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Políticas educativas

La Educación de Personas jóvenes y adultas en el


Perú:

Políticas públicas y
desarrollo humano

Para disminuir las desigualdades educativas en materia de acceso


y calidad de la educación se precisa superar el déficit de voluntad
política. Este artículo intenta aproximarse a la política pública referida a
la Educación de Personas jóvenes y Adultas (EPjA) en el Perú, presenta
los avances importantes en materia de normativa (leyes, acuerdos,
convenios), plantea los retos y desafíos a partir de la práctica desarrollada
en relación con la EPjA, y apuesta por enfoques educativos que liguen
educación con transformación y desarrollo sustentable.

irma lucía mariño vargas Diversos estudios muestran que la pobreza es multidi-
Instituto Bartolomé de las Casas mensional y que está asociada a la falta de oportuni-
dades y privaciones que limitan o reducen las opciones
de elegir la vida que las personas tienen razones para
valorar. Una de estas privaciones tiene que ver con la

E
n pleno siglo XXI, muchos hombres y mujeres jó- posibilidad de educarse, asistir a una escuela, contar con
venes y adultos de sectores populares del campo los conocimientos, habilidades y valores que les permi-
y de la ciudad, de zonas andinas y amazónicas, tan tener voz y capacidad para actuar en sus sociedades
se encuentran aún excluidos del derecho a educarse con autonomía, capacidad de decisión y competencias
y ampliar sus oportunidades de vivir con dignidad. No para funcionar y desempeñarse en diversos campos de
ser educados limita sus libertades y oportunidades y la vida social, económica, política y cultural.
es un factor de exclusión y acentuación de la pobreza
y vulnerabilidad de las personas y grupos. Las cifras Las políticas públicas intentan enfrentar estas realida-
muestran que el mayor número de personas en esta des y problemáticas y atacar sus causas; son herra-
condición son mujeres que nunca asistieron a la es- mientas potentes si son asumidas de manera articulada
cuela o que se vieron forzadas a interrumpir sus años por las autoridades, por los decisores de políticas y la
de escolaridad y, por tanto, de realización de una vida sociedad civil en su conjunto, y cuentan con estudios
más plena. y diagnósticos que les permiten generar propuestas

