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La tierra y la Paz territorial en la subregión de la Macarena - Guaviare.

Reflexiones acerca del PDET en la subregión

Emilio Garcia Gutierrez


IA Msc Desarrollo Rural, Especialista en Desarrollo Regional

Contenido:

Introducción

1. El PDET: características de la implementación en la subregión


2. Acciones en el PDET en la subregión Macarena- Guaviare

3. Lo “necesario “que sigue con el PDET

4. Sugerencias para el PDET 2019

Introducción

Antes de decir algo sobre el tema, conviene realizar una breve explicación
sobre la consideración que realiza el Gobierno nacional al considerar como
la subregión La Macarena – Guaviare. Esta no es una subregión
propiamente creada ni conformada. Los municipios de la subregión (en el
Meta) pertenecen a otras subregiones y ninguno de ellos reúne las

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condiciones para ser líder de una subregión, por distancia, producción y
cultura.
Pero tranquilos que en el Meta y en el Guaviare no llegara la tan anhelada
reforma agraria, los cultivos de uso ilícito, la deforestación y que miles de
familias campesinas vivan en áreas de protección ambiental hacen que en
esta zona del Llano sea un reto implementar el Programa de Desarrollo con
Enfoque Territorial. Bueno, pero existe, promocionado y financiado por los
gobiernos departamental y municipales, música y guaro (nombre común y
corriente que recibe el aguardiente).

Con la creación del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),


el Estado le apuesta a cerrar las brechas sociales y económicas
existentes en las zonas más apartadas del país y en los sectores rurales
a los que no ha podido llegar. Además, se trata de un elemento clave en
la consolidación de la paz en las regiones, debido a que nació del primer
punto del acuerdo final de paz firmado con las Farc.

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Parte de la comunidad de Puerto Rico, sur del Meta, que participa en la construcción del plan PDET de la
subregión Meta-Guaviare. | © Agencia de Renovación del Territorio.

Esta subregión no es la única que presenta retrasos. El PATR Meta-


Guaviare podría quedar listo en diciembre de este año, siempre y
cuando el Gobierno no siga dándose más demoras.

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Desde septiembre del 2017 se viene planeando el plan PDET Meta-Guaviare. Las comunidades se han
reunido en los municipios para acordar los proyectos que quieren impulsar. | © Agencia de Renovación
del Territorio.

Una subregión compleja

La Macarena, Mesetas, Puerto Rico, Puerto Concordia, Puerto Lleras, Uribe,


Vista Hermosa y Mapiripán son los municipios del departamento donde se
construye y ejecutará el PDET, que tiene tres fases: veredal, municipal y
subregional. En la primera fase participaron 1.100 veredas.

Los ocho municipios cuentan con vías rurales deficientes en un 88,5 por
ciento y altos niveles de pobreza. También tienen debilidad institucional y
gobiernos locales con poca capacidad de gestión. Además, en el sur del
departamento hay presencia de cultivos de uso ilícito en un 40 por
ciento del territorio, según la Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito. Basados en este diagnóstico, se plantearon ocho pilares
para la construcción del PATR Meta-Guaviare.

Estos pilares se escalaron a preasambleas y se eligieron las mejores


iniciativas y los proyectos más viables. En la segunda fase, intervendrán
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otros actores como instituciones privadas, gremios económicos, la
academia y organizaciones no gubernamentales. Incluso se escucharán los
puntos de vista de las empresas que impulsan grandes proyectos
extractivos en la región o que tienen interés en negocios como los
monocultivos.

Una de las particularidades que caracterizan a esta subregión del PDET es la


complejidad en lo ambiental. Esta zona del país cuenta con cinco
Parques Naturales Nacionales (PNN): Sierra de La
Macarena, Cordillera de los Picachos, Sumapaz, Chiribiquete y Tinigua.
Cada uno tiene sus áreas de manejo y de preservación especial, pero en
tres de ellos viven cerca de 1.400 familias, lo que dificulta la construcción
del PATR ya que primero se les debe solucionar el acceso a las tierras
porque las normas ambientales prohíben habitar y cultivar en zonas de
protección ecológica.

