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En general, los autores suelen poner como fecha de nacimiento del Derecho Administrativo el día 18 de febrero de 1873.

Todo ocurrió cuando en la ciudad de


Burdeos, en 1872, una niña, Agnes Blanco, es herida por un carro perteneciente a la fábrica estatal de tabacos. Debido a esta situación, el padre de la niña decide
iniciar un proceso ante el Tribunal Civil de Burdeos, contra los obreros que llevaban el carro, con el objeto de hacer efectiva su responsabilidad por las heridas
causadas a la niña. En este proceso el padre, además, pide hacer efectiva, en forma solidaria, la responsabilidad del Estado, como responsable civil por la
imprudencia de sus empleados.

El representante del Estado decide impugnar la competencia del Tribunal Civil ante el Tribunal de Conflictos, el cual, el 18 de febrero de 1873, señala que la
responsabilidad del Estado por los daños causados por sus empleados no se regula por los principios establecidos en el Código Civil. Estima que dicha
responsabilidad tiene reglas especiales que varían según las exigencias del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los de los particulares.
Corresponde, por tanto, al juez administrativo, y no a los tribunales ordinarios, valorar tal responsabilidad.

Se aprecia, así, la existencia de dos Derechos: uno aplicable a las relaciones interprivadas, y otro, en cambio, aplicable a las relaciones entre administraciones
públicas y particulares: el Derecho Administrativo. Esta resolución es conocida como “Fallo Blanco” y es considerada en el Derecho Administrativo comparado como
la base fundante del actual Derecho Administrativo.

- El Derecho Administrativo es una rama del Derecho público, es Derecho positivo, y tiene como objeto de su regulación jurídica a la Administración Pública.

a) Evolución del Estado

El Estado, tal como se conoce hoy en día, corresponde a una concreta forma histórica de organización política, resultado de la cultura europeo occidental. El Estado
moderno corresponde a un proceso de recomposición o concentración de poder que se manifiesta más evidentemente en los siglos XV y XVI. Ello, en tomo a la
figura del príncipe (o la Corona), el que derrota a las organizaciones territoriales feudales, adquiriendo la forma de un Estado nacional. Esta concentración del poder
alcanza su plenitud en los siglos XVII y XVIII con el Estado Absoluto.

Con las revoluciones liberales de fines del siglo XVIII y mediados del siglo XIX el Estado sufre profundas transformaciones, tanto en sus presupuestos como en su
organización y funciones, reiniciando una nueva etapa de desarrollo bajo la forma de un Estado Liberal de Derecho.

A mediados del siglo XX la hecatombe de las dos guerras mundiales y la creciente complejidad de la vida social (dado el desarrollo científico, tecnológico y
económico) produce una preocupación por parte del Estado por las condiciones de vida de la población, con el consecuente aumento exponencial en cantidad e
intensidad de las funciones públicas, siendo este ultimo aspecto la manifestación más visible de dicho fenómeno desde la perspectiva de la Administración Pública.
Ello se resume en la fórmula de un “Estado Social de Derecho”. Esta nueva forma del Estado no supone un escalón sucesivo que anule al anterior. En efecto, las
conquistas del Estado constitucional, tales como legitimación democrática del poder, sujeción del poder al Derecho y su condición de primer actor en la
configuración de la sociedad, se mantienen. Adicionalmente, en un Estado social se supone que el Estado a través de sus órganos desarrolla de forma preeminente
actividades de servicio público. “En una segunda acepción, con Estado social se quiere indicar un deber-ser: un Estado que ‘debe ’ ocuparse de servicios, sobre todo
sociales ”.

Una demostración de esta breve presentación de la evolución de la forma del Estado se puede encontrar en nuestra propia Constitución. Así la CPR en el artículo 4o
señala que: “Chile es una República democrática ”

(equivalente a Estado democrático). En el art. 6o inc. Io que dispone que: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas
conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República”

- Y el artículo Io incisos 3o y 4o cuando señalan que: “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe
contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización material y espiritual
posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.

A dicha norma se agrega la denominada “función social de la propiedad” del artículo 19 N° 24, la que no admite una disposición arbitraria -como dispone el Código
Civil en el artículo 582-, En cualquier caso, se dejará pendiente un comentario en profundidad respecto del alcance último de todas las disposiciones citadas y de la
real intención que se tuvo con su dictación.

b) Evolución de la Administración Pública

A la disolución del imperio romano sigue la forma feudal de organización, ella se basa en derechos de propiedad o señorío de la tierra. Se trata de derechos-poderes
de raíz económica. El poder del príncipe o rey, que comienza a gestarse, no es más que una suma de dichos poderes feudales. El poder se va enriqueciendo por
facultades de intervención o dominación abstractas, sin un contenido patrimonial. Ejemplo claro es el apoderamiento de la Administración de Justicia por parte del
poder real, excluyéndose así los mecanismos de autocomposición.

Durante la baja Edad Media el proceso que sigue es el de una mayor abstracción de los poderes, el concepto de soberanía se hace presente (Hugo Grocio). En el
plano institucional surgen entidades que dieron origen a algunos organismos que se mantienen hasta hoy, por ejemplo, las Cortes Estamentales (antecedentes de
los parlamentos).

