Documento de trabajo del Centro de Estudios

de telecomunicaciones de América Latina

Neutralidad de Red
Reflexiones sobre
el debate actual

Documento preparado para:

, 2014

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

 Neutralidad de Red
Reflexiones sobre
el debate actual

Pablo Bello

pablo.bello@ahciet.net

Juan Jung

juan.jung@ahciet.net
El Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina es una iniciativa de AHCIET, Aso-
ciación Iberoamericana de Empresas de Telecomunicaciones, que tiene por objetivo promover y
apoyar la reflexión y el debate sobre las políticas públicas orientadas al desarrollo de la Sociedad
de la Información en la región, contribuyendo con elementos de análisis técnicos y económicos, a
su diseño, ejecución y evaluación. El Centro de Estudios no expresa opiniones o recomendaciones
en nombre de AHCIET.

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‘Neutralidad de Red: Reflexiones sobre el debate actual’ es un documento de

trabajo del Centro de Estudios de telecomunicaciones de América Latina.
 NEUTRALIDAD DE RED
reflexiones sobre el debate actual
Documento de trabajo del Centro de Estudios de
Telecomunicaciones de América Latina ,octubre de 2014

Índice

Introducción....................................................... 07

El Ecosistema digital......................................... 08
- Tendencias recientes......................................... 09

- El principio del “mejor esfuerzo” y el

tratamiento de los paquetes de datos................ 11

- La falsa premisa del internet a

única velocidad.................................................. 14

Principios para el internet abierto.................... 16

Neutralidad de red:
estado actual del debate................................... 18

Reflexiones finales............................................ 20

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

E
Abstract

l debate sobre la neutralidad de red surgió a

finales de la década de los 90 en los Estados
Unidos y desde entonces ha ido cobrando
fuerza en diversos ámbitos, generando
posiciones dicotómicas entre los diversos
sectores. Como contribución al debate, el presente
documento constituye un esfuerzo para la reflexión,
procurando despejar aquellos principios incuestionables,
como la necesidad de preservar a Internet como un
espacio abierto a la innovación y la libertad de los
usuarios para acceder a contenidos y servicios, de los
dogmas o creencias que se esgrimen en nombre de la
neutralidad pero que afectan el desarrollo sustentable del
ecosistema digital.

El ecosistema digital se sostiene tanto en las redes de

telecomunicaciones como en los proveedores de
servicios y contenidos en la red, y es fundamental que
ambos se puedan desarrollar de forma sostenible, con
regulaciones y principios equivalentes. Ello genera dos
reflexiones importantes. En primer lugar, los principios
regulatorios deberían estar balanceados entre los
distintos actores de la cadena de valor. En segundo lugar,
es fundamental evitar que se distorsione la competencia
a través de las relaciones que se producen al interior del
ecosistema digital. En la medida que se cumplan ciertos
principios fundamentales en favor de la competencia y la
no discriminación arbitraria, se estarían creando las
condiciones para favorecer el desarrollo del ecosistema
digital.

Palabras Clave: Internet, Neutralidad de Red, Ecosis-

tema Digital

Clasificación JEL: D43, K23, L12, L13, L51

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

L
I N T RO D U C C I Ó N

a neutralidad de la red suele asociarse a los principios que

guían el tratamiento del tráfico que circula sobre las redes
de internet. Sin embargo, la ausencia de una definición pre-
cisa y concreta ha derivado en distintas interpretaciones
por parte de los diversos agentes. Para algunos, la neutra-
lidad de la red se refiere a la necesidad de asegurar el carácter
abierto de internet, preservando el acceso libre y no discriminatorio
de los usuarios a los contenidos, aplicaciones o servicios
disponibles en internet. Para otros, en cambio, neutralidad de red
implica que todos los datos que transitan por las redes sean trata-
dos en forma igualitaria.

El debate surgió a finales de la década de los 90 en los Estados

Unidos y desde entonces ha cobrado fuerza en los ámbitos

7
académicos, la sociedad civil, la comunidad técnica y el sector pri-
vado vinculado a Internet y las telecomunicaciones. En los últimos
años, la discusión ha dado paso a regulaciones que se han imple-
mentado en diversos países del mundo, que han acentuado la in-
tensidad de las discusiones en la esfera pública.

La reunión de NetMundial realizada en Sao Paulo sirvió de esce-

nario para la expresión de diversas posiciones sobre el particular,
lo que unido a las nuevas regulaciones que está por imponer la
FCC, ha reforzado la presencia de este tema en la agenda global.
En distintos foros, como el IGF o la Global Commission on Internet
Governance se está analizando y debatiendo sobre la neutralidad
de la red.

Una característica, sin embargo, de este debate actual es la polari-

zación de las posiciones esgrimidas, sin matices ni una adecuada
conceptualización del problema, así como desinterés de los actores
por entender distintos puntos de vista, situación que motiva este
documento como una contribución para la reflexión sin dogmas.