Además, para 2016 había 2.386 hectáreas de hoja de coca sembrada y


1.499 de bosque deforestado, de acuerdo a datos de la ART. También se
construyen dos Zonas de Reserva Campesina en Guayabero (Puerto
Rico) y San Juan de Lozada (un territorio en disputa entre La Macarena
y el departamento de Caquetá). El reconocimiento de las zonas plantea el
reto de crear un ordenamiento territorial con el propósito de regular y
organizar la ocupación de lotes baldíos y consolidar las economías
campesinas locales

1. EL PDET: características de la implementación en la subregión

El conflicto armado ha sido uno de los principales ejes para la formulación


de políticas públicas en Colombia y la superación de sus causas
estructurales ha sido justamente uno de sus propósitos fundamentales,
aunque los logros para ello hayan sido históricamente limitados. El
acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, logrado en el
año 2016, abrió puertas, entre otras cosas, para replantear la forma en la
que se construyen políticas públicas en aras de cambiar la realidad del país,
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en particular del ámbito rural, escenario históricamente vinculado al
conflicto armado interno. Esta sección la desarrollamos considerando la
necesidad de conocer sobre este tema de las personas que laboran en la
ART Macarena- Guaviare
Cuatro años de negociaciones en la cubana ciudad de La Habana fueron
necesarios para que las partes llegaran al acuerdo final, contenido en 297
páginas que podrían dar una posibilidad, luego de más de 50 años, para la
construcción de otro horizonte de país. Existe confianza entre los sectores
democráticos y la organización popular colombiana en que los acuerdos se
refrendarán, y desde allí, surgirán nuevas condiciones de posibilidad para
hacer política y país en Colombia.
Muchos de quienes impulsaron en el pasado reciente la tendencia del NO
a la paz esta tendencia, contraria a toda lógica de vida, se mantienen bajo
el embrujo autoritario ( Se denominó “embrujo autoritario” al gobierno de
Álvaro Uribe Vélez, como se expresó en una serie de libros publicados por
la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo,
http://worldcat.org/identities/lccn-no2004004631/) y luego de media
década de superada la llamada seguridad democrática (2002 - 2010), en la
que el número de víctimas de la guerra superó al de todos los gobiernos
anteriores (Entre 2002 y 2010 se registraron 4.223.748 víctimas, de un total
de 8.769.002 víctimas contabilizadas entre 1985 y 2016,
http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV) hoy continúan siguiendo y añorando
al expresidente Álvaro Uribe y a su retórica de guerra para alcanzar la paz.
Sin lugar a dudas, el ahora senador de la República sabe que la
construcción de paz tendrá consecuencias para él, al generarse otras
condiciones para el seguimiento a todos los procesos y acusaciones que
existen en su contra (http://www.semana.com/nacion/articulo/alvaro-
uribe-el-candidato-con-mas-investigaciones/367105-3).
Ahora bien, más allá de una combinación de factores que impulsa a
algunos sectores a defender la continuación de la guerra degradada, que a
una ínfima minoría ha enriquecido y a más de ocho millones de personas

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ha devastado, es importante analizar qué implicaciones reales puede tener
en el ámbito territorial el fin del histórico conflicto armado, y, sobre todo,
qué concepciones distintas de paz se juegan en la actualidad, así como los
efectos de poder que pueden tener sobre el cuerpo social colombiano.

