caso
restringido está dado por AST y la pérdida social en que se incurre por estar en un óptimo
de segundo mejor, en lugar de estar en el primer mejor, está dada por el triángulo SUE.
Esta área es pérdida de excedente del consumidor que no es capturada por nadie, de
manera que representa una pérdida neta para la sociedad que ocurre porque en la solución
restringida se producen menos unidades que en el primer mejor, unidades que son
valoradas por los consumidores en más de lo que le cuesta a la sociedad producirlas.

Desde un punto de vista normativo se puede plantear la pregunta de si el hecho que una
industria tenga características de monopolio natural es una razón suficiente para regularla,
especialmente cuando se tiene en cuanta que, tal como hemos argumentado, la regulación
es generalmente imperfecta y el regulador enfrenta una serie de restricciones que hacen
muy difícil que en la práctica la regulación resulte eficiente. El análisis económico ha
reconocido que la posibilidad de los reguladores de llegar a conocer los costos está muy
limitada y que así, la regulación puede llegar a ser muy imperfecta. La constatación de
aquello ha generado dos tipos de recomendaciones en torno a la forma que debe intervenir
el Estado. La primera, es ideando nuevos métodos o creando nuevas instancias donde se
pueda competir, a pesar que la competencia parece imposible. La segunda vertiente, que
también parte de la constatación que el regulador no posee toda la información necesaria,
estudia las condiciones que inducen a los agentes (e.g., industrias reguladas) a realizar las
acciones que el regulador desee que se hagan, a pesar que el regulador no tenga toda la
información necesaria.

3.2 Optimalidad sin regulación

El hecho de que una industria esté caracterizada como un monopolio natural no implica
necesariamente que ésta se deba regular para alcanzar resultados de segundo mejor,
pues si bien es cierto que la competencia en ese mercado no podrá existir, aún podría ser
posible que exista competencia por el mercado. En una competencia ex-ante las firmas
competirían por el derecho a ser monopolio y bajo ciertas circunstancias el resultado será
precisamente aquél que se logra en un equilibrio de segundo mejor.

Un ejemplo de este mecanismo de competencia ex-ante, que se ha empezado a usar

extensivamente en distintos países, es el de licitación de concesiones. En algunos casos

11
de construcción de obras públicas, como túneles, puentes etc., hay claras características
de monopolio natural, es decir, no es posible ni conveniente que haya competencia. El
mérito de esta línea conceptual, iniciada por Demsetz (1968), es que no es necesario
regular tarifas si es que previo a la conformación del monopolio se permite la competencia.
Así, por ejemplo, en el caso que se decida construir un túnel que tendrá características de
monopolio, en lugar de regular la tarifa una vez que este ha sido construido, se puede licitar
el derecho a construirlo, dándoselo a quien esté dispuesto a cobrar menos por el uso del
túnel. De esta forma, no hay competencia posterior a la construcción del túnel, pero se
garantiza que el precio por pasada será el menor posible. De hecho, en el caso uniproducto
con precio uniforme, se puede esperar que el precio por el cuál se termine adjudicando el
monopolio sea igual al que resulta de la intersección de la demanda con el costo medio,
que es la solución de segundo mejor. Un problema práctico que tiene este esquema es
que al asignar el monopolio según el criterio de la menor tarifa hay que establecer a priori
los estándares de calidad con que se debe prestar el servicio, por cuanto la firma que
resulta con el derecho a ser monopolio tiene todos los incentivos a ofrecer un servicio de
menor calidad una vez que ya está operando bajo condiciones monopólicas a fin de
minimizar los costos de producción. Existe también el problema de que una vez que
tenemos el monopolio asignado y operando sea necesario renegociar el contrato de
adjudicación. Esto es posible ya que, como hemos argumentado los contratos son
incompletos y por lo tanto siempre habrán situaciones que requieren ser renegociadas y
para la autoridad regulatoria es mucho más complicado renegociar un contrato de
regulación cuando ya tiene un monopolio operando.

En una línea argumental muy similar, Baumol, Panzar y Willig (1982) propusieron el
concepto de los mercados desafiables. En síntesis, un mercado es desafiable si puede
haber entrada rentable a la industria por parte de potenciales competidores en igualdad de
condiciones a las que enfrenta un monopolista activo, es decir la entrada es sin desventaja
y es reversible. Bajo estas condiciones, la competencia potencial disciplina al monopolista
activo. Si la función de costos es subaditiva y el mercado es desafiable, entonces el
equilibrio de la industria está caracterizada por un precio igual al costo medio (solución de
segundo mejor).