El surgimiento del Estado absoluto viene acompañado de una mayor intervención, dadas las tareas en que éste se embarca. En esta época se forma una verdadera
Administración del Estado sujeta a reglas propias. Se trata de la llamada Administración de Policía, con lo que la Administración de Policía es la primera forma en que
se denomina al Derecho Administrativo. Sin embargo, debemos aclarar, desde ya, que “Policía tiene aquí la acepción originaria griega de politeia: gestión de los
asuntos públicos. Es, por tanto, una ciencia relativa a la reflexión que hacen sus protagonistas sobre las finalidades y las técnicas de administrar lo público.
De hecho, los autores de esta disciplina fueron todos ellos, al menos en un período de su vida, administradores y consejeros notables ”6. En efecto, el concepto de
Administración de Policía debe entenderse como lo que hoy se entiende por Administración Pública, utilizándose durante la Edad Media la expresión “buena
policía” para hacer referencia a una buena Administración.

c) Elementos que determinan la evolución del Estado Liberal al Social y desde éste hacia uno colaborativo

Entre los elementos determinantes para el paso de un Estado de Derecho de corte puramente liberal hacia uno de corte social, se cuentan:

- La transformación de la estructura social, producto de la urbanización y la concentración de la población en ciudades;

- Los resultados desastrosos de las dos guerras mundiales, que obligan al Estado a intervenir activamente en la vida económica;

- El progreso científico y tecnológico, pasando de un Estado industrial a uno post-industrial, de una sociedad de producción a una de servicios;

- Los fenómenos de la información y la comunicación, los que determinan una progresiva complejidad de la vida social, y

- La asunción de nuevas, complejas y dispendiosas tareas que el Estado no es capaz de asumir sin la colaboración de los particulares.

La profundización de un Estado con un talante de mayores prestaciones sociales -tal como se ha visto en Chile en las últimas dos décadas-, conlleva un aumento de
la Administración del Estado. Este crecimiento obliga a una diversificación de las fórmulas organizativas en que se estructura la Administración Pública. Así podemos
destacar los siguientes fenómenos:

- La descentralización funcional: tareas y cometidos se entregan a Administraciones especializadas, dependientes de la Administración Pública tradicional, aunque
separada y autónoma.

- Huida del Derecho administrativo: la utilización instrumental de las formas organizativas que mejor acomodan a la acción administrativa y a sus finalidades. Así la
Administración Pública asume formas de organización del tipo jurídico-privado. La Administración pasa, con toda normalidad, a constituir o a participar en empresas
o sociedades regidas por el Derecho privado.

- Multiplicidad de fuentes: la Administración Pública toma por sí misma gran cantidad de decisiones que antes asumía el poder legislativo. Ello exige y supone, para
su legitimidad, la incorporación de los ciudadanos interesados, afectados o concernidos por la decisión; en definitiva, abrir los procedimientos administrativos a la
participación ciudadana.

2. Elementos del concepto de Derecho Administrativo

a) Se trata de un Derecho público

Existe una estrecha relación entre el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional. En efecto, el Derecho Constitucional enuncia los principios básicos del
ordenamiento jurídico, dada la propia superioridad y función que dentro de él juega la Constitución. Pero, además, su objeto es más extenso (otros poderes del
Estado, forma de Gobierno, derechos fundamentales, etc.). Como consecuencia de la generalidad y superioridad jerárquica de la Constitución, las instituciones del
Derecho Administrativo se encuentran determinadas por la regulación básica del poder y de las libertades que se contienen en aquélla, y es por ello que se habla de
Derecho Administrativo como Derecho Constitucional concretizado.

b) Es el Derecho común de la Administración Pública

Esta característica se desprende de su carácter estatutario (o al revés, al ser el Derecho de la Administración Pública es un Derecho estatutario). El Derecho
Administrativo está referido a un tipo especial de sujeto: la Administración Pública. Este carácter tiene especial trascendencia, en cuanto, como Derecho común que
es, no requiere -en principio- de otras ramas del Derecho para llenar sus lagunas o vacíos, éstas se llenan con sus propios principios.

c) La relación jurídico-administrativa requiere de una Administración Pública

Una de las partes de la relación deberá ser siempre una Administración Pública. Ello excluye a las actividades materialmente administrativas realizadas por otros
órganos del Estado (por ejemplo, las que realizan el Congreso Nacional o el Poder Judicial), o la actividad materialmente administrativa de los particulares (por
ejemplo, la que desarrollan éstos a través de concesiones de servicio público, la cual sólo se regirá por el Derecho Administrativo en cuanto relación
Administración/concesionario).

La norma administrativa requiere de una Administración Pública, en algunos casos sólo ella es su destinataria; en otros, además, requiere necesariamente de un
ciudadano respecto del que se va a aplicar. Ejemplos: an contrato administrativo; una sanción administrativa.

d) Se trata de un Derecho de equilibrio

El Derecho Administrativo concede a la Administración Pública unos moderes que descompensan la relación jurídica en su favor y en contra que los derechos de los
particulares que se relacionan con ella.
3. Límites para definir la aplicación del Derecho Administrativo

Criterios de distinción:

- Actos de autoridad/actos de gestión: durante un tiempo se utilizó este criterio, en virtud del cual se aplica el Derecho Administrativo cuando la Administración
Pública actúa revestida de imperinm. Es importante destacar esta primera distinción, ya que ella sirvió por mucho tiempo para fundar la irresponsabilidad de las
Administraciones Públicas en los casos en que los daños provenían de una actuación revestida de dicha característica.

- Criterio del servicio público: la distinción anterior presentaba el problema respecto de aquellos casos en que la Administración Pública, sin actuar en una relación
de poder (con imperium), entraba en una relación que claramente era de Derecho Administrativo. En virtud de este criterio, será aplicable el Derecho Administrativo
en aquellos casos en que las Administraciones Públicas gestionen servicios públicos, sea con actos de autoridad o de gestión. Este criterio entra en grave crisis a
partir del momento en que la Administración deja de gestionar servicios públicos de forma directa, entregándola a particulares, y en aquellas situaciones en que sus
actividades exceden al servicio público, por ejemplo, realizando actividades empresariales o de fomento.

