5, 6 y 7 de marzo 2008, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín

Pobreza y Acceso Informal al Suelo Urbano en

América Latina y el Caribe
Luz Mery Rodelo Torres
Universidad Autónoma del Caribe
Luz.Rodelo@uac.edu.co
luzmeryrt@hotmail.com
5 - 3573308

RESUMEN

El presente documento es producto de la pasantía realizada en la Comisión Económica Para

América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos
dentro del marco de la Maestría “Planificación Urbana y Territorial Aplicada a Países en Desarrollo”
de la Universitá IUAV di Venezia, Italia.

El estudio elaborado es un aporte al análisis y comprensión de la situación actual de la pobreza, la

informalidad en el suelo urbano en América Latina y las experiencias emblemáticas de la región.
Se pretende identificar posibilidades de profundización en los programas implementados como
“buenas prácticas” en la superación de la precariedad y pobreza que han permitido avances en el
desarrollo urbano equitativo de las ciudades; y generar así un espacio de profundización,
intercambio de experiencias, difusión de instrumentos y mecanismos de gestión.

El desarrollo local y territorial de las ciudades Latinoamericanas está articulado a la participación

ciudadana, considerada un recurso valioso que posibilita concretar y concertar nuevas estrategias
y políticas en la consecución de bienes comunes, en la dinámica de la actividad económica, y en
la creación de escenarios deseables para la ciudad y su territorio. Lo anterior ha dado posibilidades
de abordar el desarrollo local y la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones
fortaleciéndose la democratización y la promoción de la justicia social.
Este documento expone algunas de las posibilidades existentes en los países de la región para
que una mayor cantidad de población, en particular la de menores ingresos tenga acceso legal al
suelo urbano. Este estudio tiene además como objetivo, presentar una lectura crítica del “Proyecto
CEPAL” en la informalidad y Pobreza Urbana en América Latina y el Caribe desde la perspectiva
del acceso legal al suelo urbano.
El Proyecto CEPAL Pobreza Urbana: “Estrategia orientada a la acción para los gobiernos e
instituciones municipales de América Latina y el Caribe”, abarca un extenso análisis del panorama
de la pobreza urbana desde cinco puntos prioritarios: Acceso legal al suelo urbano, acceso a
servicios básicos, mejora de condiciones habitacionales, acceso a espacios públicos, acceso a
empleo e ingresos.

Palabras Claves: Pobreza, Informalidad, Suelo Urbano

1
1. La Pobreza Urbana Latinoamericana en el contexto de la Pobreza Mundial
Mas allá de las limitaciones que presentan los diversos métodos de medición de la pobreza
aplicados internacionalmente, existe el consenso que la pobreza en el mundo afecta a una gruesa
población de los Países en Desarrollo.
1
El Banco Mundial estima sobre la base de la línea internacional de pobreza la magnitud,
distribución y evolución de la pobreza extrema. Están los extremadamente pobres, que deben
subsistir con menos de un dólar al día; y los pobres con dos dólares diarios. El Banco Mundial
afirma que la evolución espacial de los pobres e indigentes en las distintas regiones del mundo
durante los años 90 evidencia que no ha variado de manera trascendental la disminución de la
pobreza si se tiene en cuenta que al inicio de los años 90 afectaba a 2.700.000 personas. Los
antecedentes señalan un avance en el que mientras en 1990 la pobreza extrema representaba el
48% del total de pobres, en 1999 era de un 42%; y se proyecta que para el año 2015 sea del 35%
del total.
La población extremadamente pobre y la pobre ha variado en los últimos años su distribución en
regiones. A inicios del año 1990 el 58% de la pobreza se concentraba en Asia del Sur y África
Subsahariana; a inicios del año 2000 esa misma proporción se acercó al 70%. En América Latina y
El Caribe las cifras se mantienen cercanas al 4% o 5% del total de pobres del mundo. Aunque
cuantitativamente la pobreza regional que se exhibe en Latinoamérica y El Caribe es menor con
respecto a la pobreza de Asia y África, no deja de ser un fenómeno complejo que afecta a la
población.

1.1. La Informalidad Urbana y Precariedad del Hábitat

El tema regional de la informalidad urbana y precariedad del Hábitat en América Latina y el Caribe
permite identificar que solo una proporción de los hogares pobres de la región, enfrentan carencias
en su hábitat. La imagen de pobreza urbana coincide con la precariedad y la desigualdad social
que se expresa en extensos tugurios. Sin embargo, la informalidad urbana regional no se presenta
solo en los lugares de alta precariedad del hábitat, ni tampoco son pobres todos los núcleos de
hogares que viven en barrios precarios e informales. Algunos países manifiestan en sus ciudades
precariedad del hábitat relativamente menor que toda la región en su conjunto, tanto para los mas
pobres como para los que no lo son, haciendo visible una mayor calidad de vida urbana global. No
obstante en otros muchos países de la región tanto pobres como aquellos que no; tienen mas
precariedad que la región en su totalidad. Lo anterior expresa que las carencias individuales
asociadas a los ingresos de los hogares pobres no es la única componente de la precariedad.

