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Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo,

Martín Bianchi, 1986, tomo I, pp. 122-125 y 127-129

EL REGLAMENTO

El reglamento puede definirse como el acto unilateral de la administración que crea normas
jurídicas generales. Es el concepto predominante en la doctrina moderna, con sólo diferencias de
detalle, más de terminología que de fondo.

En esta definición figuran los elementos esenciales del reglamento.

Es un acto unilateral, es decir, que nace y se perfecciona por la sola voluntad de los órganos
públicos competentes. No requiere la conformidad, ni siquiera el asentimiento, de las personas a las
cuales alcanza.

Emana de la administración o sea de un órgano actuando en función administrativa. Decimos de la


administración y no del Poder Ejecutivo, porque no sólo éste puede dictar reglamentos. Además
esto significa que es un acto administrativo en sentido formal. No puede existir duda al respecto: en
el plano formal el reglamento no es ley.

Crea normas jurídicas generales. Esta es la característica más importante del reglamento y que lo
diferencia de los actos de la administración que producen simplemente efectos subjetivos,
individuales. Aunque foprmalmente el reglamento es un acto de la administración, por la
generalidad de sus normas desde el punto de vista material es un acto regla, un acto legislativo.

Esta afirmación ha motivado una profunda controversia que aún subsiste, entre quienes defienden
el criterio material para el examen y clasificación de los actos jurídicos y quienes lo combaten
sosteniendo su inutilidad. Los primeros distinguen, con acierto, los puntos de vista formal y
material, afirmando que el reglamento es acto administrativo o legislativo, respectivamente, según
que se analice en uno u otro aspecto. Los segundos niegan la exactitud y aun la utilidad del
distingo, sosteniendo el criterio puramente formal.

Pero la aceptación del criterio material no implica que la ley y el reglamento sean una misma cosa.
Si bien atendiendo a la naturaleza de las normas que contienen hay identidad, pues ambos crean
normas generales, objetivas, permanentes, los elementos formales y orgánicos los distinguen,
proyectando consecuencias de suma importancia. De ahí la diferente eficacia normativa del
reglamento respecto a la ley y el distinto contenido de uno y otra. Cabe afirmar, pues, que la ley y
el reglamento se asemejan, que existe cierta similitud, pero no igualdad absoluta.

Finalmente, al establecer que el reglamento crea normas jurídicas, rechazamos el distingo entre
reglamentos jurídicos y administrativos que ha prevalecido en la doctrina alemana y que logró
algunas adhesiones entre los juristas italianos. Según esta opinión, sólo los primeros crearían
normas jurídicas, mientras que los segundos establecerían simplemente normas administrativas de
carácter interno.

Materia del reglamento

La potestad normativa de la administración tiene límites. Puede ejercerse en ciertas materias y no


puede ejercerse en otras.

Es necesario, pues, delimitar la materia reglamentaria, si es que esa delimitación resulta posible.
a) Hay cierta materia que no admite regulación mediante reglamento. Es la llamada reserva de la
ley, que en nuestro país está consagrada expresamente en la constitución. El ejemplo más claro lo
constituye la regulación de los derechos individuales y la actividad privada.

b) Otras cuestiones pueden ser reguladas indistintamente por ley o reglamento. Esto significa que
en ausencia de leyes al respecto, es posible dictar normas reglamentarias, dentro de los límites en
que éstas pueden desenvolverse. Esta zona común a la regulación legal o regalmentaria, comprende
principalmente lo relativo a la organización administrativa interna. Así, por ejemplo, si la ley no ha
establecido reglas precisando los derechos y obligaciones de los funcionarios, pueden dictarse
normas por vía reglamentaria.

En estos casos, cuando el legislador interviene dictando una ley, la amplia discrecionalidad
administrativa existente hasta ese momento se ve limitada en grado variable, pues en el futuro los
reglamentos y actos individuales estarán subordinados a la norma legal.

c) Existe también un sector que admite únicamente regulación por vía reglamentaria, en el que la
ley no puede intervenir porque afectaría la competencia propia de la administración.

Su extensión es variable, pues depende del derecho positivo de cada país, especialmente de los
textos constitucionales. Como solución de principio, en los países como el nuestro cuya
constitución consagra la separación de poderes, cabe admitir que la regulación de las cuestiones
internas y de detalle de la administración, es materia propia del reglamento, ajena a la competencia
del Poder Legislativo.

d) En casos determinados la ley puede extender o ampliar la competencia reglamentaria de la


administración, autorizándola a dictar ciertos reglamentos que no podría dictar sin dicha ley
habilitante, por tratarse de cuestiones que exceden su competencia normal. Un ejemplo lo
constituye la ley que estableció una exención impositiva a las materias primas importadas y
sometió al Poder Ejecutivo la determinación de cuáles productos se considerarían tales, pues el
Poder Ejecutivo adquirió una facultad que excedía su competencia reglamentaria normal.

En esos casos no hay delegación de poderes, lo cual sería inconstitucional, sino meramente
ampliación de facultades reglamentarias para actuar en casos determinados conforme a la ley
habilitante y subordinada.

Distintas clases de reglamentos

La clasificación que corrientemente atrae la atención de los juristas, considera otro aspecto de la
actividad reglamentaria: la vinculación del reglamento con la ley.

Desde este punto de vista suelen distinguirse varias clases de reglamentos: subordinados,
autónomos y delegados.

Reglamento subordinados son aquéllos que, dictados corrientemente para completar la ley o
asegurar su ejecución, están por lo mismo directamente subordinados a ella. La actividad
reglamentaria en estos casos está fuertemente limitada y encauzada por la norma legal, de la cual
derivan una serie de consecuencias importantes.

Reglamento autónomos son los que la administración puede dictar en ejercicio de poderes propios
que la constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no ley al respecto. Así, la
competencia reglamentaria en materia de policía del orden y seguridad, es considerada
tradicionalmente como una potestad autónoma del Poder Ejecutivo, que deriva de sus atribuciones
propias en cuanto al mantenimiento de la paz pública. Pero incluso se admite la existencia de
potestad reglamentaria autónoma sin texto expreso, dentro de ciertos límites.
Respecto de los reglamentos delegados discútese intensamente. En efecto, se afirma que ni el
Poder Legislativo ni ningún órgano público puede delegar en otros órganos los poderes que le han
sido conferidos. Por lo tanto, no cabe hablar de reglamentos dictados por delegación. Compartimos
el criterio, pero debiendo distinguirse ese caso de la hipótesis de ampliación de la potestad
reglamentaria mediante ley.

Se ha sostenido, también, que existe una cuarta categoría de reglamentos: los de necesidad. Serían
aquellos que el Poder Ejecutivo dicta en casos extremos, por razón de guerra, de graves y urgentes
necesidades públicas, etc. Por vía reglamentaria se regularía materia propia del Poder Legislativo.

Juzgamos inadmisible esta opinión. En estos casos se está frente a una situación de hecho, que no
puede aspirar al reconocimiento de su juridicidad, sino a soluciones políticas que ratifiquen a
posteriori lo actuado ilegalmente, si realmente hubo causa justificada para proceder en esa forma.

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