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y políticas acordes con las realidades y problemáticas La libertad como capacidad es decisiva para la liber-
identificadas. tad de agencia, para la iniciativa individual y la efi-
cacia social. a mayor libertad, mayor posibilidad de
Este artículo intenta aproximarse a la política pública los individuos de ayudarse a sí mismos e influir en
referida a la educación de personas jóvenes y adultas en su realidad.
el Perú; muestra los avances importantes en materia de
normativa (leyes, acuerdos, convenios); al mismo tiem- Las capacidades y libertades a las que se refiere Sen
po, pone en evidencia el poco desarrollo de éstos y su tienen una relación intrínseca con la educación: la edu-
respectivo cumplimiento. Como dicen los especializados cación como oportunidad para el desarrollo de capaci-
en el asunto, “una política pública es política pública dades de autonomía, decisión y emancipación. Según
cuando se pone en práctica”. la libertad como capacidad, la educación sirve para au-
mentar las capacidades de vivir una vida valiosa. Desde
El artículo está dividido en cuatro secciones. En la pri- el enfoque de las capacidades, la educación no solo
mera se señalan algunas definiciones sobre desarrollo tiene valor instrumental, sino también importancia in-
humano y políticas públicas, que sirve de base para el trínseca por su relación causal con la libertad y la capa-
análisis de la problemática. En la segunda sección se cidad. La educación, al margen de su efecto positivo en
brinda información sobre las características de los suje- la economía, redunda sobre la libertad porque también
tos de la Educación de Jóvenes y adultos y las políticas tiene estos otros beneficios:
en curso en relación con este sector y grupo humano.
En la tercera se señalan algunos retos y desafíos a par- • Contribuye a vivir en un mundo más seguro. El anal-
tir de la práctica desarrollada en relación con la EPJ. fabetismo es en sí mismo una fuente de inseguridad,
Finalmente, en la cuarta sección presentamos algunas puesto que expone a quienes lo padecen a multitud
conclusiones sobre el tema. de riesgos cuya naturaleza no pueden prever de an-
temano, y les impide tener capacidad suficiente para
marco concEPtual influir en sus vidas.
• Las mujeres son un grupo especialmente golpeado
desarrollo humano por el analfabetismo y la escolarización insuficiente,
lo que, unido a la discriminación sexual de casi todas
Sen define el desarrollo como el proceso de expansión las sociedades, dificulta aún más la consecución de los
de las libertades reales que disfrutan los individuos. Este funcionamientos indicados en el apartado anterior. La
desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes educación mejora la autoestima de las mujeres, los
de privación de la libertad, que dejan a los individuos niveles de bienestar que alcanzan en sus propias fami-
pocas opciones y escasas oportunidades para elegir la lias, y la capacidad de influir en las decisiones familia-
vida que tiene razones para valorar, entre ellas la edu- res. Por lo tanto, no solo contribuye a que las mujeres
cación. logren más bienestar, sino que también favorece su
capacidad para influir en el mundo que las rodea (lo
Desde esta perspectiva, el crecimiento del producto na- que Sen denomina agencia).
cional bruto (PNB) o de las rentas constituye un medio • La educación sanitaria desempeña una función muy
importante para expandir las libertades de las personas, importante en la mejora de la libertad y el bienestar.
pero no es el único: ellas dependen también de otros • Contribuye a la igualdad entre los distintos grupos ét-
factores y determinantes, de las interconexiones que se nicos de una sociedad porque, análogamente al caso
produzcan, así como de los mecanismos sociales que de las mujeres, mejora no solo la libertad de estos
pueden garantizar o aumentar las libertades funda- grupos para vivir mejor sino también su agencia, pues
mentales de los individuos. Entre estas libertades, que hace más probable que las minorías desfavorecidas
pueden ser fin y medio, se encuentran las libertades participen en los procesos de toma de decisiones o
políticas, los servicios económicos, las oportunidades que, al menos, cuenten con más medios para la rei-
sociales, las garantías de transparencia y la seguridad vindicación y la denuncia.
protectora. Cada uno de estos tipos de libertad contri-
buye a mejorar la capacidad general de la persona. El El objetivo de la educación, como piensa otra teórica
centro de atención de este enfoque está puesto en la del enfoque de las capacidades, martha Nussbaum, es
persona humana y se mide por lo que es capaz de ser cultivar la humanidad, y eso implica dotar al ciudadano
y hacer y no por las cosas que tiene. de los instrumentos que le permitan una elección autó-

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noma de su modo de vida (Nussbaum 1997). Siendo la plementación, seguimiento y evaluación. Esto se da en
educación central para los procesos de liberación y ex- contextos también complejos, donde no siempre hay
pansión de capacidades, es un derecho de toda persona acuerdos y certidumbre sobre la mejor alternativa o re-
acceder y ser parte de procesos educativos de calidad, sultado y se mantiene en tensión con los actores que
pertinentes, acordes con sus contextos y realidades cul- tienen intereses diversos y en la mejor de las situaciones
turales diversas, en el momento oportuno. Nadie debe pueden participar e involucrarse en alguna de las etapas
quedar fuera de este derecho. del proceso.