Un principio desde el que podemos partir esta reflexión es que es

fundamental mantener a Internet como un espacio abierto a la
innovación. La capacidad de desarrollar nuevos servicios, nuevas
soluciones, nuevas aplicaciones, nuevas tecnologías es lo que ha
permitido los notables avances en el desarrollo de Internet a escala
global. La apertura a la innovación es algo inherente a la red y se-
guramente todos los actores del ecosistema digital estarán de
acuerdo en la relevancia de preservarlo. En efecto, en los debates
planteados sobre la temática no suelen escucharse voces que se
opongan a ello, como tampoco parece estar en discusión la libertad
de los usuarios para acceder a contenidos y servicios.

Un segundo aspecto fundamental para aproximarnos a esta dis-

cusión tiene que ver con el sujeto de análisis. En la era pre-conver-
gente de las telecomunicaciones y la informática podíamos enten-
der la separación entre infraestructura física (llámese redes o
hardware) y servicios provistos sobre dicha infraestructura (tele-
fonía, televisión o software). Con la convergencia el “modelo de
capas” se hace mucho más poroso y cada vez hace menos sentido
referirnos a las redes de telecomunicaciones como algo disociado
de Internet y los servicios sobre Internet.

Este es un aspecto esencial de la discusión. Los autores creemos

que la “apertura de Internet” se debe entender como un principio
rector que trasciende cada una de las capas y que se extiende a
través de todo el ecosistema digital y que cada uno de los stake-
holders de dicho ecosistema son fundamentales para su desarrollo.
Ello significa que la innovación, la competencia y la inversión se
deben producir tanto en las redes de telecomunicaciones, como en
los intermediadores, los servicios, contenidos y los sistemas ope-
rativos.

8
El presente artículo se encuentra estructurado de la siguiente forma:
en primer lugar se presenta una descripción del llamado ecosistema
digital, luego se detallan una serie de principios que entendemos
necesarios para mantener a internet como un espacio abierto a la
innovación, a continuación se plantea la discusión en torno a la neu-

C
tralidad de la red, y finalmente unas reflexiones finales.

E L E C O S I S TE MA DIG ITAL

omo consecuencia de la transformación que han experi-

mentado las telecomunicaciones y las tecnologías de la
información en los últimos 20 años y especialmente en
la última década con la explosión de Internet y los ser-
vicios convergentes se ha configurado un espacio
nuevo: el ecosistema digital, en el que necesariamente las redes y
los servicios provistos sobre las redes deben coexistir de forma ar-
mónica y sustentable. Para ponerlo en otros términos: sin redes de
telecomunicaciones no hay Internet... pero sin servicios y aplica-
ciones no tiene sentido Internet.

Lo fundamental, por tanto, es procurar que existan las condiciones

apropiadas para maximizar el desarrollo conjunto de ambos com-
ponentes esenciales del ecosistema. De esta forma, se estaría con-
tribuyendo a la maximización del bienestar general, un objetivo que
entendemos debe estar presente a la hora de debatir cuestiones
como la que motivan estas líneas.
 E
centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

TENDENCIAS RECIENTES

n los últimos años se ha producido una expansión ace-

lerada de los servicios sobre las redes, crecientemente
intensivos en ancho de banda especialmente derivados
de los servicios multimediales, principalmente de vídeo y
voz. Para los próximos años, se prevé que dichas ten-
dencias se intensifiquen. La Figura 1 refleja la evolución prevista
del tráfico residencial previsto para las redes de internet, a nivel
mundial, hasta el año 2018. A través del mencionado gráfico puede
evidenciarse los niveles crecientes del tráfico previsto, lo que gene-
rará importante presión sobre la capacidad de las redes actuales,
lo que a su vez requerirá de importantes inversiones para expandir
la capacidad de las mismas y poder asegurar la calidad de servicio
necesaria. Asimismo, el tráfico creciente está asociado principal-
mente al uso de video sobre internet. Cabe destacar que un re-
ducido número de usuarios intensivos son los principales
originadores del tráfico, ya sea a través del uso de video como de

9
descarga de contenidos. De acuerdo a datos de CISCO 1, el 1% de
los usuarios de banda ancha es responsable del 20% del tráfico
total, mientras que el 10% de los usuarios es generador del 60%
del tráfico a nivel mundial.

Figura 1: Evolución del tráfico mundial sobre redes de internet

Fuente: CISCO VNI Widget

1. Fuente: Cisco Visual Networking Index: Usage Study 2010

 Las infraestructuras de telecomunicaciones no han crecido a la
misma velocidad, en parte por los mayores tiempos de despliegue
que requieren como de los desincentivos que se han ido pro-
duciendo como consecuencia de los menores ingresos derivados
de los menores precios. Para ilustrar este último punto, cabe men-
cionar que el ingreso medio por usuario (ARPU) de los servicios de
telecomunicaciones ha descendido en todas las regiones en los úl-
timos años. Por citar un ejemplo, el ARPU global de servicios
móviles se ha reducido un 7.6% entre 2008 y 2012 de acuerdo a
datos de la GSMA 2 .

