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Cristopher Hood
Resumen: El artículo tiene como propósito vincular tres temas en el contexto de la reforma de la
burocracia en sistemas de tipo Westminster1: 1) El control al interior y al exterior de las burocracias; 2)
La variedad de tipos de tratos entre funcionarios de alto rango y otros actores políticos y; 3) Las
acciones estratégicas o trampas posibles de tales negociaciones. El autor parte de la idea del control
termostático en el servicio público (a partir de la dirección en condiciones de igualdad, objetivos claros,
y mecanismos de retroalimentación negativa) como uno de los temas clave en la reforma del servicio
público. Continúa la discusión con la variedad de negociaciones observables en los sistemas políticos
(y argumenta que es más probable que el control termostático se de en las negociaciones de agencia
que en las negociaciones fideicomisarias) y explora las posibilidades de engañar o hacer trampa en
éstas. Finalmente, la conclusión es que un enfoque de negociaciones en el servicio público puede
ayudar a reportar la variedad existente en las reformas actuales del servicio público.
ALGUNOS PUNTOS IMPORTANTES ANTES DE INICIAR LA DISCUSIÓN
La discusión de los tres temas ya había sido analizada en estudios previos, pero nunca de forma
vinculada.
Se examina la visión de control e identifica lo que esto implica para la relación entre los
funcionarios de alto rango y los políticos electos. Esto con la intención de conocer los tipos de
U
negociaciones o tratos que se establecen entre ellos, ya que su uso como herramienta de
T análisis comparativo permite identificar el rango (el cual te indica el trayecto de la reforma, pues
I
L éste es moldeado a partir de las negociaciones previas existentes) y el alcance (no todas las
I
D negociaciones o tratos son factibles en el enfoque termostático, depende del servicio público al
A
D
que se refiera). En conjunto estos dos elementos permiten conocer los límites de las reformas
del servicio público.
En el texto se discute el engaño y los cumplimientos creativos entre los actores partícipes de
las negociaciones (ya sean explícitas o implícitas). El autor lo realiza a partir del comportamiento
de intercambio de culpas (echarse la culpa) para explorar la fortaleza de las negociaciones del
servicio público que están ligadas al enfoque de control termostático.
El OBJETIVO del artículo es PRODUCIR UN REGISTRO DE LA POLÍTICA QUE SE DA EN
LAS REFORMAS DEL SECTOR PÚBLICO A PARTIR DE LA CONSTRUCCIÓN DE UN
ANÁLISIS DEL CONTROL RACIONAL DE LAS IDEAS, NEGOCIACIONES ENTRE
ACTORES Y EL COMPORTAMIENTO ESTRATÉGICO USADO PARA EVADIR LAS
CULPAS.
El control termostático en la burocracia y la reforma del servicio público
El control termostático es un elemento recurrente en la visión gerencial. Éste remite a establecer un
conjunto de objetivos, haciendo responsables a los jefes de las organizaciones públicas para lograr
los resultados esperados manteniendo cierto grado de autonomía en la toma de decisiones. Para ello
se forma parte de un contrato regulado cuyo objetivo es distribuir el riesgo, la culpa, la responsabilidad
y las recompensas entre los actores involucrados. Este modelo se llama de control termostático debido
al sistema de monitoreo que reúne y evalúa la información actual sobre los acuerdos/ajustes
seleccionados de la política de la misma forma que los dispositivos sensoriales de un termostato. De
1
Es un sistema democrático de tipo parlamentario que emula al del Reino Unido.
esta manera, los gerentes públicos tienen espacio para actuar creativamente y proveer los resultados
esperados en la negociación. Sin embargo, esta metáfora tiene sus limitaciones.
La idea de establecer objetivos y fincar responsabilidades no es nueva. Hay una larga lista de intentos
para producir sistemas de control de gasto público. Sobre todo, en las cuestiones de gestión de
empresas privadas (como los ferrocarriles en Australia). En efecto, no son ideas nuevas de la NGP.
Sin embargo, son ideas atractivas para los políticos, para el control del presupuesto o para los
enfoques de doble filo que explican la tensión permanente al interior de las burocracias entre los
actores implicados.
El enfoque termostático está vinculado en tres características con el enfoque de dirección de las
organizaciones:1) El rol de los políticos electos (es indirecto, de transparencia, con escenarios y
objetivos de desempeño que pueden ser ajustados o alterados); 2) Los gerentes de servicios públicos
cooperan con el elemento detector de los sistemas de control; y, 3) Están disponibles los mecanismos
de retroalimentación negativa para que los gerentes públicos puedan lograr sus objetivos. Estos
vínculos y supuestos del enfoque termostático requieren de una cultura particular que no puede
asumirse como existente en todas las condiciones. De hecho, éste enfoque implica una negociación o
acuerdo entre los funcionarios de alto rango y los políticos elegidos acerca de su postura respecto al
riesgo y la culpa con sus responsabilidades y recompensas correspondientes. Los gerentes públicos
aceptan esto a cambio de cierta capacidad de decisión y autonomía. En este sentido, los políticos
también aceptan la dirección de los gerentes a cambio de evitar la culpa formal de las fallas operativas.
