educación

y Ciudad 27

La evolución del proceso de

privatización de la educación 1

The evolution of the privatization of education

A evolução do processo de privatização da educação
Jairo Alonso Bautista

1 Este artículo es resultado de investigación del proyecto: Evaluación de los procesos de privatización de la educación pública: el caso de las concesiones escolares
en el Distrito Capital, Poner: financiado en el 2013 por la Facultad de Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública

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Políticas educativas: hacia un nuevo proyecto educativo nacional

2 Docente investigador, Escuela Superior de Administración Pública.

Jairo Alonso Bautista2
Correo electrónico: abautistaj@unal.edu.co

Fecha de recepción: 19 de junio de 2014 / fecha de aprobación: 21 de julio de 2014

Resumen Summary Resumo

El artículo presenta una revisión The article presents an overview O artigo apresenta uma revisão
de los principales argumentos y of the main arguments and dos principais argumentos e
conceptos que han viabilizado los concepts that have made viable conceitos que têm viabilizado
procesos de privatización de la the privatization of education, os processos de privatização da
educación, la presentación de los presenting the arguments through educação, a apresentação dos
argumentos recorre las principales the main theoretical schools argumentos percorre as principais
escuelas teóricas y enfatiza en and emphasizes the importance escolas teóricas e enfatiza na
la importancia del concepto de of the concept of efficiency as importância do conceito de
eficiencia como punto de arranque the starting point of the whole eficiência como ponto de arranque
de toda la argumentación en favor argument in for privatization. de toda a argumentación em favor
de la privatización. El objetivo del The objective of the paper is to da a privatização. O objectivo do
documento es señalar el origen identify the origin and direction documento é assinalar a origem e
y dirección de los argumentos en of the arguments in favor of direcção dos argumentos em favor
favor de la privatización educativa. educational privatization. da privatização educativa.

Palabras clave: Privatización, Keywords: Infrastructure, Palavras chave: Privatização,

educación, eficiencia, education, efficiency, competence, educação, eficiência, concorrência,
competencia, calidad. quality. qualidade.