- Criterio subjetivo: frente a la insuficiencia de los criterios anteriores se deberá estar frente al caso concreto para determinar si resulta aplicable el Derecho
Administrativo. Esta respuesta que es, a primera vista, insatisfactoria, no lo es tanto si se tiene en cuenta que el primer y principal indicio para la aplicación del
Derecho Administrativo será siempre la presencia de una Administración Pública.

4. Zonas de fricción del derecho administrativo

El Derecho Administrativo se aplica siempre a la Administración Pública. salvo que actúe como sujeto sometido al Derecho común. El problema -adica en resolver los
conflictos que se presentan respecto de instituciones urídicas que son recogidas por el Derecho administrativo, pero también por otras ramas del Derecho. Es
posible encontrar claramente tres áreas de fricción:

Formas de organización —» Derecho Comercial

Relación con funcionarios —> Derecho Laboral

Patrimonio —> Derecho Civil

Un problema que presentan estas zonas de fricción es el de la integración de las lagunas; es decir, si procede llenar tales vacíos en el Derecho Administrativo con las
normas del Derecho general. Resulta difícil dar aquí una respuesta a este problema, no obstante, un criterio de seguridad urídica, sumada a la referida precariedad
normativa de nuestro Derecho Administrativo, deberían llevamos a optar por la afirmativa.

b) Criterios de aplicación del Derecho Administrativo «en las zonas de fricción

- se aplican las normas del Derecho Administrativo "en los casos en que la Administración Pública realiza una función típicamente administrativa Lo que,
obviamente, plantea el problema de determinar qué es una función típica de la Administración.

- Hoy en día cuando se alude a una 'función típicamente administrativa”, se está haciendo referencia a aquellas actividades que los particulares no pueden realizar
en cuanto tales. refiere también a aquellos casos en que la Administración Pública deja de

7. Administración y demás poderes del Estado

Sabemos que para estar en presencia de un Estado de Derecho en forma es necesario que se verifique, respecto de la estructura de la organización eolítica, la
correspondiente separación de poderes. Partiendo de esta base, y como medio para obtener un adecuado resguardo de los derechos de los particulares, se hace
necesario el sometimiento de la Administración a la ley. Así se aprecia que la Administración Pública es un sujeto de Derecho, una persona jurídica destinataria de
las normas que deben ser observadas.

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Sin embargo, la Administración Pública también es un sujeto creador de Derecho, que cuenta con poderes de ejecución, lo cual le otorga potestades semejantes a
los de legisladores y jueces. Ejemplos de esta característica son los artículos 32 N° 6 y 64 de la CPR.

En cuanto a la relación entre Administración y el poder jurisdiccional, es posible apreciar que ella ha sido inversa a la de la Administración y el poder legislativo.
Desde fines del siglo XVIII el principio de la separación de poderes manifestado en la independencia de la Administración Pública, marcaba una división entre ésta y
los órganos jurisdiccionales. Por ello, el control de los jueces respecto de la Administración era entendido como una violación a la separación de poderes. Sin
embargo, hoy día el derecho a una tutela judicial efectiva permite afirmar que no existen zonas de la actividad administrativa exentas de la posibilidad de control
judicial.

8. Breve referencia al Common Law

El sistema anglosajón se caracteriza, en términos generales, por la inexistencia de reglas especiales para la Administración que sean diversas de las que rigen las
relaciones entre particulares y por la inexistencia de tribunales especiales contencioso-administrativos. Sin embargo, el Derecho Administrativo en sistema de
Common Law se caracteriza por el desarrollo del control judicial de la actuación administrativa, no obstante llevarse a cabo ante un tribunal de jurisdicción común.

Algunas de las características del sistema de Common Law son:


- Supremacía del Derecho común, con ausencia de prerrogativas, poderes exorbitantes e incluso de facultades discrecionales.

- Sumisión de todas las personas -incluyendo las autoridades- a los tribunales ordinarios de justicia.

- Existencia por mucho tiempo del dogma de irresponsabilidad de la Corona (The king can do not wrong). Esta característica ha cambiado sustancialmente, con el
consecuente acercamiento entre ambos sistemas, al menos en materia de responsabilidad.

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Preguntas:

1. ¿Por qué se caracteriza al Derecho Administrativo como un Derecho estatutario? ¿Es ésta una afirmación completamente válida en nuestro país, considerando lo
dispuesto, por ejemplo, en la ley N° 19.886 y el D.L. N° 1.939?

2. Señale el objeto del Derecho Administrativo.

3. Explique los elementos del concepto de Derecho Administrativo.

4. ¿Cuáles son los criterios que nos permiten determinar la aplicación zel Derecho Administrativo? Señale los problemas a que han dado lugar la aplicación de estos
criterios.

5. ¿En qué consiste la teoría de los actos separables?

6. Explique la relación existente entre la Administración y los demás :x>deres del Estado.

7. Señale casos concretos de desplazamiento del Derecho Administrativo mor el Derecho privado en Chile.

C a p ítu lo IV

: a c ia y c a r a c t e r ís t ic a s d e l o r d e n a m ie n t o ju r íd ic o -a d m in is t r a t iv o

1. Surgimiento del Derecho objetivo

Una norma jurídica tiene su origen en la voluntad del pueblo (formal o - : hitamente manifestada) o en el propio Estado. Al hablar de fuentes en I ; "¿who.
normalmente es tomado como un sinónimo de norma jurídica o ncluso de la propia ley, pero la verdad es que también fuente es la causa la norma, de cualquier
clase de norma, no sólo de la ley.