La precariedad del hábitat se presenta de forma diversa en los centros metropolitanos y en el resto
de las ciudades de la región. La tendencia a la concentración de la pobreza y la precariedad en los
centros urbanos medianos se manifiesta de manera diversa a la concentración de pobreza en las
metrópolis. Las ciudades Latinoamericanas presentan en su proceso de crecimiento altos niveles
de segregación socio espacial. Se encuentra la población pobre habitando con carencias en el
acceso a los servicios y bienes urbanos, y esta la población que tiene sus necesidades básicas
satisfechas y cuenta con adecuada provisión de servicios e infraestructura. La escasez de recursos
de inversión, hace aun más inequitativo el acceso a los bienes y servicios urbanos.

1.2. Identificación de las Características Básicas de la Precariedad del Hábitat Urbano en

América Latina
Las características de la precariedad del Hábitat urbano en América Latina con respecto al mundo,
pueden describirse desde las condiciones de los materiales de construcción, la disponibilidad de

1
World Development Indicators (2003)

2
servicios básicos y la seguridad en la tenencia. La estrecha relación que existe entre precariedad
del hábitat y precariedad del empleo están identificadas en la articulación de estas dos realidades
con la informalidad urbana regional de la pobreza que presenta los países latinoamericanos.

Característica 1: Las condiciones de precariedad del hábitat de los pobres urbanos se relaciona
directamente con la tipología habitacional, los materiales de las viviendas, el acceso a los servicios
básicos, la tenencia de la vivienda, el acceso legal al suelo urbano, a espacio publico, educación,
empleo, salud y medio ambiente sano.
Característica 2: La relación de la pobreza y precariedad urbana con la inserción laboral de los
jefes de hogar.
Característica 3: La relación existente en el ambiente urbano entre pobreza y precariedad urbana,
y la informalidad urbana. (Informalidad Habitacional vs. Informalidad Laboral).
Característica 4: La relación de los hogares urbanos de jefatura femenina con respecto a los
hogares encabezados por hombres. En algunos países de la región es posible identificar la
incidencia de las tendencias y rasgos en las áreas urbanas por países que aportan una
caracterización diferente de la pobreza desde la perspectiva de género.
Característica 5: La relación de los asentamientos precarios y tugurios con su ubicación en zonas
de riesgo ambiental.
A través de estas características elementales, esenciales para cubrir las necesidades básicas
insatisfechas de la población de los países de la región, se busca encontrar respuestas a los
problemas que se evidencian en la pobreza y precariedad urbana en América Latina y de proveer a
los gobiernos locales y nacionales las herramientas necesarias para implementar soluciones
efectivas al fenómeno de la pobreza y precariedad del hábitat urbano.

1.3. Objetivos de Desarrollo del Milenio: Una Mirada Crítica Hacia América Latina y el Caribe
La declaración de los objetivos de Desarrollo del Milenio realizada en el 2000 por 191 países del
2
mundo , estableció la reducción de la pobreza extrema universal, (de las cuales una enorme
proporción habita en las ciudades) como una de las máximas prioridades de los gobiernos, los
organismos internacionales y la comunidad en general. Las políticas establecidas en la
declaración del Milenio van enfocadas a cubrir las necesidades mínimas básicas insatisfechas.
3
Las Naciones unidas con respecto al concepto de precariedad urbana , en la meta 11 objetivo 7,
ha precisado su dimensión en desarrollar criterios operativos que hagan realidad la posibilidad de
la medición en distintas ciudades, o países. En la misma declaración el tema de los tugurios,
relacionado estrechamente con la pobreza y precariedad del hábitat fue incluido articulado a la
4
sostenibilidad ambiental. El concepto de tugurios definido por el sistema de las Naciones Unidas,
incluyó diversos tipos de asentamientos precarios y en condiciones de baja calidad de vida que
desde los barrios deteriorados hasta los asentamientos informales. De igual manera
5
conceptualizaron los tugurios sobre la base de cinco definiciones deficitarias básicas :

2
La Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio definió meta-objetivos para el conseguimiento de la disminución
de la pobreza. Dentro de los 8 objetivos establecidos se incluyen estrategias en el combate a la pobreza, educación, salud,
equidad de género, sostenibilidad ambiental, desempleo, hambre y cooperación al desarrollo.
3
Si bien es cierto que la pobreza y precariedad urbana se disminuye desde la articulación de todos los objetivos planteados
en la Declaración del Milenio, solo se hará referencia al Objetivo 7, meta 11 “Haber mejorado para el año 2020, la vida de
por lo menos cien millones de habitantes de tugurios” y en la conceptualización de los tugurios articulado al acceso legal al
suelo urbano, por ser el tema de estudio de este documento.
4
Naciones Unidas (UN HABITAT 2003) acordó que un tugurio es: “Un asentamiento contiguo donde los habitantes se
caracterizan por tener vivienda y servicios básicos inadecuados y/o que no son considerados como parte incorporada o
igual a las demás partes de la ciudad por las autoridades publicas”.
5
Dentro de los indicadores para medir la meta 11 del objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se incluyo
proporción de hogares con acceso a tenencia segura. Sin embargo el Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos acordó incluir otras 4 dimensiones:
i) Acceso al agua potable en tugurios, ii) Acceso a saneamiento básico en tugurios, iii) Durabilidad de la Vivienda, iv) Área
suficiente para vivir.

