LA SOCIEDAD DE NACIONES Y

EL FRACASO DE LA SEGURIDAD
COLECTIVA, 1931-1939

MIGUEL GARCÍA CAMPOS

GRADO EN HISTORIA. FACULTAD DE GEOGRAFÍA E HISTORIA.

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

TRABAJO FIN DE GRADO

Junio de 2016

Tutor: Carlos Sanz Díaz

Resumen:
En 1931, el sistema de seguridad colectiva concebido en el tratado de Versalles todavía
estaba completo. Alemania estaba desarmada y mantenía sus fronteras, las potencias
vencedoras estaban unidas y la paz internacional estaba reforzada por la Sociedad de
Naciones. ¿Qué ocurrió durante los años treinta para que el sistema se desmoronara? Este
trabajo explora porqué, entre 1931 y 1939, la Sociedad de Naciones fue incapaz de
cumplir sus objetivos fundacionales: tratar las disputas entre naciones, prevenir la guerra,
proteger la independencia de los países, salvaguardar sus fronteras e impulsar la reducción
de armamentos. A partir de estudios de varios casos –la invasión japonesa de Manchuria,
la conferencia del Desarme, la guerra italo-abisinia o la ruptura del orden internacional
de Versalles en Europa– se tratará de determinar qué es y por qué falló el sistema de
seguridad colectiva. A través de los artículos del Pacto, la actuación del Consejo y la
Asamblea, las tesis de las potencias revisionistas y pro status quo o el papel de la
delegación española en Ginebra, se seguirá el fracaso de la propia Sociedad de Naciones,
que llevó al estallido de la Segunda Guerra Mundial.

Palabras clave: Sociedad de Naciones, Pacto de la Sociedad de Naciones,

seguridad colectiva, apaciguamiento, arbitraje, desarme.

Abstract:
In 1931, the system of collective security devised in the treaty of Versailles was still
complete. Germany was disarmed and kept its frontiers, the victor powers were united
and international peace was reinforced by the League of Nations. What happened during
the 1930s so that the system collapsed? This survey explores why, between 1931 and
1939, the League of Nations was unable to achieve its founding: dealing with disputes
among nations, preventing war, protecting countries’ independence, safeguarding its
frontiers and promoting reduction of armaments. From the study of several cases –the
Japanese invasion of Manchuria, the World Disarmament Conference, the Italo-Ethiopian
War or the breaking of Versailles’ international order in Europe– it will be determined
what is and why collective security failed. Through the articles of the Covenant, the
performance of the Council and the Assembly, the position of the revisionist powers and
those pro status quo or the role the Spanish delegation in Geneva, I will follow the failure
of the League of Nations, which led to the outbreak of World War II.

Key words: League of Nations, Covenant of the League of Nations, collective

security, appeasement, arbitration, disarmament.

2
 ÍNDICE

Introducción .…..……….….….…..……………………………………...…………... 4-5

1. Pacto, principios fundadores y seguridad colectiva ………………………………. 6-10

2. Japón y la creación del Manchukuo …………………………………………..… 11-16

3. Del fracaso del desarme al rearme ………………………………………………. 17-24

4. La crisis de Abisinia y el giro italiano ………………………………………...… 25-33

5. El fin del orden europeo de Versalles y del sistema de seguridad colectiva ……. 34-43

Conclusiones ………………………………………………………………………. 44-45

Fuentes y bibliografía ………………………………………………………..……. 46-48

3
 INTRODUCCIÓN

El presente trabajo de fin de grado, «La Sociedad de Naciones y el fracaso de la

seguridad colectiva, 1931-1939», trata sobre porqué la SdN1 fue incapaz de cumplir sus
objetivos fundadores durante los años treinta: tratar las disputas entre naciones, prevenir
la guerra, proteger la independencia de los países y salvaguardar sus fronteras, e impulsar
la reducción de armamentos.

Este TFG se inserta en una de las líneas de investigación principales sobre la

Sociedad de Naciones, la que se centra en su contribución al mantenimiento de la paz,
desde posiciones más bien pesimistas. Durante las últimas décadas se ha estudiado
también su contribución a estabilizar nuevos Estados y a organizar la protección de las
minorías y el sistema de mandatos, y sus esfuerzos para regular los tráficos
transfronterizos o problemas de todo tipo (Pedersen, 2007: 1092). La importancia del
tema reside en determinar cómo fue la actuación de la Sociedad durante los años treinta,
sus deficiencias de origen, sus fallos de funcionamiento y qué condicionantes pesaron
sobre esa impotencia en cuanto a su actuación. Su estudio queda justificado por la
importancia que el fracaso del sistema de seguridad colectiva tuvo en estallido de la
Segunda Guerra Mundial, y la necesidad de explorar cuál fue el papel de la Sociedad
como un actor clave en la vida política internacional del periodo entreguerras.

La monografía tratará de explicar, en primer lugar, cuáles son esas bases

fundacionales sobre las que se construye la SdN. Será un análisis, en todo caso, superficial
y breve: comprenderá todo aquello que sea importante para entender el funcionamiento,
los procedimientos, las debilidades o los ámbitos de actuación de la institución, pero nada
más. Así, tendrá que incluirse necesariamente el Pacto y el concepto mismo de sistema
de seguridad colectiva.

Los capítulos segundo y cuarto tratarán sobre los desafíos revisionistas que se
produjeron fuera del continente europeo, poniendo el foco en la invasión japonesa de
Manchuria y la italiana de Abisinia. Estos dos episodios fueron retos de primer orden al
status quo de entreguerras, al orden internacional y la propia SdN. La respuesta de esta

1
En adelante se utilizarán indistintamente los términos Sociedad de Naciones, Sociedad o SdN.

4
fue, en el mejor de los casos tibia, y ambos procesos terminarían con el abandono de la
organización por las potencias agresoras. Intercalado está el tercer apartado, que se
centrará en la conferencia del Desarme (1932-34), sobre la que se habían puesto muchas
esperanzas y que constituía uno de los proyectos emblemáticos de la Sociedad. Las
diferentes tesis y posiciones nacionales, con la situación especialmente beligerante de
Alemania, llevarían a su fracaso y a un proceso más bien opuesto: desde comienzos de
los años treinta, se produjo en Europa un rearme generalizado, con el incumplimiento
deliberado y consentido de las cláusulas que al respecto estableciera el tratado de
Versalles.

El quinto y último capítulo se centrará plenamente en Europa, y consistirá en un

análisis del fin del orden continental de Versalles y el fracaso definitivo del sistema de
seguridad colectiva. Conforme las demandas revisionistas de los nazis alemanes
desafiaban una a una las cláusulas de Versalles, la «política de apaciguamiento» de
Francia y Gran Bretaña, cerebros y directores de la SdN, mostró su fracaso en mantener
la paz. La Sociedad, en última instancia, sufriría una parálisis política como consecuencia
de la ausencia de grandes potencias y los constantes fracasos en la aplicación práctica de
sus ideales y el mantenimiento de la paz en el mundo.

El catálogo de fuentes incluye tanto primarias como secundarias. Las fuentes

primarias se han extraído del fondo del Ministerio de Asuntos Exteriores en el Archivo
General de la Administración, en Alcalá de Henares. En cuanto a las secundarias, se trata
de libros y artículos académicos en español e inglés, provenientes de las bibliotecas de la
Universidad Complutense de Madrid y la Hemeroteca Municipal de Madrid, además de
fondos propios y digitales.

5
 1. PACTO, PRINCIPIOS FUNDADORES Y SEGURIDAD
COLECTIVA

Tras la Primera Guerra Mundial, la mayor parte de los Estados rechazaban el

sistema de balance de poderes como el pilar para mantener la seguridad internacional. En
lugar de eso, los Estados ganadores buscaron institucionalizar un sistema de seguridad
colectiva a través de la Sociedad de Naciones, en el que la agresión por parte de un Estado
produjera una respuesta concertada de todos los demás. El objetivo de la seguridad
colectiva era frustrar cualquier intento por parte de los Estados de cambiar el status quo
mediante la fuerza, pues un cambio en el status quo «acarrearía un cambio en el orden
mundial de Estados independientes y soberanos» (Ebegbulem, 2011: 23). Esto implicaba
reunir una fuerza colectiva arrolladora que resultara amenazante y sirviera o bien como
disuasión o bien para atajar las agresiones de los Estados revisionistas u otros agresores
potenciales.

Un trabajo académico que vaya a tratar ampliamente sobre la seguridad colectiva solo
podría comenzar por explicar el significado y la naturaleza de este concepto, del que se
han formulado múltiples definiciones y explicaciones. Así, George Schwarzeberger
señala que la seguridad colectiva es un mecanismo de acción conjunta para prevenir o
hacer frente a cualquier ataque contra el orden internacional establecido (Ebegbulem,
2011: 23). Para A. K. Chatuverdi, el término es un acuerdo alcanzado por algunos países
para proteger sus intereses vitales, seguridad o integridad, contra una probable amenaza
o peligro durante un periodo concreto, por medio de una combinación de sus fuerzas
(Ebegbulem, 2011: 23).

Por su parte, Onyemaechi Eke ve la seguridad colectiva como un concepto idealista que
gira sobre la prevención de hostilidades mediante la formación de una fuerza militar
arrolladora por parte de los Estados miembro para disuadir las agresiones o lanzar un
ataque a modo de represalia capaz de derrotar al agresor. De acuerdo con Eke, la
seguridad colectiva implica la institucionalización de una fuerza de policía global contra
las perturbaciones y violaciones del orden internacional capaces de causar inseguridad en
el sistema. Es un acuerdo en el que todos los Estados cooperan colectivamente para dar

6
seguridad al resto mediante una acción conjunta contra cualquier Estado que pudiera
cuestionar por la fuerza el orden existente (Ebegbulem, 2011: 23).

Palmer y Perkings afirman que, para que un sistema de seguridad colectiva sea efectivo
debe ser lo suficientemente fuerte como para hacer frente a la agresión de cualquier
potencia o grupo de ellas, y debe ser invocado siempre que se produzca dicha agresión.
La seguridad colectiva no funcionará a menos que todos los países que tomen parte en
ella estén preparados simultáneamente para aplicar sanciones y para luchar contra el
agresor (Ebegbulem, 2011: 24). Por último, Rourke y Boyer proponen que un sistema de
seguridad colectiva se basa en cuatro principios: que todos los países renuncien al uso de
la fuerza salvo en defensa propia; que estén de acuerdo en que la paz es indivisible, un
ataque contra uno es un ataque contra todos; que se comprometan a unirse para detener
una agresión y restaurar la paz, y que se pongan de acuerdo en suministrar cualquier
recurso material o humano que sea necesario para conformar una fuerza de seguridad
colectiva que derrote al agresor y restaure la paz (Ebegbulem, 2011: 24).

Tras ver el concepto general y abstracto de la seguridad colectiva, creo necesario explicar
cómo fue su implantación concreta en la creación de la Sociedad de Naciones. En los 14
puntos que el presidente Wilson presentó al Congreso estadounidense en enero de 1918,
el último de ellos decía así: «Debe formarse una asociación general de naciones, bajo
convenios especiales, con el fin de ofrecer garantías recíprocas de independencia política
e integridad territorial tanto a los Estados grandes como a los pequeños» (Carrillo
Salcedo, 1991: 45). Esto se plasmará, evidentemente, en la Sociedad de Naciones, cuyo
Pacto fundacional quedará adherido a los tratados de paz, pero de la que, paradójicamente,
Estados Unidos nunca formará parte.

El nuevo orden internacional se pretende levantar sobre elevados principios de igualdad

de los Estados, equidad, derecho de los pueblos a disponer de sí mismos y solidaridad
internacional, y sobre una nueva diplomacia, confiada no ya al concierto europeo sino a
una organización mundial, la SdN, cuya misión será mantener la paz garantizando el
respeto de los derechos y la soberanía de cada Estado. Con una visión más ideológica que
geopolítica, su promotor, el presidente Wilson, lanzó al mundo un proyecto de tratado
moral, desprovisto de sanciones militares efectivas y basado en el consentimiento
universal, propio de una concepción idealista de las relaciones internacionales (Miralles,
1996: 125).

7
 Los artículos 10 y 11 del Pacto consagran la idea de que la seguridad de cada
nación es responsabilidad colectiva de la comunidad internacional, organizada a través
de la Sociedad de Naciones. De ahí viene que, en su articulado, se establezca la limitación
del derecho a la guerra, se afirme que el mantenimiento de la paz exigía la reducción de
armamentos y el desarme, y se regulen las sanciones a los Estados que recurrieran a la
guerra contra lo dispuesto por la organización. Se establece, por tanto, un sistema jurídico
de prevención de la guerra –un sistema de seguridad colectiva–, articulado en cinco ejes:
garantía de la integridad territorial e independencia política de los Estados miembros,
intervención colectiva, solución pacífica de los conflictos, limitación del derecho a
recurrir a la guerra y sistema de sanciones (Carrillo Salcedo, 1991: 54-55).

