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Introducción
Como cuestión previa queremos destacar tres aspectos que enmarcan el análisis del
tema de las políticas. En primer lugar, es necesario reconocer que las políticas
magisteriales representan un cuerpo de objetivos específicos de un campo de acción
mayor que es el de las políticas educativas; éstas, a su vez, constituyen un campo de
intervención de las políticas públicas. Así, la discusión y reflexión que proponemos no
son exclusivas de la política magisterial, sino que corresponden al campo de la política
pública en general.
Gráfico 1
Políticas Públicas
Políticas educativas
Carrera
Docente
Formación
Docente
*
Patricia Andrade y Ricardo Cuenca, PROEDUCA – GTZ. Diciembre de 2003.
Una segunda cuestión, dada por el contexto peruano en particular, es que el desarrollo
de las políticas educativas, por consiguiente el de la política magisterial también, ocurre
en un doble marco: la descentralización y la modernización del estado, lo que influye
de maneras diversas en la forma como se conciben y elaboran las políticas.
La tercera cuestión, que deriva de la anterior pero que también forma parte de los
modelos de desarrollo de políticas públicas, es su asociación a las relaciones de poder,
participación, equilibrio de demandas y necesidades sociales, etc. Como señala
Lindblom (1991): «dos cuestiones fundamentales sobre el proceso de formulación de
políticas públicas (son): como hacer más efectiva las políticas para realmente resolver
los problemas sociales y como hacer una política pública que responda al control
popular.»
Esto se explica mejor se asume que la política pública es, por encima de todo, un
proceso decisional y como tal, de naturaleza compleja. Según Majone (1997), en este
proceso hay un momento pre-decisional que tiene que ver con cómo se toman las
mejores decisiones, las decisiones “correctas”; enfocar en este momento obedece a una
lógica racional de aproximación al proceso de definición y análisis de política. Se
identifica también un momento post-decisional, que desde un enfoque mediado por lo
técnico, pone el acento en la implementación y evaluación. Para Majone, sin embargo,
lo post-decisional no se agota en estos procesos de carácter técnico sino que tienen
como componentes esenciales el debate, la deliberación, la persuasión, la comunicación
de las decisiones políticas; procesos donde ingresan otros actores que no son
únicamente los políticos y los técnicos o administradores.
Es preciso distinguir sin embargo, las diferentes maneras en que son incluidos otros
actores sociales –llamaremos así a los no políticos, no funcionarios y no expertos-.
Desde una aproximación técnica y analítica de las políticas, estos otros actores aunque
son afectados por las políticas educativas, estarían por fuera del sistema -considerando
como propio de éste al conjunto de factores sobre los que puede “operar”- y su inclusión
es en calidad de usuario (Mc Ginn y Reimers, 1997; Picardo, S/D). Desde un enfoque
más propiamente político de las políticas, en cambio, estos actores se encuentran
2
implicados desde la toma de decisiones: “son más numerosos los agentes implicados en
los procesos de toma de decisiones, más complejas las relaciones entre ellos y presentan
mayores dificultades a la hora de articular e intentar converger en un proyecto común
que trascienda los intereses particulares de personas, colectivos y partidos para
orientarse hacia el logro del mayor bienestar de la comunidad”; en el reconocimiento de
ello radica la eficiencia política o eficiencia negociada de las políticas publicas pues se
trata de “obtener resultados satisfactorios, previamente negociados y consensuados por
los correspondientes agentes implicados” (Rodríguez y Ardid, 1996).
Gráfico 2
CONCERTACIÓN
Pre decisional Post decisional
Políticos Diseño
Pre- Post-
Implementación
decisional decisional
Evaluación
Funcionarios
Funcionarios ¿Cómo se ¿Cómo se
tomanselas
¿Cómo implemetan
¿Cuál es el y
Funcionarios
Técnicos / expertos decisiones
toman las evalúan
seguimientoestas
que se
?
decisiones? decisiones
le da a las
Funcionarios
Sociedad / comunidad educativa ?
decisiones?
1 Definiciones operacionales:
La complejidad del tema hace muy difícil establecer definiciones concretas para
cada uno de los temas ejes del documento, políticas, gestión de políticas, etc. En
un intento por definir estos términos es que se presentan las siguientes ideas.
1.1 Políticas1
Una distinción amplia es la que se encuentra en los tres términos que el idioma
inglés usa para referirse a lo que en castellano denominamos bajo el único
término de política: polity, politics, y policy.
1
A modo de advertencia inicial, la definición de política serán entendida en función a política pública. La
sustentación a esto se describe en la introducción.