3
 1. Tenencia Insegura

2. Acceso inadecuado al agua segura

3. Acceso inadecuado a saneamiento y otros servicios

4. Mala calidad estructural de la vivienda

5. Hacinamiento

1.3.1 Tenencia Insegura: De acuerdo a los parámetros internacionales, el proceso de

urbanización ha sido dinámico en Latinoamérica y el crecimiento demográfico se concentró en las
zonas urbanas y pasó a ser la región más urbanizada del mundo en desarrollo. Sin embargo
presenta altos niveles de informalidad e irregularidad en el acceso a la tierra urbana y a la vivienda
de las familias pobres; debido a la falta de oferta de terrenos a precios accesibles (CEPAL, 2001).
La meta 11 propone mejorar la calidad de vida de 100 millones de habitantes de tugurios. De ese
porcentaje relativo indicado en la meta, el porcentaje que corresponde a la región equivale a 13,8
millones de personas, lo que representaría menos del 11% de la población que vivía en tugurios en
1990. Si se le da seguimiento a esta meta se observa que el porcentaje de los habitantes en
tugurios con respecto a la población urbana ha pasado de un 35,4% a un 31,9%. Sin embargo
paralelamente hubo un aumento de población; es decir que las leves mejoras en los porcentajes
indican que el ritmo de superación de los tugurios urbanos aun no es suficiente para que se
reduzca el total de personas afectadas por el fenómeno.
Los países de la región carecen de políticas y medidas que permitan el adecuado acceso al
mercado legal de tierras. La mayoría de soluciones se han dado en otorgar legalizaciones después
de invadidos los lotes para regularizar la condición de tenencia, que explica el aumento de nuevos
pobladores que llegan a hacer parte de la informalidad. Aunque haya mejorado la tenencia de la
tierra en América Latina, la falta de recursos suficientes y de programas adecuados para enfrentar
las deficiencias urbanísticas, de gestión de suelo, políticos y jurídicos impide acceder al suelo de
manera legal y regularizar la informalidad.

1.3.2. Acceso Inadecuado al Agua Segura: Según el World Development Indicators (2003) del
Banco Mundial, en la región el abastecimiento para el consumo de agua potable equivale a un 20%
del total de extracciones. Lo anterior manifiesta que el déficit de cobertura de los servicios de agua
segura se relaciona en la mayoría de casos con falta de inversión en infraestructura y no con la
escasez de agua, ya que medianamente la región posee recursos hídricos abundantes para
abastecer a la población en general. La región posee casi 80 millones de personas sin agua
potable y más de 100 millones carecen de saneamiento básico.

1.3.3. Acceso inadecuado a Saneamiento y otros Servicios: La proporción de la población con

acceso a servicio de saneamiento se ha elevado en casi todos los países de la región. Esto hace
que la situación en cobertura sea más heterogénea, y que la población mas pobre requiera
inversión para ampliar el acceso a este segmento de la población. Los países que tienen menor
cobertura del servicio y que tienen mayores compromisos para cumplir la meta referente a
saneamiento son Nicaragua, Haití, Santa Lucia, Bolivia y Guatemala (BID, 2003).

1.3.4. Mala Calidad Estructural de la Vivienda: Respecto a la durabilidad de los materiales de

construcción de la vivienda al igual que en otras metas es heterogéneo el avance, pero muestra
signos de aumento. El aumento de la calidad de los materiales es el resultado de programas
oficiales de mejoramiento y del esfuerzo propio de sus habitantes para mejorar su entorno
inmediato.

1.3.5. Hacinamiento: El hacinamiento presenta dificultades en su medición estadísticamente para

calcular en los hogares, ya que la mayoría de indicadores se refieren a hogares o viviendas y no a
población total, y los indicadores corresponden al total de hogares sin diferenciar los tugurios.

4
2. El Proyecto CEPAL “Pobreza Urbana: Estrategia Orientada a la Acción
para los gobiernos e instituciones municipales en América Latina y el
Caribe”

2.1 Una lectura critica a las Estrategias de la CEPAL en la reducción de la Pobreza y

Acceso Informal al Suelo Urbano
6
El proyecto CEPAL inicia actividades en colaboración con la secretaria técnica del MINURVI . La
División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, apoya la concreción en
la región de avances en materia de pobreza y precariedad habitacional. En la identificación de
estas políticas, la CEPAL se propuso a través de la Declaración de Santiago de Chile, aprobada
7
durante la conferencia Regional de América Latina y El Caribe investigar los rasgos de la pobreza
urbana, para identificar con mayor precisión los requerimientos de apoyo técnico que presentan
los países y municipios de la región para cumplir las metas del milenio. El estudio acoge la
preocupación que existe en los organismos sectoriales de vivienda y desarrollo urbano
latinoamericanos y caribeños desde comienzos de los anos 90 por atacar la pobreza y precariedad
urbana. El plan de acción regional sobre Asentamientos Humanos preparado para la conferencia
8 9
Hábitat II , y actualizado con motivo de Hábitat+5 , reflejó la necesidad de incluir el combate a la
pobreza como uno de los principales desafíos que debe enfrentar las políticas del hábitat. En el
10
Foro Regional de Minurvi en el ano 2002 , las autoridades del sector encomendaron a la CEPAL y
a la oficina regional de UN HABITAT la preparación de un informe sobre la situación de la pobreza
urbana regional en los Asentamientos Humanos.