La estabilidad del orden así creado a través de la Sociedad de Naciones se trató de

alcanzar a través de tres principios. Primero, el arbitraje, como medio de arreglo pacífico
de las diferencias, utilizando los órganos creados por la propia SdN. Segundo, la
seguridad colectiva; para conseguirla y mantenerla, la comunidad internacional
garantizaba los cinco principios citados en el párrafo anterior. En tercer lugar, el rechazo
a la guerra como forma de resolver los conflictos entre los estados, acompañado de un
compromiso tendente a la progresiva limitación de los armamentos (Pereira Castañares,
1999: 22). El principal defecto de este sistema, como los hechos pondrían de manifiesto
durante los años treinta –en Manchuria, Etiopía, Renania, España, Austria,
Checoslovaquia o Finlandia– es que su efectividad dependía en última instancia de la
voluntad de los Estados, que tenían confiada la decisión y aplicación de las sanciones
económicas y militares (Carrillo Salcedo, 1991: 55).

Por su trascendencia posterior y su novedad en el derecho internacional, la

cuestión del derecho a la guerra supuso una de las innovaciones más significativas del
Pacto. Antes, los Estados eran libres de recurrir a la guerra, al no existir ni una instancia
internacional que se atribuyese el monopolio del uso jurídico de la fuerza ni una
prohibición general del recurso a la guerra. En este sentido, el Pacto estableció la
obligación de someter las disputas al examen de los órganos políticos de la Sociedad –
Asamblea o Consejo–, a tribunales arbitrales o a la Corte Permanente de Justicia
Internacional de La Haya. Aunque el recurso a la guerra no quedó prohibido, pero sí
limitado, había ciertas condiciones: no se reconocían las agresiones que fueran calificadas
de «represalia armada» en vez de guerra, ni el principio de proporcionalidad entre la
represalia y el hecho y, además, se admitía la posibilidad de guerras legales. Estas se

8
daban, además de en los casos de legítima defensa, cuando no hubiera un acuerdo
unánime del Consejo –así se tomaban todas las decisiones en este órgano, excluyendo el
voto de las partes implicadas en los asuntos tratados– o la mayoría requerida en la
Asamblea (Carrillo Salcedo, 1991: 52-53).

Muchos de los líderes políticos hacia el final de la Primera Guerra Mundial

confiaban en que este sistema lograría mantener la paz y seguridad internacionales.
Algunas de sus asunciones al respecto eran que las guerras podían evitarse restringiendo
la acción militar y que el agresor podía ser fácilmente identificado, estaba equivocado y
sabía que la comunidad internacional actuaría contra él, pero este no fue siempre el caso.
Aunque se habían comprometido con la defensa mutua, muchos países se negarían a
hacerlo si ese acto no favorecía sus intereses o les parecía demasiado arriesgado o costoso.
Algunos decían también que los acuerdos sobre seguridad colectiva podían convertir
pequeñas disputas en grandes guerras, y bloquear otras soluciones no violentas a los
conflictos. Además, contra los ideales que trataban de fijarse, en general los Estados no
se veían a sí mismos como miembros de una sociedad global con el interés común de
proteger los derechos de cada uno de los otros Estados. Estaba también la cuestión del
riesgo: ¿qué pasaría si una de las grandes potencias era la agresora? Parece lógico que
aquellos cuyos intereses y seguridad estuvieran amenazados optarían por resistir, pero los
que no estuvieran directamente afectados o implicados serían mucho menos enérgicos.
Los países no tenían ningún interés en comprometerse por adelantado a asumir riesgos
tan decisivos sin conocer primero la identidad del agresor (Ebegbulem, 2011: 24-25).

A pesar de algunas disfuncionalidades, la reforma del sistema internacional de la

Sociedad de Naciones –que no suponía una ruptura, sino una reforma del establecido en
la paz de Westfalia– introdujo numerosos elementos de modernización. Juan Antonio
Carrillo Salcedo habla de cinco puntos en los que este sistema resulta novedoso para el
derecho internacional (Carrillo Salcedo, 1991: 66-67):

«Institucionalización de los procedimientos de arreglo pacífico de las

controversias; limitación del derecho de los Estados a recurrir a la guerra;
institución de un sistema de seguridad colectiva y de sanciones; competencias de
la SdN para invitar a los Estados a un nuevo examen de los tratados que hayan
dejado de ser aplicables, así como de las situaciones cuyo mantenimiento pudiera
poner en peligro la paz, y preeminencia del Pacto sobre cualesquiera obligaciones

9
 anteriores incompatibles con el mismo, claro signo de la naturaleza constitucional
del tratado fundacional de la Sociedad de Naciones».

En general, los tratados de paz que siguen a las guerras –y el Pacto lo fue en relación a la
Primera Guerra Mundial– constituyen las premisas de la instauración de un sistema de
coexistencia pacífica entre las naciones, es decir, de un nuevo orden internacional
destinado a perdurar en el tiempo. También suele decirse que el mejor momento de un
orden internacional es el de su nacimiento, cuando los vientos de la historia parecen
soplar a su favor. Este no fue el caso del orden internacional construido en la conferencia
de Paz de París de 1919-1920, cuyo efecto inmediato sobre el sistema de relaciones
internacionales fue su división entre potencias partidarias y opositoras al mismo.
(Miralles, 1996: 121-122). Con Alemania agraviada e Italia y Japón insatisfechas, la
semilla de la discordia había sido plantada. El apogeo de este orden internacional llegó
avanzados los felices años veinte, con el tratado de Locarno o el pacto Briand-Kellog,
pero todo se desmoronó con la Gran Depresión y el auge de los fascismos. Es ese proceso
el que ocupará, en su relación con la Sociedad de Naciones, el resto de este trabajo.

10
 2. JAPÓN Y LA CREACIÓN DEL MANCHUKUO

Manchuria constituía un territorio de interés para tres Estados: China, Japón y la

Unión Soviética. Se la consideraba territorio chino, pero gozaba de cierta autonomía.
Durante el periodo entreguerras se produjeron en ella dos conflictos: el chino-ruso de
1924 y el chino-japonés de 1931.

En torno a 1931, se dan en Japón dos circunstancias especiales (Renouvin, 1982:

767-768). Por una parte, un nacionalismo exacerbado que se había venido gestando en las
décadas anteriores, profundamente enraizado en la psicología colectiva del país, origen
de una expansión territorial que respondía a necesidades económicas. Por otra, un
sentimiento imperialista reforzado por el crecimiento demográfico. La superpoblación
condujo a una necesidad de tierras, cuya única solución en un archipiélago montañoso y
limitado era abrir mercados en el exterior y conseguir allí nuevas materias primas.

La compañía de ferrocarril sudmanchuriana, que monopolizaba el tráfico

ferroviario en el territorio, estaba en manos de capital japonés desde 1905, por lo que sus
intereses se vieron amenazados por la construcción de nuevas líneas a iniciativa china.
Además, se estableció una corriente migratoria entre las provincias del norte y Manchuria
que movilizó a un millón de chinos entre 1925 y 1928, lo que ponía en una situación
comprometida a la población japonesa y coreana allí establecida. Los japoneses
necesitaban ese territorio y creían tener ciertos derechos sobre él, por lo que su reacción
fue contundente.

El 19 de septiembre de 1931, tropas japonesas encargadas de custodiar el

ferrocarril sudmanchuriano fueron enviadas a tomar Mukden2, una importante ciudad,
además de las líneas férreas que conducían a ella y otras ciudades del entorno. Japón
emitió una doble justificación: por una parte, alegó la voladura por soldados chinos de un
puente cerca de Mukden (Calleja Díaz, 1991: 76). Además, la diplomacia nipona trató
que alegar que había sido una decisión del ejército, sin que el gobierno ni el Estado Mayor
hubiesen planificado ni ejecutado la decisión. Esta explicación difícilmente se tenía en
pie, pero a ella se agarrarían incluso las grandes potencias, más proclives al

2
Shenyang en chino.

11
apaciguamiento que a mantener la seguridad colectiva (Madariaga Álvarez-Prida, 2009:
90).

El representante chino invocó el artículo 11 del Pacto para convocar al Consejo3,

con el fin de adoptar medidas para «evitar se agrave una situación que pone en peligro la
paz de las naciones, restablecer el statu quo anterior y fijar la extensión y la índole de las
reparaciones que pueda considerarse se debían a la República china» (Calleja Díaz, 1991:
77). Circunstancialmente, la presidencia de la Asamblea y del Consejo recaía sobre la
República Española, un régimen joven que se vio impulsado a un protagonismo destacado
en los primeros momentos del conflicto, asumiendo funciones mediadoras. El Consejo
estaba presidido por Alejandro Lerroux, primer ministro, y también jugó un papel muy
activo Salvador de Madariaga, pronto bautizado como «Don Quijote de la Manchuria»
(Quintana Navarro, 1993: 58).

El delegado japonés, requerido por el Consejo, negó que su país tuviera

ambiciones territoriales en China, explicó que las tropas japonesas se retirarían del
territorio tan pronto como las vidas y propiedades de sus compatriotas quedaran
garantizadas y pidió negociaciones directas entre las partes sin la intervención de la
Sociedad (Quintana Navarro, 1993: 60). Estas declaraciones consiguieron su propósito:
apaciguar los ánimos y ganar tiempo ante la confianza del Consejo, pues, en realidad, las
grandes potencias no querían indisponerse con Japón. Para Madariaga, lo que se venía
haciendo era lo contrario de lo que convenía hacer: en vez de atacarlo públicamente, había
que mandar a un único representante a Japón para instar al gobierno nipón a resolver el
problema conforme al Pacto «en el plazo de treinta días», o la Sociedad de Naciones
«pasaría a la acción» (Madariaga Álvarez-Prida, 2009: 90).

Como era de esperar, durante los meses de octubre y noviembre se vivió en Japón
una auténtica fiebre bélica, con la llegada de nuevas tropas a Manchuria y la rápida
extensión de la zona de ocupación. La iniciativa de crear una comisión de investigación
partió en esta ocasión de Yoshizawa, el delegado japonés en Ginebra, lo cual fue aprobado
por el Consejo a comienzos de diciembre. Su tarea quedaba definida con el fin de
«estudiar e informar sobre todas las circunstancias de carácter internacional que
amenazaran la paz y las buenas relaciones entre China y Japón» (Calleja Díaz, 1991: 81),

3
«Se declara expresamente que toda guerra o amenaza de guerra interesa a la Sociedad entera, … la cual
deberá tomar las medidas necesarias para garantizar eficazmente la paz de las naciones. En tales casos, el
secretario general convocará inmediatamente al Consejo, a petición de cualquier miembro …».

12
pero no estaba facultada para controlar los movimientos de las partes ni para iniciar
negociaciones; además, su misión no incluía el deber ni el derecho de hacer
recomendaciones para solventar el conflicto. La comisión no se formaría hasta enero de
1932, presidida por lord Lytton, el representante británico. Como he dicho, fue el Consejo
quien creó esta comisión en diciembre de 1931, y no la Asamblea en mayo de 1932, como
señala una fuente (Madariaga Álvarez-Prida, 2009: 91).

El recrudecimiento de la agresión japonesa en enero, que se dirigió también contra

Shanghái, decidió al gobierno chino a pedir que la cuestión fuera tratada bajo el artículo
15 del Pacto4. Bajo este artículo, la Sociedad de Naciones debía hacer un pronunciamiento
formal sobre el caso tras elaborar un informe, abriendo las puertas a sanciones
económicas; además, esta petición implicaba más a todos los miembros de la Sociedad
(Calleja Díaz, 1991: 81). El Consejo, sometido a un desprestigio creciente por su parálisis,
advirtió a Japón en febrero sobre el artículo 10 del Pacto5.

El ánimo nipón nunca fue el de colaborar. Japón mantuvo una actitud hostil ante
las delegaciones enviadas por la Sociedad a Manchuria; las delegaciones europeas
desplazadas a Mukden para conocer en vivo el desarrollo del conflicto también vieron
obstaculizadas sus acciones. De hecho, Japón se guardaba un as en la manga: mientras
actuaba la comisión Lytton, sus tropas lograron el control de las tres provincias manchús.
Sus nuevos gobernadores convocaron una reunión en Mukden, donde declararon la
independencia de Manchuria el 18 de febrero de 1932, bajo el nombre de Manchukuo.
De poco sirvieron las protestas de China. Durante los meses siguientes, el Manchukuo se
dedicó a la construcción de las estructuras de Estado, incluyendo un ejército que contó
con la colaboración de oficiales japoneses como consejeros. En septiembre, Japón
reconoció formalmente la independencia del Manchukuo con la firma de un protocolo
(Calleja Díaz, 1991: 83). China volvió a protestar y señaló que este país había establecido
un protectorado virtual con vistas a una futura anexión, como había ocurrido en Corea.

La opinión internacional basculaba ya claramente del lado de China, aún antes de

conocer el informe Lytton. Examinado por el Consejo también a comienzos de
septiembre, el informe declaraba ilegal la acción de Japón, pero era de una gran

4
«… El Consejo podrá en todos los casos previstos en el presente artículo llevar la cuestión ante la
Asamblea. También podrá la Asamblea encargarse del examen de cualquier desacuerdo a requerimiento de
cualquiera de las partes …».
5
«Los miembros de la Sociedad se comprometen a respetar y a mantener contra toda agresión exterior la
integridad territorial y la independencia política presente de todos los miembros …».