Si bien parte del crecimiento del tráfico puede ser originado por una
mayor cantidad de usuarios, también es cierto que los usuarios
existentes requerirán cada vez más de un mayor ancho de banda.
Ello se refleja en la Figura 2, sobre la base de datos para América
Latina. Como puede apreciarse, si bien los usuarios crecerán, el
crecimiento del tráfico previsto es aún mayor, especialmente para
el caso de las redes móviles.

10
Usuarios y tráfico banda ancha fija (2013 = 100%) Usuarios y tráfico banda ancha móvil (2013 = 100%)
Porcentaje

Usuarios BAF Usuarios BAM

Tráfico en redes fijas Tráfico en redes móviles

Figura 1: Evolución de usuarios y tráfico en internet: el caso de

América Latina
Fuente: elaboración propia en base a estimaciones de Convergen-
cia Research y CISCO VNI Widget. Los países contemplados son
Argentina, Brasil, Chile y México.

Las tendencias recientes están generando un movimiento del centro

de poder del ecosistema digital desde los operadores de telecomu-
nicaciones hacia los grandes proveedores de contenidos y servicios
sobre Internet. Para ponerlo en términos simples, pocas empresas
de telecomunicaciones tienen un mayor valor de mercado que
WhatsApp, empresa esta última que no llega al centenar de em-
pleados.

2. Fuente:
http://www.gsmamobileeconomy.com/GSMA%20Mobile%20Economy%20
2013.pdf
centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

Lo anterior exige una reflexión mayor respecto de cómo se posicio-

nan las distintas economías nacionales en el ecosistema digital. La
inmensa mayoría de los servicios sobre Internet están basados en
Estados Unidos 3 , desarrollan sus actividades en un entorno desre-
gulado y de creciente concentración.

La tendencia oligopólica del mercado de servicios sobre internet

puede apreciarse en lo expuesto en las Figuras 3 y 4. La Figura 5
resume las tendencias en el mercado de sistemas operativos
móviles, que también se aproxima a un esquema oligopólico. Estas
tendencias hacia la concentración dejan con muy pocos espacios
a potenciales desafiantes.

11

Figura 3: Uso de redes sociales

Fuente: Fuente: http://gs.statcounter.com/

Figura 4: Uso de buscadores en internet

Fuente: Fuente: http://gs.statcounter.com/

3. El 83% de la capitalización bursátil global de compañías de internet

pertenece a sociedades con sede en EEUU (Fuente: Manifiesto Digital de
Telefónica)
 12
Figura 5: Sistemas Operativos Móviles
Fuente: Fuente: http://gs.statcounter.com/

Al analizar la competencia al interior del ecosistema digital, deberá

tenerse en cuenta dicha tendencia oligopólica del mercado de ser-
vicios sobre Internet, así como la ausencia de interoperabilidad
entre plataformas virtuales, la inexistencia de mecanismos de porta-
bilidad y el abuso indiscriminado con fines comerciales de los datos
personales. La interoperabilidad resulta esencial para poder comu-
nicarse o interactuar con cualquier otro usuario independientemente
de quien sea el proveedor del servicio, mientras que la portabilidad
permite a los usuarios poder cambiar de compañía sin incurrir en
una pérdida de valor. Las tendencias recientes derivadas de la
irrupción de los servicios sobre internet han ido en sentido contrario,
lo que ha generado algunos efectos adversos para el usuario, de-
bido a que se ha acentuado una tendencia hacia la creación de es-
pacios de interacción cerrados (de naturaleza monopólica), en
contraste con lo que son las redes de telecomunicaciones, por na-
turaleza interoperables y portables.
centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

L
El principio del “mejor esfuerzo” y el
tratamiento de los paquetes de datos

o expuesto anteriormente, en particular acerca de las pre-

visiones de crecimiento de tráfico, explica la necesidad de
plantear la gestión del tráfico sobre las redes de internet
como un elemento inherente a su desarrollo sustentable,
cautelando siempre en su ejercicio la competencia y la no
discriminación arbitraria.

La gestión del tráfico refiere a una serie de técnicas que pueden

llevar adelante las operadoras de telecomunicaciones. Las prácticas
de gestión pueden resumirse en aquellas de carácter técnico
(orientada a evitar congestiones) o de carácter económico (asoci-
adas al vínculo con el consumidor final) 4 .

Si bien Internet es una red que funciona bajo el principio del “mejor
esfuerzo”, la naturaleza de los paquetes de datos no es la misma

13
en todos los casos y puede ser relevante, para el beneficio de todos
los actores del ecosistema digital, que sean tratados en forma dife-
renciada cuando corresponde.