Uno de los puntos más importantes de la teoría de los mercados desafiables es que
enfatizó el rol que juegan los costos hundidos en la estructura de mercado. Los costos
hundidos, que por definición corresponden a aquellos costos que no pueden ser evitados
por la firma durante algún período de tiempo, aun si ésta no produce, no representan costo
de oportunidad para la firma una vez que ya están realizados. En cambio, para un
potencial entrante que está considerando entrar o no a una industria, los costos son
evitables mientras no entre a operar y deba hundir costos. La existencia de costos
hundidos por parte del monopolista activo, por lo tanto, introduce una ventaja frente al
potencial entrante. Por este motivo, la no existencia de costos hundidos es una condición
necesaria para que un mercado sea desafiable. La importancia de este resultado para la
política regulatoria es que si el mercado es desafiable, no se requiere regular precios y el
rol del regulador queda limitado a asegurar que existan las condiciones para que sea
posible la entrada a la industria por parte de potenciales competidores.

Después del entusiasmo inicial que acompañó el surgimiento de la teoría de los mercados
desafiables, diversos autores (por ejemplo, Schwartz y Reynolds (1983) y Schwartz
(1986)) han tratado de explicar porqué, en la práctica se encuentran tan pocos mercados
que pudieran ser clasificados como desafiables. En las evaluaciones empíricas se ha
puesto en duda incluso el que las líneas aéreas, que fue el ejemplo usado por Baumol,
Panzar y Willig para ilustrar un mercado desafiable, sea de hecho un mercado con esas
características. Entre las críticas principales que ha encontrado el concepto de
desafiabilidad para su aplicación es que detrás de él hay dos condiciones que son poco
probables de que se cumplan y que son necesarias para que la competencia potencial
efectivamente discipline al monopolista. La primera es que no deben existir rezagos a la

12
entrada a la industria por parte de potenciales entrantes y la segunda es que exista un
rezago en el ajuste en precios que un monopolista activo puede hacer para enfrentar a
potenciales entrantes (Schwartz (1986)). La primera condición quiere decir que frente a
cualquier existencia de benéficos económicos en la industria, existirán entrantes que
pueden entrar instantáneamente y en cualquier escala. La segunda condición, que se tiene
que cumplir para que el monopolista esté permanentemente disciplinado por la
competencia potencial, es que exista un cierto rezago en el ajuste en precios. De lo
contrario el monopolista podrá mantener sus precios elevados (por sobre el costo medio y
recibiendo ganancias económicas) para reducirlos sólo cuando enfrente la entrada de un
competidor. En suma, si un mercado es o no desafiable es una pregunta empírica cuya
respuesta tiene importantes consecuencias para la regulación.

Competencia Intermodal.

Al analizar la conveniencia o no de regular una industria que tiene características de

monopolio natural, es importante definir correctamente cual es el mercado relevante por
cuanto puede darse el caso de que ampliando la definición del bien surjan alternativas
que lo hacen competitivo. El caso del monopolio natural del ferrocarril es ilustrativo. Este es
un caso que por mucho tiempo se ha señalado como monopolio natural. Es cierto que es
costoso construir dos líneas férreas paralelas y que pudieran existir economías de escala
(estrictamente funciones subaditivas de costo) y que por ende, no sea conveniente la
existencia de más de una línea. Sin embargo, antes de profundizar en el tema tecnológico,
se debiera descartar que esta empresa tiene poder monopólico. En efecto, la existencia de
competencia intermodal por parte de una red de carreteras con transporte de carga y
público muy sustituto pudiera hacer absolutamente inútil dedicar demasiado esfuerzo a la
regulación de esta industria.

3.3 Modelos de primer mejor

Una vez determinada la existencia del monopolio natural y convencidos de la imposibilidad
de generar competencia por el mercado y competencia potencial, se debe diseñar un
esquema concreto de regulación. Si se desea alcanzar el "primer mejor", se debe buscar
un mecanismo regulatorio que permita que el monopolio tarifique y se autofinancie. Ya se
mencionó que una manera posible de lograrlo es mediante un subsidio del Estado
acompañando a una tarificación a costo marginal. Existen al menos otras dos maneras de
lograrlo. La primera de ellas es la tarificación no lineal y dentro de ésta, las tarifas en dos
partes. Hay muchas maneras de estructurar este tipo de tarifas. Una de ellas es permitir a
la firma cobrar un cargo variable por unidad igual al costo marginal de corto plazo más un
cargo fijo, independiente de la cantidad consumida. Este tipo de cobro es común en los
servicios de utilidad pública tales como la telefonía local, el agua potable y la electricidad.
Bajo este tipo de cobro todos los usuarios pagan un precio por unidad que difiere según la
cantidad que consumen. La aplicación de un esquema regulatorio de esta naturaleza es
complejo y es particularmente sensible a la información que posee el regulador por cuanto
las diferentes combinaciones de cargos fijos y cargos variables (tarifas) deben diseñarse
para acomodar las distintas demandas, sin que se excluyan consumidores y de manera
tal que cada consumidor elija la tarifa que fue diseñada para él y que no tenga incentivo
para no representar sus verdaderas preferencias para acceder a una tarifa que fue
diseñada para otro grupo de consumidores.