la Política Pública la Educación dE jóvEnEs y adultos En El


PErú (EPja)
La política pública es un campo de estudio más recien-
te y sobre el cual hay consensos y marcos de análi- quiénes son los sujetos de la EPja
sis que ayudan a su puesta en práctica. al respecto,
Kauffer indica que “las políticas públicas se refieren a En el Perú existen más de 8 millones de personas con
las actividades materiales o simbólicas que gestionan diversas necesidades de aprendizaje, con rezago educa-
autoridades públicas”. En el mismo sentido, Thoenig tivo, muchas de las cuales nunca asistieron a la escuela
señala que las políticas públicas se refieren a lo que los o solo lograron terminar la primaria. Esta población no
gobiernos deciden o no deciden realizar, razón por la ha podido integrarse en buenas condiciones al desarro-
cual deben entenderse como el conjunto de decisiones llo de la vida económica, social y política del país y se
y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar encuentra excluida, no solo del sistema educativo sino
los problemas. de todas las formas de creación y comunicación del co-
nocimiento.
Las políticas públicas son un conjunto de decisiones
cuyo objeto es la distribución de determinados bienes El estudio realizado por DVV internacional sobre el es-
o recursos. Una política pública no es una acción aisla- tado de la situación del derecho a la educación en el
da, una medida apartada. En el proceso están en juego Perú (2011) señala que las poblaciones más afectadas
bienes o recursos que pueden afectar o privilegiar a por la exclusión, que no participan plenamente en la
determinados individuos o grupos. sociedad, son aquellas que pertenecen al medio ru-
ral, pobres y en extrema pobreza, quechuahablantes,
Larwell (2000: 20) señala que la política pública es una grupos nativos amazónicos y población migrante. Por
concatenación de actividades, decisiones o de medidas otro lado, indica que confluyen en estos grupos un
coherentes por lo menos en su intención, y tomadas conjunto de factores estructurales externos que afec-
principalmente por los actores del sistema político-admi- tan el derecho de las personas a la educación, agudi-
nistrativo de un país con el fin de resolver un problema zando las inequidades y su exclusión. algunos de estos
colectivo. Estos actos dan lugar a actos formalizados de factores son:
naturaleza más o menos coercitiva con el objetivo de
modificar el comportamiento de “grupos que confor- • La pobreza y la ruralidad. El informe del INEI del 2009
man blancos”, los cuales se encuentran supuestamente consigna que los pobladores del área rural no solo tie-
en el origen del problema por resolver. nen la mayor tasa de pobreza, sino son en promedio
casi cuatro veces más pobres que los pobres del área
Las políticas públicas también pueden ser vistas como urbana. Si relacionamos esta situación con el tema
instrumentos para prevenir situaciones problemáticas de educativo, encontramos que el acceso a la educación,
carácter público (que son pertinentes a toda población). los niveles de escolaridad alcanzados y los niveles de
El Estado, a través de su aparato gubernamental y sus rendimiento demostrados en la escuela están asocia-
vínculos con la ciudadanía, sirve de plataforma desde dos a la pobreza y pobreza extrema. En 2009, el 55%
donde se gestionan estas políticas. de los pobres y el 71% de los pobres extremos mayo-
res de 15 años de edad solamente lograron estudiar
El diseño de una política pública es un proceso comple- algún año de Educación Primaria o no tienen educa-
jo, con etapas más o menos similares, que van desde la ción. Los pobres y pobres extremos que alcanzaron
identificación del problema, la investigación, resultados algún año de educación secundaria son el 37,7% y
y opciones que se han de elegir para el establecimien- 26,9% respectivamente. Solo el 6,8% de los pobres y
to de políticas como respuesta a la problemática, im- el 2,0% de los pobres extremos alcanzaron algún año