Por ejemplo, los servicios de carácter síncrono, es decir, que se

consumen “en el tiempo”, como en general es el streaming de audio
y vídeo o las conversaciones entre dos o más personas, requieren
una mayor calidad de servicio, es decir, más ancho de banda y
menos retardo, que aquellos servicios asíncronos, que pueden es-
perar un poco más y que no tienen que tener un orden específico
de secuencia, por ejemplo un correo electrónico o una página web.
El que los paquetes de datos se traten de acuerdo a su naturaleza
supone un beneficio para todos los actores del ecosistema digital y
maximizan la experiencia de calidad del usuario final. Se trata de
una gestión de la red que no produce distorsiones y es positiva.

Por otra parte, es innegable que los cambios en los patrones de

consumo de servicios sobre la red generan importantes desafíos
que se requerirá abordar. A modo de ejemplo, hoy en día Netflix y
Youtube representan la mitad de tráfico de descarga de Internet en
el mundo, que a su vez se encuentra creciendo exponencialmente,
lo que requiere que se aborde el asunto de la financiación de las
inversiones necesarias para expandir la capacidad de las redes.

Ante esta situación, no es correcto argumentar que el "el usuario

ya pagó", dado que este tipo de fenómenos no fue tenido en cuenta
al momento del citado pago. Para hacer frente a esta situación, las
opciones son tres: i) un deterioro en la calidad del servicio de todos
los usuarios; ii) incrementar el precio del acceso a internet, lo que

4. Fuente: http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm#I
perjudica a quienes aún no han accedido a los servicios (y a
quienes haciéndolo, no son usuarios intensivos de videos); y iii) bus-
car mecanismos para que esos tráficos que tienen evidente natu-
raleza comercial contribuyan a financiar las inversiones requeridas.

También puede mencionarse casos puntuales derivados de la na-

turaleza del funcionamiento de los two-sided markets, donde por un
lado se encuentra un proveedor de servicios sobre internet, y por
otro el usuario final demandando servicios específicos. Ejemplo de
ello es el pago a Amazon por libros para utilizar en dispositivos de
Kindle, que son enviados a través de tráfico de datos. Ello genera
un pago puntual por parte del usuario y un tratamiento diferenciado
para un paquete específico de datos.

El cualquier caso, lo relevante es que no se distorsione la compe-

L
tencia y cualquiera pueda acceder a servicios especializados, que
no se fuerce de forma premeditada a determinados OTT a utilizar
canales alternativos, y que en definitiva sea el proveedor del servicio

14
quien pueda elegir la forma en que lo provee.

La falsa premisa del internet a única velocidad

a posibilidad de que los paquetes de datos sean tratados

en forma diferenciada ha levantado voces de alerta en al-
gunos sectores. El argumento de quienes señalan que con
un Internet de dos velocidades en la “última milla” se per-
judicaría a la innovación parte de la premisa de que Internet
es actualmente de una velocidad, cuando la realidad es que Internet
es de N velocidades.

En efecto, por la propia naturaleza de la red, en la medida que los

servidores de los contenidos y/o aplicaciones están “más lejos” del
usuario final la calidad percibida por éste (“la velocidad”) disminuye.
La red es una sola, y por tanto para estar visible en la red y poder
ofrecer contenidos basta con un PC convertido en servidor, en la
casa, conectado ADSL. Para que un usuario que esté a miles de
kilómetros de distancia pueda acceder a esos contenidos se re-
quieren múltiples enlaces internacionales y servidores intermedios.
Si muchos usuarios quieren acceder a ese contenido, rápidamente
la capacidad del enlace y del servidor quedaría colapsada. Además
si se quieren subir contenidos que exijan más ancho de banda, el
enlace ADSL puede resultar insuficiente.

En definitiva, ese contenido alojado en el antiguo PC con linux será

difícilmente accesible, “lento”, y de mala calidad. Si el proveedor de
ese contenido quiere mejorar la calidad del servicio deberá incre-
mentar el ancho de banda contratado (pagar), comprar un servidor
más grande (pagar), si le va bien, posiblemente luego deberá alojar
centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

el contenido en un datacenter (pagar) y aumentar más aún el ancho

de banda contratado (pagar). Si sigue creciendo, querrá ofrecer un
mejor servicio, por lo que recurrirá a un Content Delivery Network
(pagar). Cada paso supone más capacidad y más cercanía entre el
contenido y el usuario final. Cada paso que ha dado se traducirá en
una “mayor velocidad” desde el punto de vista del usuario final. La
calidad del servicio puede continuar mejorando. Puede conectarse
directamente al proveedor de Internet en el que está el usuario final
(pagar) y requerir de él un enlace dedicado que llegue hasta la cen-
tral más cercana (pagar), o un servicio de transporte con calidad de
servicio garantizada (IP, no Internet) dentro de la red (pagar). Es el
proveedor del contenido quien decide a qué punto conectarse de
modo de optimizar los costos totales de acceder al usuario final y
la calidad del servicio ofrecido.