La segunda manera de acercarse a una solución eficiente al mismo tiempo que se logra
que la firma se autofinancie es permitiéndole al monopolista alguna discriminación de
precios, es decir el cobro de precios distintos por el mismo bien o servicio a los distintos
consumidores. En ciertos casos se podrá con este esquema alcanzar el primer mejor y en
otros casos se alcanzará el segundo mejor. La tarificación tipo Ramsey presentada en la
siguiente sección, está en esta línea de utilizar la información de demanda, aunque no se

13
trata exactamente de discriminación por cuanto se trata de tarificar distintos bienes y
servicios que produce una firma multiproducto.

3.4 Modelos de segundo mejor.

La tarificación a la Ramsey consiste en determinar las tarifas que maximizan el bienestar
sujeto a la restricción de autofinanciamiento de la firma. En otras palabras, busca tarifas de
segundo mejor, que son Pareto óptimas dada una restricción de financiamiento. Como
hemos argumentado, en el caso de una industria que exhibe características de monopolio
natural, la tarificación a costo marginal no permite que la firma se financie y por lo tanto al
imponer una restricción de autofinanciamiento debemos alejarnos de la tarificación
eficiente. Sin embargo, en el contexto de una firma que produce más de un producto, hay
muchas combinaciones de precios que permiten a la firma autofinanciarse. La solución de
Ramsey busca aquella que minimiza la pérdida social de alejarse del costo marginal. En su
versión más conocida, que supone demandas independientes, el resultado es el que se
denomina "regla de la elasticidad inversa" que señala que la magnitud que debemos
alejarnos del costo marginal, expresada como porcentaje del precio, es mayor para los
bienes con menor elasticidad de demanda.

En la práctica la tarificación tipo Ramsey raramente ha sido empleada por diferentes

razones. En primer lugar le impone al regulador importantes necesidades de información al
requerirse información de las demandas y de costos para cada uno de los bienes que el
monopolista multiproducto produce. En segundo lugar, su aplicación puede enfrentar
importantes objeciones por llevar a soluciones que se pueden considerar inequitativas al
recargar con mayor intensidad los precios de los bienes cuya demanda es más inelástica.
Por último, su aplicación requiere realizar un proceso iterativo de prueba y error con los
precios para poder encontrar la solución consistente con segundo mejor, lo que
obviamente tiene costos tanto para el regulador como para los regulados.

Sin embargo, a pesar de las dificultades mencionadas para su aplicación, la solución de

Ramsey tiene una gran importancia desde el punto de vista conceptual por ser la solución
de segundo mejor por excelencia y por lo tanto referencia obligada para comparar con
cualquier otra solución propuesta.

En la práctica, los mecanismos regulatorios que se emplean difieren de los presentados en

las secciones anteriores, los cuales tenían una pretensión de optimalidad, aunque fuera
restringida. Hay dos mecanismos que han recibido mucha atención en la literatura y entre
los organismos encargados de la regulación en diversos países. El primero de ellos ha
sido ampliamente utilizado en la regulación de monopolios naturales en los Estados Unidos
desde fines de los años 50 y principios de los 60. Este método se denomina regulación por
tasa de retorno. El segundo método es uno que ha recibido una creciente atención en el
último tiempo porque resuleve al menos en parte algunos de los problemas de la regulación
basada en la tasa de retorno.

3.5 Modelos de Regulación por tasa de retorno

La regulación sobre la tasa de retorno es el método de regulación dominante en los
Estados Unidos. La idea básica es que el regulador fija una tarifa tal que permite a la
empresa recuperar sus costos operativos y obtener una rentabilidad mínima sobre el
capital. El problema fundamental de este tipo de regulación es que no induce a las firmas a
comportarse apropiadamente, en términos de reducir costos y proveer el servicio
adecuado. La crítica fundamental de este método corresponde a Averch and Johnson
(1962), en el sentido que el método induce a sobreinvertir y no a reducir costos. En efecto,
el hecho que los costos sean cubiertos por la tarifa hace que las firmas no tengan
incentivos para reducirlos. Sin embargo, peor que ello es que al garantizarse una tasa de
retorno sobre el capital, tenderá a haber un exceso de inversión en las industrias reguladas.
Por sus claras implicancias, este artículo ha tenido gran incidencia en la forma que los
analistas visualizan el problema de regulación.