13
ambigüedad en cuanto a las perspectivas posibles, aunque no hay acuerdo en las fuentes.
Para María Estrella Calleja Díaz, consideraba los intereses que tanto China como Japón
tenían en Manchuria, así como los efectos del boicot; se mantenía el principio de que
Manchuria seguía bajo soberanía china; se reconocía la violación del Pacto por Japón, y
pedía que ambas partes iniciaran negociaciones y llegaran a una solución con la ayuda
del Comité establecido por la Asamblea. Para Charles Zorgbibe, por su parte, reconocía
los «derechos e intereses particulares» de Japón en Manchuria y proponía convertirla en
una región autónoma, bajo soberanía china y control japonés (Zorgbibe, 1994: 531-532).
Sobre el Manchukuo afirmaba que el movimiento de independencia en ningún caso había
existido antes de septiembre de 1931, y que solo fue posible por la presencia de tropas
japonesas. Señalaba dos factores que influyeron en la creación de este Estado: la actividad
de los funcionarios japoneses, tanto civiles como militares (Calleja Díaz, 1991: 84).

El denominado Grupo de los Ocho6 se negaba a reconocer la ocupación de

Manchuria y la creación del Manchukuo, defendiendo entusiastamente el Pacto. Los
debates que tuvieron lugar a principios de diciembre de 1932 en la Asamblea de la SdN
contaron con la participación activa de Salvador de Madariaga. El diplomático español
señaló que no solo se trataba de encontrar una solución al conflicto, sino de «establecer
la autoridad y proclamar los principios de la Sociedad de Naciones». En su discurso
terminaba diciendo: «El mundo necesita orden, pero el orden no son los uniformes ni los
soldados. El orden es la regla, el orden es el derecho. Proclamemos el derecho. Creamos
en el derecho. Afirmemos el derecho» (Madariaga Álvarez-Prida, 2009: 91). Sus
posiciones idealistas no tardarían en debilitarse.

Conocidas las conclusiones del informe Lytton y las posturas de los Estados
miembro, la Sociedad creó un comité que determinara el origen y desarrollo del conflicto,
así como posibles soluciones. Este comité hizo dos recomendaciones para promover la
reconciliación: que una simple restauración del statu quo en Manchuria no sería una
solución; y que mantener y reconocer el régimen presente en el Manchukuo no constituía
una ventaja ni una solución satisfactoria del conflicto (Calleja Díaz, 1991: 89). En suma,
dos propuestas que resolución que obligaban a los dos bandos a ceder, con soluciones
como establecer un cogobierno o dar más autonomía a la región, si retornara a la plena

6
Bélgica, Checoslovaquia, Dinamarca, España, Noruega, Países Bajos, Suecia y Suiza.

14
soberanía china. Dicho comité quedaba encargado de promover la mediación entre las
partes y recoger sus propuestas para atajar la disputa.

A comienzos de 1933, el gobierno japonés continuaba, con más fuerza si cabe,

anclado en sus tesis: que el ataque de septiembre de 1931 y el resto del conflicto había
sido en legítima defensa, y que el Manchukuo se había creado por la voluntad espontánea
del pueblo manchú. Con estas premisas, evidentemente, no había violación del Pacto ni
cualquier otro tratado internacional. Además, acusaba al gobierno chino de seguir una
política xenófoba y de ser incapaz de mantener la autoridad dentro del país (Calleja Díaz,
1991: 89).

La comunidad internacional, por su parte, empezó a plantearse seriamente el

embargo de armas, aunque había división en si debía aplicarse a ambos países o solo a
Japón (Birn, 1981: 104), amparándose en el artículo 16 del Pacto7. Coetáneamente, como
contaré más adelante, se estaba desarrollando la conferencia del Desarme. Gran Bretaña,
por ejemplo, optó por aplicarlo a ambos, postura que despertaría críticas furibundas
dentro y fuera, pues iba contra el informe Lytton y las deliberaciones de la Asamblea; se
dudaba también de su eficacia, pues los contendientes podrían comprar armamento a otros
países. Donde en 1931-32 había como mucho palabras, ahora se hablaba abiertamente de
sanciones diplomáticas y económicas. Los líderes societarios no contemplaban una
guerra, pero sí el boicot económico, el cual requería cooperación para ser efectivo; la
Sociedad hizo pocos esfuerzos para implementarlo (Birn, 1981: 106).

La Asamblea estaba reunida el 27 de marzo de 1933 en Ginebra cuando se conoció

el anuncio hecho por el gobierno japonés de retirarse de la Sociedad. El país se sentía
arrinconado y aseguraba que la SdN estaba a favor de China y había adoptado el informe
Lytton. Desde entonces se reprodujeron los ataques japoneses a posiciones chinas en la
provincial de Jehol8, y posteriormente en otros territorios en la frontera rusa y mongola.
Una vez Japón había alcanzado sus objetivos militares a lo largo de abril y mayo, firmó
el armisticio con los chinos el 31 de mayo de 1933 (Calleja Díaz, 1991: 92).

La firma del armisticio entre China y Japón significaba el fin de las hostilidades,
pero la creación del Manchukuo seguía siendo un tema candente para la Sociedad de

7
«Si un miembro de la Sociedad recurriese a la guerra … se le considerará ipso facto como si hubiere
cometido un acto de guerra contra todos los demás …. Estos se comprometen a romper inmediatamente
toda relación comercial o financiera con el estado que haya quebrantado el Pacto …»
8
Al noreste de China, pero fuera de Manchuria.

15
Naciones. Los miembros de la Asamblea habían declarado que seguirían sin reconocer,
ni de iure ni de facto, la situación en Manchuria. El comité consultivo de la Asamblea
envió un informe a los gobiernos en el que defendía impedir la adhesión del Manchukuo
a los convenios internacionales.

Haciendo balance, la Sociedad de Naciones fue ineficaz e incapaz de llevar a cabo

un arbitraje efectivo del conflicto. El comité instituido por el Consejo cuando se produjo
el estallido tardó en constituirse, y el informe Lytton no fue examinado en Ginebra hasta
noviembre de 1932. La solución pacífica pareció alejarse definitivamente al crearse el
Estado independiente del Manchukuo, tutelado por Japón. El país nipón insistió en que,
para alcanzar cualquier acuerdo con China, esta debía reconocer la independencia del
Machukuo, algo implanteable para los chinos (Calleja Díaz, 1991: 94). Merece atención
también la concepción de Madariaga, que interpretaba el conflicto no como sino-japonés,
sino como un duelo entre Japón y la Sociedad de Naciones. Este fue el primer caso en el
que un miembro violó abiertamente el Pacto. También fue la forma en que los países
miembros de la Sociedad cedieron ante el agresor la que incitaría a otras potencias a
futuras agresiones (Madariaga Álvarez-Prida, 2009: 90). Así lo haría Italia cuatro años
después en África.

16
 3. DEL FRACASO DEL DESARME AL REARME

La conferencia del Desarme se convirtió en la más concurrida de la historia: en

ella participaron 64 Estados soberanos, todos los del mundo en ese momento salvo cuatro
pequeñas repúblicas latinoamericanas. El éxito de esta empresa, una de las más
paradigmáticas de la Sociedad y el objetivo mismo de su existencia, afirmaría el
historiador Maurice Vaïsse (Neila, 1997: 63), dependería de que los Estados participantes
tuvieran voluntad real de llegar a acuerdos para avanzar en el desarme, así como de la
coyuntura internacional.

Los trabajos preparatorios pronto quedaron obsoletos. Tras sucesivos

aplazamientos (en 1924, la Asamblea había resuelto convocarla para junio de 1925), se
llegó a un acuerdo en Locarno para crear una comisión para el estudio del desarme, que
funcionaría entre mayo de 1926 y enero de 1932 (Miralles, 1996: 191); la conferencia fue
inaugurada el 2 de febrero de 1932. Sin embargo, durante las primeras semanas, Francia,
Estados Unidos e Italia presentaron nuevos planes que recogían, lógicamente, las
principales propuestas que habían mantenido, pero con nuevas fórmulas y argumentos
que no habían sido compartidos previamente con las demás potencias. Los trabajos
previos, por tanto, quedaban en entredicho.

La apertura de la conferencia se produjo en un ambiente optimista. En junio de

1932, una resolución del Comité del Desarme de la Unión Internacional de Asociaciones
por la Sociedad de Naciones se mostraba entusiasta con la propuesta norteamericana de
reducción en un tercio de los armamentos nacionales, y las esperanzas estaban puestas en
que, tras años de trabajo, se produjeran resultados concluyentes.9 La presidencia recayó
en Arthur Henderson, exsecretario del Foreign Office británico, un hombre recto y muy
activo en lograr el éxito deseado.

Como he señalado, algunos países llegaron a la conferencia con posturas

particulares, que mantuvieron en bases generales a lo largo de su desarrollo. Francia
expuso el Plan Herriot –apellido del primer ministro– en noviembre de 1932, en base a

9
Resolución del Comité del Desarme de la Unión Internacional de Asociaciones por la Sociedad de
Naciones, 28 de junio de 1932. AGA, Fondo Exteriores, caja/legajo 82/03064.

17
los planteamientos originales de su antecesor Tardieu, que daba un carácter prioritario a
la seguridad sobre el desarme. En el extremo opuesto se situaba, como es de esperar,
Alemania, cuyas tesis se centraban en la paridad de armamentos. Entre estos dos polos
discurrieron los debates más importantes. Fueron significativas las contribuciones de
Estados Unidos, que nunca fue miembro de la Sociedad, materializadas en el plan
presentado por el presidente Hoover en Washington y el delegado H. Gibson en Ginebra
el 22 de junio de 1932 (Walters, 1971: 495). Este comprendía, como propuestas estrella,
la abolición de las armas específicamente ofensivas (tanques, bombarderos o armas
químicas) y la reducción del resto en un tercio.

No obstante, la cuestión de las «armas ofensivas» despertó lógicas discrepancias

entre las delegaciones nacionales. En el Comité Naval, por ejemplo, norteamericanos y
británicos argüían que el buque de guerra era un arma defensiva y el submarino ofensiva;
para las potencias navales menores, justo al revés, y Francia afirmaban que ambos eran
de carácter defensivo (Walters, 1971: 494). Por su parte, el delegado británico, Robert
Cecil, señaló otro problema: la posibilidad de que los representantes militares en la
conferencia tuvieran el suficiente peso como para bloquear los acuerdos. Para él, la labor
de estos debía limitarse a «implementar las políticas y no tratar de hacerlas» (Birn, 1981:
111).

Tras el descanso veraniego, las aguas volvieron turbulentas al reanudarse los

trabajos en septiembre de 1932. Alemania decidió abandonar la conferencia con el
pretexto de que no se le reconocía la igualdad de derechos, y regresó solo cuando su
exigencia le fue reconocida tres meses más tarde. Francia debió ceder a la presión de los
anglosajones, sin contrapartida alguna. Lo cierto es que, conforme los meses avanzaban,
comenzaron a verse muestras de hastío; algunos delegados se confesaban «cansados de
un laberinto de palabras y definiciones que no conducían a ninguna parte» (Birn, 1981:
112). La conferencia se encontraba paralizada por obstáculos técnicos, aunque la mayoría
no eran tales, sino que habían sido puestos para entorpecer algunas propuests concretas
de reducción de los armamentos.

En marzo de 1933, siendo ya Hitler canciller, Gran Bretaña realizó una nueva
propuesta: el Plan MacDonald. Este contemplaba fijar los ejércitos de los principales
países continentales en 200 000 hombres, una clara revisión del tratado de Versalles, que
limitaba el ejército alemán a 100 000. A Hitler no le desagradó la propuesta, pero sí chocó

18
con el acuerdo franco-británico por el que el control de los armamentos, es decir, la
seguridad, precedería al desarme. Tras cuatro años de investigación y control de las
fuerzas y el material existente de todos los Estados por parte de una comisión, si los
resultados eran satisfactorios, se producirían las reducciones que establecía el Plan
MacDonald. La tesis alemana era la contraria: primero el desarme y después el control.

Entre abril y noviembre, la Segunda República española participó en los intentos

de mediación para salvar la conferencia del Desarme, junto al resto de países del Grupo
de los Neutrales.10 Se plantearon iniciativas tendentes a alcanzar un acuerdo improbable:
aquel que armonizara los intereses de desarme limitado de los ingleses, igualdad de
derechos de los alemanes y garantías de seguridad de los franceses, las posturas más
significativas. En su afán de conciliación, las pequeñas potencias tuvieron que renunciar
a sus deseos de desarme en los términos previstos en el artículo 8 del Pacto,11 reconocer
un cierto grado de rearme y proponer un acuerdo de mínimos, pero sus esfuerzos
resultaron nuevamente infructuosos (Quintana Navarro, 1996: 117). Al sentirse atrapados
entre posturas irreconciliables, estos países prefirieron en adelante no inmiscuirse
demasiado en las rivalidades de las grandes potencias.

