LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Las tres funciones y la función administrativa

1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

2. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICIÓN

El punto de vista orgánico o estructural

siendo posible incluso confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces ejercidas por los mismos
funcionarios.}

El punto de vista material o sustancial

ateniéndonos a la descripción externa de los actos mismos Los casos más evidentes son los correspondientes a los entes
constitucionales (que gozan de una intensa autonomía), así como las entidades descentralizadas territorialmente, como
son los gobiernos locales o regionales.

Características diferenciales de la función administrativa, desde el punto de vista funcional

El ámbito de la función administrativa

opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general. Es decir, dicha función implica el manejo de dichas labores
en mérito a las facultades concedidas al ente que las realiza.

El principio de legalidad

la función administrativa se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, y en especial, a la Ley, siendo esta última la que
determina los alcances de lo que la Administración puede hacer, vale decir, su competencia

implica que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas facultades

El control administrativo

El Parlamento y el Poder Judicial. El Parlamento controla la Administración Pública a través de diversos mecanismos de
control político existentes y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad. el Poder Judicial controla
las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones administrativas –vía el proceso
contencioso administrativo. El control administrativo propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la
Contraloría General de la República (al mando del Sistema Nacional de Control), la Defensoría del Pueblo, el Organismo
Supervisor de las Contrataciones del Estado (el cual posee gran parte de las atribuciones del CONSUCODE a partir de la
entrada en vigencia del Decreto Legislativo N.º 1017), entre otros.

3. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.1. Actividad de limitación de derechos

tenemos la llamada actividad de policía –o actividad de limitación de derechos–, que implica la facultad de la Administración
de limitar derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés
general, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos

¿Pueden limitarse todos los derechos?

los derechos a la igualdad ante la ley, a la libertad de conciencia, a la nacionalidad, a mantener reserva sobre sus
convicciones políticas, filosóficas, religiosas o de cualquiera otra índole, o el derecho a no ser sometido a tortura o a tratos
inhumanos o humillantes
En consecuencia, respecto a dichos derechos no solo la Administración Pública, sino también el Estado, carecen de
capacidad para poderlos limitar.

Parámetros para la actividad limitadora de la Administración

solo la ley faculta a la Administración para que la misma pueda limitar dichos derechos la limitación a los derechos
fundamentales no puede afectar al llamado contenido esencial, que constituye el “núcleo duro” de los derechos, aquello
que distingue a cada uno de ellos y le da su especial naturaleza. la citada limitación debe respetar los principios de
razonabilidad y proporcionalidad

3.2. Actividad prestacional

manejo de los servicios públicos.

3.3. Actividad de fomento

consiste en la realización de determinadas acciones por parte de la Administración Pública a fin de promover o estimular la
realización de ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son consideradas de interés público

3.4. Actividad normativa

Emisión de normas jurídicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley

3.5. Actividad sancionadora

permite a la Administración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no
poseen la calificación de delitos

3.6. Actividad cuasijurisdiccional

la Administración Pública se encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado,
a través del empleo del denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es susceptible de revisión por
parte del Poder Judicial

3.7. Actividad arbitral

la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva una controversia suscitada entre particulares, a través de una
decisión que resulta ser vinculante para las partes en conflicto

LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. EL PODER EJECUTIVO O GOBIERNO

Se encarga de la dirección de la política general de gobierno. es el típico ente emisor de actos administrativos a través de
los diversos organismos que lo componen se encarga también de la función política o gubernativa, e incluso, realiza función
legislativa dentro de determinados parámetros a fin de asegurar un mejor funcionamiento de los servicios y actividades
estatales, el Poder Ejecutivo, y en consecuencia, la actividad pública nacional se subdivide en sectores especializados

1.1 El régimen presidencial. El caso peruano

Este sistema se caracteriza en primer lugar por un Ejecutivo monista y monocrático, formado por un Presidente que es Jefe
de Estado y Jefe de Gobierno a la vez

1.2. Los ministerios

establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas. Los ministerios
configuran la entidad administrativa por excelencia, puesto que en los mismos se realizan los más diversos procedimientos
administrativos y se emiten actos administrativos de los más variados.

Los ministros

La responsabilidad política del ministro es de particular importancia para hacer efectivos los mecanismos de control político
directo por parte del Congreso. Esto configura un muy importante mecanismo de control externo de la Administración
Pública.