En esta parte, nos referiremos a las fuentes del Derecho Adminístrala o. en cuanto productos normativos que lo integran, no a los hechos ,a_>ales que dan origen a
la norma jurídica (fuentes materiales), sino i la fuente en cuanto norma jurídica en sí misma considerada (fuentes rcnmales).

2. Eficacia del ordenamiento administrativo

Como cualquier norma jurídica, la norma administrativa contiene una pretensión de eficacia y aplicación a todo trance. Ello se manifiesta en los s entes aspectos:

a) Eficacia temporal

En el caso de las fuentes formales, éstas por lo general entran en vigor i momento en que son publicadas en el Diario Oficial, o en el medio en se disponga su
publicación. Dichas normas pierden vigor por su de- ..ición expresa o tácita. Evidentemente, una norma puede disponer un

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momento posterior a su entrada en vigencia, o supeditarla a la ocurrencia de un hecho que constituye su condición de eficacia. Excepcionalmente, una norma
podría disponer su eficacia retroactiva.

b) Eficacia espacial

Nuestro Derecho Administrativo tiene, por regla general, por ámbito de aplicación todo el territorio de la República, atendido el carácter de Estado unitario, salvo
que la propia norma estableciera su vigencia para una parte del mismo. Por ejemplo, una ley que crea una zona franca, o el incentivo a una actividad regional, etc.
En cualquier caso, se debe destacar que la eficacia espacial del Derecho Administrativo cobra mayor relevancia en Estados que se organizan bajo formas federales o
autonómicos. Por el contrario, en el caso chileno las entidades regionales y locales detentan una potestad normativa muy acotada.

3. Características del ordenamiento jurídico-administrativo

Del conjunto de normas de diversa clase, origen y jerarquía que conforman el ordenamiento jurídico administrativo, es posible extraer las siguientes características:

a) Jerarquizado

Esta característica es digna de destacar si se considera que la Administración Pública también es productora de normas jurídicas, tanto generales y abstractas
(reglamentos) como particulares (decretos, resoluciones), entendiendo en este caso el concepto de norma como inclusivo del acto administrativo, atendido que éste
constituye en muchos casos el ordenamiento jurídico específico o concretizado para el titular o destinatario del acto administrativo. En la cúspide, naturalmente, se
encuentra la CPR a partir de la cual deben ordenarse todas las demás fuentes.

b) Contingencia y variabilidad

Las normas administrativas, en muchos casos, son manifestación de una situación concreta que vienen a solucionar, por tanto se crean.

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ar lean y extinguen con mucha rapidez. Esta característica no sólo se arrecia respecto de los reglamentos, sino que también en relación con normas de rango legal,
por lo que se habla de una verdadera legis- ~5l ión motorizada. Pero, además, superada la contingencia, la norma - i desarrolla o muta, con lo que el ordenamiento
jurídico o bien vuelve ¿ .a situación anterior, o bien recibe una nueva norma contingente. Un í; e~plo de esta situación son las llamadas leyes medida, como el caso
de Id ley N° 20.428, “otorga un bono solidario a las familias de escasos mgresos" (o ley del “bono marzo”), o la ley N° 20.063 que “crea el Fondo de Estabilización de
los Precios de los Combustibles Derivados Jel Petróleo

c) Complejidad de las normas

El Derecho Administrativo es un Derecho técnico, y como tal es una - e~amienta para llevar a cabo la función administrativa, que no es sino la ; e; ación de las tareas
de gobierno. Ello conlleva una gran complejidad de sus sub-ramas, las cuales sólo son reconducibles a un tronco común a es de los principios generales del Derecho
Administrativo. En el caso .* eno. el Derecho Administrativo general está condensado en no más de _'.a decena de cuerpos normativos. Por el contrario, el Derecho
que d¿ forma permanente entra en aplicación y contacto con los ciudadanos rr el Derecho Administrativo especial, el cual detentará la complejidad 3ecTiica propia
del sector que regula.

d) Pluralismo y heterogeneidad de sus fuentes

Ya se señaló que uno de los productos normativos propios de la Admi- : s:ración Pública es el reglamento, el cual constituye parte importante de Derecho
Administrativo, a éstos se suman todas las normas con rango de le%. la Constitución y los tratados internacionales. Todos los cuales _ rr.anifestación de este
pluralismo y heterogeneidad de las fuentes de esa. parcela del ordenamiento jurídico. En consecuencia, y como se verá _ adelante (ver V, 3), la ley si bien mantiene
un rol preponderante entre _r '-.entes del Derecho Administrativo, el actual ordenamiento jurídico icrdinistrativo no podría ser entendido sin la referencia al resto
de fuen- e-s. unto superiores (CPR y tratados internacionales) como de carácter - —alega! (reglamentos, resoluciones reglamentarias).

1. F u en tes en g e n e r a l

Son fuentes del Derecho aquellos instrumentos normativos (contenedores de normas jurídicas) que son utilizados por el juzgador para resolver un conflicto con
trascendencia jurídica y, en definitiva, decidir o juzgar el caso.

Así, deberán excluirse del carácter de fuente todos aquellos actos normativos que, a pesar de ser tales, son objeto de la actividad judicial (por ejemplo, un acto
administrativo, un contrato) y no su presupuesto (una ley, un principio general del Derecho, un reglamento, etc.).