Cuando las posturas se volvieron irreconciliables, Alemania tomó la decisión de

abandonar la conferencia del Desarme, el 14 de octubre de 1933, y cinco días después
anunció su retirada de la Sociedad de Naciones, demostrando su determinación a no
someter a ningún arbitraje la cuestión del rearme del Tercer Reich. El 12 de noviembre,
un referéndum aprobaba la política del canciller con un 95 % de los votos (Martínez Lillo,
2009: 365). La salida de Alemania de la conferencia y de la Sociedad se llevó por delante
los supuestos sobre los que se había fomentado la idea del desarme. La conferencia se
siguió reuniendo esporádicamente hasta abril de 1937, pero su utilidad fue escasa y sus
resultados más bien nulos.

En todo caso, el acuerdo no quedó bloqueado totalmente, sino que se siguió

buscando aún sin contar con Alemania. En una conferencia pronunciada por Salvador de

10
Los miembros del Grupo de los Ocho menos Checoslovaquia y Bélgica, aliados confesos de Francia y
por tanto un obstáculo para mantener la equidistancia necesaria, esto es: Dinamarca, España, Noruega,
Países Bajos, Suecia y Suiza.
11
«Los miembros de la Sociedad reconocen que el mantenimiento de la paz exige la reducción de los
armamentos nacionales al mínimo compatible con la seguridad nacional y con la ejecución de las
obligaciones internacionales impuestas por una acción común. El Consejo, teniendo en cuenta la situación
geográfica y las condiciones especiales de cada Estado, preparará los planes de esta reducción para su
examen y decisión por los diversos gobiernos …». (Neila, 1997: 86).

19
Madariaga en Friburgo en enero de 1934, este señalaba que «el problema del desarme»
era para él «el problema de organizar la paz», tal y como recogió la prensa local. Habría
también nuevas propuestas de resolución, como la remitida por el británico H. E. Hyde a
Madariaga en febrero del mismo año, con un desarrollo especial en lo que concernía a
promover la aviación civil y prohibir la militar.12

La delegación española en Ginebra fue muy activa durante toda la Segunda

República. A ella, y a otros países europeos, se dirigía una carta remitida por Gustav
Bornscheur, ciudadano alemán, en noviembre de 1934. En la misma pedía un pacto de
pequeñas potencias como única forma que les pudiera garantizar realmente la paz:

«Viendo el fracaso de la SdN y de las grandes potencias para organizar el

desarme, propone la creación de un nuevo Pacto de pequeñas potencias unidas
para conseguirlo. Pues si ellas no tienen la fuerza para imponerlo, pueden sus
gobiernos trabajar para conseguir que la palabra desarme no sea una palabra
muerta, como lo es actualmente, y precisamente las pequeñas potencias son las
que con más interés deben tomar la tarea por ser a las que mayores perjuicios
ocasionará una guerra».13

Mucho más allá iba un artículo publicado en el Cape Times en abril de 1934,
titulado «La triste perspectiva del mundo». Con un tono idealista y grandilocuente, decía
lo siguiente:

«Ha llegado la hora de que las grandes democracias de Occidente unan sus
fuerzas, para que Gran Bretaña y América recuerden que son amigas amenazadas
a este y oeste por Alemania y Japón, y, con la ayuda de Francia y los pequeños
Estados democráticos de Europa del Norte y Occidental, reconstruyan la Sociedad
como una Sociedad de Democracias. La Sociedad reduciría a la mitad sus
miembros, pero la pérdida de falsos amigos es más bien provechosa. Se
abandonaría así la inútil tarea de enseñar internacionalismo a un grupo variopinto
de Estados con estadios diferentes de barbarie; sería pertinente para resolver la
necesidad más vital del presente, la organización de las democracias contra la

12
Salvador de Madariaga, conferencia «¿Qué pueden esperar los pueblos de la conferencia del Desarme?»
en Friburgo, 17 de enero de 1934. Recogida por el periódico católico conservador La Liberté. AGA, Fondo
Exteriores, caja/legajo 82/03064.
13
Gustav Bornscheuer, carta al ministerio de Estado español, noviembre de 1934. AGA, Fondo Exteriores,
caja/legajo 82/03064.

20
 amenaza de la concepción nazi-fascista del hombre como el engranaje de una
máquina. La paz internacional solo puede conseguirse mediante la democracia. La
tarea de la Sociedad es no marchitarse porque no pueda tocar el cielo con vanas
aspiraciones, sino recobrar el aliento salvando la democracia». 14

Una vez Alemania abandonó la conferencia, la SdN insistió más y más en la

necesidad de mantener la seguridad colectiva, pero su oposición al desarme debilitaba esa
reivindicación; la seguridad colectiva seguía siendo algo abstracto, una noción difusa para
la mayoría de los Estados miembro. El apoyo de la SdN a proclamas como «No al rearme
de Alemania» solo contribuyó a confundir más las cosas. Algunos líderes societarios
comenzaron a pedir mayor rigor intelectual sobre qué resultados traerían algunas políticas
en el clima internacional del momento, criticando, por ejemplo, las sanciones económicas
poco exitosas o el desarme generalizado ante el rearme alemán.

Buena nota de esto se tomó en Francia. El abandono alemán de una organización

y una conferencia representativas de la pacificación y de la seguridad colectica significó
el final de las esperanzas depositadas en estos instrumentos diplomáticos. El gobierno
francés anunció en una nota, el 17 de abril de 1934, que «a partir de ese momento,
garantizaría su seguridad basándose en sus propios medios» (Miralles 1996: 192). El
mensaje era claro: fracasado el desarme generalizado, como ya estaba, este era estéril para
el interés general y aún contraproducente para los intereses nacionales de Francia. El
camino pasaba por un proceso de afirmación nacional a través de sus medios militares.

Lo cierto es que hubo algún intento de salvar la estabilidad y las relaciones de

buena vecindad entre las potencias europeas, por parte de Mussolini. Todavía en octubre
de 1933 había propuesto un pacto a cuatro, con el objetivo de conformar una estructura
de concertación para discutir los asuntos europeos. Compuesta por Italia, Francia, Gran
Bretaña y Alemania, estaría abierta a una revisión pacífica de los tratados de la primera
posguerra mundial. Aquella reedición de un directorio de grandes potencias no solo era
imposible, pues reunía a dos países revisionistas con otros dos partidarios del status quo,
sino que se oponía frontalmente al funcionamiento de la Sociedad de Naciones.

En primavera de 1935, los principales gobiernos europeos anunciaron

abiertamente que había comenzado una nueva carrera de armamentos; en realidad, los

14
«La triste perspectiva del mundo» (A grim world outlook), artículo publicado en el Cape Times, 23 de
abril de 1934. AGA, Fondo Exteriores, caja/legajo 82/03082.

21
presupuestos militares habían empezado a aumentar desde comienzos de 1934. A la
retirada de Alemania de la Sociedad de Naciones le siguió la presentación de un plan de
rearme que triplicaba la adquisición de armamento en un plazo de cuatro años. El último
en unirse y el primero en hacerlo de forma clara y transparente sería el gobierno británico.
A comienzos de marzo de 1935, el mismo MacDonald que había propuesto uno de los
planes estrella de la conferencia del Desarme, expuso al parlamento su propuesta para el
rearme de Gran Bretaña. Ante el rearme generalizado de las grandes potencias,
especialmente Alemania, se constató la necesidad de implantar unas medidas que «no
eran en modo alguno contrarias a la paz», sino que ayudarían a «asegurar dicha paz»,
según palabras del líder del Partido Conservador, Stanley Baldwin (Walters, 1971: 586-
587). El nuevo y oneroso programa se dirigiría particularmente a las deficiencias
acumuladas de sus propias defensas, los ejércitos de tierra y aire.

Para la opinión pública británica sí había una alternativa popular al rearme, y no

era el pacifismo sino la seguridad colectiva. En 1935, más de once millones de votantes
llenaron el cuestionario «Voto de la Paz»; de ellos, más de diez millones se mostraron a
favor de adoptar sanciones no militares contra un supuesto agresor, y casi siete millones
aceptaron el principio de la acción militar colectiva si aquellas no resultaban efectivas.
La única dificultad era que nadie sabía muy bien de dónde había de salir la capacidad
militar de la Sociedad de Naciones (Ferguson, 2007: 10).

El anuncio del rearme británico fue recibido con enconamiento por parte de los
alemanes, cuya imagen de sí mismos como víctimas inocentes de la injusticia y la
calumnia internacional no se había visto alterada por el militarismo de su gobierno o por
su abierto rearme. A mediados de marzo decretó por la ley la potenciación de la
Wehrmacht con el aumento de los objetivos terrestres hasta 36 divisiones, unos 600 000
soldados, y la reintroducción del servicio militar obligatorio. Esta ley constituía una
flagrante violación del tratado de Versalles (Eiroa San Francisco, 2009: 392), y provocó
las protestas de las potencias europeas.

En Ginebra, Madariaga y el resto de los delegados neutrales se opusieron a la

adaptación de sanciones contra Alemania cuando Hitler promulgó dicha ley, aduciendo
que ellos no eran responsables directos del germen de todos los males, y por tanto no
tendrían que cargar con las consecuencias (Quintana Navarro, 1996: 117).

22
 Francia decidió convocar al Consejo de la Sociedad de Naciones para articular
una respuesta, pero su reunión fue aplazada brevemente. En su lugar, Mussolini había
propuesto una conferencia previa entre Italia, Francia y Gran Bretaña, lo que fue bien
recibido por París y Londres, que enviaron a sus primeros ministros y de Asuntos
Exteriores. Walters señala que la conferencia de Stresa –del 11 al 14 de abril de 1935–
fue «una reunión de potencias que se proponían no hacer nada y sus resultados estuvieron
de acuerdo con tales objetivos» (Walters, 1971: 589). El encuentro tuvo una finalidad
meramente consultiva, y consulta era sinónimo de falta de decisión. Las conclusiones
giraron de forma voluminosa pero insustancial sobre la oposición al rearme alemán, el
rechazo a la denuncia unilateral de los tratados internacionales y la fidelidad al tratado de
Locarno. La única manifestación clara era la afirmación de un propósito común de
defender la independencia e integridad de Austria.

Las propuestas de Stresa infundieron dudas en el Consejo de la SdN, que no fueron

despejadas sino alentadas por las posturas italiana, francesa y británica durante los
debates. Sus representantes hicieron público el texto del acuerdo un 15 de abril, se
examinó al día siguiente y fue llevado a votación un día más tarde. De todos los
miembros, solo Australia y Checoslovaquia mostraron su apoyo sin fisuras; el resto
presentó sus objeciones, desacuerdos y dudas. Tras esto, los países interpelados
simplemente no contestaron; habían querido presentar su resolución como una propia de
la SdN, una vez fuera ratificada, pero no quisieron mover sus posiciones. Para los demás
países, adoptarla significaba aceptar una serie de declaraciones sin estar convencidos de
su honestidad y prudencia, y una propuesta referente a las sanciones en la que tenían poca
confianza. Pero rechazarla equivalía a cooperar con Hitler, ofender profundamente a
italianos, franceses y británicos y arriesgarse a un conflicto entre estas potencias y buena
parte de los miembros restantes de la Sociedad. «Dar la conformidad era el menor de los
males, incluso para aquellos a quienes más disgustaban tanto los términos de la resolución
como el modo en que les había sido impuesta», afirma Walters al respecto (Walters, 1971:
591). La resolución fue aprobada con quince votos a favor y la abstención de Dinamarca.

Como era de esperar, la condena del Consejo no tuvo el más mínimo efecto sobre
el desarme alemán. Además, pocas semanas después, Gran Bretaña firmó un acuerdo
naval con Alemania sin consultar a sus aliados, por el que se permitía a Hitler reconstruir
su flota hasta el 35 % de los efectivos de la Royal Navy (Culpin, 2001: 108). Otros puntos
de acuerdo, menos conocidos pero muy importantes, le permitían aumentar sus

23
submarinos al 45 % de los británicos, llegando al 100 % si se producían amenazas por
parte de Rusia, junto con un intercambio de información naval (Kitchen, 1992: 94). En
Gran Bretaña el acuerdo naval se consideró un triunfo del pragmatismo, pero fue criticado
por Francia y por Italia, cuyas relaciones con los británicos eran tensas por la cuestión de
Abisinia. La Sociedad quedó impotente para impedir esta nueva ruptura de los términos
del tratado de Versalles. Lo cierto es que Alemania ya había dejado de respetar las
limitaciones navales impuestas en Versalles y ninguna potencia estaba dispuesta a usar la
fuerza para hacérselas cumplir; como lo había aceptado voluntariamente, además, Gran
Bretaña esperaba que se mantuviera dentro de los límites de lo acordado.