El rol del Presidente del Consejo de Ministros

Portavoz autorizado del Gobierno y le otorga la atribución de coordinar las funciones de los demás ministros, conforme al
artículo 123º de la norma constitucional. la Presidencia del Consejo de Ministros por si misma ya constituye un sector. la
Presidencia del Consejo de Ministros es el Ministerio responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales
del Poder Ejecutivo.

Estructura general de los ministerios

Todo ministerio posee un órgano denominado Alta Dirección, en cuya cabeza se encuentra el Ministro. uno o más
viceministros, dependiendo de la existencia de varios subsectores al interior de un mismo sector de la Administración.

Finalmente, es de particular importancia el Gabinete de Asesores, al mando de un Jefe de Gabinete y que facilita la toma
de decisiones por parte de la Alta Dirección.

1.3. Los Organismos Públicos

son instituciones estatales, pertenecientes al Poder Ejecutivo, adscritas a un determinado sector de la Administración
Pública y que se encargan de actividades –sean de ejecución o gestión– o servicios determinados que requieren de un
tratamiento especializado.

la relación entre los ministerios y dichos organismos son relaciones de tutela, mas no de jerarquía.

Organismos Públicos Ejecutores

ejercen funciones de ámbito nacional. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que los mismos se crean cuando se
requiera una entidad con administración propia, debido a que la magnitud de sus operaciones es significativa. Están sujetos
a los lineamientos técnicos del Sector del que dependen; y la formulación de sus objetivos y estrategias es coordinada con
estos.

Sin embargo, existen varios organismos públicos ejecutores que poseen un Consejo Directivo. Un ejemplo interesante es
de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada – PROINVERSION, la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin
Drogas – DEVIDA, así como por el Presidente de ENACO S.A. o su representante y el representante de los Presidentes
Regionales donde se ubican las zonas de influencia de la coca.

Los Organismos Técnicos Especializados

Se crean, por excepción, cuando existe la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de
largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcional.

Ejemplos de esto son la Autoridad Portuaria Nacional, adscrito al sector Transportes y Comunicaciones, el Instituto del Mar
del Perú (IMARPE), adscrito al sector Producción. el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE.

Los Organismos reguladores

organismos públicos, que gozan de personería de derecho público interno y con amplia autonomía para la realización de
sus fines, surgen de la necesidad de descentralizar las funciones fiscalizadoras que realiza el Estado respecto a determinadas
actividades.

1.3. Programas y proyectos

Son estructuras funcionales creadas para atender un problema o situación crítica, o implementar una política pública
específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que pertenecen.

2. EL PODER LEGISLATIVO O PARLAMENTO

2.1. Funciones del Parlamento

las funciones de un Parlamento moderno no se agotan en la función legislativa, sino que incluyen funciones tan importantes
como las de control y fiscalización del Gobierno, a través de mecanismos de control directo, como las interpelaciones, el
rechazo de la cuestión de confianza o la censura ministerial.

2.2. La función administrativa en el Parlamento

el Congreso, además de emitir leyes, emite ciertos actos administrativos, en general respecto a sus relaciones con los
particulares.

3. EL PODER JUDICIAL

tiene una organización que no prescinde de la existencia de órganos administrativos, encargados de la administración de
bienes y servicios al interior del mismo. De hecho, existen órganos jurisdiccionales que a la vez ejercen funciones
administrativas y órganos de apoyo, que ejercen funciones meramente administrativas, como las gerencias o las secretarías.

El rol de control del Poder Judicial

permite un control muy diverso sobre las actuaciones de la misma, a través del empleo del proceso contencioso
administrativo, así como sobre su producción normativa, a través de la acción popular.

4. ORGANIZACIÓN DESCENTRALIZADA

implica transferir cuotas de poder político a organismos públicos determinados, de tal manera que se les confiera
determinadas competencias sobre la base de determinado nivel de autonomía La autonomía se define como la capacidad
del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia.

4.2. Los gobiernos regionales

gozan de autonomía política, económica y administrativa.

Organización

se organizan a través de un diseño bipolar. Cada uno de dichos organismos es competente para emitir determinadas normas
jurídicas, así como para generar los actos administrativos que sean necesarios, de acuerdo con sus facultades.

existe un organismo deliberativo, denominado Consejo Regional y que desempeña funciones normativas y fiscalizadoras,
elegido también a través de mecanismos de elección directa.