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La política – policy se refiere al contenido específico de los programas y
propuestas de las autoridades públicas (pueden cambiar).
La política – politics es el proceso por el cual se formulan las políticas, donde
se expresan intereses, conflictos y requerimientos de consensos.2 (Roth,
2002).
En el marco de este sentido amplio de las políticas como proceso, Picardo (S/D)
hace una lista de los siguientes elementos que definen qué es una política
educativa:
1.2 Gestión
En tal sentido, Guerrero (2001) afirma que la voz gestión ha tenido un empleo
muy intenso en Francia desde tiempo atrás. Nació con la ciencia de la
administración pública misma: Charles-Jean Bonnin la usó en 1812, cuando
refirió la ejecución de las leyes como un asunto necesario a la "gestión de los
asuntos públicos" (gestion des affaires publiques). En español dicho vocablo ha
sido usado como sinónimo de administración, o, más generalmente, como una
parte de la misma. De modo que el gestor es un procesador, un hacedor de
acciones. Inclusive la gestión se concebía como algo que apunta exclusivamente
2
Las definiciones fueron proporcionadas por Sandra Geisler.
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al funcionamiento de esa administración y tenía un matiz de actividad secundaria
y subordinada. Sin embargo, desde la década de los ochenta, gestión comenzó a
ser usada como antónimo de administración, precediendo e inspirando a la
corriente anglosajona de la nueva gestión pública (new public management).
Para entender quién y cómo se elaboran las políticas –opina Lindblom (1991)–
uno debe de entender las características de los participantes, en qué fases y qué
papeles juegan, de qué autoridad u otro poder disfrutan, y como se relacionan y
controlan unos a otros. Hay muchos tipos de participantes y cada uno juega un
papel especial: los simples ciudadanos, los líderes de los grupos de interés, los
legisladores, los líderes del Legislativo, los miembros de los partidos políticos,
los jueces, los funcionarios, los expertos técnicos y los empresarios.
En este modelo se transita del interés público al interés por los resultados, de la
eficiencia a la calidad, del control a la consecución de la adhesión a las normas,
de la imposición de la responsabilidad a la construcción de la rendición de
cuentas, de la justificación de costos a la provisión de valor. Este modelo va más
allá de las reglas y de los procedimientos, y más allá de los sistemas
administrativos en operación. (Guerrero, 2001).
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representativo. Bajo la lógica de la eficiencia, excelencia y corporatividad, se
subordina la necesidad del consenso (Hoyos S/D).
a) Gobierno
b) Organismos Internacionales
c) Paquete Social
d) Partidocrático o ideológico
e) Subjetivo
f) Modelo reactivo
g) Integral (modelo ideal)
Los seis primeros son semejantes entre sí y fácilmente agrupables en los dos
primero del anterior esquema –burocrático y tecnocrático- y tienen en común una
estructura descendente (se hace arriba y se implementa abajo). A diferencia de
éstos, el modelo integral de políticas educativas constituye un ciclo cuyo punto de
partida son los beneficiarios del sistema educativo (alumnos, padres y madres),
los actores (docentes, universidades, técnicos y directores) y quienes tienen
interés vertido en la cosa educativa (fundaciones, investigadores, empleadores) y
regresa directamente hacia ellos.
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Un ejercicio de síntesis
Desde nuestro punto de vista, estos modelos teóricos funcionan en la realidad –en la
nuestra- de manera casi yuxtapuestas; a través de esfuerzos dispersos, no
necesariamente intencionados y menos aún coherentes, de incorporar y rescatar
elementos valiosos de cada uno, pero finalmente en función de los puntos de vista
particulares de quien(es) asumen el rol decisor. Elementos que están en constante
tensión, a veces facilitando y otras actuando como traba al desarrollo fluido de un
proceso de gestión de políticas que combine de manera eficaz los requerimientos
técnicos con la demandas de consenso y legitimación social de las propuestas de
política.
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3 Procesos de gestión de políticas
Gráfico 3
Diseño
Evaluación
Evaluación Implementación
Implementación
n
3.1 Diseño
3.2 Implementación
3.3 Evaluación
Esta fase, que sólo por razones de ordenamiento gráfico se ha ubicado en un solo
momento, es un proceso permanente con dos características fundamentales:
revisión permanente de la aplicación de las acciones y retroalimentación para la
mejora de la implementación y el diseño. Se han identificado dos momentos:
Implementación de procesos de vigilancia social
Implementación de procesos de autoevaluación institucional
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Bibliografía