Pero esta situación contrariaba, principalmente a Francia, pues su gobierno aducía

que se oponía la postura común frente a la ley del rearme alemán. Además, sus
implicaciones prácticas eran claras: Francia tendría que comenzar un nuevo programa de
construcción naval, o resignarse a la inferioridad naval respecto a Alemania en el mar del
Norte y a Italia en el Mediterráneo. La prensa alemana, por su parte, celebró el acuerdo
como una victoria de la política de Hitler sobre el desarme y criticó la resolución del
Consejo de la Sociedad de Naciones. Gran Bretaña, por su parte, quedaba marcada por la
contradicción.

En cuanto a los miembros del Grupo de los Neutrales, en el que como ya he dicho
se incluía España, se mostraron defraudados por el fracaso del desarme. Para ellos, la
torpeza o el desinterés de Gran Bretaña, Francia, Italia, la Pequeña Entente15 y otros para
llevar a cabo una reducción organizada de armamentos no era menos culpable que la
determinación de Alemania a violar las limitaciones de Versalles. El rearme alemán no
constituía sensu stricto un quebrantamiento directo del pacto; era moralmente contrario a
su espíritu, pero también lo había sido la actitud de las principales potencias aliadas
respecto al problema del desarme (Walters, 1971: 594). A ellos, al igual que a los
miembros latinoamericanos, comenzó a inquietarles que la pertenencia a la Sociedad de
Naciones les forzara a escoger entre la amistada con Alemania o con las potencias
firmantes de Stresa. Las posiciones comenzarían a reajustar de forma rápida.

15
Checoslovaquia, Rumanía y Yugoslavia.

24
 4. LA CRISIS DE ABISINIA Y EL GIRO ITALIANO

Para Walters, este es el «capítulo más importante y decisivo de la historia de la

Sociedad» (Walters, 1971: 602). La guerra en Abisinia supuso el episodio culminante de
la crisis del sistema internacional de entreguerras. Por primera vez desde su nacimiento,
la Sociedad de Naciones, bajo el liderazgo británico, se dispuso a probar la eficacia de los
mecanismos previstos en el Pacto y decidió aplicar sanciones económicas y financieras
contra un Estado agresor. Sin embargo, la Sociedad fracasó en su propósito de contener
la agresión italiana contra Abisinia. El fracaso de la acción colectiva como medio para
impedir las agresiones contagió a todo el sistema, arruinando definitivamente la escasa
influencia moral que le quedaba a la organización ginebrina. Pero la guerra en Etiopía fue
también un «buen ejemplo de cómo una disputa regional podía tener ramificaciones
extraordinariamente amplias» (Quintana Navarro, 1993: 251). El conflicto, a la postre,
fue desastroso para Europa, pues con él se abrió una profunda grieta en las relaciones
anglo-italianas y volvieron a emerger las diferencias entre Francia y Gran Bretaña. El
gran beneficiario de esta situación sería Hitler, quien obtuvo un poderoso estímulo a sus
aspiraciones expansionistas.

El imperialismo constituyó un rasgo cada vez más acentuado en la dictadura

fascista de Mussolini, tanto en el Mediterráneo como en África; su aspiración era crear el
Nuovo Impero Romano. En sus proyectos de expansión colonial, el Duce concedía una
importancia considerable a Etiopía, vasto territorio todavía mal conocido por Occidente,
que podría proporcionar a Italia materias primas y una salida para su emigración.

Etiopía era en las primeras décadas del siglo XX un reino arcaico y con algunas
fronteras imprecisas; su soberano, Haile Selassie –emperador desde 1930–, no ejercía una
autoridad total sobre el país, pues algunos jefes feudales le disputaban el poder real. La
actividad económica era sobre todo una agricultura poco tecnificada. El único ferrocarril
del país era una línea francesa que unía el puerto de Yibuti con Adís Abeba, la capital. En
1925, una convención anglo-italiana (Torre, 1977: 126) había acordado que los italianos

25
construirían un ferrocarril desde Eritrea, lo que levantó las suspicacias del Negus16, quien
desconfiaba de toda intervención italiana.

Las hostilidades comenzaron mucho antes que la guerra, el 5 de diciembre de

1934. Ese día se produjo un incidente en Ual-Ual, un territorio fronterizo entre Etiopía y
la Somalia italiana, con numerosas bajas para ambos contendientes. Cada uno declaró que
la responsabilidad del suceso era del otro; cada uno protestó enérgicamente contra el
ataque no provocado del que habían sido objeto sus tropas. El primer ministro francés,
Pierre Laval, dio seguridad verbal a Mussolini de que Francia no se interpondría en la
acción de respuesta italiana. La posibilidad de que el acercamiento franco-británico
sellado en Roma derivara hacia una revisión del status quo y de quedar relegada de las
negociaciones para la firma de un eventual pacto llevó a España a replantear su política
mediterránea y hacerla más activa (Quintana Navarro, 1993: 253). No obstante, su
principal escollo era Gran Bretaña, que veía en la presión sobre Etiopía una amenaza
sobre Egipto y los accesos al canal de Suez.

En cuanto al papel de la Sociedad, esta se embarcó primero en una política

inhibitoria, dirigida, claro está, por Francia y Gran Bretaña. El incidente de Ual-Ual llevó
el conflicto italo-etíope al panorama internacional; aunque no se conocían o adivinaban
en Ginebra los verdaderos objetivos del Gobierno fascista, se advirtió que la Sociedad se
enfrentaba –una vez más– a un gran desafío. Después de la primera petición de Etiopía
para que la disputa fuera considerada en el Consejo, este forzó a las partes a someterse al
arbitraje previsto en un tratado firmado por las dos partes en 1928, sin debatir el asunto;
de esta forma, Ginebra escapó a la mediación. Esta decisión buscaba una salida airosa
para Mussolini, que en principio era contrario al arbitraje, pero que desde entonces
encontró en él un magnífico instrumento para ganar tiempo mientras preparaba sus planes
de conquista. Desde el punto de vista jurídico, el resultado de tal actitud fue que el
conflicto quedó relegado a unos cauces bilaterales en los que la Sociedad nada podía hacer
hasta que el Pacto fuera violado y alguno de sus artículos invocado (Quintana Navarro,
1993: 254-255).

Desde que Etiopía expuso el caso por primera vez ante la SdN, en enero de 1935,
los delegados británicos y franceses hicieron lo posible por encontrar una solución
aceptable para Italia. Ante las quejas remitidas por Adís Abeba y comunicadas a todos

16
Titulatura real en las lenguas semíticas de Etiopía y Eritrea.

26
los miembros, Italia negó todas las acusaciones de agresión y declaró que el gobierno
etíope había violado el Pacto. El bloqueo de las negociaciones, como he señalado, le
permitía ganar tiempo para completar sus preparativos. A partir del mismo mes de enero,
miles de trabajadores italianos fueron llevados al Cuerno de África para construir y
ampliar carreteras, aeródromos, puertos y otras infraestructuras. Se movilizó a los
reservistas, se adiestró a nativos eritreos y, desde febrero de 1935, las tropas italianas
comenzaron a navegar hacia Eritrea y Somalia (Walters, 1971: 608-609).

En el mes de marzo, ante el fracaso de las negociaciones, Selassie recurrió una

vez más a la Sociedad de Naciones, pidiendo al Consejo que adoptara el asunto bajo el
artículo 15 del Pacto17. Todos sabían que la apelación de Etiopía era justificada y que la
respuesta de Italia era falaz. «Las colonias de Italia no estaban amenazadas, sus
preparativos de guerra contemplaban la ofensiva y no la defensiva; su promesa de someter
el incidente de Ual-Ual al arbitraje era una pantalla diplomática para cubrir su verdadero
objetivo» (Walters, 1971: 610). Por tanto, la cuestión que se plantaba no era quién era el
responsable de la lucha en Ual-Ual, sino si iba a existir guerra o paz entre dos miembros
de la SdN. En las semanas siguientes, los debates fueron intensos pero infructuosos; de
hecho, en julio se produciría una ronda de arbitraje según los términos del tratado de 1928.

Una parte de la opinión pública mundial, más perspicaz que los ministerios de
Asuntos Exteriores de algunas potencias, se dio cuenta de que, si el Pacto no iba a
cumplirse en África, dejaría de dar seguridades también en Europa. Pequeños países
americanos y europeos estaban ya incómodos y resentidos por lo que consideraban como
la capitulación del Consejo ante la voluntad de una gran potencia. Los pueblos
subsaharianos, por su parte, estaban indignados con que la agresión contra uno de los dos
Estados independientes de África se llamara «guerra colonial» y se la considerara
diferente a la agresión contra una nación blanca. En suma, la defensa de los Estados
pacíficos contra la guerra, la de los Estados pequeños contra la injusticia y la de las razas
de color contra opresión extranjera parecían depender de una sola cuestión: «el
mantenimiento del Pacto aseguraría cada uno de estos grandes objetivos; su fracaso
significaría su abandono en lo que se refiere a la acción internacional» (Walters, 1971:
613).

17
«Si surgiere entre los miembros de la Sociedad cualquier desacuerdo capaz de provocar una ruptura, y si
este desacuerdo no fuese sometido a arbitraje …, los miembros de la Sociedad convienen en someterlo al
examen del Consejo …».

27
 Ante las reticencias a una acción enérgica dentro de la Sociedad, el Consejo
prefirió nombrar un comité especial, integrado por representantes de España, Francia,
Gran Bretaña, Portugal y Turquía. Su misión consistía en establecer nuevas bases de
negociación, cuyos términos evidenciarían el retroceso en la defensa de los intereses
etíopes y la firmeza de la Sociedad (Neila Hernández, 1997: 69). Sus debates, basados en
las negociaciones mantenidas entre Francia, Gran Bretaña e Italia durante el verano,
contemplaban ya la posibilidad de un protectorado compartido bajo la tutela de la SdN,
pero con un claro predominio italiano.

Las hostilidades se desataron finalmente el 3 de octubre de 1935, tras largos

preparativos. Cien mil soldados italianos atacaron desde Eritrea sin declaración previa de
guerra, mientras otra fuera menor lo hacía desde la Somalia italiana. Tres días después se
tomó Adua, un lugar simbólico, donde el ejército italiano había sufrido una derrota
humillante en 1896. Italia puso en práctica nuevas técnicas de combate, con el uso masivo
de tanques y aviones de guerra. La guerra duró hasta mayo de 1936, incluyendo el uso de
gas mostaza en diciembre de 1935 contra las tropas etíopes. Pero la clave del conflicto
estaba lejos del frente, pues la suerte de Etiopía acabó decidiéndose en Europa.
Paradójicamente, la única ayuda militar que recibió Etiopía provino del gobierno alemán,
que quería mantener a Italia ocupada en África para tener las manos libres respecto a
Austria (Kolehmainen, 2012: 8).

Una guerra tan lejana era impopular para la opinión pública franco-británica y,
como democracias que eran, lo que esta pensara era importante; Gran Bretaña tenía
elecciones en noviembre, y Francia las celebraría en abril de 1936. Además, ambos países
tenían ya suficientes problemas para administrar sus propios imperios ultramarinos. Cada
uno de ellos tenía, además, sus propios motivos para mantener una actitud no beligerante
hacia Italia; ninguno de ellos tenía intención de volverse contra Italia (Kolehmainen,
2012: 9).

El gobierno francés estaba cabreado por el acuerdo naval suscrito por Alemania y
Gran Bretaña –que comentaré en el capítulo siguiente–, aunque mantenía buenas
relaciones con el segundo y sabía cuál era su principal enemigo. Por una parte, Francia
apoyaba a Mussolini contra Alemania en Austria y frente a Gran Bretaña en África
oriental (Kitchen, 1992: 95). Por otra, su histórica enemistad con Alemania le había
llevado durante el periodo entreguerras a buscar la seguridad tanto de Gran Bretaña como
de Italia, y estaba más que dispuesto a sacrificar Etiopía si eso aseguraba su propia
28
posición de debilidad en Europa (Kolehmainen, 2012: 8). Francia valoraba mucho más
sus relaciones de amistad con Italia que sus responsabilidades en la SdN como uno de sus
miembros fundamentales.

En cuanto a los británicos, gozaban de relaciones históricas con Italia muy

satisfactorias y que interesaba preservar. Sus propios intereses económicos y ambiciones
territoriales en Etiopía chocaron con la invasión italiana; sin embargo, Francia no tenía el
menor deseo de arriesgar la alianza franco-italiana por las ambiciones coloniales
británicas (Kitchen, 1992: 95). En este proceso se vivieron algunos de los momentos más
tensos en la relación franco-británica de entreguerras. Su opinión pública era favorable a
sostener con medidas económicas la causa de la seguridad colectiva, lo que además
coincidía aquí con los intereses británicos, pero retrocedía ante la eventualidad de una
guerra (Torre, 1977: 128).

Los gobiernos francés y británico estaban de acuerdo en evitar a toda costa la

guerra, pero sí estaban decididos a aplicar el Pacto en lo que concernía a las sanciones
económicas. En septiembre, durante la reunión anual de la Asamblea, Samuel Hoare,
secretario del Foreign Office, había mostrado su compromiso explícito con las
obligaciones el Pacto; el primer ministro francés, Pierre Laval, había sido más tibio, pero
declaró que, si la mediación del Consejo fracasaba, cumpliría con sus obligaciones (Neila
Hernández, 1997: 69).