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L a privatización ha sido un tema que aparece constantemente
en las dinámicas de las políticas gubernamentales en Colom-
bia, su aplicación en la reforma del Estado ha sido un argu-
mento constante, que no se ha limitado a ningún sector de la
actividad de intervención estatal.
A pesar de su uso, la privatización es un campo con poco
nivel de análisis, la evaluación de los resultados de los procesos
privatizadores no es un tema que ocupe lugares importantes
en las agendas de investigación, ni en el debate de políticas
públicas. La discusión sobre las privatizaciones toca profundos
intereses de diversos sectores sociales, los cuales han convertido
el debate sobre el alcance y los resultados de los procesos de
privatización en un debate estrictamente ideológico, donde las
posiciones son usualmente irreconciliables: o es una panacea
para solucionar los problemas de ineficiencia y cobertura de los
servicios públicos provistos por el Estado, o por el contrario, es
una forma de concederle dádivas irrestrictas a unos operadores
privados para que capitalicen rentabilidades particulares a costa
de explotar recursos públicos.
Este debate es resultado de los conceptos errados que se han
construido sobre el carácter de la privatización y la influencia
que ha tenido en la reforma del Estado y en el realineamiento
de las políticas públicas en Colombia. Usualmente se percibe la
privatización solo como la “venta” de activos estatales, cuando
en realidad la palabra debe emplearse para definir un amplio
conjunto de procesos que buscan llevar tanto el Estado hacia el
mercado como el mercado hacia el Estado (Guerrero, 2004).
Desde este punto de vista, la educación pública ha estado
sometida a intensos procesos de reforma que acuden a los
argumentos de la eficiencia económica como criterio elemental,
y bajo tales argumentos se justifica la necesidad de privatizar las
formas de ofertar el servicio educativo. Sin embargo, a diferen-
cia de lo que puede suceder con otros sectores de la economía
pública, el impacto de los procesos privatizadores no ha sido
evaluado ni analizado, especialmente frente a indicadores de
eficiencia, que se supone deberían haber mejorado sustancial-
mente con la introducción de procesos proclives al mercado
(Ball & Youdell, 2007).
En el caso de la educación, las políticas proprivatización de-
berían haber logrado ganancias en la acumulación de capital hu-
mano, con al menos los mismos recursos financieros, materiales
y humanos, y adicionalmente, garantizando un acceso equita-
educación
y Ciudad 27
Introducción
tivo de todos los segmentos de la población. Muchas de estas
promesas se han incumplido total o parcialmente, y los costos
sociales de los procesos privatizadores no han sido calculados,
especialmente en el espacio de la educación.
La privatización de la educación
como concepto en evolución
No es necesario hacer una discusión muy amplia para com-
prender la importancia de la educación como motor de desarro-
llo de una sociedad, su contribución al crecimiento económico,
a la acumulación y valorización del capital humano, a la equidad
social. Todos estos son elementos demostrados por innume-
rables trabajos desarrollados en los últimos sesenta años en el
terreno de las ciencias económicas y sociales.
Sin embargo, no hay un desarrollo suficiente en términos de
la evaluación de los modelos de gestión de las universidades
públicas y las políticas que los direccionan, en un contexto pro-
clive a la privatización de las mismas, particularmente en el caso
colombiano. En este sentido hay que señalar que la principal
promesa de la privatización es que su sola aplicación lleva a que
las organizaciones públicas sean más eficientes.
Pero eficiencia expresa un conjunto de racionalidades técni-
cas, financieras y políticas que deben ser leídas en el contexto
funcional de cada organización, para una universidad pública un
indicador de eficiencia no podría –no debería– ser el excedente
o ganancia financiera, pues esta no tiene relación alguna con
la actividad misional de la universidad pública. Los indicado-
res para evaluar la eficiencia de las universidades públicas han
sido un tema relativamente nuevo en el contexto colombiano y
regional, gracias a la creciente preocupación por las reducciones
del presupuesto para la educación superior, preocupaciones que
han desatado controversias sobre los mecanismos de medición
de eficiencia y los incentivos financieros y económicos que se
crean a partir de ellos.
No existe entonces una comprensión integral que relacione los
procesos de privatización de los sistemas universitarios públicos
con la aplicación de profundas reformas en la gestión interna y la
regulación del sistema de universidades estatales incentivadas por
agencias gubernamentales, ni los resultados concretos de estas en
términos de la eficiencia de las instituciones.
La evolución del proceso de privatización de la educación - Jairo Alonso Bautista
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Políticas educativas: hacia un nuevo proyecto educativo nacional
Por ello, el presente trabajo propone realizar un estudio
profundo sobre las transformaciones en la eficiencia de las
instituciones universitarias públicas, orientadas por procesos de
privatización endógena –endoprivatización–, que son caracterís-
ticos de la reforma de los sistemas universitarios en las últimas
dos décadas.
Sobre la privatización de la educación se han desarrollado un
amplio conjunto de elaboraciones conceptuales, muchas de ellas
han decantado en debates estrictamente ideológicos que carecen
de fundamento empírico y que se ubican en espectros diferen-
tes –no necesariamente opuestos– del espectro político, y que
se han incorporado de maneras diferentes a los procesos de
reforma del Estado en las últimas tres décadas. En este sentido,
hay elaboraciones que defienden los modelos privatizados de
oferta educativa por su natural aporte a la mayor eficiencia de
la actividad económica y el incremento de la eficiencia de los
recursos usados en el proceso educativo, y otras que consideran
que las privatizaciones son una manifestación del desmonte del
Estado y de los derechos de los ciudadanos, y que ellas mis-
mas constituyen un acto de corrupción en el cual se permite
la explotación privada de beneficios colectivos. Entre ambos
extremos, las ideas sobre la privatización educativa han cons-
truido un complejo aparato conceptual que ha evolucionado
en la misma dimensión en que lo ha hecho la discusión sobre
las privatizaciones y el debate sobre los límites adecuados de la
intervención del Estado.
El hecho histórico es que los sistemas educativos se fueron
construyendo al amparo de los Estados nacionales, la educación
ha sido vista no solo como un derecho, sino como base de la
socialización de los sujetos y en fechas más recientes como un
requisito necesario para la valoración del capital humano. En
casi todas las sociedades del mundo, hay un acuerdo tácito
sobre la esencialidad de la educación –sea cual fuere– y la labor
que le corresponde a los Estados en la garantía de una forma-
ción básica –el concepto de lo que es básico en educación es
fuente de todo tipo de argumentaciones– en materia de ins-
trucción y formación, el hecho es que el siglo XX es una época
que consolidó al Estado como el principal oferente educativo,
hasta convertirlo en el “regente educador” (Hosbawm, 2004).
Durante este siglo también se hizo notorio el carácter de la
educación estatal como educación de masas, una educación que
asimilaba en buena parte los modelo organizacionales del mo-
delo fordista, y que fue usada por los Estados como mecanismo
eficaz de adoctrinamiento ideológico.
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Desde mediados del siglo XX los pensadores del liberalis-
mo radical expresaron sus reparos a la idea de una educación
dirigida y ofertada por el Estado, justamente en estas críticas se
fundamenta el concepto de privatización educativa. En 1960
Hayek (Hayek, 1997) planteaba en referencia al problema de la
educación, la necesidad de desmontar los sistemas educativos
estatales, los cuales deberían constreñirse al máximo, para dejar
en libertad a las escuelas para formar e incentivar la creación de
conocimiento en los individuos, las personas estarían dispuestas
según él, a pagar un precio por este bien.
De manera complementaria, Hayek se acoge a la propuesta de
Friedman (Friedman, 1955) de financiar no la oferta educativa,
sino la demanda de la misma, a través de la creación de unos
bonos –vouchers– que deberían cubrir al menos, los costos mar-
ginales de formación del sujeto en la escuela, mecanismo que a
la vez, permite la libertad de selección por parte del individuo
–su familia en realidad– sobre la escuela y el tipo de educación
que quiere recibir, evitando el peligro de una formación ideolo-
gizada y totalitaria (Hayek F. , 2007).
En realidad “La idea de los vales y la competencia entre
escuelas no es un invento ni de Friedman, ni de Hayek: ya
había sido planteada en el siglo XVIII por Adam Smith en
Wealth of Nations y Thomas Paine en The Rights or Man”
(Miñana & Rodríguez, 2003: 56), y tuvieron que esperar los
tiempos de la crisis del Estado de bienestar en los países in-
dustrializados y de la crisis de la deuda externa en los países
de la América Latina, para que se procediera a su implemen-
tación a gran escala.
En los años ochenta del siglo XX, los procesos intensivos de
reforma del Estado, tanto en los países industriales como en los
países en vías de desarrollo, usaron la privatización como forma
principal de acometer la reorganización de la intervención del
Estado. A la par, se implementaron los primeros procesos de
reforma educativa en la educación básica que tuvieron como
centro experimental el sistema educativo chileno, que desde
1978 comenzó con el programa de vouchers que imponían el
criterio de financiación de la demanda en la financiación de la
educación. Pero estos no eran los únicos rasgos que caracteri-
zaban el modelo de privatización de la educación, especialmente
porque el proceso no estuvo exento de fuertes oposiciones, que
obligaron a diseñar nuevos modelos que tenían como objetivo
llevar la educación pública al mercado, pero también –un fenó-
meno cada vez más presente– llevar el mercado y las elecciones
de mercado al gobierno de la institución educativa.