14
Aparte del problema asociado a la inversión, uno más directo y preciso se refiere a la
determinación y cómputo de los costos. Los costos que se requiere conocer para regular no
son los costos que aparecen en los balances. En efecto, el concepto de costo económico
pertinente para este caso es el de mínimo costo posible, para producir. Así, la
recomendación de fijar una tarifa telefónica, por ejemplo, no debe considerar el costo
histórico de la empresa a ser regulada, sino el que es posible que una empresa que sirve el
número de clientes que sirve, con las proyecciones que tiene, puede tener.
Consecuentemente, los antecedentes que dispone el regulador no son necesariamente los
que se refieren a los costos económicos, por lo que no es de extrañar entonces, que los
proceso de regulación (e.g., fijación tarifaria) estén dominados por la negociación y no por
discusiones de orden técnico.

3.6 Regulación de Precio Techo. (Price Caps)

Debido a la insatisfacción con el desempeño de la regulación basada en la tasa de retorno,
utilizada especialmente en los Estados Unidos, a principios de los años ochenta, durante el
proceso de privatización de empresas públicas en Inglaterra, se desarrolló un método de
regulación que en lugar de poner un techo a la tasa de retorno de la firma regulada,
impone un techo a los precios. Este método, conocido como RPI - X (retail price index
menos un factor x) , limita la tasa de crecimiento promedio de los precios regulados a la
tasa de crecimiento del índice de precios al consumidor (RPI) menos X%. La idea detrás
de este factor es que las tarifas calculadas se debieran ir ajustando hacia abajo a medida
que se obtienen ganancias de productividad en el sector. De esta manera el regulador
traspasa a los consumidores de una manera preanunciada las ganancias esperadas en
eficiencia entre una fijación tarifaria y otra. Con este mecanismo, se le garantiza a los
consumidores que las tarifas irán bajando en términos reales según el factor de aumento
de productividad. Esto puede ser muy importante para lograr el apoyo de los consumidores
a un programa que involucre algún grado de privatización.

Sin embargo, para que este sistema de regulación por incentivos tenga los efectos
deseados, debe quedar muy claro la forma en que se determina, de otro modo se podría
convertir en un factor de incertidumbre si se percibe que el factor de aumentos en
productividad puede ser manejado de manera arbitraria por la autoridad.

Con todo, se ha sostenido que este esquema supera al de regulación por la tasa de
retorno en varios aspectos (Amstrong, Cowan y Vickers (1994)). El primero es que
protege contra el monopólico concentrándose sólo en los servicios con características
monopólicas dejando los demás servicios para que exista competencia. El segundo es
que poniendo techo a los precios en vez de al retorno, se incentiva la eficiencia en la
producción y se promueve la innovación debido a que cualquier reducción de costos es
capturada por la firma. En tercer lugar, el mecanismo reduce la carga para el regulador
debido a que solo hay que calcular índices de precios y no es necesario valorar activos ni
calcular tasas de retorno. Por esta misma simpleza el riesgo de captura del regulador por
parte de la firma regulada también se ve disminuido. Por todas esas razones este
mecanismo se ha estado utilizando cada vez con mayor frecuencia y se puede esperar que
continúe utilizándose en los próximos años.

3.7 Problemas de información para el regulador

La regulación óptima requiere que el regulador conozca un conjunto de información que
rara vez está disponible. Específicamente, requiere información de la demanda que
enfrenta el monopolio que se quiere regular y de sus funciones de costos. Típicamente,
existen dos tipos de problemas que inciden en la falta de disponibilidad de la información.
El primero se refiere al tipo de información con que el regulador debe trabajar y el segundo
se relaciona con las asimetrías de información que normalmente existen entre el regulador
y el regulado. Respecto al tipo de información, es común que los costos históricos y de
balances reemplacen a las funciones de costo sugeridas por la teoría económica.

15
La dificultad de interpretar la información histórica y de usarla en la predicción de costos se
presenta en la generalidad de los casos y no en la excepción. Por otra parte, los problemas
de asimetrías de información que existen entre el ente regulador y las empresas reguladas
se manifiesta con mayor fuerza en la consolidación de información entre filiales no
reguladas y firmas reguladas, el ocultamiento de datos y la carencia de medios técnicos
que permitan verificar el cumplimiento de reglas específicas. Las asimetrías de información
pueden deberse a la existencia de información privada que poseen las firmas reguladas (y
no el regulador) respecto a alguna variable exógena tal como algún parámetro tecnológico
o de productividad y que correspondería a la situación que la literatura denomina
"selección adversa" o pueden deberse a la posesión de información privada respecto a
alguna variable endógena no verificable tal como el esfuerzo por reducir costos y que
corresponde a lo que la literatura denomina riesgo moral. Cualquiera de los dos casos
constituye una restricción bajo la cual se debe desarrollar el proceso regulatorio (Laffont y
Tirole (1993)). La consecuencia más directa de la falta de información por parte del
regulador es que los parámetros de referencia que sirven para la regulación (por ejemplo
para la fijación de precios) son a lo más, aproximaciones imperfectas de los verdaderos.