El proyecto pretende contribuir a los esfuerzos que realizan los sectores y actores en el campo de
la gestión urbana de América Latina y el Caribe para elaborar políticas y programas más eficaces
para combatir la pobreza en las ciudades. El Proyecto busca explorar la pobreza urbana y su
asociación con las carencias del hábitat como base de una discusión regional sobre las
intervenciones que se requiere poner en marcha para dar cumplimiento a los objetivos del plan de
Acción Regional sobre Asentamientos Humanos y a las metas del Milenio. El estudio ofrece una
caracterización de la pobreza urbana de la región y los países, y la identificación de los numerosos
ámbitos en los cuales urge profundizar con estudios específicos para comprender y explicar los
complejos procesos que ocurren en el hábitat precario de las ciudades Latinoamericanas.

2.2 Aspectos Relevantes del Proyecto CEPAL

2.3. Puntos Temáticos de Intervención
La CEPAL identifico cinco puntos en los que desarrolló el proyecto. Entre estos se encuentran
Seguridad en la propiedad del suelo urbano, Acceso a Servicios Básicos, Mejoramiento de las
condiciones habitacionales, Incorporación de Empleo no precario y Espacio Publico para todos.
Alrededor de estos cinco puntos temáticos prioritarios, se han desarrollado investigaciones y
estudios de la situación actual en los países de la región y se han identificado los posibles
mecanismos jurídicos, políticos, de gobernabilidad y participación comunitaria que se requieren
para avanzar en cada uno de los desafíos planteados.

6
Ministros de Urbanismo y Vivienda en Ibero América. El Minurvi es una entidad de coordinación y cooperación
intergubernamental de los países de América Latina y el Caribe, en el área de desarrollo sostenible de Asentamientos
Humanos.
7
Esta Asamblea tuvo como objetivo Evaluar el Estado de Avance del Programa Hábitat.
8
Estambul 1996

9
Nueva York 2001
10
XI Asamblea General de Ministros y Autoridades Máximas de vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe que
culmino con la declaración de Santo Domingo en Octubre de 2002

5
En la XV Reunión de Ministros y Autoridades Máximas de La Vivienda y el Urbanismo de América
Latina y El Caribe, y del XI Foro Iberoamericano de Ministros y Autoridades Máximas del Sector
11
Vivienda y Desarrollo Urbano ; definieron el tema central la “Disponibilidad de Suelo Urbanizado
12
para Asentamientos Humanos de Interés Social”; la CEPAL presentó un documento referente al
Acceso Legal al Suelo Urbano. En el documento se expone la situación actual de la informalidad
del suelo urbano, el crecimiento de las ciudades con altos niveles de segregación socio espacial, la
escasez de recursos de inversión e inequidad en el acceso a bienes y servicios urbanos para los
mas pobres, y el papel del Estado en las acciones orientadas a la recuperación de las plusvalías.
Se describen instrumentos de redistribución de la Renta Urbana que pueden ser utilizados como
mecanismos de prevención al acceso informal al suelo urbano. Se sintetiza la gestión de suelo
privado, posibilidades brindadas por marcos legales a nivel nacional al igual que la dinamización de
tierra vacante. En cuanto a las políticas destinas a tierras fiscales se indicó la importancia que
guardan las reservas territoriales y los derechos de preferencia de compra. Las experiencias
emblemáticas de los países de la región en el acceso legal del suelo urbano, se seleccionaron con
el criterio de que los objetivos centrales de los mismos, se dirigieran hacia mejorar el acceso de
los pobres al suelo urbano. Las buenas prácticas corresponden a: Brasil, Argentina, Perú y
Colombia.

3. Marco de Referencia del Documento presentado en la XV Reunión de

Ministros y Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de América
Latina y el Caribe, y del XI Foro Iberoamericano de Ministros y Autoridades
Máximas del Sector Vivienda y Desarrollo Urbano

3.1. La informalidad en el acceso al suelo urbano en América Latina

Las carencias que se identificaron en este aspecto van relacionadas a la escasez de recursos de
inversión y a la captura de mayores valorizaciones que tienden a concentrarse en los sectores de
mayores ingresos, por ser estos los propietarios inmobiliarios. De igual manera el circulo mercado
libre del suelo/ Informalidad/ Aumento de la pobreza lleva a que se aumente la población en
condiciones de pobreza dado que el mercado de suelo se vuelve cada vez mas inalcanzable para
la población de menos recursos. Al tener presente el papel del Estado y la estabilidad del contexto
político en los países de la región; permiten dar continuidad y solidez a las acciones orientadas en
la captación o recuperación de plusvalías.13 El uso de métodos participativos permite la posibilidad
de la aceptación del público en los procesos de regularización, tenencia y prevención de lotes
ilegales. La participación en la sociedad civil en procesos transparentes es el mecanismo base de
la democracia local participativa facilita la consolidación de los procesos de captura de rentas.