No obstante, las implicaciones de este enfoque no se limitan a los funcionarios de alto rango y los
políticos electos, también alcanzan a otros actores.
Condiciones para el desarrollo en condiciones de igualdad del control termostático en los
servicios públicos
Las condiciones para el desarrollo termostático están fijadas por los motivos y las oportunidades. Si
bien pueden existir motivos de largo plazo de tipo cuasi-funcional, los motivos que interesan para el
análisis del control son aquellos de corto plazo de tipo personal. Uno de ellos es el intercambio de
culpa (echarse la culpa), el cual puede presentar dificultades para lograr el intercambio de
responsabilidades y culpas. Sin embargo, sin importar los motivos que guíen a los políticos a adoptar
el modelo termostático, éstos no conducen a nada sin la oportunidad para introducirlos. En este
sentido, las oportunidades son el resultado de patrones heredados de las estructuras de los servicios
públicos. Una forma de identificar los patrones es a partir de las negociaciones.
La negociación del servicio público como una herramienta de análisis comparativo burocrático
Los tratos o negociaciones son un reflejo de la relación entre las burocracias y su entorno social y
político. El término de Negociaciones del Servicio Público (PSB) fue utilizado por 1ra vez por Bernard
Schaffer en el siglo XIX para referirse al “entendimiento mutuo” entre los políticos electos y los
burócratas designados. Para los efectos de este texto, el PSB es “cualquier acuerdo explícito o
implícito entre los funcionarios de alto rango y otros actores en un sistema político sobre sus tareas y
facultades relacionadas con la responsabilidad, autonomía e identidad política y que son expresados
en una convención, ley formal o una mezcla de ambos” (Hood, 2002, p.38). Los PSB varían en el
grado en el cual son formalmente establecidos: existen desde entendimientos tácitos formalmente
establecidos (tradición del Reino Unido) hasta aquellos que remiten a códigos extralegales (el modelo
británico actual) o aquellos que se encuentran establecidos en la legislación o regulación primaria o
secundaria (como la mayoría de los países del modelo Westminster).
Variedades de PSB
El autor describe ocho tipos de PSB basados en dos distinciones que hacen de la forma en la que se
concibe a los servidores públicos: negociaciones tipo fideicomiso y negociaciones de agencias. En las
primeras, los servidores públicos actúan en nombre de la sociedad de la misma forma que actúan los
actores en un fideicomiso a nombre de sus beneficiarios, en un rol autónomo sin que acaten órdenes
de los beneficiarios o de sus representantes. En las segundas, las negociaciones de las agencias son
aquellas en las cuales los servidores públicos son vistos como tropas de batalla para los dirigentes
políticos cuya función es ordenar y redistribuir en vez de ser un estado social o una figura que juzgue
con cierto grado de autonomía.
A continuación, se presenta una lista con las características de los tipos de PSB.
Tabla 1. Tipos y subtipos de PSB
Tipo Subtipo Variante Lo que la Lo que los Ejemplos
sociedad o los servidores
políticos públicos
obtienen obtienen
Fideicomisario Representativo Asociativo (el servicio Apoyo para el Parte del poder Unión Europea
(el servicio (el servicio público es una Estado a través de administrativo
público es un público es una representación de grupos la burocracia
estado representación importantes de la sociedad) representativa en
autónomo) social) sociedades
divididas
Selectivo (el servicio Apoyo para el Parte del poder Trabajadores y
público es una Estado de uno o administrativo campesinos en la
representación de uno o más grupos Unión Soviética
más grupos dominantes) importantes después de la
Revolución Rusa
Tutelar (el Moralista (el servicio Ejemplos Estatus y poder Samuráis
servicio público público es un ejemplo ético) generales de tipo discrecional japoneses (idea
como una élite de moral de servicio civil)
líderes) Legal o tecnocrático (el Experiencia y Estatus y poder Idea hegeliana
servicio público como los competencia discrecional del servicio civil
mejores profesionales)
Agencia (el Delegado (el Complejo (el servicio Agentes son Autonomía Servicio civil de
servicio público servicio público público como agentes de directamente operativa o Estados Unidos
como sirvientes como varios principales o a través culpados por los capacidad de en la estructura
de mandatarios directamente de diferentes niveles de errores en su decisión dividida de
políticos) responsable) gobierno) espacio de mando gobierno
o delegación
Simple (el servicio público Agentes son Autonomía Modelo posterior
como agentes directos con directamente operativa o a 1984 en Nueva
responsabilidad operativa) culpados por los capacidad de Zelanda
errores en su decisión
espacio de mando
o delegación
Dirigido (el Lealtad en serie (el La lealtad y el Cargo público Negociación
servicio público servicio público transfiere servicio por (evitan la culpa Schafferiana del
como dirigido por lealtad a los mandatarios competencia al pública) Reino Unido
la voluntad) electos) gobierno en turno
Lealtad personal (el Lealtad a una Rol de consejero Servicio civil
servicio público transfiere persona específica de confianza mexicano y
lealtad a políticos de forma brasileño
individual)
Elaboración propia con información de prueba 1 y prueba 2 en HOOD, 2002, pp.320-321
Estos tipos y subtipos de PSB no son mutuamente excluyentes un conjuntamente exhaustivos. Al final
las PSB’s son producto de las percepciones.