Como se ve, no es UNA velocidad, sino que son N velocidades. La

posibilidad de llegar más cerca del usuario final es sin duda muy
valiosa para muchos servicios sobre Internet que requieren mayor

15
calidad de servicio y grandes anchos de banda, como son los ser-
vicios de streaming de vídeo. En un contexto en el que la demanda
por datos ha crecido exponencialmente, copando las capacidades
de las redes y por tanto tendiendo a degradar la calidad percibida
por los usuarios finales, la opción de tener canales separados “de
alta velocidad” para servicios que son muy intensivos en ancho de
banda podría ser beneficioso para todos los usuarios, incluso de
aquellos que no hacen uso de ese servicio en particular, mejora la
experiencia de los clientes del servicio y permite generar ingresos
para financiar la expansión de las capacidades de red.

Es relevante reiterar que en esencia este servicio que podría

proveer una empresa de telecomunicaciones al interior de su red
no es distinto conceptualmente a lo que hacen los Content Delivery
Networks o los Datacenter conectados a IXP. Que el proveedor de
contenidos y/o aplicaciones pague por mejorar la calidad de su ser-
vicio al usuario final es lo que ha venido haciendo en todos estos
años. Por cierto, debe ser decisión del proveedor del servicio en
dónde y cómo se conecta a la red para ofrecer sus servicios al
usuario final, y en ningún caso puede permitirse a ningún actor en
la cadena de producción, transporte y distribución el degradar arti-
ficialmente la calidad del acceso a Internet para condicionar a los
proveedores a un modo determinado de conexión. El argumento de
que se afectaría la innovación por el hecho que exista una posibili-
dad más para mejorar la calidad percibida por el usuario final no
parece sostenible.

Un aspecto posiblemente más sensible tiene que ver con la gestión

de la intensidad de uso de la red. Internet es una red compartida.
La arquitectura de las redes de telecomunicaciones, como la de
cualquier red de transporte, se diseña siguiendo parámetros prob-
abilísticos de uso. En las redes de acceso al usuario final eso tam-
bién es así, dependiendo el alcance del factor probabilístico de la
tecnología de “última milla”. Al tratarse de redes diseñadas para so-
portar ciertas capacidades, es necesario ajustar las intensidades de
uso si existe una desviación muy significativa de la normal.

Haciendo una analogía con el mundo real, si tenemos que trans-

portar una carga muy voluminosa a través de un túnel, que supone
que nadie más pueda usar ese túnel mientras se produce el traslado
de la misma, es evidente que para minimizar el impacto en el resto
de usuarios interesados en hacer uso de la infraestructura se debe
programar esa mayor carga a una hora de muy baja demanda. Lo
mismo ocurre con ciertos usuarios de uso muy intensivo de las ca-
pacidades de red en Internet. Los planes de banda ancha, tanto en
precio como en capacidad instalada, se diseñan para un usuario
promedio y para una desviación máxima “razonable” de dicho
promedio. Quién hace un uso ultra intensivo de las facilidades
degrada la calidad de servicio del resto de usuarios, así como la

16
carga voluminosa en el túnel. En consecuencia, por considera-
ciones técnicas es conveniente gestionar el uso de las capacidades
disponibles en la red para maximizar el beneficio de la inmensa
mayoría de los actores del ecosistema digital.

C
PRINCIPIOS PARA EL
INTERNET ABIERTO
omo se mencionaba en la introducción, parece existir
consenso en cuanto a la necesidad de mantener a In-
ternet como un espacio abierto a la innovación, así
como en la importancia de preservar la libertad de los
usuarios para acceder a contenidos y servicios. En los
debates actuales, por ejemplo el originado a través de la reciente
propuesta de la FCC en Estados Unidos, ello no aparece en dis-
cusión. La prohibición expresa de bloquear cualquier tipo de con-
tenido o servicio que se enmarque en la legalidad es la garantía
más importante para asegurar que Internet seguirá siendo tan
abierta como hasta el día de hoy 5 .