Al día siguiente de la agresión italiana, el Consejo se reunió para examinar los

nuevos acontecimientos, entendiendo que Italia había recurrido a la guerra violando los
compromisos contraídos por el artículo 12 del Pacto18, y en consecuencia se dispuso a
aplicar las medidas contempladas en el artículo 16 –aquellas que no se habían llegado a
activar contra Japón en el caso de Manchuria–. Era la primera vez que se aplicaba el
sistema de sanciones contra un agresor. El 5 de octubre, el presidente de la Asamblea
convocó una reunión urgente para responder a la crisis, en la que 54 Estados se mostraron
favorables a aplicar el Pacto. Solo votaron en contra Italia y sus aliados Albania, Hungría
y Austria (Neila Hernández, 1997: 69).

18
«Todos los miembros de la Sociedad convienen en que, si surge entre ellos algún desacuerdo capaz de
ocasionar una ruptura, lo someterán al procedimiento de arbitraje, a un procedimiento judicial, o al examen
del Consejo. Convienen, además, en que en ningún caso deberán recurrir a la guerra antes de que haya
transcurrido un plazo de tres meses después de la sentencia de los árbitros, o de la decisión judicial o del
dictamen del Consejo …».

29
 Aplicar el Pacto implicaba sanciones. El gobierno británico se mostró favorable,
por un lado, para contentar a su opinión pública ante las inminentes elecciones, y, por
otro, porque estaba convencido de que las sanciones contra Italia serían tan limitadas que
no tendrían el menor efecto (Kitchen, 1992: 95). Los británicos se presentaban como
defensores de la seguridad colectiva mientras seguían negociando un acuerdo de
compromiso con Italia para solventar la crisis de Abisinia antes de que se impusieran las
sanciones. Los franceses apoyaban con fuerza esta política.

¿Qué papel jugaban en todo esto las potencias pequeñas, como España? La
política exterior española se había basado durante la conferencia del Desarme en seguir
una neutralidad equidistante entre posiciones irreconciliables como las de Francia o
Alemania. Sin embargo, pronto se comprobó que el ejercicio de una estricta neutralidad
no era del todo posible. Como señala Francisco Quintana, «aunque teóricamente carecía
de sentido permanecer neutral en un sistema de supuesta seguridad colectiva, en la
práctica se consentía esta paradoja a modo de actitud estética de los débiles frente al riesgo
de confrontación europeo, pero nunca como parapeto efectivo para eludir las obligaciones
contraídas si su cumplimiento era requerido por los poderosos» (Quintana Navarro, 1996:
117-118). Así sucedió respecto a Abisinia, cuando Gran Bretaña decidió valerse de la
SdN para contener las aspiraciones italianas en África, y se pusieron al descubierto las
contradicciones latentes de la doctrina de la política exterior española.

Alejandro Lerroux, ministro de Estado, telegrafió a Salvador de Madariaga el 4

de octubre de 1935, un día después del estallido del conflicto, para darle instrucciones
sobre su actuación: «Ante la eventualidad de que el Consejo convocado para mañana se
ocupe de la comprobación de la agresión y la determinación del agresor, procede que
vuestra excelencia, en su calidad de representante de España, extreme la discreción y
prudencia que le son habituales, de modo que si procediera la emisión de su voto, este se
traduzca no solamente en su fundado convencimiento, sino también en la impresión
unánime o casi unánime del Consejo en la apreciación de los hechos y circunstancias que
se aduzcan»19. En resumen: prudencia máxima y votar conforme a la mayoría.

Este dilema entre neutralidad y societarismo terminó resolviéndose, como era

previsible, secundando la política británica en Ginebra. España no podía incumplir sus

19
Telegrama de Alejandro Lerroux a Salvador de Madariaga. Instrucción a los delegados con motivo de la
guerra de Abisinia, 4 de octubre de 1935. AGA, Fondo Exteriores, caja/legajo 82/03072.

30
obligaciones internacionales, pero se mostró disgustada de tener que hacerlo contra Italia.
Aunque votó a favor de las sanciones, Madariaga guardó silencio y evitó todo atisbo de
firmeza en la defensa de los principios del Pacto, algo llamativo en su actitud. Desde ese
momento se dedicó más bien a apoyar las fórmulas de conciliación que aplazaran las
medidas más duras y a frenar los ímpetus de las delegaciones más beligerantes. Además,
dejó claro a la delegación italiana que el voto español en su contra era una mera
«obligación de compromiso» (Quintana Navarro, 1996: 119).

Efectivamente, entre los días 11 y 19 de octubre, la Sociedad aprobó el embargo

de material de guerra hacia Italia y la prohibición de préstamos y créditos bancarios al
gobierno italiano. En todo caso, la efectividad de dichas sanciones fue cuestionada por la
ausencia de grandes potencias económicas, como Estados Unidos o Alemania, o por las
reticencias de algunos países sancionadores, que se opusieron a la inclusión de productos
como el petróleo. Además, la aplicación de sanciones y la seguridad colectiva solo tenían
sentido si podían aplicarse a los fuertes de la misma forma que a los débiles; esto es, si
Alemania y no solo Italia era confrontada con una política enérgica por parte de la
Sociedad. A esto dedicaré el último capítulo del trabajo.

Resulta complicado explicar por qué la opinión pública británica era tan firme en
sus demandas sancionadoras contra Italia a la altura de 1935 mientras se toleraban las
violaciones alemanas de los tratados. Para el historiador F. S. Northedge, la explicación
estaba en el sentimiento de culpa por las condiciones del tratado de Versalles y, en parte,
por el miedo a una guerra (Birn, 1981: 155). En lo que respecta a la Sociedad de Naciones,
el deseo de enfrentarse a Italia, pero no a Alemania, era muy indicativo de la actitud
imperante en defensa de la seguridad colectiva. Para la mayoría de los miembros, el Pacto
era «un instrumento para la prevención de la guerra y la organización de la paz», no un
medio de coerción (Birn, 1981: 155). El apoyo a las sanciones contra Italia no era una
amenaza directa para Gran Bretaña, y tampoco para Francia. Alemania era otra historia,
como pronto demostrarían los acontecimientos subsiguientes. Asimismo, el ánimo de la
Sociedad de Naciones y del frente de Stresa era mantener la paz; la contradicción entre
ambos residía en que el frente de Stresa quería mantener la paz especialmente en Europa
(Kolehmainen, 2012: 12).

La actitud de Francia y Gran Bretaña, sin embargo, no era genuina. Desde

comienzos de noviembre, los servicios exteriores de ambos gobiernos habían comenzado
a negociar con Italia una salida pactada a la crisis. Esas negociaciones quedaron
31
interrumpidas mientras se celebraban las elecciones británicas, periodo durante el cual las
tropas italianas tuvieron dificultades en su avance, comenzó el malestar social interno
respecto a la invasión y se planificaba la reunión del Comité de Coordinación, encargado
de debatir nuevas sanciones. Mussolini maniobró con una sobrerreacción: amenazó con
retirarse de la Sociedad, lo cual produjo un efecto inmediato en París: apostó por las
concesiones, solicitó aplazar el Comité y presionó a Londres para buscar una solución
pacífica. El Foreign Office se vio arrastrado a actuar por el miedo a perder el apoyo
francés ante una eventual guerra con Italia, lo que comenzaba a verse como posibilidad.
Entre el 7 y el 8 de diciembre, ambos países negociaron lo que Madariaga bautizó como
«la bomba Hoare-Laval» (Quintana Navarro, 1993: 295).

El plan Hoare-Laval se encaminaba a satisfacer a Mussolini, poniendo contra las

cuerdas al gobierno etíope y a la SdN. El alcance de las concesiones que se hacían a Italia
iba mucho más allá de cualquier otra fórmula ofrecida anteriormente, con la gravedad de
que esta vez se hacían a un agresor que había sido condenado públicamente y sometido a
sanciones (Quintana Navarro, 1993: 297). En concreto, Abisinia debía ceder a Italia tres
amplias zonas contiguas a sus colonias de Somalia y Eritrea a cambio de un corredor de
acceso al mar, y los italianos ejercerían un auténtico protectorado sobre el resto del
territorio «soberano» de Etiopía. La opinión pública británica estaba furiosa con que un
gobierno recién elegido, con un programa manifiesto de apoyo a la seguridad colectiva,
cediera ante una agresión como esta. Hoare, el ministro de Asuntos Exteriores, tuvo que
dimitir, siendo sustituido por Anthony Eden. En Francia, las presiones obligarían a dimitir
al primer ministro Laval algunas semanas después. Para la política exterior italiana, el
fracaso de acuerdo franco-británico supuso el fin del frente de Stresa (Zuber, 1975: 189).
Aunque la restauración del acuerdo anglo-franco-italiano era ya imposible, Mussolini no
tenía todavía claro qué camino seguir en Europa; pocos meses después consumaría su
giro internacional mediante el Pacto de Acero con Hitler.

Este plan demostraba que el apoyo a la seguridad colectiva de Francia y Gran

Bretaña era meramente dialéctico, lo que aumentó el descrédito de la Sociedad. El
gobierno británico se había echado atrás cuando se vio amenazado por Mussolini y se
había mostrado carente de una política coherente durante toda la crisis, salvo el deseo de
llegar a la paz casi a cualquier precio (Kitchen, 1992: 96). Esta era una cuestión de primer
orden, quizás la más importante: ¿era justificable evitar la guerra a cualquier precio?

32
 En cuanto a la Sociedad de Naciones, el nuevo secretario del Foreign Office,
Anthony Eden, accedió por fin a comienzos de marzo de 1936 al embargo de petróleo a
Italia. Sin embargo, fue más una declaración destinada a aplacar las críticas que una
verdadera intención, pues en las reuniones subsiguientes se alineó con Francia para
retrasar su aplicación. La Sociedad llamó a ambos países a que detuvieran las «maniobras
diplomáticas dilatorias» (Birn, 1981: 163), pero fue en vano.

Sobre el terreno, la situación fue deteriorándose para Abisinia. Hubo

tímidos avances italianos que se consumaron a finales de marzo con la victoria frente al
Negus en la batalla de Maychew. El ejército local colapsó primero en el frente norte, y
poco después en el sur. La capital, Adís Abeba, cayó el 5 de mayo de 1936, y la guerra
concluyó el 9 de mayo. Ese día, Etiopía fue incorporada al Imperio italiano, por lo que
dejó de facto de ser un Estado miembro de la Sociedad. Con esta política de hechos
consumados, la Sociedad tuvo que resignarse y ceder. A finales de junio, la Asamblea
rechazó la apelación desesperada de Haile Selassie –exiliado en Bath– de reforzar las
sanciones. «Las realidades tienen que ser reconocidas», afirmaría Eden ese mismo día
(Quintana Navarro, 1993: 344). La Asamblea aprobó levantar las sanciones a Italia,
respaldando la propuesta anglo-francesa mediante el silencio, tratando de evitar
problemas mayores a las dos potencias.

La Segunda República española levantaría las sanciones contra Italia un 13 de

julio de 1936, cinco días antes del inicio de la Guerra Civil.

33
 5. EL FIN DEL ORDEN EUROPEO DE VERSALLES Y DEL
SISTEMA DE SEGURIDAD COLECTIVA

Justo antes del estallido de la guerra en Abisinia, la diplomacia internacional era

perfectamente consciente de lo que estaba en juego. El precario equilibrio del frente de
Stresa estaba a punto de romperse. El 2 de octubre de 1935 –en la víspera del ataque
italiano–, un informe de la embajada española en París decía lo siguiente sobre Alemania
e Italia: «no hay que olvidar que la similitud de regímenes internos y las reivindicaciones
coloniales de ambos países crean entre ellos una comunidad de aspiraciones y directivas
políticas en las que es muy fácil encontrar puntos de acción común a condición de
encontrar previamente una solución, al menos provisional, del problema de Austria». 20
Francia no se podía permitir descontentar a Italia, renunciando con ello al «centinela del
Brenner»21 y lanzando a Mussolini a la amistad con Alemania, pero es exactamente lo
que terminó sucediendo con la crisis de Abisinia. A pesar de las extremas cautelas que
tomó en todo momento el país galo para no descontentar a su aliado, Italia acabaría
basculando hacia Alemania, igualando una balanza diplomática en el continente hasta
entonces abrumadoramente favorable a la entente franco-británica.

Italia, aislada y afectada por las sanciones que le impuso la Sociedad, tuvo que
buscar un acercamiento a las demás potencias revisionistas, especialmente Alemania y
Japón. En enero de 1936, según señala Kitchen, Mussolini informó al embajador alemán
de que apreciaba mucho la «benévola neutralidad» de Alemania en Abisinia y que no
pondría ninguna objeción a que Austria se convirtiese en un satélite de Alemania, siempre
y cuando las relaciones germano-italianas encontraran cauces de mejora (Kitchen, 1992:
335). Este cambio ha sido muy discutido por la historiografía del periodo: los alemanes
todavía estaban enviando armas a Abisinia y querían prolongar la guerra para desviar la
atención británica y francesa de Europa; por otra parte, el frente de Stresa podría haber

20
Informe de la embajada en París sobre el conflicto italo-abisinio y la solicitud de seguridades de Inglaterra
a Francia en el Mediterráneo, 2 de octubre de 1935. AGA, Fondo Exteriores, caja/legajo 82/03068.
21
Así se apodaba a Mussolini. Brenner (actualmente Brennero, en italiano) es el paso de montaña clave
entre Bolzano (Italia) e Innsbruck (Austria). Hasta la Primera Guerra Mundial, todo el territorio había
pertenecido al Imperio austrohúngaro.