Revocatoria y vacancia

La justificación de la revocatoria de autoridades regionales proviene del origen electoral de las mismas y de su cercanía a
los ciudadanos. Es por ello que la revocatoria no requiere causal, pero si cumplir con los requisitos establecidos en la norma
para su procedencia. Dichas causales van desde de la muerte, hasta la inasistencia injustificada al Consejo Regional.
4.3. Los gobiernos locales

se organizan también a través de un esquema bipolar. Cada uno de dichos organismos es también competente para emitir
determinadas normas jurídicas, así como determinados actos administrativos, de acuerdo con sus facultades.

los gobiernos locales poseen un órgano deliberativo, denominado Concejo Municipal y que desempeña funciones
normativas y fiscalizadoras.

Revocación y vacancia

pueden ser revocadas, a través del procedimiento establecido legalmente. La justificación es la misma que la que hemos
señalado en el caso de los gobiernos regionales. Asimismo, puede ser declarada la vacancia de las autoridades locales por
parte del Concejo Municipal, por las causales establecidas en la Ley Orgánica y que están basadas en la imposibilidad de
seguir ejerciendo el cargo, decisión que también es revisada por el Jurado Nacional de Elecciones.

5. LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

se encuentran sometidos a regulación por parte de la norma de procedimiento administrativo en tanto efectúen función
administrativa. el Tribunal Constitucional, ente encargado de controlar la constitucionalidad de las normas legales. el
organismo encargado de participar en el nombramiento de jueces y fiscales, denominado muchas veces Consejo de la
Magistratura o Consejo Judicial. También al ministerio fiscal o ministerio público, encargado de representar a la sociedad
en juicio.

Para efectos administrativos, un organismo de particular importancia es la Contraloría General de la República, ente
encargado del control administrativo externo de la actividad administrativa.

la Superintendencia de Banca y Seguros, encargada de la supervisión de las empresas bancarias, financiaras y de seguros,
así como el Banco Central de Reserva, ente encargado de la emisión monetaria y de mantener en su nivel debido la cantidad
de dinero que circula en la economía, y a través de ello, verificar el orden en las tasas de interés.

Defensor del Pueblo, encargado de proteger los intereses de los particulares frente a la Administración Pública y de labor
muy destacada en los últimos años en el país.

7.1. La actividad empresarial del Estado

– Empresa Estatal de Derecho Público: FONAFE, el Banco de la Nación o las empresas municipales de servicios.

– Empresa estatal de derecho privado: El Estado es accionista del 100%, no requiere del mínimo de dos accionistas y no
goza de atribuciones públicas. Ejemplos de estas empresas son la gran mayoría de empresas públicas privatizadas y las que
actualmente subsisten.

– Empresa mixta o de economía mixta: El Estado maneja la empresa con más del 50% de las acciones o menos, pero
manteniendo el control de la misma. Popular y Porvenir o, en su momento, el Banco Continental.

7.2. Las limitaciones a la actividad empresarial del Estado. El principio de subsidiaridad

se entiende por principio de subsidiaridad la obligación que posee el Estado de realizar actividad empresarial únicamente
ante la ausencia de inversión privada en el rubro respectivo.

a. Autorización por Ley, expresa, es decir, emitida por el Congreso.

b. Por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional
c. Ante la ausencia de actividad privada en el sector del cual se trata.

7.4. ¿Existe algún mecanismo de control del principio de subsidiaridad?

La respuesta es afirmativa, desde la emisión del Decreto Legislativo N.º 1044, Ley de Represión de la Competencia Desleal,
el mismo que define como acto de competencia desleal, en la modalidad de violación de normas, la actividad empresarial
desarrollada por una entidad pública o empresa estatal con infracción al artículo 60° de la Constitución

este precepto permite al INDECOPI o a OSIPTEL, en su caso, controlar la actividad empresarial del Estado, impidiendo que
la misma vulnere la libre y leal competencia.

8. LAS ENTIDADES DE DERECHO PRIVADO QUE SE ENCUENTRAN SUJETAS AL DERECHO PÚBLICO

En primer lugar, cuando las mismas prestan servicios públicos, en especial a través de concesión o autorización del Estado.

En segundo lugar, las entidades privadas se encuentran sujetas a la normativa de derecho público cuando ejercen función
administrativa, a través de una delegación o autorización expresa realizada por la Administración.