La misma libertad garantizada para la libre elección por parte de los

usuarios de aplicaciones y contenidos sobre Internet aplica para los
desarrolladores de los mismos. Cualquier servicio que se quiera
ofrecer sobre la red, en la medida que cumpla con las condiciones
legales que cada país establezca, puede ser ofrecido a todos los

5. De hecho, lo que la evidencia indica es que la mayoría de los casos de bloqueo de contenidos y/o servicios
sobre Internet a nivel global se han producido no por decisión de los operadores de telecomunicaciones sino que
por decisiones de gobiernos, como un instrumento de censura, o bien, lo que es más grave, por las decisiones
unilaterales de agregadores de contenidos y de servicios sobre Internet a nivel global.
centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

usuarios de la red, sin restricciones y sin exigencias previas de

ningún tipo. Este es también un principio básico, inherente a la in-
tegridad de una red global que se ha caracterizado, y lo seguirá ha-
ciendo, como un espacio abierto a la innovación y al
emprendimiento. Todos los grandes actores que actualmente ofre-
cen servicios sobre la red fueron, en sus orígenes, proyectos con-
cebidos y desarrollados por emprendedores que tenían una idea
innovadora.

Lo anterior no obsta para que ciertos contenidos maliciosos, que

afectan la calidad de los servicios de Internet y que pueden generar
efectos nocivos sobre la red o sobre los dispositivos de los usuarios,
puedan ser restringidos o limitados por los operadores de teleco-
municaciones. Ello también requiere de la posibilidad de gestionar
la red. Existe consenso en la conveniencia de minimizar el spam,
de limitar la expansión de virus, o proteger a los equipos en la red
local de ataques de denegación de servicios. En virtud de las legis-
laciones nacionales o de las autorizaciones que existan al respecto,

17
ciertos contenidos pueden y deben ser bloqueados en virtud de un
bien superior, como por ejemplo, aquellos relacionados con abuso
de menores. Es decir, hay circunstancias que habilitan razonable-
mente al bloqueo de ciertos contenidos tanto para quienes quisieran
ofrecerlos como en lo referido al acceso final de los usuarios.

Para preservar el cumplimiento de los mencionados principios, la

gestión de la red que se realice debe hacerse sobre la base de prin-
cipios de transparencia, tanto para el usuario final como para
quienes ofrecen contenidos y servicios sobre la Internet. Debe ha-
cerse bajo criterios técnicos comúnmente aceptados y principios de
razonabilidad. En particular, es fundamental velar que dicha gestión
de la red no genere efectos negativos para el ecosistema digital en
su conjunto, incluyendo indudablemente la competencia 6 .

Los principios a garantizar se pueden traducir en las siguientes

condiciones para las empresas de telecomunicaciones:

- Prohibición de bloquear contenidos de libre circulación legal.

- Prohibición de degradar artificialmente la calidad de los servicios

de conectividad.

- Prohibición de tratamientos preferenciales y exclusivos para em-

presas relacionadas.

- Libre acceso de todos los interesados a condiciones especiales

de servicio.

- Información completa y adecuada sobre las condiciones de los

servicios.

6. La propuesta actualmente en debate en Estados Unidos, así como las

regulaciones establecidas en Chile, Colombia o Brasil, por citar algunos casos,
contemplan estos principios de gestión razonable de la red.
Similares criterios deben aplicarse a las empresas proveedoras de
servicios y/o contenidos a través de Internet, en particular aquellas
que tienen roles de intermediación en el ecosistema digital, que
hasta ahora no han sido sujetos de estos criterios. Los criterios por
los cuales Google prioriza las búsquedas y resalta a quienes pagan
deben ser más transparentes, lo mismo que como Facebook sus-
pende una cuenta o Instagram elimina fotos. Para poder contar con
una internet abierta y transparente, también deberán considerarse
asuntos como las implicancias derivadas de las tendencias
oligopólicas en el ecosistema digital y la necesidad de implementar
la interoperabilidad entre plataformas virtuales y portabilidad entre
sistemas, así como garantizar la adecuada protección de los datos
personales.

L
NEUTRALIDAD DE RED:

18
ESTADO ACTUAL DEL DEBATE
os inicios del debate de neutralidad de red estaban marca-
dos por los temores de determinados sectores con re-
specto a la posibilidad de que las operadoras de
telecomunicaciones incrementen el control sobre los con-
tenidos y aplicaciones que operan sobre internet, enfati-
zando la necesidad de mantener la comunicación end-to-end. Uno
de los primeros ejes del debate se planteó sobre la no discrimi-
nación, que ha llevado a algunas voces a posicionarse en forma
contraria a la diversidad de planes comerciales ofrecidos a los
usuarios. Un segundo elemento de discusión se ha centrado en
torno a qué es lo que se entiende por gestión razonable de la red.

Es importante tener en cuenta que en la actualidad, cuando se de-

baten estos aspectos vinculados a la neutralidad de red, no de-
berían estar en juego las libertades fundamentales de los
ciudadanos, mencionadas en el apartado anterior referido a los prin-
cipios. También es importante destacar que existe consenso en
cuanto a la necesidad de evitar prácticas de discriminación arbi-
traria, el bloqueo de servicios legales y cualquier práctica de
degradación de calidad de servicio por razones arbitrarias.
Cualquier actividad que distorsione el mercado debería ser evitada,
provenga ésta de los proveedores de acceso o de los proveedores
de contenidos.