3.2 Instrumentos de Redistribución de la Renta Urbana

Para minimizar la multiplicación de la informalidad, se hace necesario implementar instrumentos
de intervención directa, articulados entre si, a través de regulaciones y/o instrumentos normativos,
tributarios, económicos y de participación social. Esto llevará a la dinamización de la tierra urbana
en el mercado legal.

11
Reunión efectuada del 4 al 6 de Octubre de 2006 en Montevideo Uruguay
12
Este documento fue elaborado en el periodo de Pasantía realizado en la División de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos de la CEPAL en Santiago de Chile, con la orientación de Raquel Szalachmann y con base en
bibliografía del Proyecto CEPAL proporcionada por la División. La pasantía se realizo de Junio a Septiembre de 2006, en el
marco de la Maestría PVS de la Universidad IUAV di Venecia. El documento puede ser consultado en:
http://www.minurvi.org/documentos/2_Asambleas/Versi%F3n%20final%20suelo.pdf
13
La recuperación de Plusvalías incide en el logro de procesos de desarrollo y ordenamiento urbano más equitativos e
incluyentes. Entre los instrumentos de recuperación de plusvalías están el impuesto predial, las contribuciones por
valorización, las autorizaciones por cambios de uso, suelo creado, y mecanismos de reparto equitativo de costos y
beneficios.

6
Bloque de Instrumentos Normativos
-Instrumentos de Disposiciones Legales: Comprende el sistema legislativo urbanístico, desde la
Constitución Política hasta las leyes y ordenanzas que determinan las formas de tenencia de la
propiedad urbana y las condiciones de gestión de los procesos de urbanización de las ciudades.
-Instrumentos de Planeamiento Urbanístico: Son planes de regulación del desarrollo urbano, que
pueden también ser considerados como instrumentos de formación y reversión de las rentas
urbanas, ya que desde su redacción dan origen a la formación de valores del suelo, elemento base
en el proceso de urbanización de las ciudades.
-Instrumentos de Gestión Urbanística: Son instrumentos de redistribución de las rentas y plusvalías
urbanas, que permiten que el incremento del valor del suelo se recupere y se pueda utilizar en
objetivos urbanos globales.
-Instrumentos de Urbanización y Tierras Fiscales: Son mecanismos de captación y redistribución
de rentas y plusvalías urbanas, que permiten obtener parte del incremento del valor del suelo, o de
las plusvalías originadas por el crecimiento, transformación o desarrollo de las ciudades.

Bloque de Instrumentos Tributarios

-Instrumentos de Fiscalidad General y Urbana: Se refiere a los conceptos sobre financiación de la
actividad pública y su intervención a través del poder fiscal del Estado.
-Instrumentos de Contribución Especial, Impuestos y Tasas: Son pagos por parte de un agente
privado que compensan las ventajas que obtuvo gracias a un servicio público que fue beneficioso
para toda la comunidad.
-Instrumentos de Financiación Territorial del Estado: Son recaudos centralizados que efectúa el
Estado para después cederlos a los diversos niveles de gobierno por medio de transferencias.

Bloque de Instrumentos Económicos

-Instrumentos de Redistribución de la Renta Urbana: La particularidad de estos instrumentos y que
constituye una ventaja frente a otros es que no poseen límites ni condiciones para su
redistribución.

Bloque de instrumentos de Democratización y Participación social

-Instrumentos de Democracia Participativa: El diálogo social como mecanismo de aporte de cada
uno de los llamados “usuarios expertos” de una ciudad, sus residentes y los visitantes, representan
un sistema de participación clave, no sólo para la planificación sino también para la gestión. En
general, los habitantes conocen mejor que nadie sus problemas, pero además pueden aportar
información precisa de las condiciones particulares en relación con los espacios públicos, la
propiedad y/o tenencia de la tierra, así como de un amplio conjunto de detalles que determinan los
procesos de urbanización.
-Instrumentos de Promoción al Acceso Seguro a la Tenencia de la Tierra: Son los programas y
campañas de regularización en países en desarrollo. Este instrumento con frecuencia ha sido
diseñado por organismos internacionales para promover, por medio de programas, la lucha contra
la pobreza y formas seguras de tenencia para las poblaciones que viven en asentamientos
precarios e informales. Su mayor beneficio sigue siendo su carácter de programa fundamental de
lucha contra la pobreza urbana.

3.3 Gestión del Suelo Privado

3.4 Posibilidades Brindadas por los Marcos Legales a nivel Nacional en la Gestión del Suelo
Privado
Son pocos los países en la región que contienen en su legislación nacional instrumentos
claramente definidos para la prevención de la informalidad del suelo. Colombia, Brasil y México
sobresalen por haber creado normas que presentan una transformación en la implementación de
proyectos y programas tendientes a reducir la informalidad sobre la tierra urbana. Sin embargo, y a
pesar de la existencia de programas y políticas especialmente diseñados para este fin, los
resultados aun no son los esperados.