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de educación superior. Los pobres tienen un prome- frente a una educación formal, de jornadas rígidas; con
dio de 6,8 años de estudios aprobados y los pobres una experiencia ancestral de trabajo comunal y de soli-
extremos 5,4 años, ambos promedios muy menores daridad con los otros, más o menos organizados; limi-
que el de los no pobres, que alcanza los 10,2 años. tado ejercicio de su ciudadanía y de participación en la
Todo esto permite afirmar que en zonas rurales po- organización política del país.
bres y de extrema pobreza la educación de sus pobla-
dores se ve seriamente afectada por sus condiciones Políticas, normas y acuerdos en materia de EPja
de vida.
• Diversidad étnica y lingüística. Según los censos na- Las políticas públicas no son ajenas a los procesos
cionales (2007), en el Perú existen 1786 comunidades sociales, políticos, económicos y culturales nacionales
indígenas, ubicadas en 11 departamentos. Solo en la e internacionales: se construyen y se ven influidas o
amazonía peruana se cuenta con 13 familias lingüísti- condicionadas por estos procesos internos y externos.
cas que agrupan a 60 etnias. Sin embargo, esta diver- En este sentido, es importante señalar algunos de
sidad étnica y lingüística, siendo un enorme potencial, estos procesos y cómo han influido en las decisiones
también nos plantea problemas que tienen que ver con y opciones de políticas para la educación de jóvenes
el derecho de las personas a una educación de calidad. y adultos.
Según el mismo censo nacional del 2007, el 50,6%
de la población indígena tiene entre 15 y 64 años Grandes etapas que dan cuenta de la EPJA
(168 369), rango que corresponde precisamente a la
educación de jóvenes y adultos. De esta población, el
19,4% declaró no saber leer ni escribir. La tasa de anal-
fabetismo es mayor en mujeres (28,1%) que en hom-
1 Primer periodo, hacia la segunda mitad del siglo
XX (décadas de 1960 y 1970), desarrollismo y
consolidación de la EPJa. En el caso peruano, en
bres (11,8%). Hay problemas de cobertura, de oferta el marco del proceso liderado por Juan Velas-
educativa y calidad. Son pocos los servicios educativos co alvarado, a través de la promulgación de la
públicos en áreas rurales para población mayor de 15 Ley General de Educación, llevó la educación de
años. Llegan los programas de alfabetización y muy adultos a las empresas, cooperativas agrarias,
pocos de Educación Básica alternativa. Están ausentes, minas y empresas pesqueras, y procuró concre-
también, los Centros de Educación Técnico-Productiva. tar la educación permanente. El Estado conduce
No se atiende la heterogeneidad, la diversidad no es el proceso de EDa y es un actor de relevancia
asumida; se imponen un modelo cultural y el castellano decisiva. En esta fase destacan campañas y pro-
como lengua oficial; las propuestas educativas respon- gramas intensivos de alfabetización y se avanza
den a políticas educativas homogéneas y universales, y hacia visiones que implican la educación para
no multiculturales y diversificadas. la vida o la formación para el desarrollo comu-
• La migración. La falta de trabajo, la violencia y las al- nitario. La Educación Popular influye en estos
tas expectativas en relación con los lugares de destino procesos y avances en relación con la educación
son también las principales causas de que persistan de adultos, con un enfoque no escolarizado y
en el país procesos migratorios internos. En todos los ligando la acción educativa al enfoque de la
casos, la aspiración de los migrantes es mejorar su educación fundamental. Es un periodo de crea-
bienestar. tividad que amplía los protocolos de la EPJa y
fortalece su institucionalidad.
a modo de síntesis, se puede decir que entre los ras-
gos más importantes y generalizables de estas personas
y grupos excluidos están: poblaciones heterogéneas y
desigualmente atendidas; pobres y pobres extremos, ex-
2 Segundo periodo, de la década de 1980 y espe-
cialmente la de 90: implementación de políticas
de corte neoliberal; pérdida de prioridad de la
puestos a discriminación por su condición sociocultural, EPJa. Periodo de cambio y disminución del rol
con dificultades para satisfacer sus necesidades básicas; del Estado, de recortes fiscales y una concep-
empleo formal precario o desarrollan labores en el sec- ción de lo social subordinada a lo económico.
tor informal de las grandes ciudades como trabajadoras Se registran cambios en los modos de atención
del hogar, mozos o comercio ambulatorio, entre otros; a los pobres o excluidos; se ponen en marcha
bajos índices de escolaridad, experiencias de fracaso es- políticas sociales focalizadas, y los planes de
colar en contraste con su experiencia de lucha y éxito emergencia se traducen en un enfoque de la
por sobrevivir y mantener a sus familias; desmotivados pobreza dirigido, más que al desarrollo humano

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de los sujetos vulnerables, a su contención, en El derecho a la educación es interpretado a partir de la


la búsqueda por reducir los problemas y riesgos Declaración Universal de los Derechos Humanos, don-
que la pobreza implica para las sociedades de de se define la educación en el marco de los derechos
mercado. Las reformas educativas impulsadas universales, indivisibles, interdependientes y destinados
en este periodo desplazan “el centro de gra- a garantizar la dignidad humana. Esto hace que la edu-
vedad” de la educación desde las motivaciones cación tenga el carácter de derecho exigible en los siste-
académicas y la condición de bien público de mas de justicia nacionales e internacionales, en la medi-
los conocimientos producidos, hacia las moti- da en que está inscrito en leyes y otras normas jurídicas
vaciones económicas que proponen impulsar la que tienen su concreción asegurada como deber del
competitividad de las naciones industrializadas, Estado por medio de las políticas públicas. El derecho a
el valor del mercado y la imposición de modelos la educación se configura como principio legal en todos.
de desarrollo.
En el Perú se creó, en 2003, una Ley alternativa de