3.8 La Competencia por Comparación y la Empresa Modelo.

Producto de las importantes asimetrías de información entre el regulador y el regulado, la
regulación basada en información de costos de la firma, enfrenta problemas prácticos al
momento de su aplicación que limitan la efectividad de la regulación. El regulador debe por
lo tanto, buscar mecanismos que reduzcan los problemas de información. Un ejemplo
ilustrativo se encuentra en la Ley eléctrica, específicamente en el proceso de fijación de
tarifas de distribución. La Ley señala que la tarifa se determinará ponderando en dos
tercios la tarifa propuesta por la autoridad regulatoria y en un tercio la tarifa propuesta por
la firma regulada. Con este mecanismo, las tarifas propuestas por las partes tienden a
alejarse en vez de converger por cuanto la firma regulada sabe que su propuesta entra
ponderada por lo menos en un tercio. Un esquema que ya está siendo empleado en
algunos marcos regulatorios (por ejemplo, en el marco que rige al sector sanitario en Chile
y en los programas de concesiones de obras públicas) y que viene de la legislación laboral
chilena, consiste en que ante una situación de arbitraje, por no haber acuerdo entre las
partes, el árbitro debe pronunciarse por una de las dos posiciones y no por una intermedia.
Con esto se generan incentivos para que las posiciones se tiendan a acercar porque
ambas partes saben que si piden algo desmesurado, el árbitro puede elegir la propuesta de
la otra parte. En suma, en el mismo proceso regulatorio se deben generar los incentivos
para minimizar las asimetrías de información.

En la práctica el regulador debe emplear toda la información que esté disponible respecto
a los parámetros tecnológicos y a los costos de la firma que se está regulando para poder
reducir las asimetrías de información. En definitiva, el regulador necesita tener marcos de
referencia contra los cuales poder comparar la información que provee la firma regulada.
Una alternativa es lo que se conoce como competencia subrogada y que consiste en
obtener información sobre los parámetros relevantes observando a otras firmas
tecnológicamente similares para inferir de ellas los costos para ser aplicados en la
regulación tarifaria de la firma que se está regulando. Para que esta comparación tenga
algún valor es necesario que no exista colusión entre las firmas ni ningún tipo de
integración horizontal.

La pregunta clave en este aspecto es empírica. ¿Justifica las ganancias en información

que se pueden obtener mediante la competencia subrogada las potenciales pérdidas en
eficiencia por el no aprovechamiento de economías de escala? Hay que tener presente, sin
embargo, que al limitar la propiedad horizontal se puede estar incurriendo en costos por
el no aprovechamiento de economías de escala, las que podrían surgir por el ahorro en
costos de administrar activos (redes por ejemplo) diferentes en forma conjunta. También
conviene cuestionarse la relevancia práctica de la competencia subrogada, por cuanto si

16
bien conceptualmente es atractiva, en la práctica ha sido limitada su utilidad para la
determinación tarifaria por cuanto se ha visto (en el caso inglés) que las empresas tienden
a diferenciarse en más aspectos que en los que tienden a parecerse (Laffont y Tirole
(1993), Beesley (1994)).

Hay un segundo tipo de enfoque para reducir las asimetrías de información y que también
se basa en comparaciones del desempeño de la firma que se desea regular con otra firma
pero esta vez se trata de una firma ficticia. esto es lo que se conoce como Modelo de
Empresa Eficiente o Empresa Modelo. Este método de tarificación se utiliza ampliamente
en Chile, por ejemplo para la fijación tarifaria de las empresas sanitarias (agua potable y
alcantarillado) y telefonía local. La ley define a una empresa modelo como una empresa
que parte de cero y utiliza solo los activos necesarios para prestar ese servicio.
Generalmente se estipula un plan de desarrollo de las inversiones para las empresas.

Obviamente hay diferentes formas de llevar a la práctica el modelo de la empresa eficiente

dependiendo del sector que se desea regular y en algunos casos ha funcionado mejor que
en otros. Uno de los problemas que enfrenta este enfoque es que para su aplicación se
debe alimentar el modelo con parámetros tecnológicos y de costos y en la práctica el
modelo termina utilizando los parámetros de la empresa real con lo que se pierde el sentido
de comparación a que obedece el modelo. Esto ocurre especialmente cuando hay una
firma dominante en el sector. La experiencia muestra que la empresa modelo se termina
pareciendo demasiado a la empresa real.