En Colombia el ordenamiento territorial y la regulación del suelo privado son temas legislativos
desde los anos 50’. En 1989 se aprobó, la Ley de Reforma Urbana que abarca normas sobre
planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes. La ley, contiene cuatro

7
temas: planificación, mecanismos de intervención estatal en el mercado de tierras, vivienda de
interés social e instrumentos financieros. Los municipios son los encargados de aplicar los nuevos
instrumentos, relacionados a los mecanismos de intervención de los mercados de tierras. En 1997
fue aprobada la Ley 388 de Desarrollo Territorial, creada para impulsar la elaboración de los
Planes de Ordenamiento Territorial. Esta ley contiene instrumentos de gestión del suelo que son el
inicio del proceso hacia un desarrollo sostenible y equitativo, entre ordenamiento territorial y
regulación de la tierra urbana, además de promover actuaciones estratégicas para canalizar y
priorizar la inversión pública e incentivar la actuación privada en los proyectos de interés para la
ciudad.

Brasil produjo sus cambios legislativos con la Constitución al introducir el concepto de función
social de la propiedad e inició la formación del sistema de derecho urbanístico, compuesto por
normas constitucionales federales referentes a la política urbana, a la Ley Federal de Desarrollo
Urbano, a la Ley Regional de Política Urbana y a la Legislación Regional Urbanística. También
incorporó el conjunto de normas municipales referentes a la política urbana establecidas en las
leyes orgánicas municipales, en el Plan Director y en la Legislación Municipal Urbanística.

14
México realizó reformas en su Constitución Nacional dándole un giro a la implementación de las
políticas urbanas de reservas territoriales. La ley Agraria aprobada en 1992 tiene como objetivo
establecer los procedimientos y lineamientos aplicables en la regularización de la tenencia de la
15
tierra ejidal y en la certificación de derechos ejidales y titulación de solares . La reforma al Artículo
27 de la Constitución Nacional permitió la creación de nuevos programas de regularización de la
tenencia de la tierra. El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares
Urbanos PROCEDE define derechos y otorga títulos de propiedad en los ejidos y comunidades
agrarias para campesinos.

3.5. La Dinamización de Tierra Vacante

La mayor parte de las ciudades de los países de la región poseen tierras de reserva en lotes
intermedios, muchas de ellas cercanas a vías de acceso importantes y con posibilidades de
conexión a servicios básicos domiciliarios. Si éste gran volumen de tierras vacías se pusiera a
disposición en el mercado legal, aumentaría considerablemente la oferta de suelos originando una
disminución del precio de los terrenos. En la práctica deberían relacionarse estas políticas de
dinamización de tierras ociosas con las de prevención.

3.6 políticas Destinadas a Tierras Fiscales

Las políticas destinadas a tierras fiscales hacen referencia a la generación de reservas territoriales
por parte del Estado, con el objetivo de colocar tierra en el mercado legal y de ésta forma hacer el
suelo urbano más accesible a la población de bajos ingresos. Esto puede realizarse a través de
mecanismos directos que utiliza el Estado para vender, donar o arrendar sus tierras, o en forma
indirecta provocando caídas en los precios del suelo en el mercado legal.

3.7 Reservas Territoriales

Las prácticas de los programas en los países de la región indican que los mecanismos más
eficaces para establecer las reservas territoriales, son aquellas en las que han participado de
manera decidida los entes gubernamentales municipales y estatales, o cuando los terrenos tienen
una finalidad para uso colectivo. Por el contrario el mecanismo menos eficiente, es aquel en el que
participa el sector privado en gran parte debido a que las inmobiliarias poseen información en
cuanto a la oferta y demanda de suelo urbano, pero impulsan un desarrollo urbano que no
16
satisface la demanda de los sectores populares .

14
La transformación del articulo 27 de la Constitución Nacional
15
En el régimen ejidal, la tierra propiedad de la Nación era entregada a los miembros del ejido, mediante resolución agraria
administrativa o jurisdiccional, para su uso y usufructo, lo que permitió que el sistema latifundista se acabara y se
redistribuyera la propiedad. De esta forma, la población es la propietaria de la tierra, el ejido es una comunidad agraria y las
tierras ejidales son tierras formalmente parceladas para su explotación bajo la supervisión y presencia del gobierno.
16
Igual sucede con las constructoras al incentivar el desarrollo de proyectos para población de ingresos altos y medios,
dejando relegados aquellos de interés social.

8
3.8 El Derecho de Preferencia de Compra para Viabilizar Reservas Territoriales
Es la preferencia que tiene el sector público, de adquirir inmuebles de su interés para realizar
proyectos específicos. En estos casos el poder público define el área para proyectos de
regularización, programas de vivienda de interés social, reservas territoriales y proyectos de
espacio público o de preservación ambiental.

4. Experiencias Emblemáticas en la superación de la Pobreza y Precariedad

en el Acceso al Suelo Urbano
Las experiencias que se analizan a continuación corresponden específicamente al eje suelo,
previamente definido en el marco de la agenda Pro Pobre, como el “Acceso al Suelo Urbano para
los pobres” y están referidas a las acciones o programas de regularización dominial de la
informalidad, y a políticas y programas para mejorar el acceso al suelo y prevenir la informalidad.