2. La Constitución

a) Constitución conformadora

La Constitución como hoy día la conocemos tiene un atributo de ser una fuente conformadora del ordenamiento jurídico: El concepto de Constitución como norma
suprema presupone, por tanto, una determinada estructura del ordenamiento y, en ese concreto sentido,

b) Supremacía de la Constitución

- La constitución ha sido creada por el poder constituyente, y en esta virtud de ser conformadora del ordenamiento y de entregar la aplicación de la norma jurídica a
un órgano diverso del que la crea.

- Al estar escrita dicha Constitución es en dicha forma en la que se establece la superioridad de la norma constitucional por sobre las del resto del ordenamiento.

- La Constitución es norma suprema, porque al regular o determinar la forma en que se va a conformar el ordenamiento jurídico, no solo está ordenando el
procedimiento de creación de las normas, sino también subordinando dichas normas a la Constitución; en cuanto las regula, las normas subordinadas deben
adecuarse a la Constitución.

c) Eficacia normativa directa de la Constitución

- La Constitución es norma superior y aplicable, por tanto, las demás normas para ser aplicadas deberán conformarse a la propia Constitución. Esta conclusión es del
todo lógica, ya que no es posible aplicar a un caso dos normas que estén en conflicto, con lo que deberá preferirse en su aplicación la norma superior en rango. En
tal sentido, la eficacia normativa directa de la Constitución sería una consecuencia del carácter norma suprema.

Problemas de la eficacia directa

La consecuencia extrema que resulta de la eficacia directa está en la posibilidad de prescindir de la ley, incluso declarada constitucional por el Tribunal
Constitucional, para aplicar directamente la Constitución. Ello provocaría una alteración del sistema de fuentes del Derecho. No obstante, la Constitución podrá ser
aplicada en conjunto con la ley, sea interpretándola o llenando sus lagunas, si es que ello es posible.
La eficacia directa también ha presentado otro problema, respecto de la reforma constitucional efectuada por la ley N° 20.050. En efecto, en virtud de dicha
reforma, hoy en día el control de la constitucionalidad de las leyes ha quedado radicado en el Tribunal Constitucional, quien, además de efectuar un control
preventivo, efectúa también el control represivo de las normas con rango legal a través de la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, y de la
posibilidad de derogación de algún precepto.

- En este sentido, no queda claro si en virtud de la eficacia directa de la Constitución el juzgador puede simplemente prescindir de una norma entendida como
inconstitucional o si necesariamente debe acudir al Tribunal Constitucional para que éste proceda a declarar su inconstitucionalidad.

Efectos de 1a Constitución como fuente

- Efecto derogatorio: La derogación, sin embargo, sólo resulta de la contradicción en los contenidos, no de razones formales simplemente: la entrada en vigor de la
Constitución no trae consigo la derogación de las normas anteriores por el simple hecho de que han sido aprobadas por órganos y procedimientos que la
Constitución ha suprimido. Las normas anteriores siguen siendo válidas mientras su contenido no sea contrario a lo que la Constitución dispone, pues de otro modo
se produciría la derogación de la totalidad del ordenamiento jurídico.

-Interpretación conforme a la Constitución: La ley y las demás normas de inferior rango deben ser interpretadas conforme a la Constitución. De existir dos o más
posibilidades interpretativas deberá preferirse aquella que se adecúe mejor a la norma constitucional por sobre la que pueda entrar en contradicción con ella.

- Constitución reguladora de las fuentes: La Constitución es la fuente de las fuentes. Sólo forman parte del ordenamiento jurídico las normas que formal y
materialmente se adecúan a la Constitución. La Constitución señala cuáles son los órganos con poder suficiente para producir normas jurídicas, así como el
procedimiento para ello.

- Constitución ordenadora de las fuentes: Que exista un ordenamiento jurídico supone que exista una orgánica u ordenación entre las diversas clases de normas que
las componen. Dicha articulación se produce de dos formas:

• Limitando el poder normativo de los órganos con potestad para regular.

• Estableciendo órdenes de prelación o jerarquía de las diversas fuentes.

Ejemplo: Ley (orgánica constitucional, de quórum calificado, ordinaria), reglamento, DFL., ordenanza, instrucción, etc.

- Aceptando implícitamente el principio de retroactividad de las leyes.

3) La ley.

- El principio de reserva legal, que entrega en exclusiva la regulación de ciertas materias a la ley (y en algunas de ellas a la ley de origen parlamentario) y por la
primacía de la ley respecto de las demás fuentes de carácter infra constitucional.

b.2) Sujeción del contenido normativo de la ley

Consecuencia de la superioridad de la Constitución sobre la ley, es la posibilidad de que esta última pueda ser objeto de examen de constitucionalidad por parte del
órgano competente (Tribunal Constitucional, Contraloría General de la República respecto de los D.F.L.).

b.3) Interpretación conforme a la Constitución

Uno de los roles que juega la Constitución en el ordenamiento jurídico es el de servir de marco interpretativo. La ley debe ser interpretada conforme a la
Constitución.

b) Características de la ley como fuente del Derecho Administrativo

- La ley debe ser interpretada conforme a la Constitución, ello con el fin de no contrariarla y propender así al principio de unidad del ordenamiento jurídico.