En este contexto, los desarrollos que se iban dando simultá-
neamente en la teoría de las privatizaciones fueron fundamen-
tales para el desarrollo de la reforma educativa. Hay que señalar
que no solo en el campo de las teorías de la privatización se
habla de la reforma educativa, esta se discute también en el mar-
co de las teorías sobre el desarrollo, en el campo de las políticas
sociales y también de manera más específica, en el terreno de la
lucha contra la pobreza, así que las vías del ingreso de la privati-
zación de la educación son múltiples y complejas.
Pero en concreto, el campo de la teoría de la privatización
había avanzado mucho para finales de los años ochenta del siglo
XX, Vickers y Yarrow (Vickers & Yarrow, 1988) consideraban
que la privatización no podía entenderse como un fenómeno
que afectaba solamente a las unidades que producían bienes y
servicios de mercado, de las cuales el Estado era dueño, sino
que era un proceso que se estaba desarrollando en todos los
campos de la intervención del Estado. Para 1991 los auto-
res habían logrado la construcción de una taxonomía de las
privatizaciones, en la cual identificaban al menos tres tipos de
privatizaciones:
1. Privatization of competitive firms- or, more generally, transfer
to the private sector of state - owned enterprises operative in
educación
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competitive product markets free forma substantial market failu-
res; 2. Privatization of monopolies – transfer to the private sector
or state-owned enterprises with substantial markets power, like
network utilities in telecommunications or electricity; and 3. Con-
tracting out of publicly financed services, previously performed
by public sector organizations to the private sector (Vickers &
Yarrow, 1991: 112-113).
Años más tarde, los mismos autores señalan que “la evolu-
ción del concepto de privatización ha derivado hacia campos
insospechados” (Vickers & Yarrow, 1996: 78) y estos campos
justamente son los de las formas de gerenciar, administrar o
gestionar las instituciones que hacen parte integral de las estruc-
turas estatales. Este fenómeno se conoce inicialmente en los
Estados Unidos como “Nueva gerencia pública” una denomina-
ción que acoge un conjunto amplio de procesos de reforma del
Estado que tienen en comun la intención de instalar las técnicas,
procedimientos, lógicas, incentivos y dinámicas de las grandes
corporaciones privadas en el aparato administrativo de las uni-
dades de gestión estatal (Giraldo, et. al, 2010; Klisberg, 2012).
Autores como Guerrero (Guerrero, 2003a, 2003b; 2009) y
Varela (Varela, 2003; 2005) han señalado que el trasfondo de
los mecanismos de la nueva gerencia pública se identifican ple-
namente con intentos de llevar “mercado al Estado”, concepto
La evolución del proceso de privatización de la educación - Jairo Alonso Bautista
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Políticas educativas: hacia un nuevo proyecto educativo nacional