4.1. Impuesto Predial Progresivo de Brasil

La urbanización en los territorios de las ciudades brasileras presenta contrastes e inequidades
sociales entre las zonas urbanizadas, y las zonas con baja cobertura de infraestructura y sin
urbanización, que en muchos casos suelen ser 2 o 3 veces mayores que las zonas con mejores
estándares. Por esa razón las primeras, que además están mejor localizadas, son objeto de
disputas por parte de los desarrolladores inmobiliarios, generándose conflictos en relación a usos y
potenciales constructivos permitidos. Además, al no existir ofertas de mejor calidad en otras áreas,
se producen alzas en el precio del suelo. Para prevenir la Informalidad el Sistema de Impuesto
Predial Progresivo de Brasil es un mecanismo que permite evitar el inadecuado uso inmobiliario del
suelo urbano, promoviendo la adecuada ocupación de suelos vacíos y subutilizados, ubicados en
zonas de las ciudades con infraestructura. A su vez, el aumento progresivo del impuesto predial y
territorial urbano constituye una vía para obtener gran parte de los ingresos locales directos
requeridos para el financiamiento de los servicios públicos a cargo de los municipios. La ley
establece plazos para el cumplimiento de la parcelación, edificación y utilización obligatoria de la
propiedad predial y territorial, y en el caso de no cumplirse con estas imposiciones, el municipio
puede aplicar el Impuesto Predial Territorial Urbano (IPTU). Este es el impuesto directo de mayor
importancia, aplicable a todos los tipos de inmuebles urbanos en Brasil y generador de gran parte
de los ingresos locales directos requeridos para la financiación de los servicios públicos a cargo de
los municipios. Este nuevo instrumento de la política urbana permite avanzar en conceptos de
distribución equitativa de los costos y beneficios de las inversiones públicas, estableciendo y
diferenciando el límite entre el derecho de construcción y el derecho de la propiedad del suelo,
incentivando de ésta forma la actividad constructora. Por medio del Presupuesto Participativo la
población ha participado y tomado decisiones en la destinación de ingresos y gastos del
presupuesto municipal y en la definición de las inversiones a ejecutar por el municipio.

4.2 Mejoramiento de la capacidad de Gestión de la Municipalidad de Moreno

Argentina con relación al suelo urbano
El proyecto, se creó en 1997 en la provincia de Buenos Aires. Enmarcado en programas
provinciales, el propósito fue facilitar el acceso a la propiedad del suelo a los sectores de menores
recursos, planificar la expansión urbana, y dotar a la administración local de un conjunto de
recursos y capacidades orientadas a abordar la gestión de una política integral de suelos en el
ámbito territorial local. El proyecto se inició con la implementación de la regularización dominial,
para desarrollar y capacitar recursos humanos e implementar procedimientos para el otorgamiento
masivo de títulos de propiedad a adquirientes de predios urbanos, regularizando la tenencia de la
tierra de la población de bajos ingresos, de acuerdo a la normativa nacional y provincial vigente.
Las formas de fraccionamiento del territorio, y el “loteo popular” a través de políticas de uso de
suelo generó impactos socio espaciales negativos y el municipio de Moreno planteó:
- Enfrentar la creciente consolidación de una ciudad semi legal de población pobre, que no accede
a la plena condición de propietaria y que por lo tanto no es apta para el establecimiento de
garantías de acceso a créditos
- Prevenir la ocupación espontánea de tierras baldías.

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- Recuperar la posibilidad de aprovechamiento social de las tierras abandonadas y en
consecuencia del capital inmovilizado al activar transformaciones en las condiciones de vida de la
comunidad.
El proyecto planteó el objetivo de contribuir al municipio con herramientas y capacidades que
permitieran reorientar el funcionamiento del mercado de tierras y corregir las distorsiones e
inequidades generadas. La finalidad del proyecto de mejoramiento y ampliación de la oferta de
tierra urbanizada y la actualización de la información catastral contempla procedimientos para la
regulación masiva de lotes de dominio y el funcionamiento transparente del mercado de los lotes
populares. En la gestión del proyecto se generaron espacios de participación de la población local,
a través de mesas de trabajo con entidades de bien público y entidades de fomento de barrios
interesados en organizar la ocupación de las áreas abandonadas y el desarrollo de sus barrios,
participando en la identificación de propuestas de intervención de predios abandonados y en el
acompañamiento de las acciones del proyecto.