Las negociaciones del servicio público y las oportunidades para la reforma del servicio civil
Es esperable que las mezclas o perfiles heredados de las negociaciones del servicio público al inicio
de la era de NGP pudieran moldear las oportunidades disponibles para los políticos en las reformas
del servicio público. No obstante, el enfoque de control termostático de los agentes de una burocracia
puede ser considerado como un modelo de gestión pública, aunque no para todos los casos. En efecto,
dentro de la clasificación referida previamente, se encuentra que los más cercanos a la doctrina de
gestión pública son aquello modelos de delegación simple o de lealtad serial directa. El análisis
realizado sugiere que los arreglos de control vinculados a la doctrina termostática de control tenderían
a surgir de otros tipos de PSB, ya sea en condiciones de crisis sistemática mayor o como un elemento
adicional a los modelos que evitan la culpa en lugar de los modelos PSB.
Condiciones para el mantenimiento de las negociaciones PSB
Lograr las condiciones para que se mantengan los arreglos resulta algo problemático ya que existen
razones para que los tratos puedan romperse como: 1) los actores tienen una comprensión distinta de
las condiciones mínimas del acuerdo, 2) los actores tienen una comprensión similar del acuerdo, pero
algunos optan por la trampa y el engaño o, 3) los actores persiguen más sus intereses personales en
vez de aquellos a quienes representan o benefician.
Los problemas de engaño o trampa se presentan principalmente en las negociaciones de agencia. Ya
sea una o las dos partes del convenio pueden engañarse ya sea en el proceso de establecer los
objetivos, en la recolección de la información, en los incentivos o en las sanciones impuestas, o en
todas ellas. Hay muchas combinaciones de trampas, en el texto refieren a 64. La más común es aquella
en donde usan el juego de echarse la culpa (delegation game). A continuación, la tabla que identifica
las combinaciones del juego utilizado por las partes involucradas.
Tabla 2. Juego de echarse la culpa
Autoridad delegataria Delegante
Reconocimiento y culpa Delega culpa, pero no el
delegada reconocimiento
Acepta la culpa y el Delegación simétrica (el Delegación asimétrica 1
reconocimiento resultado para el delegante son (resultado para el delegante:
sesgos negativos) “barra libre”)
Acepta el reconocimiento, pero Delegación asimétrica 2 (el Delegación incompatible (el
no la culpa resultado para el delegante es resultado para el delegante es
el retraso en el reconocimiento el conflicto y el retraso, hay
con la culpa invertida) probabilidad de compartir la
culpa)
Elaboración propia con información de prueba 4, en Hood, 2002, p.326
De hecho, cada uno de los tres supuestos principales del modelo termostático en los cuales está
construido el modelo contiene una forma de engañar a una o a todas las partes de las negociaciones.
El primer supuesto de que los políticos concentran en direcciones indirectas para lograr resultados
transparentes es vulnerable al engaño en tres formas: el encubrimiento de la dirección directa, el
encubrimiento de doble filo de quien tiene el control y la multiplicación de las reglas de los procesos y
de los observadores asociados con la intención de disminuir su capacidad discrecional. El segundo
supuesto sobre el monitoreo del desempeño a partir de la recolección de la información del régimen
se ve mermado por la creación de regímenes con demandas muy estrictas que sobrepasan la
capacidad discrecional de los gerentes. Finalmente, el tercer supuesto sobre la modificación del
comportamiento a partir de los mecanismos de retroalimentación negativos ligados a los resultados
esperados ignora la información oficial del desempeño y falla en desarrollar recompensas y sanciones
claras en los regímenes. A pesar de este análisis, no se ha creado algún tipo de encuesta que integre
esta información.
Conclusiones
Es necesario comprender que los sistemas de control asociados a las negociaciones no son aplicables
para todos los países, en consecuencia, se está ante una herramienta cuyo uso es limitado. Sin
embargo, es importante destacar la importancia de enfocarse en las relaciones sociales básicas en
vez de las terminologías o la tecnología. Es por ello que es preciso poner mayor atención a las
relaciones y las condiciones en las cuales se encuentran los actores.