- Debe ser preferida la interpretación de la ley que mejor se ajusta a la norma constitucional. Ello quiere decir que deben ser desechadas aquellas interpretaciones
de la ley que vayan en contra de la Constitución; pero, por lo mismo, no podrá ser declarada inconstitucional una ley que es susceptible de varias interpretaciones,
siendo una de ellas constitucional.

b.5) Responsabilidad por lesión patrimonial

En el moderno Derecho Administrativo el sacrificio del patrimonio privado por la actuación de sus poderes públicos genera responsabilidad. Incluso, el último
bastión que permanecía intacto para el principio de irresponsabilidad (the King can do not wrong), el de la actividad legislativa, ha ido cayendo, admitiéndose
algunos supuestos de indemnización por la actuación legislativa. Así, por ejemplo, la privación de la propiedad sólo es posible, previa indemnización, mediante la
expropiación que debe ser autorizada por la ley.

c) Clases de leyes y normas con rango de ley

c.l) Leyes ordinarias

Leyes ordinarias son aquellas normas que con el nombre de “ley” versan sobre materias reservadas a esa clase de normas y que emanan del Poder Legislativo o
Congreso Nacional.
c.l) Leyes interpretativas de !a Constitución

Son aquellas que tienen por objeto fijar el sentido o alcance de un precepto constitucional. Para su aprobación, modificación o derogación necesitarán de las tres
quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio (art. 66 inc. Io de laCPR).

c.3) Leyes orgánicas constitucionales

- Esta clase de leyes desarrollan aquellas instituciones que la propia Constitución les ha encomendado.

- Ellas requieren para su aprobación, modificación o derogación, de acuerdo con el artículo 66 inciso 2o de la CPR, de las cuatro séptimas partes de los diputados y
senadores en ejercicio.

- Tanto las leyes orgánicas constitucionales como las interpretativas de la Constitución requieren del control previo de constitucionalidad por parte del Tribunal
Constitucional (art. 93 N° 1 CPR), produciendo como efecto que las disposiciones legales que se declaren inconstitucionales no podrán convertirse en ley.

c.4) Leyes de quorum calificado

Requieren para su aprobación, modificación o derogación de la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio.

c.5) Tratados internacionales

A primera vista la cuestión de los tratados internacionales como fuente autónoma del Derecho Administrativo puede parecer pacífica, sobre todo si se toma como
base la premisa de que, habiendo sido ratificados por Chile, los tratados internacionales tienen rango de ley.

Sin embargo, resulta de vital importancia determinar el rango de estos tratados, cuál es su posición en la jerarquía de normas administrativas. Y ello porque, incluso
respecto de algunas clases de tratados, se sostiene que tienen el mismo valor que la CPR; por ejemplo, los tratados internacionales que versan sobre derechos
humanos. Este dato es meramente ilustrativo, ya que, si bien la discusión sigue en pie, los tratados de derechos humanos, generalmente no contienen normas
administrativas, sin perjuicio de que la Administración del Estado con su actuación pueda vulnerar algunos de sus preceptos.

Si el tratado internacional es considerado como ley, una vez promulgado, y como todas las leyes, pasará a formar parte del ordenamiento jurídico y obligará de igual
forma. Sin embargo, existe una particularidad: la ley no puede modificar un tratado.

c.6) Decretos con fuerza de ley

La CPR regula esta figura en el artículo 64, disponiendo que el Presidente de la República puede solicitar autorización al Congreso Nacional para dictar disposiciones
con fuerza de ley durante un plazo no superior a un año sobre materias que correspondan al dominio de la ley. En tal caso, impone importantes límites al ejercicio
de esta facultad, así un decreto con fuerza de ley no podrá versar sobre:

- Nacionalidad.

- Ciudadanía.

- Las elecciones ni plebiscitos.

- Materias comprendidas en las garantías constitucionales.

- Materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quorum calificado.

- Materias que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional ni de la
Contraloría General de la República.

Además, la ley delegatoria podrá establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes. En cuanto al control, están
sometidos al trámite de toma de razón por parte de la Contraloría General de la República, la cual observará los D.F.L. cuando ellos excedan o contravengan la ley
delegatoria.

c. 7) Decretos leyes

- Se trata de actos normativos propios de los gobiernos de facto, razón por la cual en doctrina se estima que, una vez dictados, deben ser legitimados por el órgano
correspondiente: el Congreso Nacional.

4) Reglamentos.

- El reglamento es un instrumento normativo propio de la Administración Pública.

a.l) Potestad reglamentaria / Potestad de mando


a.3) Criterios para ¡a distinción entre reglamento y acto administrativo

Generalidad.

- En tal sentido será reglamento aquella norma que afecta a una generalidad o un número indeterminado de individuos;

- Acto administrativo: aquel que afecta singularmente a uno de ellos.

- Este criterio permite una distinción que en la mayoría de los casos es correcta, no obstante es insuficiente, ya que es posible encontrar actos con contenido
concreto que sin ser reglamentos afectan a un número indeterminado de ciudadanos, por ejemplo, la resolución que fija la restricción vehicular, etc.

Concepto de potestad reglamentaria.

Partiendo de esta base podemos entender el reglamento como un acto de carácter normativo emanado del Poder Ejecutivo y, específicamente, de entre aquellas
autoridades que tienen poder para dictarlo, subordinado a la ley y, por tanto, de rango inferior a la misma, cuyo objeto es ejecutar la ley o regular materias que no
son propias de ella.

c) Clases de reglamentos

Reglamento autónomo: aquellas normas dictadas por la Administración en materias no reguladas por las leyes y sin autorización, remisión o apoderamiento alguno
por parte de éstas.

Reglamento ejecutivo: se funda en la incapacidad en la ineficiencia de la ley como instrumento para regular todos y cada uno de los aspectos y detalles que
comprende una materia.