Por último se debe mencionar que estos enfoques no son excluyentes por cuanto el modelo
de empresa eficiente puede utilizar los parámetros que surjan de la comparación con otras
empresas del sector como lo sugiere la competencia subrogada.
4. Integración Vertical
No es posible tratar en forma adecuada el tema de integración vertical sin referirse a la
teoría de Coase (1939) sobre el origen y naturaleza de la firma. Este análisis de la firma es
importante pues no sólo es una teoría fundamental en el análisis microeconómico, sino
porque visualiza muy positivamente los procesos de integración vertical. En términos
simples, dicho análisis admite que en determinadas circunstancias el uso del mercado
como asignador de recursos es costoso, y pudiera ser más conveniente sustituirlo por otro
mecanismo o institución más eficiente.

Para Coase, la firma consiste en una serie de procesos verticalmente integrados, que si
bien podrían ser sustituidos por el mercado a través de un número de transacciones, son
canalizadas al interior de una institución.

Se puede pensar que una firma, como por ejemplo una fábrica de automóviles, consiste en
los procesos de "tornería", "ensamblaje", "pintura", "prueba de calidad" y "distribución". Las
piezas torneadas podrían ser producidas por una sola unidad y ellas podrían ser vendidas a
otra que sólo las ensamblara. A su vez, la entidad que ensambla pudiera vender su
producto ensamblado a otra entidad que pinta y ésta a otra que sólo prueba. Por último, la
entidad que prueba pudiera vender su producto a otra entidad que las distribuye y ésta a
los consumidores.

Todos esos procesos estarían "desintegrados" verticalmente y, en la terminología de

Coase, no constituirían por si mismos firmas. El hecho es que en nuestro ejemplo estos
procesos están integrados verticalmente, porque las sucesivas compras y ventas (o uso del
mercado) son costosas. La integración de estos procesos, que sustituyen al mercado,
constituyen entonces la esencia de la firma para Coase.

La naturaleza de los costos de usar el mercado es una vertiente de gran interés que siguió
al trabajo de Coase. A Williamson y a Klein, Crawford y Alchian (1978) se les asocia la
mayor contribución respecto de la naturaleza de tales costos. Estos costos de usar el

17
mercado, según estos analistas, provienen de la coexistencia de tres factores: i) el que no
pueda preverse perfectamente el futuro, con lo que necesariamente los contratos son
incompletos e imperfectos, ii) el que no se pueda tener perfecta certidumbre sobre los
acuerdos de palabra o los acuerdos implícitos (o en otros términos, el que no exista certeza
de la honestidad de las contrapartes), y iii) el que las inversiones tengan un grado de
especificidad a terceros. La
coexistencia de estos tres elementos es lo que hace que existan costos de transacción no
triviales de usar el mercado.

Para ilustrar esta idea, considérese el caso de una persona que evalúa hacer un proyecto
consistente en una plantación de frambuesas destinadas a la exportación. Ello requiere
arrendar un terreno en NM$100, producirlas a un costo de NM$50 (lo que incluye siembra,
fumigación, riego, cosecha, etc.) y transportarlas, al país de destino. Suponemos que el
valor pagado por las frambuesas en el lugar de destino es MM$200 y que el transporte
hacia ese lugar está servido por un sólo transportista. El costo que el inversionista cotiza
por el transporte, antes de producir sus frambuesas, es NM$30. Con ello, el proyecto
parece rentable y se realiza.

El problema que puede surgir en esta situación es caracterizado como sigue. Llegado el
momento de cosechar, el inversionista desea concretar el transporte de su producción. Sin
embargo, en ese momento el transportista incremento el precio del flete y, sabiendo de la
especificidad de la inversión a su transporte, prevé que igualmente el transporte será
realizado. En efecto, el dueño del transporte pudiera incrementar su precio no sólo hasta
MM$50, valor que le extraería todas las rentas de la actividad. El precio podría
incrementarse incluso hasta algo marginalmente menos de MM$200, puesto que siendo la
alternativa para el productor transportarla por ese medio o perder la producción, el
productor de frambuesas optaría por lo primero.

Lo anterior es evidentemente un ejemplo extremo, que sólo ilustra un aspecto del

problema. En efecto, se puede plantear que bastaría un contrato muy simple,
estableciendo el precio del transporte con antelación para que el problema no se produzca.
Ello es así, en este ejemplo, pero tal como un contrato simple solucionaría el problema en
cuestión, el ejemplo también es extremadamente simple. La realidad suele ser
sustancialmente más compleja y, por lo tanto, requiere de contratos también mucho más
complejos, algunos irrealizables, si se quieren estipular todas las posibles situaciones
futuras.