4.3 Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Informal en Perú

(COFOPRI)
El Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Informal en Perú COFOPRI inició en 1996
con el objetivo de generar derechos de propiedad inmueble sostenibles en el tiempo y seguros
jurídicamente, a través de la formalización y desarrollo del catastro de la propiedad. Establecido
como un programa de inversión económica, social y de lucha contra la pobreza, busca titular y
permitir el acceso al crédito a las personas de escasos recursos. Su misión fundamental es
promover la inversión privada y pública en terrenos y viviendas. Sus principios básicos se basan en
garantizar el reconocimiento y estabilidad de los derechos de propiedad sobre la tierra urbana. De
esta forma la COFOPRI al proveer una propiedad segura a los habitantes de asentamientos
informales a través de la obtención de la seguridad legal y garantizada en los procesos de
formalización, tiene como meta mejorar la calidad de vida de familias que viven en propiedades
irregulares. Al formalizar la propiedad se busca dejar el patrimonio como herencia, a fin de que los
propietarios dejen la inversión que han logrado acumular y asegurar posteriormente mediante la
legitimación de su derecho de propiedad en el proceso de formalización. De esta forma, la
regularización estimula al propietario del suelo a invertir en su propiedad. Las personas
beneficiadas con el proceso de titulación se preocupan de mejorar las condiciones físicas de su
vivienda, invierten en servicios públicos y mejoran su entorno. El programa COFOPRI se ha
caracterizó por su éxito en conceder escrituras y en legalizar más de 1 millón de lotes en menos de
3 años de entrada en vigencia. Sin embargo aunque haya aumentado los créditos solicitados a la
banca privada, no ha sido con el impulso que se esperaba. La explicación está en el peligro que
significa para la población el endeudarse, considerando la posibilidad de desalojo.

4.4 Operación Nuevo USME Bogotá, Colombia

El proyecto Operación Urbanística Nuevo Usme empezó a desarrollarse en el 2003 por el
Departamento Administrativo de Planeación. La Operación asume como primera preocupación
incorporar la lógica de la ciudad popular en los mecanismos de producción y en el disfrute de los
espacios públicos y privados. Su perspectiva es la movilización de recursos sociales, públicos y
privados, para la transformación de los espacios urbanos y la construcción de vivienda. El proyecto
plantea que en un escenario de recursos públicos escasos, éstos deben concentrarse en producir
elementos colectivos de soporte de los usos urbanos. Es decir, en generar lo colectivo y que los
subsidios se puedan otorgar en el acceso a lotes con urbanismo, a materiales y tecnologías de
bajo costo y a la asistencia y apoyo a los procesos de producción social del hábitat y de
autogestión. De ésta forma, la Operación Usme se dirige a adquirir suelo para usos colectivos y
para viviendas de interés social a cambio de inversiones públicas en elementos colectivos como
vías de acceso, redes de servicios públicos domiciliarios, e incluso sistema vial intermedio, y de la
asignación específica de aprovechamientos lucrativos a través de la normativa urbanística.

5.0 CONCLUSIONES
-El problema de la informalidad y del acceso legal al suelo urbano no es exclusivamente un tema
de política “socio urbana” en el que se pretende mejorar las condiciones de vida de una población;

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sino también la búsqueda de compromiso por parte del Estado en la creación de programas
integrales en el acceso al suelo urbano, que incluya la generación de empleo.

-Las experiencias muestran que la gestión de ciudad a través de mecanismos de gobernabilidad

dará resultado si se hace con procesos participativos, y la puesta en marcha de políticas que
manifiesten equidad urbana con la población mas pobre de la ciudad formal.

6.0 RECOMENDACIONES
Es de carácter prioritario prevenir el fenómeno de la ocupación ilegal del suelo y responder a la
demanda social de acceso al suelo, para lo cuál se requiere la intervención política en dos áreas:
a) Aumentar la oferta de suelo urbano para hacerlo económicamente alcanzable para la
población de escasos recursos
b) Regularizar la tenencia de la tierra para estos sectores

7.0 BIBLIOGRAFIA
-Clichevsky Nora, (2006) Previniendo la Informalidad Urbana en América Latina y el Caribe,
Santiago de Chile: Naciones Unidas CEPAL.
-Clichevsky Nora, (2006) Previniendo y regularizando la Informalidad del suelo en América Latina,
Santiago de Chile: Naciones Unidas CEPAL.
-Clichevsky Nora, (2003) Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las
políticas de regularización en América Latina, Santiago de Chile: Naciones Unidas CEPAL
-Clichevsky Nora, (2006) Regularizando la informalidad del suelo en América Latina y el Caribe.
Una evaluación sobre la base de 13 países y 71 programas, Santiago de Chile: Naciones Unidas
CEPAL.
-Durand Lasserve, Alain, (2003) Ciudad y Suelo: La propiedad del suelo: el debate y las
perspectivas, Santiago de Chile: Naciones Unidas CEPAL.
-Hardoy, Jorge, Satterthwaite David, (1987) La ciudad legal y la ciudad ilegal, Buenos Aires:
Internacional Institute for environment and development.
-Mac Donald Joan (2004) Pobreza y precariedad del hábitat en ciudades de América Latina y el
Caribe, Santiago de Chile: Naciones Unidas CEPAL.
-O'Meare, Molly, (1999) Reinventing cities for the people and the planet, Washington D.C: World
watch Institute.
-Pereira Fernando, (2000) Uso de suelo, motorización y desarrollo económico, Santiago de Chile:
Naciones Unidas CEPAL.
-Urb. Al EuropeAid Oficina de Cooperación (2005) Instrumentos de redistribución de la renta
urbana, LLeida
-Saavedra Teodosio (2006) Experiencias emblemáticas en la superación de la precariedad y
pobreza urbana en América Latina y el Caribe: Acceso al suelo Urbano para los pobres, Santiago
de Chile: Naciones Unidas CEPAL.
-Winchester Lucy (2005) Sustainable human settlements development in Latin America and the
Caribbean, Santiago de Chile: Naciones Unidas CEPAL.

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