que se denominará genéricamente como endoprivatización o

privatización interna y que autores como Molina identifican
como “creación de pseudomercados, orientados a introducir
principios de competencia en la oferta de bienes y servicios
sociales por parte de las entidades estatales” (Molina, 1999: 56).
La endoprivatización se presenta bajo una multiplicidad de
formas que van desde las reformas en las estructuras organi-
zacionales de las entidades públicas, la reorganización de los
procesos de trabajo, la introducción de sistemas de evaluación
permanente o aleatorio sobre el desempeño laboral, culturas
de calidad y eficiencia en la gestión organizacional medidas a
través de indicadores de proceso y/o financieros, aumento de
la autofinanciacion de las instituciones públicas a través de la
venta de bienes y servicios en el mercado, reducción relativa o
absoluta de los costos de producción y/o funcionamiento de las
instituciones, entre otras (Osborne & Gaebler, 1992).

Privatización y eficiencia
Como todo proceso social y económico, la privatización requiere
de una justificación que garantice su aceptación por parte de los
distintos grupos sociales, esto se logra en primer lugar mostrándola
como resultado de la razón y el interés público (Giraldo, 2009). En
este sentido, existen al menos tres argumentos comunes que con-
ducen a relacionar la privatización con la eficiencia económica:
i. La privatización permite eliminar las ineficiencias resultan-
tes de la acción del Estado empresario, que conllevan a la
expansión de los déficits fiscales, los cuales son a su vez un
impedimento fundamental para el desarrollo económico
(Uddin & Tsamenyi, 2005; Banco Mundial, 1997)
ii. Introduce un sistema de incentivos a la creación de
mercados competitivos (o parcialmente competitivos) que
contribuyen al mejoramiento del bienestar social (Ochoa &
Collazos, 2004; Banco Mundial, 1997) y finalmente,
iii. Permite la eliminación de distorsiones en la asignación
de recursos originadas por factores políticos resultado del
lobby o presión de sectores específicos sobre las instancias
de decisión política, logrando una renta extraordinaria o un
beneficio particular derivado del poder de influencia sobre
las decisiones de los órganos legislativo o ejecutivo de un
país (Banco Mundial, 1997; Wiesner, 2004).
La privatización se justifica entonces en el supuesto de que
el mercado es inmune a la presión política la cual ofrece un
principio de sanción social, mediante el cual los agentes son
juzgados justamente por su desempeño económico (eficiencia,
rentabilidad, eficacia, etc.) y no por el poder político y las in-
fluencias que son capaces de ejercer. Al eliminar a los “tomado-
res de renta” mediante la “esterilización política” de las reglas
de asignación de recursos, mejora la eficiencia asignativa, pues
los recursos llegan donde su rendimiento económico es mayor
(Brennan & Buchanan, 1997) de tal manera que la suerte de los
individuos ya no depende de su lealtad política a los partidos o
caciques electorales, sino de la sanción objetiva hecha por los
mercados (Rawls, 1995; Bautista, 2009).
La reorientación de los incentivos por los cuales se guía la
organización pública privatizada, requiere esquemas de gestión
que posibiliten que estos cambios redunden en ganancias reales
de eficiencia (Ochoa & Collazos, 2004), los cuales se comple-
mente con nuevos sistemas de control y medición de la activi-
dad económica, que dan cuenta de la nueva racionalidad en que
la organización opera (Uddin & Tsamenyi, 2005).