Un aspecto adicional que se visualiza en este ejemplo, es que no se requiere la existencia

de ningún poder monopólico o de rentas económicas para que se le pueda producir un
seno problema al productor de frambuesas. El aumento del precio del transporte le extrajo
rentas y cuasi-rentas, las últimas equivalentes al valor de los costos irreversibles que se
habían hecho específicos al mercado de exportación una vez que se realizó la inversión.
Así, de haber podido disponer el productor de un medio de transporte alternativo o de un
mercado alternativo (por ejemplo el interno), no le hubiera sido posible al transportista
incrementar el precio, a menos que existieran razones reales de costo detrás de tal
incremento.

Lo que existe en el ejemplo es una situación en la cual la transacción a través del mercado
es costosa. El uso del mercado hace mas caro producir, lo que puede revertirse mediante
la incorporación de una filial de transporte a la empresa productora de frambuesas.
Evidentemente se debe evaluar si es más costoso integrarse verticalmente de la manera
señalada, o escribir contratos completos. En nuestro ejemplo no sería extraño que la
solución vaya por el lado de los contratos. En otros casos, la solución va por la integración
vertical y en otros, a resignarse a incurrir en los costos de usar el mercado sin contratos.
No existe una regla absoluta que señale en qué caso es más eficiente la integración
vertical. La confianza entre quienes transan, lo repetitivo que sean las negociaciones, la

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capacidad de cambiarse de oferentes, son algunos de los muchos factores que inciden en
tal decisión. De cualquier modo, en Coase y en el ejemplo que hemos señalado, es
evidente que la integración vertical es una manera de evitar costos y por ende ella
constituye una alternativa, muchas veces la más eficiente de organización.

4.1 Monopolización y Extensión del Monopolio a través de la Integración Vertical

Contrariamente a lo que pudiera resultar de la intuición, la integración vertical aguas abajo,
es decir, hacia etapas más cercanas al consumidor final, no permite el mayor
aprovechamiento de un eventual poder monopólico. Ello porque el enfrentamiento directo a
los consumidores finales no es necesario para explotar todo el poder monopólico existente
en una etapa anterior. En otras palabras, ello se puede lograr mediante un apropiado
cobro de precios al distribuidor del bien. Ello es de gran importancia pues de no existir un
propósito y por sobretodo una probabilidad para crear o mantener un poder monopólico a
través de la integración vertical, ella no debiera ser materia de discusión desde la
perspectiva de regulación y en particular, desde la visión de la legislación antimonopolios.
De hecho, ésta fue precisamente la doctrina seguida en uno de los casos más relevantes
tratados en los Estados Unidos y que ya desde comienzos de siglo ha generado una
jurisprudencia fundamental en esta materia. Así, en el caso Colgate Co. versus los
Estados Unidos, la Corte Suprema norteamericana señaló:

"en ausencia de un propósito para crear o mantener un monopolio, la ley (Sherrnan Act) no
restringe el largamente reconocido derecho de un manufacturero a ejercer libremente su
discresión sobre a quien o con quien transa". (United States, v. Colgate Co., 250; U.S. 300
(1919).

Por lo anterior, es crucial ver si existen medios por los cuales la integración vertical permite
que, dado un poder monopólico, se extraigan más rentas a los consumidores que las que
se extraerían sin integración. El análisis económico indica que ello es posible, por ejemplo,
cuando un monopolista vende su producto en dos mercados que tienen distinta elasticidad
precio y el monopolista está capacitado para discriminar: La integración vertical en el
mercado con mejores sustitutos puede evitar el arbitraje y así permitir la discriminación.
Esto es, sólo la integración habrá permitido ejercer un poder de discriminar mercados. Sin
embargo, si bien estos casos son posibles, resultan poco relevantes para casos referidos a
industrias que producen bienes no almacenables, tales como electricidad y algunos
relacionados a la industria de las telecomunicaciones. A continuación se presentan
argumentos de aplicación más general que indican bajo qué circunstancias se induce la
integración vertical por razones monopólicas y qué efectos tiene ésta sobre el bienestar
social.

a) Integración sin Regulación

Para ilustrar los elementos analíticos más aceptados, hacemos uso de un ejemplo simple
pero de bastante aplicabilidad. Considérese que para acceder a una playa se debe
transitar por un camino y que el camino y la playa constituyen los únicos insumos para los
bañistas, que valoran bañarse en el mar. Suponemos también, sin ninguna pérdida de
generalidad, que tanto el camino como la playa no tienen costos de operación ni
mantención y que la demanda por bario puede representarse de la siguiente forma: existe
un grupo de 10 potenciales bañistas que están dispuestos a pagar $100 por bañarse, un
grupo de 10 que están dispuestos a pagar $90, un grupo de 10 que están dispuestos a
pagar $80 y así, sucesivamente, hasta un grupo de 10 que están dispuestos a pagar $10.