- En tal sentido, el reglamento es una norma de colaboración de la ley, para que sea el reglamento el que descienda a la regulación de los detalles y de aquellos
aspectos que se estiman más mutables y menos permanentes. A ello contribuye el carácter menos procedimentalizado que tiene el reglamento en su formulación.

c.2) Reglamento administrativo o interno y reglamento externo o jurídico

Distingue entre los reglamentos externos o con efectos jurídicos, en cuanto producían sus efectos fuera de la Administración y respecto de los particulares, frente a
los reglamentos administrativos, los que tenían eficacia al interior de la Administración Pública que los dictaba y que normalmente decían relación con aspectos
propios de la organización de la misma.

c.3) Reglamentos estatales, institucionales y locales

Ello, atendida la posición del órgano del cual emanan dentro de la estructura administrativa, así pueden existir reglamentos que emanan de la Administración del
Estado centralizada, y que tendrán eficacia nacional, frente a las ordenanzas municipales, que tienen eficacia sólo en la comuna que administra la municipalidad.

c.4) Forma del reglamento

Formalmente, el reglamento es promulgado como un decreto supremo. Ello tiene trascendencia en cuanto en él se contiene la norma reglamentaria, no obstante es
sujeto a los mismos controles de juridicidad a que se somete el acto particular. Por ejemplo, la toma de razón.

c.5) Potestad reglamentaria originaria y derivada

Dependiendo de si emana de la norma constitucional (originaria) o de la ley (derivativa).

d) Límites del reglamento

Estos se dividen en límites formales y límites materiales o sustanciales.

d.l) Límites formales

- Competencia. El órgano (o su jerarca) debe contar con potestad reglamentaría jurídicamente (legal o constitucional) atribuida.

- En este límite cebe considerar, además, el territorio en el que ejerce su potestad la iutoridad administrativa.

- Procedimiento administrativo. Previo a la dictación de todo acto, debe acatarse el procedimiento de elaboración.

- Jerarquía normativa. En cuanto se debe respetar la normativa superior.

d.2) Límites sustanciales

- Materia. Este límite se traduce en tres aspectos.

i) El reglamento no puede entrar en materias propias del dominio legal (reserva de ley).

ii) Tampoco podría entrar en materias cuyo rango ha sido congelado, es decir, que no son propiamente de ley, pero que ya habían sido reguladas por una norma de
rango legal; ello, mientras dicha norma no sea derogada expresamente.
iii) No puede innovar en la regulación legal que ejecuta.

f) Control del reglamento

El reglamento puede ser controlado por diversas vías:

Contraloría General de la República: éste puede ser preventivo, por la vía del trámite de toma de razón (

- o por la vía de la emisión de dictámenes, los cuales son vinculantes para la Administración del Estado.

Congreso: por la vía de la acusación constitucional, en contra de los ministros de Estado, en los casos en que se deje sin ejecución las leyes (art. 52 N° 2 letra b)).

Tribunales ordinarios (o bien, contencioso- administrativos): ello se realiza por la vía de la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad del reglamento.

Tribunal Constitucional: en resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos, cualquiera sea el vicio invocado, incluyendo aquellos que fueren dictados
en el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República.

Princípios generales del derecho administrativo.

1. Principio de legalidad; 2. Principio de reserva legal; 3. Principio de protección a la confianza legítima; 4. Principio de cooperación.

b) Principio de legalidad

Desde una perspectiva general, el principio de legalidad presupone y dispone una actuación de los órganos estatales conforme al ordenamiento jurídico. Es decir,
que la sentencia del juez esté ajustada a Derecho, que el acto administrativo esté ajustado al ordenamiento en su conjunto y que la ley se ajuste a la Constitución.

b.2) Principio de legalidad como autorización previa

En virtud de este principio la actuación de la Administración debe realizarse con una previa habilitación o apoderamiento para actuar.

b.3) Reconocimiento positivo del principio de legalidad

La vinculación positiva de la Administración del Estado al ordenamiento jurídico se reconoce en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 6° inciso Io CPR al
vincular la actuación de los órganos del Estado a la CPR y a las normas que se dictan en su conformidad. Sin embargo, una confirmación notable de lo dicho hasta
aquí se contiene en el artículo 2o LBGAE°. Dicha norma dispone: “Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes.
Deberán acular dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o
exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes”.

ii) Eficacia normativa de la Constitución

La eficacia normativa de la CPR se desarrolla en el inciso 2o del artículo 6o que señala que: “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o
integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo".

La eficacia normativa alcanza al Estado y a los privados. Esta imperatividad o eficacia normativa directa de la Constitución es respecto de los titulares e integrantes
de dichos órganos, que conforman el complejo orgánico estatal, como también respecto de toda persona, institución o grupo.

A partir de esta norma es posible enumerar los requisitos para la actuación válida de la Administración Pública y de los demás órganos del Estado, éstos son:

- La investidura regular, que es susceptible de ser asimilada al nombramiento del funcionario, en el caso de los funcionarios públicos, máxime cuando a éstos les
corresponde la representación judicial y extrajudicial del órgano que encaman. Al referirse a una investidura “regular” quiere decirse que ésta debe ser conforme a
Derecho, una investidura carente de vicio.

- Respecto de la competencia, nuevamente se debe retomar la idea del principio de legalidad en su vertiente atributiva de las potestades que encama la
Administración Pública, la falta de competencia constituirá una causal de nulidad de la actuación.

c) Principio de reserva legal

El principio de legalidad, en estricto rigor, y a diferencia del de juridicidad, supone una primacía de las normas con rango de ley, lo que trae como consecuencia una
prohibición para la Administración de actuación contraria a lo consagrado en tal clase de disposiciones.