1.1. Concepciones de paz en disputa.


Pax Neoliberal. El gobierno Santos ha producido y difundido una idea de
la paz como espejo del sometimiento de la insurgencia. Se ha pretendido
significar la paz como el resultado de la negociación con la guerrilla de las
FARC. Evidentemente, se trata de un intento de pax neoliberal (
http://justiciaypazcolombia.com/Paz-express-pax-romana), en la que la
solución de la confrontación en armas nada tiene que ver con la superación
del conflicto social, económico y político que dio origen al armado.
Las iniciativas legislativas del gobierno Santos, y sus respectivas figuras y
mecanismos de despojo son una clara prueba de esta realidad. Por
ejemplo, las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social –
ZIDRES (Reglamentadas por la ley 1776 del 29 de enero de 2016), permiten
la entrega, sin límite de extensión, de tierras baldías a personas jurídicas
nacionales o extranjeras, a quienes se les otorga el control sobre el uso del
territorio –principalmente en la altillanura (Meta, Casanare y Vichada) o en
el Magdalena Medio. Tampoco hay un límite de tiempo para el control de
las zonas mencionadas, esta definición quedará a cargo de la Agencia
Nacional de Tierras (
http://www.elespectador.com/noticias/economia/hara-nueva-autoridad-
de-tierras-articulo-604511 ). De alguna manera, a través de este
mecanismo y bajo el amparo del discurso del desarrollo y el interés público,
se está permitiendo entrar en zonas del país cuyo acceso había estado
limitado por el conflicto armado. A partir de la implementación de las
ZIDRES, grandes propietarios (personas jurídicas) recibirán estímulos de
alianzas productivas, paquetes tecnológicos, subsidios y toda una serie de
apoyos de los que jamás se benefició, en toda la historia, el campesinado

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de Colombia ( Ver: Machado, Absalón. La política de Reforma Agraria y
Tierras en Colombia. Esbozo de una memoria institucional. Informe del
Centro Nacional de Memoria Histórica, 2013. Mondragón, Héctor. La triste
historia de la agricultura colombiana y la renta desalmada. En: Revista
Semillas No. 50: http://semillas.org.co/es/revista/la-triste-historia-de-
laagricultura-colombiana-y-la-renta-desalmada).
Ante la reducción de las ganancias por el modelo petrolero -y en términos
generales por la disminución de los beneficios esperados del extractivismo
minero – energético-, parece que la salida es continuar profundizando la
promoción de la agroindustria, como medida de incorporación de ingresos
adicionales. Una alternativa basada en el gran capital, respetando el
modelo hacendista, existente desde tiempos coloniales, pero incorporando
al juego al capital trasnacional, para lo que se presume necesaria la
pacificación de territorios como garantía para atraer la inversión extranjera
del aparato corporativo. Se implementa un modelo en el que incluso se
le puede otorgar al campesinado la propiedad de la tierra, pero su uso,
administración y control están en función de la cadena de producción
definida por las trasnacionales, lo que finalmente determina la
acumulación de capital e implica la pérdida de derechos sobre el territorio
desde nuevas formas e instrumentos de profundización del despojo. En
esta forma de territorialización del capital juega un papel protagónico el
modelo de financiación del campo a través de las llamadas bolsas agrícolas
y la re-colonización rural vía crédito.

Paz desde la justicia social y ambiental.


De otra parte, diametralmente opuesta a la idea de paz del gobierno, se
construye una narrativa, de los pueblos organizados, en la que la paz se
equipara con la justicia social y ambiental, en la que la dejación de las
armas por parte de los agentes del conflicto es un paso en la construcción
de país digno, pero no el punto de llegada ni la consolidación del proceso.
Esta perspectiva de paz propende por la negociación con las otras