Un primer caso de interés es considerar que existe un único camino y una única playa y
que ambos procesos están monopolizados por un único dueño. En este caso, el
monopolista, que no está regulado, maximizará sus beneficios cobrando por el acceso $50,
y sus beneficios serán $2.500.

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Consideremos, en segundo lugar, que existe un único camino e infinitas playas. En este
caso existirá "competencia de playas" y como el costo de operar las playas se ha supuesto
cero, el precio de la playa será también cero. Así, el monopolista dueño del camino
cobrará $50, con lo que accederían 50 bañistas, y obtendrá un beneficio de $2.500, que
como se desprende del caso anterior, es lo máximo que se puede conseguir. En otros
términos, este monopolista no podría ganar más dinero integrándose también a una playa.
Más precisamente, la integración aguas abajo no es un medio para obtener más beneficios
por la vía de monopolizar otro mercado.

Un tercer caso es el de un monopolio en la playa y donde existen muchas alternativas de

camino, los que para simplificar suponemos que también son provistos a un costo cero.
Tampoco en este caso la integración vertical puede aumentar las rentas monopólicas, ya
que el monopolista no 'integrado podrá cobrar $50 por el uso de la playa y será
exactamente lo que paguen los 50 bañistas que comprarán el servicio. Este ejemplo
también ilustra el hecho de que no existe para el dueño de la playa ningún 'incentivo para
integrarse a un camino.

¿Qué ocurriría, sin embargo, si camino y playa pertenecen a dos monopolistas? Lo que
pueda cobrar el dueño de la playa dependerá de lo que cobra el dueño del camino. Si el
dueño del camino cobra, por ejemplo $50, el precio que más beneficio otorga al dueño de
la playa es $20. Con esos precios, quienes se bailen habrán pagado un total de $70 y el
número de bañistas será 30. A su vez, lo que cobre el dueño del camino dependerá de
cuánto piense éste que cobrará el dueño de la playa. Ello hace al problema complejo, pues
la interacción es crítica y no existe una "mejor estrategia" sino que la estrategia a seguir,
depende de la estrategia del otro.

Existe una literatura extensa, sobre "teoría de juegos" que trata bien este problema. Esta
literatura sugiere, por ejemplo, que mientras más veces las personas piensen que se
relacionarán, menos será el precio final pagado por los consumidores, acercándose a $50
que es el menor precio al que pueden acceder los consumidores, dado que se trata de un
monopolio no regulado.

En conclusión, una aproximación realista en cuanto a propuestas de regulación es entender

que para un monopolista no regulado no existen incentivos de carácter monopólico para
integrarse a una de las etapas en las que no participa. Todo lo que puede ganar lo gana
cobrando el precio adecuado en la etapa en la que posee el poder monopólico. El único
caso en el cual hay incentivos para 'integrarse es cuando existe más de un monopolista en
la cadena productiva. En ese caso, sin embargo, la integración es beneficiosa.

b) Incentivos para la Integración con Regulación

El caso relativo a integración vertical que más preocupa a los analistas es uno en el cual
existe un monopolio regulado en una etapa. Para ilustrarlo, podemos seguir con nuestro
ejemplo, suponiendo que la playa es un monopolio regulado y la otra etapa, camino, es
potencialmente competitiva. Suponemos también que el regulador prohibe cobrar por el
uso de la playa (ha fijado una tarifa igual al costo marginal de operarla), y al considerar que
es competitivo el acceso, la tarifa del camino ha decidido no regularla.

Es en este caso que existirán incentivos para el dueño de la playa a integrarse al camino
(tener un camino propio) y cobrar por su uso. Sin embargo, se puede argumentar que a un
monopolista integrado no le será posible cobrar por el camino un precio superior a cero,
pues existirán caminos alternativos que no cobran. Es aquí donde juega un rol fundamental
la exclusión, es decir, el que el dueño de la playa tenga la posibilidad de hacer más difícil el
acceso por caminos alternativos al propio. En otras palabras, se requiere que el dueño de
la playa favorezca a los usuarios del camino, impidiendo o limitando el acceso a los
usuarios de otros caminos que, por operar bajo competencia y no tener costo, no aplican
cobro. Por lo tanto, la posibilidad de exclusión es crítica para que la integración se

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constituya en un medio para sobrepasar la regulación y generar un efecto perverso a los
consumidores. Por ello, el análisis de regulación sobre integración vertical se debe centrar
en los aspectos de exclusión, intentando el regulador impedir que el sueño de un insumo
esencial, como una red de teléfonos o de agua, favorezca a su filial por sobre las
competidoras y en desmedro de los consumidores.

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