Lo expuesto en el párrafo anterior, en la medida que sea aceptado

por todos aquellos quienes participan en el debate, seguramente
contribuirá a acercar posiciones. En la medida que se cumplan los
centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

principios mencionados, no deberían existir motivos para oponerse

a la gestión del tráfico sobre la red, debido a que ésta, además de
ser una necesidad técnica, también genera beneficios para los
usuarios. En todo caso, resulta importante que la gestión de red a
realizar no sea de carácter arbitrario y con políticas explícitas y
conocidas.

La posibilidad de aceptar la gestión del tráfico genera una serie de

temores para determinados sectores. Uno de los temas de mayor
discusión en la actualidad es la posibilidad de tener un Internet de
dos velocidades, en el que los proveedores de servicios y/o aplica-
ciones puedan pagar más por tener una mayor calidad de servicio
hacia el usuario final. Quienes se oponen dicen que ello afectaría
la posibilidad de las empresas de menor tamaño para competir y
distorsionaría el mercado. En la medida que se cumplan las condi-
ciones antes señaladas no habría razones convincentes para opon-
erse a un modelo de estas características, que beneficiaría a todos
los actores del ecosistema digital.

19
En la normativa internacional de referencia, que resulta más bien
escasa, lo que se observa es la prudencia al regular debido a las
condiciones cambiantes del mercado. En particular, se destacan los
casos de Chile y Colombia, primeros que han legislado sobre la ma-
teria en la región, como ejemplos de normativa de neutralidad de
red que admite una gestión de tráfico razonable. En los referidos
casos, se hace énfasis en que la gestión de red sea transparente
para los usuarios, no genere prácticas anticompetitivas y evite la
discriminación arbitraria. Tanto en Chile como Colombia la norma-
tiva aprobada permite ofrecer planes comerciales diferenciados, de
acuerdo a las necesidades de los distintos usuarios. En los países
más desarrollados existen principios orientadores en el mismo sen-
tido. Tal es el caso de los Estados Unidos, que a instancias de la
FCC se ha aceptado que se realicen prácticas razonables de
gestión de red, en un marco de transparencia y de no arbitrariedad.

A nivel de la Unión Europea, donde el tema está comenzando a dis-

cutirse, también se aceptan ciertas prácticas de gestión de tráfico
para incentivar el uso eficiente de las mismas y para mejorar los
niveles de calidad. En esa línea, se destacan las posturas de la
Vice-Presidenta y Comisaria de la Agenda Digital Neelie Kroes,
quien ha remarcado en diversas oportunidades su postura favorable
a la libertad de elección de los usuarios, contemplando para ello la
necesidad de que existan ofertas diferenciadas comercialmente.
P
REFLEXIONES
FINALES
arte importante del debate sobre la neutralidad de la red
deriva de la forma de entender el ecosistema digital y las
tendencias tanto tecnológicas como de mercado que
están presentes en su interior. Como comentábamos al
principio, el ecosistema digital es un todo en evolución y
que debe entenderse de forma comprensiva. No se puede analizar
el ecosistema digital tomando como referencia a la estructura tradi-
cional de la industria de las telecomunicaciones. Hoy día los usuar-
ios pueden elegir entre proveedores distintos de acceso a Internet
y pueden acceder a innumerables prestaciones que no están rela-
cionadas ni directamente ni indirectamente con dicho proveedor.
Así como el ecosistema digital ha ido evolucionando en el tiempo

20
hasta hoy, es fundamental que existan las libertades para que siga
evolucionando en el futuro.

Como dijimos anteriormente, el ecosistema digital se sostiene tanto

en las redes de telecomunicaciones como en los proveedores de
servicios y contenidos en la red, y es fundamental que ambos se
puedan desarrollar de forma sostenible, con regulaciones y princi-
pios equivalentes. En ese contexto, más allá de lo señalado previ-
amente, el mal llamado principio de neutralidad debería traducirse
necesariamente como aquellas condiciones que maximizan el de-
sarrollo del ecosistema digital y que fortalecen la competencia en
su interior.

Al respecto, dos consideraciones fundamentales: la primera, que

los principios regulatorios (razonables y cuando correspondan) se
apliquen tanto a los proveedores de servicios de telecomunica-
ciones como a los prestadores de servicios sobre Internet. Esto es
muy relevante. Cuestiones como el resguardo de la privacidad y la
protección de datos, las obligaciones fiscales, los mecanismos de
sanciones, entre otros, deben establecerse por las características
de los servicios y no por el sujeto que los provee. Una aproximación
de política pública “neutral” sobre el ecosistema digital debe natu-
ralmente traducirse en que las obligaciones que tiene un proveedor
de mensajería SMS sobre la red móvil y de un servicio de men-
sajería instantánea sobre Internet deben ser esencialmente equiv-
alentes. O que los servicios de “telefonía” sobre Internet, cada vez
más sustitutos de los tradicionales, deben tener cargas razonable-
mente similares. Esto es relevante por cuanto como ya resulta evi-
dente, muchos servicios sobre Internet se están convirtiendo de
facto en sustitutos de los provistos tradicionalmente sobre las redes
de telecomunicaciones, lo que amplía las opciones para los usua-
centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