- el principio de reserva legal supone que la Administración Pública sólo podrá actuar cuando la ley la ha autorizado para ello. El primero tiene un carácter negativo
(no transgredir la ley), el segundo es positivo, da un fundamento legal a la actuación pública. Por ejemplo, si un ministerio entrega una subvención a una empresa,
sin que ello esté establecido ni prohibido en ley alguna, puede afirmarse que dicho acto no vulnera el principio de legalidad (entendido como deber de no
contradicción de la ley), toda vez que no vulnera ley alguna, pero sí el de reserva legal, en cuanto no hay norma que autorice dicha actuación.
Reserva legal:

- la Administración del Estado no tiene más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, está consagrando la estricta
vinculación entre actuación administrativa y norma. El problema radica, por una parte, en que la vinculación que dispone el artículo 2o citado es al ordenamiento
jurídico en general, por lo que habrá que determinar cuál es el rango suficiente de la norma que habilita para una determinada actuación. Y, por otra, en que el
rango de la norma que consagra el principio es legal.

c.2) Fundamento del principio de reserva legal

El principio de reserva legal tiene vinculación, además, con el principio democrático (art. 4o CPR). La Constitución garantiza que será a través del poder con
legitimación democrática directa, el Congreso Nacional, que se producirán las normas con alcance general y permanente para los ciudadanos (art. 63 CPR). La
Administración Pública podrá entrar en el desarrollo de una actividad o actuación sólo cuando el legislador le hubiere autorizado. Entonces, se trata de una reserva
parlamentaria, que se traduce en una manifestación de la separación de fúnciones y que da legitimación democrática a las competencias de las administraciones
públicas. A ello se agrega la posibilidad de desarrollo de la norma legal por la vía del ejercicio de la potestad reglamentaria, la que se ve limitada en los casos en que
el legislador fija los contornos de la misma a través de la remisión normativa.

c.3) Límites a la reserva

La amplitud de la reserva, es decir, hasta dónde llega el legislador y dónde entra la potestad reglamentaria, dentro de cada uno de los ámbitos concernidos, es una
cuestión debatida en el Derecho nacional y comparado. Una de las fórmulas que se han dado para determinar el grado de amplitud de la reserva es la llamada
“Teoría de Esencialidad. Esto trae como consecuencia directa que la densidad de la regulación que emana del legislador sea mayor o menor, dependiendo de si se
trata de un asunto esencial o que limita los derechos fundamentales.

Mientras más eficaz es el derecho fundamental del ciudadano concernido o amenazado (por ejemplo, la libertad individual), o bien mientras más importantes sean
los efectos que se produzcan para la ciudadanía, y mientras más cuestionada y compleja sea la cuestión para la opinión pública (por ejemplo, la regulación del uso
del suelo con el objeto de instalar una central nuclear), más precisa y densa deberá ser la regulación legal.

Frente a la falta de una regla general que permita discernir los alcances del principio de reserva, y como apoyo a los dos criterios anteriores, se plantea como
solución aquella que distingue según el tipo de actividad administrativa que se desarrollará, distinguiendo entre actividades de intervención y actividades de
prestación.

En el caso de las actividades de intervención, por ejemplo, por la vía de imponer mandatos o prohibiciones a los administrados, debe venir determinado por la ley el
contenido, objeto, finalidad y extensión o dimensión de la medida. De tal manera que el mandato o prohibición sea previsible y apreciable en sus consecuencias por
el ciudadano. En el caso de medidas estrictas, la densidad normativa de la ley debe ser mayor, de manera de limitar la discrecionalidad por parte del administrador.
A ello se agrega que el ejercicio de potestades de intervención supone tocar derechos fundamentales -siempre limitándolos, como es obvio- lo que naturalmente

La respuesta que da el principio de reserva es aplicable a las situaciones de normalidad. En casos extremos de necesidad, producto de situaciones de catástrofe
natural o crisis económica, la propia Constitución prevé mecanismos para que la Administración actúe directamente, sin esperar a la habilitación legislativa. Por
ejemplo, el artículo 32 N° 20 CPR.

c.5) Conclusiones

El principio de legalidad, supone un mandato de sometimiento al ordenamiento jurídico, y de actuación sólo en aquello para lo que la Administración ha sido
autorizada. El grado que debe tener la norma que autoriza es el legal (principio de reserva legal). Determinar si se habilita o no una actuación puede resultar una
tarea relativamente sencilla, pero fijar unos parámetros apriorísticos de determinación de la complitud o densidad de la regulación, resultará ser una materia de
difícil estudio y escaso acuerdo en la doctrina.

d) Principio de protección de la confianza legítima

- Se conoce como el amparo que debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración Pública, la que como ha venido actuando de una determinada manera, lo
seguirá haciendo de esa misma manera en lo sucesivo y bajo circunstancias (políticas, sociales, económicas) similares.

- El principio de confianza legítima se deduce desde los principios constitucionales de Estado de Derecho y de seguridad jurídica.

e) Principio de cooperación

Uno de los más modernos principios que inspiran la actuación de la Administración del Estado es el principio de cooperación. La idea de la cooperación entre Estado
y sociedad domina la discusión científico jurídico- administrativa. En el trasfondo se encuentra el aumento cuantitativo y cualitativo de las tareas que el Estado
asume, así como la complejidad de las mismas y la disminución en personal y capacidades de la Administración Pública. Todo ello ha llevado a que la idea de la
cooperación se transforme en un elemento de conducción política y de desarrollo y ampliación áe la actividad estatal, que es jurídicamente procedente y realizable
en la práctica.