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insurgencias -con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército
Popular de Liberación (EPL)-, señalando que la posibilidad de avance
depende de la negociación política, a través del diálogo con los otros
actores del conflicto. En el corazón de esta postura se ubica la participación
social como base fundamental de la construcción de paz. Una participación
decisiva y vinculante, no sólo consultiva, en la que los pueblos presenten
sus propuestas y acumulados históricos para la generación de una nueva
política, en los diferentes y prioritarios ámbitos de la realidad nacional
(minero – energético, economía propia campesina, afrodescendiente e
indígena, cultivos llamados de uso ilícito, ambiente y territorio, etcétera).
Desde esta mirada de la paz, se reconoce la del gobierno como neoliberal y
corporativa, pues comprueba en la experiencia cotidiana el avance del
conglomerado del capital trasnacional sobre el control de los territorios.
Sin duda, estas posturas se encuentran en disputa, pues son antagónicas en
sus proyecciones, en la concepción de la justicia y en el proyecto de país
que se proponen construir. Si bien confluyen en la idea de la necesidad de
superar los más de 50 años de confrontación armada, se diferencian en que
mientras para el gobierno es necesario enfrentar solamente las
consecuencias del conflicto, para los pueblos es necesario superar las
causas que lo originaron, y es allí donde se hace prioritaria la revisión y
transformación del modelo de desarrollo vigente, que además podría
perpetuar las causas de la guerra.
De cualquier manera, del proceso llevado hasta ahora, debe resaltarse que
con las negociaciones se ha abierto la posibilidad de plantear, a una
opinión pública desinformada, que el movimiento insurgente no es el único
responsable de la violencia, que una buena cuota le corresponde al Estado
y a fenómenos que ha tolerado, como el paramilitarismo, así como a los
Estados Unidos y sus acciones cívico – militares con estrategias
contrainsurgentes de guerra de baja intensidad. También se abre la puerta
a la posibilidad de judicializar empresas (nacionales y extranjeras),
presentando pruebas del accionar que se presuma ilegal de su parte. Y,
principalmente, la mayor ganancia de este proceso está en la emergencia
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de nuevas verdades, construcciones que quedan por fuera de la totalización
histórica de esa verdad impuesta, favorable a quienes han promovido la
guerra y se han beneficiado de ella.

Paz, ambiente y falsas soluciones.


En el centro de las concepciones que disputan el significado de la paz está
la cuestión ambiental. Un asunto que debiera superar la asimilación con los
recursos naturales, como simples objetos para la explotación, concepción
que ha primado en el establecimiento colombiano, e incluso en sectores de
la llamada izquierda, y que permite legitimar discursivamente su
acaparamiento y destrucción.
Para algunos integrantes del movimiento social colombiano, en este
momento histórico es sustancial discutir la relación entre el conflicto
armado y la imposición de megaproyectos, que también se presentan
como motores del desarrollo. Tales son los casos de Hidroituango, la
construcción de la represa Urra, entre otros proyectos hidroeléctricos, o de
los diversos emprendimientos mineros, alrededor de los cuales se ha
desatado la conflictividad armada en diferentes regiones. Todos los
megaproyectos han generado afectación ambiental importante, en muchas
ocasiones hasta la devastación y, en la mayoría de ellos, han intervenido
agentes armados16.
Ahora, al hacer referencia a la afectación ambiental, debe tenerse en
cuenta, también, la explotación de los cuerpos de los hombres y las
mujeres y la ruptura de su relación con el territorio del que son parte
constitutiva y constituyente. Articulaciones como el Movimiento
Colombiano por la Defensa del Territorio y Afectados por Represas -Ríos
Vivos-, han exigido su reconocimiento como víctimas del desarrollo, pues el
desplazamiento forzado que se les impuso está en relación consecuente
con la construcción de grandes represas, con la destrucción de tejidos