34
revivido una vez terminada la guerra. La actuación del Duce, en este sentido, se explica
por los intentos ambiguos de Gran Bretaña y Francia por negociar un acuerdo, frente a
los que Alemania se presentaba como una potencia dinámica y poderosa dispuesta a
enfrentarse a quienes él consideraba dos Estados débiles y decadentes (Kitchen, 1992:
335-336).

La primera gran prueba de fuego llegó con la remilitarización de Renania, el 7 de

marzo de 1936. Ese día, tres batallones traspasaron el Rin para alcanzar posiciones en las
ciudades fronterizas de Aquisgrán (con Países Bajos y Bélgica), Tréveris (con
Luxemburgo) y Sarrebrück (con Francia). El pretexto fue el acuerdo de asistencia mutua
franco-ruso firmado en mayo de 1935, que según Hitler era contrario al tratado de
Locarno. Sin dar tiempo a la reacción, el führer denunció el acuerdo mientras mandaba a
sus batallones con una orden clara: desistir y retirarse si encontraban cualquier tipo de
oposición militar sobre el terreno. En ese momento, aunque no por mucho tiempo, el
ejército alemán era claramente inferior al de sus adversarios occidentales en medios y
efectivos. La reocupación de Renania estaba expresamente prohibida por el artículo 4322
del tratado de Versalles, pero este solo era el segundo desafío al mismo: ya en 1935 se
había restablecido el servicio militar obligatorio, prohibido por el artículo 17323 de
Versalles (Lozano, 2008: 243).

El Consejo de la Sociedad de Naciones se reunió en Londres una semana después,

condenando la violación del tratado de Locarno por parte de Alemania. Sin embargo,
aunque las potencias signatarias de Locarno estuvieran autorizadas a tratar una violación
de la zona desmilitarizada como equivalente a la invasión de Francia o Bélgica –así lo
especificaba el texto– (Walters, 1971: 667), el resto de los miembros de la Sociedad no
estaban obligados a hacer lo mismo. Para ellos, el Consejo debía limitarse a declarar
formalmente que Alemania había quebrantado el tratado, y dejar a las potencias firmantes
tomar la acción que quisieran o se atrevieran a llevar a cabo. Esta resolución, que fue la
que finalmente se aprobó, se limitaba en palabras de Walters a «dar un grito de alarma
ante el rápido incremento de la grieta entre los dos bloques en que Europa estaba dividida,

22
«En la zona definida al oeste de una línea trazada a 50 kilómetros al este del Rin, el mantenimiento y
el montaje de las fuerzas armadas, ya sea permanente o temporal, y las maniobras militares de cualquier
tipo, así como el mantenimiento de todas las obras permanentes de movilización, quedan de la misma
manera prohibidas».
23
«El servicio militar universal obligatorio será abolido en Alemania. El ejército alemán sólo puede ser
constituido y reclutado por medio de alistamiento voluntario».

35
ante el rápido aumento de los armamentos y el creciente peligro de guerra» (Walters,
1971: 669).

El siguiente desafío internacional llegaría con la guerra civil española, que estalló
en julio de 1936. Para Hitler, el conflicto fue una ayuda fundamental en su política
exterior: distrajo la atención de su proceso de rearme, reforzó su discurso anticomunista,
jugando con el miedo de la población europea a una revolución generalizada, y le permitió
colaborar estrechamente con su aliado italiano (Lozano, 2008: 246). En resumen, dos de
las tres potencias contrarias a la Sociedad apoyaron a un bando; un miembro permanente
del Consejo –la URSS–, al otro. Las disensiones internas impidieron la formación de una
política clara respecto a España en los países democráticos, por lo que su voluntad quedó
debilitada. Los países totalitarios habían logrado aprovecharse del viejo aforismo «divide
y vencerás», aplicándolo con un éxito asombroso (Walters, 1971: 678).

Francia confirmó durante la Guerra Civil que no se movería sin el apoyo británico,
y estos se mantuvieron en su postura de no confrontación. Esta débil respuesta llevó a
Stalin a recapacitar sobre la seguridad colectiva: ¿podía confiar en las democracias
occidentales si estas no se prestaban auxilio entre ellas frente al fascismo? Había muchas
suspicacias entre las derechas de ambos países sobre la conveniencia actuar junto al
gobierno soviético y el fortalecido PCE. Lejos de reforzar la determinación de ofrecer
resistencia a los dictadores, siguiendo a Kitchen, «la guerra civil española fortaleció la
convicción de los apaciguadores de que la guerra era el peor desastre imaginable»
(Kitchen, 1992: 338). En este sentido, la petición del gobierno español a la Sociedad para
poner fin a la intervención extranjera, el 27 de noviembre de 1936, fue un acto meramente
testimonial; la cuestión quedó en manos de las grandes potencias en el seno del Comité
de No Intervención de Londres (Neila Hernández, 1997: 71).

El aplazamiento de una guerra que muchos empezaban a vislumbrar permitió

organizarse y coordinarse a las potencias del Eje. El verdadero motivo del entendimiento
italo-alemán era el objetivo común de perturbar el status quo en Europa, pero su pretexto
fue la necesidad de unir fuerzas para defender al continente del comunismo y la
hegemonía rusa (Walters, 1971: 679). Tras su colaboración desde el primer momento en
la guerra civil española, Hitler y Mussolini crearon el «Eje Roma-Berlín» en octubre de
1936. Mediante una serie de acuerdos, reconocieron que los regímenes nazi y fascista
eran aliados naturales, que cada uno buscaría sus propias ambiciones apoyando las del
otro y que sus adversarios en ese proceso eran comunes. Japón se uniría al grupo en
36
noviembre al suscribir el pacto Anti-Komintern con Alemania, al que se sumó Italia en
1937.

Los tres países podían jactarse de haber derrotado a la Sociedad, organismo que
habían abandonado –Italia lo haría más tarde, en diciembre de 1937– y al que
despreciaban. No obstante, la SdN seguía siendo un obstáculo en su camino, aunque no
fuera un muro insalvable. Las demandas chinas y del gobierno etíope en el exilio seguían
teniendo voz en Ginebra, que mantenía una fuerte influencia sobre la opinión pública y
los medios de comunicación de unos cincuenta países. A pesar de que sus bases de
propaganda negativa no eran serias, las tres potencias habían dirigido con mucho acierto
sus campañas victimistas, denunciando los agravios de una organización «filocomunista»
(Walters, 1971: 680-681).

En 1938, Hitler se mostró dispuesto a poner en marcha un plan que debía asegurar
la gloria eterna del nazismo: la construcción de la Gran Alemania. El momento parecía
propicio: Gran Bretaña se había refugiado en el apaciguamiento y estaba dispuesta a
aceptar cualquier compromiso; Francia necesitaba actuar junto a los británicos,
consciente de sus debilidades; Estados Unidos continuaba con su neutralismo y
aislacionismo, y la Unión Soviética se mostraba ya escéptica sobre el sistema de
seguridad colectiva y una eventual unión de las potencias capitalistas –democracias y
fascismos– contra ella (Torre, 1977: 136). El führer actuaría en etapas calculadas,
ejecutadas con rapidez y precisión, aún convencido de que el conflicto era inevitable.

El artículo 80 del tratado de Versalles prohibía expresamente el Anschluss, la

unión de Austria y Alemania,24 pero era ya papel mojado. Además, su independencia
había sido salvaguardada durante mucho tiempo por Mussolini, que tenía en Austria un
Estado tapón y un aliado clave, aunque ya no le era necesario en virtud de su acuerdo con
Hitler. El canciller austriaco Schuschnigg quiso organizar en marzo de 1938 un
referéndum sobre la unión con Alemania y a favor de «una Austria libre y alemana,
independiente y social, cristiana y unida» (Lozano, 2008: 249). La respuesta de Alemania
fue la invasión, ante la que el gobierno austriaco se rindió sin resistencia. No pidió ayuda
a Italia o a las potencias occidentales, todas las cuales habían declarado repetidamente

24
«Alemania reconoce y respetará estrictamente la independencia de Austria; … está de acuerdo en que
esta independencia será inalienable, salvo con el consentimiento del Consejo de la Liga de las Naciones
Unidas».

37
que la independencia de Austria era de vital importancia para la paz en Europa (Walters,
1971: 736).

Ningún gobierno sugirió que se hiciera un llamamiento a la Sociedad, la cual se

limitó a dar acuse de recibo de la nota oficial alemana anunciando que el antiguo Estado
austriaco dejaba de ser miembro de la SdN (Neila Hernández, 1997: 72). Francia y Gran
Bretaña no tenían intención de enfrentarse a Hitler, mientras Mussolini estaba dispuesto
a ceder con su aliado para acercarse más a Alemania. Solo Chile, China, Méjico y la
Unión Soviética protestaron la anexión en Ginebra, aunque sin consecuencias (Lozano,
2008: 250). Ahora Alemania dominaba la Europa central y Checoslovaquia se encontraba
en un enorme peligro, pues sería el siguiente objetivo del nazismo alemán.

Checoslovaquia era uno de los Estados multinacionales creados en la Paz de París

cuya configuración no satisfacía plenamente a ninguna de las partes, pues incluía
pequeñas minorías magiares y polacas, además de una importante minoría alemana –3
millones– en los Sudetes, la zona montañosa fronteriza, destinada a proveer de defensas
naturales al territorio de Bohemia y Moravia (Eiroa San Francisco, 2009: 397). La
convivencia con los checos había sido pacífica hasta la aparición del Partido Alemán de
los Sudetes, creado en 1933 con ideología nazi. Sus reivindicaciones autonomistas lo
convertían, en principio, en un problema nacional; pero la democracia checoslovaca
comenzó a barajar sus alianzas en vista de lo ocurrido con Austria.

Para Hitler, Checoslovaquia era una daga clavada en el corazón de Alemania; sin
embargo, se trataba de la única democracia que quedaba en la Europa central, liderada
por Edgard Benes, muy activo en la Sociedad de Naciones. Francia era su principal aliada
en virtud de un compromiso firmado en 1925 en el marco de Locarno, pero era
nuevamente reacia a actuar sin el apoyo británico. La URSS había firmado un tratado de
asistencia militar en 1935, pero solo estaba obligada a actuar si lo hacía Francia, y aun así
no parecía probable que Polonia o Rumanía dejaran pasar a sus tropas (Kitchen, 1992:
345). Ni a Francia ni a Gran Bretaña les parecía conveniente esta posibilidad, pues
recelaban de las intenciones soviéticas en la Europa del Este.

Tampoco es que franceses o británicos quisieran actuar. Un año antes, en

noviembre de 1937, se habían reunido en Londres el primer ministro británico Neville
Chamberlain y el ministro de Exteriores francés, Yvon Delbos, para debatir las
obligaciones inherentes a la alianza franco-checoslovaca. «Si ocurrieran levantamientos

38
entre la población alemana y fuesen apoyados por una intervención armada de Alemania,
el tratado comprometería a Francia de una manera que sería determinada por la gravedad
de los hechos», afirmó Delbos (Kissinger, 2010: 325). Ese afán de precisión suponía un
intento de evadir sus compromisos, ignorando la importancia geopolítica de
Checoslovaquia o la pérdida de credibilidad que supondría para Francia cuando tuviera
que proteger la independencia de otros países en la Europa oriental.

La crisis estalló en septiembre de 1938, cuando Alemania provocó con

movimientos de tropas en la frontera y Checoslovaquia respondió movilizando a los
reservistas. Los mecanismos diplomáticos se pusieron rápidamente en marcha,
especialmente por parte del primer ministro británico, Neville Chamberlain. Este negoció
directamente con Hitler en dos ocasiones, llegando también a convencer a franceses y
checos de revisar las fronteras para favorecer a Alemania. Fue entonces cuando pronunció
una frase tristemente célebre: «Es increíble, horrible, que tengamos que empezar a cavar
trincheras y a ponernos máscaras antigás solo por culpa de una pelea en un país distante
entre gente de la que no sabemos nada» (Lozano, 2008: 252).