rios, pero al mismo tiempo están recibiendo un tratamiento prefer-

encial por parte de gobiernos y reguladores, generando una com-
petencia desleal que tiende a desincentivar las inversiones en las
redes que sustentan la Internet. No se trata, en absoluto, de limitar
las opciones de los usuarios, sino de balancear la situación y es-
tablecer las condiciones regulatorias adecuadas para que los ser-
vicios provistos por los operadores incumbentes puedan competir
con los nuevos actores.

La segunda consideración es incluso más relevante: es fundamen-

tal evitar que se distorsione la competencia a través de las rela-
ciones que se producen al interior del ecosistema digital. Para ello
debe evitarse la posibilidad de establecer tratamientos que sean ar-
bitrariamente discriminatorios entre los servicios fundamentales del
ecosistema digital: el acceso a Internet provisto por los operadores
de telecomunicaciones y contenidos y aplicaciones sobre Internet.
Esto significa, desde las perspectiva de los operadores, que la
gestión de red, en los casos que suponga un tratamiento especial

21
de ciertos paquetes de datos, debe hacerse por servicio y no por
proveedor, que cualquier oferta comercial al usuario final que es-
tablezca ciertas consideraciones especiales para algunos servicios
sea abierta para todos los interesados (por ejemplo, el servicio
“sponsored data” que ofrece AT&T), evitar cualquier tratamiento es-
pecial de carácter exclusivo para empresas relacionadas que se en-
cuentren en el mercado de contenidos y/o aplicaciones, y en ningún
caso “degradar” la calidad de acceso para un proveedor o servicio
en particular.

Recientemente se ha incrementado el debate en torno a los zero-

rated services, que constituyen servicios proporcionados a través
de las redes móviles, que no son cobrados al usuario final (empre-
sas como Facebook o Google se encuentran desarrollando progra-
mas en este sentido). Se trata de aplicaciones específicas,
normalmente ofrecidas a través de patrocinio, que permite a los
usuarios (normalmente de bajos recursos, o en un entry-level) uti-
lizar determinados servicios, viéndose beneficiados a través de
este acceso “subsidiado”. Interpretar que este tipo de servicios con-
stituye una violación de la neutralidad de red sería llevar esta defini-
ción a un extremo. Dejando de lado estos extremismos, la
existencia de estos servicios no es en absoluto contradictoria con
el espíritu de la neutralidad de red, en la medida que se preserve la
libertad de elección del usuario, a través de información transpar-
ente, y en ausencia de prácticas de distorsión de la competencia.

A los proveedores de contenidos y servicios sobre Internet, espe-

cialmente aquellos que acumulan posiciones de dominancia en de-
terminados mercados (como por ejemplo Google en los servicios
búsqueda, Facebook en las redes sociales o Netflix en vídeo bajo
demanda) o que poseen ciertos contenidos de valor con exclusivi-
dad, se les deben aplicar criterios similares para evitar que puedan
distorsionar el mercado del acceso a Internet. El principio a defender
es que ningún actor que eventualmente pueda tener poder signi-
ficativo de mercado en cualquiera de los segmentos del ecosistema
digital tenga la capacidad de distorsionar la competencia, sin renun-
ciar a maximizar las opciones para los usuarios, las empresas de
telecomunicaciones y los proveedores de contenidos y/o aplica-
ciones. Las medidas señaladas y la adecuada transparencia en las
relaciones contractuales que se puedan establecer permiten res-
guardar adecuadamente el desarrollo armónico del ecosistema dig-
ital.

En la medida que se cumplan ciertos principios fundamentales en

favor de la competencia y la no discriminación arbitraria, no exis-
tirían razones para suponer de forma ex ante que un modelo como
el que ha sugerido recientemente la FCC pudiera afectar el desar-
rollo del ecosistema digital. Por el contrario, un modelo como el que
hemos descrito favorece a todos los actores del ecosistema digital,
en particular a los usuarios, incentiva la innovación, facilita la oferta
de servicios de mayor valor agregado e incentiva el despliegue de
más infraestructuras de transporte y conectividad, como cimientos
de un ecosistema digital que aún tiene inmensos desafíos de in-
clusión, particularmente en Latinoamérica donde aún hoy con todo
lo avanzado, dos de tres hogares no acceden a Internet. ][

El Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América

Latina es una iniciativa de AHCIET, Asociación
Iberoamericana de Empresas de Telecomunicaciones