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sociales tradicionales y ancestrales y con la pérdida de medios naturales de
subsistencia.
La cuestión ambiental debiera ser concebida, entonces, como la
interrelación de los seres humanos con los entornos naturales en los que
han constituido los territorios que habitan (o habitaban), y su consideración
en el escenario de construcción de paz debe propiciar: la búsqueda de
verdad frente a las causas estructurales que generaron los conflictos
socioambientales; la reparación integral de las víctimas humanas; la
restauración de la naturaleza en todas sus dimensiones; y, garantías de no
repetición.
Sin embargo, la narrativa oficial –que se excusa en las políticas promovidas
desde instituciones multilaterales y las reproduce- opta por convertir en el
pos acuerdo a la naturaleza en capital (natural), e integrarla a la gobernanza
corporativa propia del modelo de economía verde y a discursos como el
del desarrollo bajo en carbono. Una propuesta de paz territorial que
implementa mercantilización y financiarización de la naturaleza a través de
esquemas de financiamiento para las instituciones que regulan el manejo
ambiental (Corporaciones Autónomas Regionales y Sistema Nacional
Ambiental), basados en el recaudo a través del Pago por Servicios
Ambientales -PSA- y de proyectos de Reducción de Emisiones por
Deforestación y Degradación –REDD-, que constituyen mecanismos de
control trasnacional.
Un reordenamiento territorial en el que la biodiversidad como capital
natural esté al servicio de los grandes emporios financieros. Un desarrollo
local con producción sostenible asociada a la gobernanza corporativa y sin
la participación de sujetos campesinos, o sumándoles en función de
mercados para la exportación, que nuevamente les sumergen en la
dependencia, y descuidan la soberanía alimentaria y la autonomía. Y una
actividad extractiva que priorice la minería sostenible, no obstante la
contradicción en los términos, para que en ella participen las poblaciones
locales, empobrecidas por el mismo modelo, y los excombatientes.

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Sin lugar a dudas, el intento de consolidación de una paz en la que el
ambiente esté al servicio corporativo, y en la que se reproducirán las causas
subyacentes que dieron origen al conflicto armado, ahora bajo la narrativa
de la economía verde.
Paz y territorio.
Las posibilidades de construcción de paz en los territorios, desde los
pueblos y no desde la trinidad del gobierno Santos, los organismos
multilaterales y sus aliados corporativos, pasan por algunas propuestas que
están hoy arriba de la mesa del debate social. Entre las alternativas en
elaboración, como condición necesaria para alcanzar la justicia social y
ambiental, se construyó la Comisión de Verdad Ambiental. Planteamiento
impulsado por diversas organizaciones, entre ellas CENSAT Agua Viva /
Amigos de la Tierra Colombia, y el Movimiento Ríos Vivos. Esta propuesta
parte del reconocimiento de la naturaleza como víctima del conflicto
armado, en tanto fue el escenario y el botín de guerra. Señala que no es
posible la reparación integral de las víctimas humanas sin la restauración de
los territorios afectados por la confrontación. Y plantea un amplio ejercicio
de memoria ambiental y ecológica, a través de reconstrucción de casos
símbolo, en los que se haga posible conocer la verdad sobre los crímenes
contra la naturaleza y, primordialmente, estipular garantías de no
repetición.
En el contexto de las políticas neoliberales profundizadas en los últimos
años, reforzadas por los acuerdos de libre comercio e inversión19, y que
han perjudicado profundamente a los sectores populares, el surgimiento y
fortalecimiento de espacios de convergencia, organización y movilización
ha sido fundamental en la defensa del territorio y en la construcción de
propuestas por la justicia económica, ambiental y social que permitan
resolver las causas que dieron origen al conflicto armado.
Ante la posibilidad de construir estas propuestas desde un escenario en el
que la conflictividad armada no haga parte de la cotidianidad, y se generen
espacios para el disenso y el reconocimiento de las diferencias en la