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Privatización y eficiencia en
las Instituciones Públicas de
Educación
Las Instituciones Públicas de Educación (IPES) han sido expues-
tas a diferentes formas de privatización. Ya en la década de los años
80 del siglo XX, diferentes instituciones y actores sociales se pre-
guntaban por las trayectorias y las consecuencias de la privatización
de la educación básica y superior en los Estados Unidos (Interna-
tional Council for Educational Development, 1987) y en especial,
sobre las consecuencias de los nuevos modelos de financiación
diseñados por el gobierno federal, y sus consecuencias en el acceso
a las escuelas y Universidades, la autonomía de las instituciones
y su capacidad para crear conocimiento y generar acumulación
intensiva de capital humano, y más recientemente, el impacto de las
medidas privatizadoras en el gasto en educación y en el crecimiento
económico (Curs, Bhandari, & Steiger, 2011).
Pero no solo en Estados Unidos se agitó la preocupación
académica por las consecuencias de la aplicación de modelos
de privatización en la gestión de las Instituciones educativas, en
América Latina, surgió una oleada de investigación sobre los
modelos de reforma de las IPES y sus consecuencias en térmi-
nos de las lógicas de eficiencia interna de las instituciones, los
resultados de calidad, la diversificación de las fuentes financie-
ras, la diversificación de los portafolios de servicios ofrecidos,
los cambios en las estructuras salariales, la tercerización de
servicios, y los cambios en las políticas públicas que gobiernan
el sector (Segrera, 2010; Balán & García de Fanelli, 1993). La
mayor parte de estas transformaciones han sido introducidas
en las dos últimas décadas, a través de diferentes aparatos
normativos y reformas organizacionales.
En Colombia, este tipo de análisis son escasos, lo cual se debe
en primer lugar a que no hay una conciencia sobre la privatiza-
ción de la educación, o por lo menos, estas consecuencias no
alcanzan una dimensión importante en la discusión pública Sin
embargo, hay que destacar los trabajos del profesor Gabriel Mi-
sas, en los cuales se hacen descripciones importantes sobre los
cambios organizacionales, morfológicos y políticos que operan
en las Instituciones de Educación Superior, en el marco de las
políticas de reforma de los años 90 y durante la primera década
del presente siglo (Misas, 2004).
En segundo lugar, porque quienes toman decisiones en mate-
ria de educación superior buscan que las reformas de las IPES
no sean percibidas como fruto de procesos de privatización, de-
educación
y Ciudad 27
bido a la impopularidad con que dichas políticas cuentan entre
los sectores involucrados, por ello se muestran bajo denomina-
ciones menos “problemáticas”: modernización, racionalización,
eficientización, etc. (Chong & Lora, 2007).
Al evitar el uso del término privatización es mucho más fácil
realizar las reformas privatizadoras sin generar movimientos
sociales que entorpezcan las reformas y recurriendo a términos
que la opinión pública considera como deseables o positivos. En
realidad al revisar los procesos de privatización en Colombia, no
se encuentra un documento de política pública que haga mención
directa del término. Las consecuencias de este fenómeno van
más allá de lo discursivo, pues los procesos de privatización pue-
den de esta manera implementarse sin estar regulados por ningún
marco legal, de tal forma que las negociaciones y alcances de tales
procesos no pueden ser fácilmente controlables.
Conclusiones
La privatización educativa tiene como premisa la idea de que
todo lo que se hace en el entorno de lo privado y lo mercantil
resulta ser más eficiente y de mayor calidad que lo que se realiza
en la esfera estatal, más allá de este muy conocido argumento,
los defensores de las políticas de privatización de la educación
también argumentan a favor de una sociedad verdaderamente
libertaria, pues la educación controlada y financiada por el Es-
tado es ni más ni menos que un enorme y peligroso aparato de
propaganda e ideologización.
En medio de los múltiples argumentos, la realidad es que
estos se han usado de manera indistinta para promover las
reformas necesarias y para promover la participación del sector
privado en la oferta educativa. Los tipos de participación no
se limitan al típico “empresario educativo” y tienen que leerse
desde un espectro mucho más amplio.
Igualmente la privatización educativa no es la “venta de
escuelas” y presenta una enorme amplitud de formas insti-
tucionales y administrativas, que ameritan un estudio mucho
más profundo del cual este artículo es solamente una primera
exploración conceptual.
Hay que llamar la atención en especial sobre la eficiencia edu-
cativa, un concepto que suele usarse con mucha frecuencia en el
argot de los reformadores de la educación y el cual no es claro
sobre lo que significa ni sus alcances, las asociaciones entre oferta
privada-calidad y eficiencia son en este sentido “no lineales”, es
decir, que no es posible asociarlas de manera automática.
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Políticas educativas: hacia un nuevo proyecto educativo nacional
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