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En este contexto, la EPJa se visualiza como no Educación, dirigida a la educación de adultos, y una
prioritaria. El centro de la política se pone en ni- Dirección de Educación alternativa, donde se ubican los
ños y adolescentes; se instala la falsa oposición Programas de Educación Básica para adultos, Programa
entre educar a los niños o a los adultos. Desde Nacional de alfabetización y Educación Comunitaria.
1990 se comienza a debilitar la institucionalidad
de la EPJa hasta casi desaparecer, como es el La EPJa peruana persiste en las políticas compensato-
caso de otros países de la región. El ministerio rias, escolarizadas, apoyadas en la categoría del rezago.
pierde funciones de ejecución y se retrae al te- El marco jurídico no asegura por sí solo dimensiones
rreno de las asesorías técnicas o a la formula- claves del derecho a la educación, como son la gratui-
ción de políticas educativas. Es un retroceso en dad, la obligatoriedad, la calidad, la pertinencia de una
la política estatal. oferta educativa apropiada a contextos socioculturales
diversos, la flexibilidad en horarios, temas y modalida-
Conferencias internacionales y sus dictáme- des, y el financiamiento.
nes constituyen antecedentes relevantes de los
avances y lineamientos de la EPJa. El Informe Como se puede observar, la educación de personas jó-
Delors (1996) abrió una perspectiva hacia el venes y adultas ha estado marginada durante muchas
desarrollo humano y crecimiento personal. La décadas no solo en el país sino en toda américa Latina.
CoNFITEa V (1997) planteó el problema del Desde la Conferencia mundial “Educación para Todos”
analfabetismo y sus consecuencias; colocó en el (Jomtien 1990), los esfuerzos son cada vez mayores para
debate la irrupción de los jóvenes e introdujo acortar estas brechas y elevar el nivel de equidad. Con
con fuerza temas como la multiculturalidad y el la promulgación de la Ley General de Educación (28044)
género. otro actor importante es la cooperación se ha aceptado el desafío de asegurar una educación
impulsando en los países la alfabetización y la equitativa para todos. En el artículo 3.° se establece que:
educación básica.
[...] la educación es un derecho fundamental de la persona

a modo se síntesis, actualmente en la mayoría de paí-


ses de la región el derecho a la educación está contem-
plado constitucionalmente, y el Perú sigue esta misma
línea. Está considerada en la Constitución y en las le-
yes y políticas: “La educación es un derecho humano
“ y de la sociedad. El Estado garantiza el ejercicio del derecho
a una educación integral y de calidad para todos y la universaliza-
ción de la educación básica.
La sociedad tiene la responsabilidad de contribuir a la educa-
ción y el derecho a participar en su desarrollo”.

fundamental, consagrado por la Constitución Política En el artículo seguido señala que la educación es un
del país, por la Ley General de Educación 28044 y por servicio público, y que cuando lo provee el Estado es
otras leyes y normas conexas”. asimismo, se señala gratuito en todos sus niveles y modalidades.
que el derecho a la educación es una responsabili-
dad compartida entre el Estado y la sociedad civil en conclusionEs y aPrEndizajEs
su conjunto. Sin embargo, en lo que concierne a su
cumplimiento o no cumplimiento, corresponde mayor • La Educación de Personas Jóvenes y Adultas es un
responsabilidad al Estado. derecho humano fundamental. Los Estados tienen la