El gabinete checo se negó a aceptar la anexión si no era mediante plebiscito, pero

Londres y París le presionaron con un ultimátum: si continuaba la resistencia ya no podría
contar con su ayuda. Ante la escalada bélica por parte de los dos contendientes,
Chamberlain y Mussolini decidieron convocar una conferencia en Múnich para resolver
la cuestión. El acuerdo fue firmado el 30 de septiembre de 1938 por Hitler, Chamberlain,
Mussolini y Daladier –primer ministro francés–. La URSS ni siquiera fue invitada y,
según recoge Lozano, «al gobierno checo se le dejó esperando fuera de la sala de
conferencias donde se estaba llevando a cabo la deliberación sobre el futuro de su país»
(Lozano, 2008: 252). En esta ocasión, como ya era costumbre y práctica habitual, también
se violó flagrantemente un artículo del tratado de Versalles, el número 81.25 Se hizo una
vaga promesa de respetar la integridad del resto del país, pero nunca fue ratificada.
Además, la conferencia de Múnich supuso un regreso a la vieja diplomacia europea, con
cuatro potencias forzando a una nación pequeña a entregar parte de su territorio. Los
demás miembros de la SdN, por su parte, habían asistido al proceso como meros
espectadores.

25
«Alemania … reconoce la completa independencia del Estado de Checoslovaquia …. Alemania
declara reconoce las fronteras de este Estado que determinen las principales potencias aliadas y asociadas
y los demás Estados interesados».

39
 En cierto modo, como se demostró en Múnich, la igualdad formal y la
participación en los debates de todos los miembros de la Sociedad no servía para ocultar
que las grandes potencias seguían teniendo la preponderancia. Esto fue así desde el mismo
comienzo: en los primeros borradores británicos y estadounidenses se contemplaba que
solo las grandes potencias formarían parte de la Sociedad, y el diplomático británico
Robert Cecil anotó en uno de estos borradores que «las pequeñas potencias en todo caso
no ejercerían ninguna influencia considerable». La previsión se cumplió, como atestiguó
un delegado italiano al declarar que durante el tiempo que estuvo en Ginebra «nunca vio
ninguna disputa importante que se solucionara de forma distinta a la del acuerdo entre las
grandes potencias» y que el procedimiento de la SdN era «un sistema de rodeos, todos
los cuales llevaban a una u otra de estas dos cuestiones: el acuerdo o el desacuerdo entre
Gran Bretaña, Italia, Francia y Alemania» (Carr, 2004: 159).

El historiador E. H. Carr afirma sobre este periodo, la crisis de los años treinta,
que, más que un retorno a la política de poder, supuso el fin del monopolio del poder
disfrutado por las potencias del status quo durante la década anterior (Carr, 2004: 158).
Como uno de los máximos representantes de la escuela realista en las relaciones
internacionales, entiende la política como lucha de poder, en este contexto entre las
potencias satisfechas e insatisfechas. Rechaza toda interpretación que muestre esta
dialéctica como confrontación entre moralidad por un lado y poder el otro; para Carr es
un choque en el que, sea cual sea la cuestión moral, la política de poder es igualmente
predominante entre las potencias revisionistas y antirrevisionistas (Carr, 2004: 160).

Esta visión no está exenta de críticas, por ejemplo, cuando Ferguson lo caracteriza
como «el más sofisticado de todos los partidarios de la política de apaciguamiento»
(Ferguson, 2007: 12-13). Para Carr, cuando el equilibrio de poder en el mundo cambiaba,
con unas potencias en auge al tiempo que otras declinaban, la única cuestión era si los
reajustes habían de ser violentos o pacíficos –para él era preferible lo segundo–. En
consecuencia, el apaciguamiento equivalía a reajustar pacíficamente la realidad del poder
alemán –y después soviético– de la forma menos sangrienta posible. Esta era una fórmula
claramente fatalista para un mundo sin guerra: la sumisión al poder de los dictadores. Al
despreciar «los vagos ideales del altruismo y el humanitarismo», Carr estaba justificando
la política expansionista de Hitler hacia el este.

La cuestión que subyace de las tesis de Carr y de la política franco-británica

respecto a Renania, Austria o Checoslovaquia es si era posible conservar la paz solo
40
mediante concesiones diplomáticas, pues no tenía en cuenta las posibles consecuencias
de un fracaso diplomático ni para los demás países. Un memorando del Foreign Office
británico de 1926 recogía la postura oficial del gobierno respecto a un eventual conflicto:

«Nosotros … no tenemos ambiciones territoriales ni deseos de

engrandecimiento. Tenemos todo lo que queremos, y quizás más. Nuestro único
objetivo es conservar lo que tenemos y vivir en paz …. El hecho es que la guerra
y los rumores de guerra, las disputas y fricciones en cualquier rincón del mundo
suponen pérdidas y perjuicios para los intereses comerciales y financieros
británicos …. Tan diversos y ubicuos son el comercio y las finanzas británicas
que, cualquiera que pueda ser el resultado de una interrupción de la paz, nosotros
seremos los perdedores» (Ferguson, 2007: 7).

Pero, ¿verdaderamente la amenaza de las potencias del Eje era tan pequeña como
para dejar de lado la seguridad colectiva en todos los escenarios? Puede que Manchuria,
Abisinia o Albania –conquistada por Italia en abril de 1939– no supusieran una amenaza
a los intereses imperiales y eligieran sacrificar la seguridad colectiva, pero el auge de la
Gran Alemania era una cuestión bien distinta. Tras haber identificado la amenaza
potencial de Hitler, los británicos disponían no de dos, sino de hasta cuatro alternativas:
aquiescencia, represalia, disuasión o prevención.

La aquiescencia significaba esperar lo mejor y confiar en que las manifestaciones

de buena voluntad de Hitler para con el Imperio británico fueran sinceras, dejándole vía
libre para sus propósitos en Europa oriental; este fue el núcleo de la política británica
hasta finales de 1938. Su segunda opción era la represalia, esto es, reaccionar solo ante
la acción ofensiva de Hitler contra Gran Bretaña y sus aliados, como ocurrió con la
invasión de Polonia y Bélgica en 1939-1940. Los defectos de estas dos opciones
resultaron evidentes: dado que en realidad no se podía confiar en Hitler, la aquiescencia
le dio varios años de ventaja en los que engrandecer Alemania y aumentar su armamento;
tomar represalias cuando atacó Polonia dejó el calendario bélico en manos alemanas. Los
británicos también probaron la disuasión, pero su concepción resultó también defectuosa:
se basaron en potenciar la Royal Air Force, cuando habría sido más creíble y eficaz una
alianza con la Unión Soviética. Esa opción, rechazada hasta 1939, fue impuesta por Hitler
en 1941. La última posibilidad, que nunca llegó a contemplarse en serio, fue la de la
prevención: un movimiento precoz para cortar de raíz desde sus mismos comienzos la

41
amenaza de la Alemania nazi (Ferguson, 2007: 7). La tragedia de la Segunda Guerra
Mundial –incide Ferguson– es que, de haberse probado tal cosa, es casi seguro que se
habría logrado.

Teniendo en cuenta esto, la pregunta fundamental sería por qué Francia y Gran
Bretaña, como líderes de la Sociedad de Naciones y ganadores de la Primera Guerra
Mundial, no hicieron nada para parar a Hitler antes de septiembre de 1939. Era bastante
evidente que Alemania intentaría de nuevo convertirse en una gran potencia, y desde 1933
estaba muy claro en qué términos lo haría. Taylor propone que eran pusilánimes, tenían
dudas morales, no supieron ver la amenaza o esperaban que la fuerza del Tercer Reich se
dirigiera contra la URSS (Taylor, 1969: 279). No obstante, sean cual sean las respuestas,
la clave para este trabajo es formular esa pregunta y entender el papel que jugó la Sociedad
de Naciones en ese proceso.

La política británica fue tendiendo hacia un revisionismo atenuado a lo largo de

los años. Para John Simon, secretario del Foreign Office entre 1931 y 1935, los cambios
territoriales en favor de Alemania eran tan inevitables como los relativos al armamento.
Gran Bretaña solo podía aspirar a influir en cómo hacerlos, intentando que fueran
pacíficos y razonables. No obstante, como él mismo reconocía, los problemas nacionales
y territoriales en Europa central corrían el riesgo de acabar como en 1914 (Rothwell,
2001: 52).

Por último, durante la Asamblea anual celebrada en Ginebra en septiembre de

1938 se abordó en profundidad la reforma del Pacto. La mayor parte de los Estados
repudiaron las obligaciones del citado artículo 16 –el que obligaba a activar las sanciones
económicas y a colaborar en las acciones militares necesarias–, lo que suponía el
abandono casi oficial de la seguridad colectiva y la crisis definitiva de la autoridad política
del Consejo y de la Asamblea (Neila Hernández, 1997: 72). Hasta este momento, los
principales conflictos internacionales –Manchuria, Abisinia y España– habían sido
expuestos ante los órganos societarios, por más que no hubieran sido capaces de detener
la guerra. Sin embargo, la disputa checo-germana nunca fue sometida a juicio o discusión
internacional. La desbandada masiva respecto al artículo 16 suponía que, en adelante, los
propios Estados no podrían invocar el derecho a ayuda de los demás miembros si eran
atacados. Tan solo una cuarta parte, liderados por China y la URSS, seguían creyendo en
la seguridad colectiva. Esto dejaba al Consejo y a la Asamblea sin la más mínima
autoridad política (Torre, 1977: 144-145). Como incide Walters, la historia contiene
42
pocos espectáculos tan impregnados de ironía trágica como el del delegado polaco
afirmando, en el reparto de Checoslovaquia, que su país era «una potencia demasiado
importante para temer a la presión internacional, pero que no podía permitir que su
política se viera afectada por ninguna consideración excepto la de sus propios intereses»
(Walters, 1971: 744).

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 CONCLUSIONES

Aunque la Sociedad de Naciones nació con algunos defectos en su diseño

institucional y operativo, la causa principal del fracaso del sistema de seguridad colectiva
en los años treinta no puede encontrarse en el final de la Primera Guerra Mundial. Estas
debilidades congénitas, como el principio de unanimidad o la falta de una fuerza militar
y sanciones eficaces, son factores que le privaron de cierta capacidad de actuación, pero
habrían podido salvarse si las grandes potencias hubieran respondido unidas –o
respondido, simplemente– a los grandes retos que se plantearon en la política
internacional del periodo entreguerras.

Estos retos fueron los principales factores de dislocación de la obra de Versalles,

produciéndose a comienzos de los años treinta y no cuando se estableció el Pacto de la
Sociedad de Naciones o incluso el sistema de Locarno. La Gran Depresión, la crisis de
Manchuria o el auge de los fascismos no dependían de la Sociedad, y, sin embargo,
tuvieron una honda huella en su actuación y supusieron un reto de primer orden para
mantener la estabilidad del sistema; combinados, todos ellos socavaron la posibilidad de
encontrar soluciones a los problemas de la comunidad internacional y alentaron los
nacionalismos de todo tipo.

Los Estados, que eran –y en buena medida todavía son– los actores centrales del
sistema internacional, tuvieron un protagonismo clave en lo que he venido a llamar el
fracaso de la SdN. En primer lugar, como he explicado, el resurgir de una Alemania
poderosa y revisionista bajo el mando de Hitler hizo imposible, pese a los intentos de
conciliación por parte de Francia y Gran Bretaña en el marco de la Sociedad, cualquier
reordenación pactada del equilibrio entre las potencias europeas. El führer no aspiraba al
equilibrio continental, al que acusaba de haber humillado a su país, sino que quería dirigir
un proyecto de dominio hegemónico sobre Europa. A escala mundial, este esquema era
también atribuible a Japón respecto al Extremo Oriente.

La Unión Soviética, que no fue admitida hasta 1934, cuando Alemania y Japón ya
habían abandonado el organismo ginebrino, suponía un factor de disrupción en el mundo
internacional; en tanto que potencia anticapitalista y antiliberal, estaba decidida a destruir
el mundo que la SdN esperaba conservar. El principal baluarte de esos valores, primera
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potencia mundial e ideóloga misma de la Sociedad, Estados Unidos, nunca entró a formar
parte de ella, restándole un apoyo y una fuerza decisiva. Por tanto, las potencias que
estuvieron al frente de la Sociedad durante dos décadas fueron Francia y Gran Bretaña,
cuyos intereses nacionales colisionaron en numerosas ocasiones con los societarios.
Ambos países decían respaldar la autoridad de la Sociedad y los derechos de los países
pequeños y débiles; pero cuando llegó la hora de la verdad en Manchuria, Abisinia o
Checoslovaquia, los intereses franco-británicos triunfaron sobre la seguridad colectiva.

Si, como decía al principio de este trabajo, el objetivo de la seguridad colectiva

era «frustrar cualquier intento por parte de los Estados de cambiar el status quo mediante
la fuerza», no puede hablarse de una historia de éxito de la Sociedad de Naciones en los
años treinta. A pesar de su declarada vocación universal e igualitaria, la Sociedad fracasó
en sus objetivos al tener un carácter más intergubernamental que interestatal, ser más
euroamericana que mundial, estar bajo el control de franceses y británicos, quedándose
en una mera modernización del concierto de grandes potencias, y no conseguir mantener
la seguridad colectiva ni evitar el estallido de una nueva guerra mundial.

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 FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA

FUENTES

Archivo General de la Administración, Archivo Renovado del Ministerio de Asuntos

Exteriores, caja/legajo 82/03064, 82/03068, 82/03072 y 82/03082.

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