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obligación de asegurar que todos y todas los ciudada- ble. Diversas experiencias han dado cuenta de que
nos y ciudadanas disfruten el goce de este derecho de enfoques como la Educación Popular, con su meto-
forma igualitaria y sin discriminación. dología, su visión de ciudadanía y de articulación del
• La Educación de Personas Jóvenes y Adultas es cru- aprendizaje con el entorno han dado vitalidad a la
cial para la superación de la pobreza y para abordar alfabetización y a la educación de jóvenes y adultos,
la crisis mundial alimentaria, energética, ambiental y así como a la recuperación de una perspectiva susten-
financiera. table e intercultural como el “buen vivir”, que liga la
• La EPJA debe ser una educación que necesariamente educación a la vida y a otro tipo de desarrollo.
esté articulada en forma sistemática con políticas so-
ciales integrales de alcance nacional, con programas rEFErEncias bibliográFicas
de desarrollo y con el mundo laboral y sus demandas.
• Concebir la EPJA como parte de las políticas de supe- BID (2006). La política de las políticas públicas: Progre-
ración de la pobreza, discriminación y exclusión y que so social en América Latina. Informe 2006. Washing-
forme parte de las políticas de desarrollo. ton D. C.: BID.
• Lo que debe evitarse es que sea una educación po-
bre para pobres, como lo ha sido y sigue siendo hasta CÉSPEDES, Nélida 2013). “El derecho a la educación
ahora. de personas jóvenes y adultas”, en página web del
• Se ha de profundizar en el desarrollo de políticas pú- CEaaL.
blicas de carácter intersectorial, con equidad e inclu-
sión, que permitan disminuir las desigualdades educa- CoRREa, N. (2009). “Programas de transferencia
tivas en materia de acceso y calidad (oEI 2010). Evitar condicionadas: algunos aportes para el debate públi-
la duplicidad de acciones y la gran dispersión de éstas, co”. Revista Economía y Sociedad 71. Lima: CIES.
así como los énfasis (compensatorio, remedial) que en
ellas se dan. CoRREa, N. (2013). Políticas sociales en el Perú: Del
• Es preciso superar el déficit de voluntad política. Urge asistencialismo a la inclusión social. Lima: PUCP.
la visibilidad de la EPJa en el sistema educativo, que
tenga una expresión orgánica en articulación con otras CREFaL/CEEaL (2008). Situación presente de la edu-
políticas sectoriales, que cuente con personal idóneo, cación de personas jóvenes y adultas en América Lati-
con financiamiento, que atienda con equidad la di- na y el Caribe. Informes nacionales 2008. s.l.: CREFaL/
versidad de problemas, en especial de las poblaciones CEaaL.
rurales, comunidades nativas, mujeres y migrantes.
• La Educación de Personas Jóvenes y Adultas, incluyen- DVV Internacional (2011). Estado de situación del de-
do la alfabetización, debe ser claramente priorizada recho a la educación de personas jóvenes y adultas en
en los marcos internacionales y en las políticas estata- el Perú. Lima: DVV.
les nacionales. Los objetivos 3 y 4 de Educación Para
Todos (EPT), concernientes al aprendizaje de personas PNUD (2006). Informe de Desarrollo Humano: En bús-
jóvenes y adultas, ya no pueden seguir siendo ignora- queda del desarrollo humano. Lima: PNUD.
dos.
• Las políticas de alfabetización deben estar claramen- PNUD (2009). Informe sobre Desarrollo Humano Perú:
te articuladas dentro de un marco del derecho a la Por una densidad del Estado al servicio de la gente.
educación y el aprendizaje a lo largo de toda la vida, Lima: PNUD.
y vinculadas a otras acciones y políticas intersecto-
riales. La alfabetización y el aprendizaje a lo largo de KaUFFER, E. (s.a.). Las políticas públicas: Algunos
toda la vida son elementos esenciales de los objeti- apuntes generales. Disponible en <cgpp.app.jalisco
vos de Desarrollo del milenio (oDm). Los Estados y gob.mx/images/ppapuntes.pdf>.
las agencias internacionales deben comprometerse
con la formación de docentes y profesionales califi- NUSSBaUm, martha (2000). Las mujeres y el desarro-
cados en el campo de la Educación de Personas Jóve- llo humano. Barcelona: Herder.
nes y adultas, y asegurar las condiciones de trabajo
apropiadas. SEN, amartya (2000). Desarrollo y libertad. Buenos
• Se debe apostar por enfoques educativos que liguen aires: Planeta.
educación con transformación y desarrollo sustenta-

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