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participación política, es urgente avanzar en la consolidación de una
articulación de diferentes sectores del movimiento popular con el objetivo
de discutir y desarrollar una nueva narrativa, desde la creatividad que
apunte a la producción de nuevos sujetos y subjetividad política para la
construcción de país.
En ese sentido, el acuerdo de paz define y crea, en su contenido y demás
normatividad complementaria, los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) y con ellos los Planes de Acción para la Transformación
Regional (PATR), como mecanismos para la implementación prioritaria de
la Reforma Rural Integral –en adelante RRI-, punto 1 del Acuerdo de Paz,
en los territorios más afectados por el conflicto.
La Agencia de Renovación del Territorio, creada mediante el decreto 2366
de 2015, entidad encargada de la construcción y ejecución de los PDET,
creó para los ejercicios que ello exige, la ruta de planeación participativa
que abarca procesos de planeación participativa en los niveles veredal,
municipal y subregional, siendo producto de cada uno de ellos, el Pacto
Comunitario para la Transformación Regional –PCTR-, el Pacto Municipal
para la Transformación Regional –PMTR- y el Plan de Acción para la
Transformación Regional –PATR-.
El Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET-,liderado en el Sur
del Meta y en la zona rural del Guaviare, por la Agencia de Renovación del
Territorio –ART, en aplicación del Acuerdo de Paz suscrito por el Gobierno
Nacional con la Guerrilla de las FARC, asumió el reto de asegurar una
participación activa de las comunidades campesinas de las zonas más
afectadas por el conflicto armado, para conocer desde su propia voz, los
principales problemas que enfrentan, las oportunidades que visualizan en el
territorio, sus iniciativas para superarlos problemas señalados y su visión
del territorio con un horizonte de diez años.
Era, entonces, desde Febrero un esfuerzo por construir un diagnóstico y
unas propuestas que respondan realmente a la voluntad de los pobladores
para dar paso a un ejercicio de planificación dirigido a intervenir el

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territorio para crear condiciones que mejoren la calidad de vida de sus
habitantes. La metodología aplicada buscaba, además, propiciar un
ejercicio de participación ciudadana en el que aquella población aislada y
abandonada por tanto tiempo tuviera la oportunidad de expresar todo
aquello que guardó por temor o porque nadie les escuchaba y para ello se
propició una interlocución directa y espontánea. En desarrollo de este
ejercicio, en cada uno de los 170 municipios del país agrupados en 16
zonas seleccionadas para ejecución del PDET, se organizaron grupos de
veredas atendiendo básicamente al criterio de proximidad

La construcción del plan PDET Meta-Guaviare va caminando. | © Agencia


de Renovación del Territorio.

1.2. Contexto territorial

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La Subregión Macarena – Guaviare posee una extensión de 9.909.273

Hectáreas, que abarcan 12 municipios1 de los departamentos del Meta (8) y


Guaviare (4), lo que la hace la más extensa de las 16 subregiones definidas
el decreto 893 de 2017 para la implementación prioritaria de la Reforma
Rural Integral, punto 1 del Acuerdo de Paz.

Ilustración 1. Figuras territoriales de la Subregión Macarena Guaviare.


Fuente. SIGOT (Sistema de información geográfica para la planeación geográfica para la
planificación y el ordenamiento territorial), IGAC (Instituto Geográfico Agustín Codazzi). Elaborado
por el Observatorio del Territorio, Conflicto, Desarrollo, Paz y Derechos Humanos. Universidad de
los Llanos, 2018.

1
Los municipios priorizados del Meta son: Mapiripán, Mesetas, La Macarena, Uribe, Puerto Concordia,
Puerto Lleras, Puerto Rico y Vista Hermosa, así mismo del departamento del Guaviare, son: Miraflores, El
Retorno, Calamar y San José del Guaviare.

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El ordenamiento territorial, ambiental, social y productivo de los municipios
de la subregión, se encuentra determinado en gran medida por la
presencia de distintas figuras jurídicas que representan territorios de
comunidades indígenas, zonas de reserva campesina, y de gran
importancia, ecosistemas que conforman un corredor ecológico que
conecta geográficamente a la región Andina, la Orinoquia y la Amazonía, y
que tienen como ejes centrales el Área de Manejo Especial de la Macarena
–AMEN-, a la cual pertenecen en diversa proporción diez (10) de los
municipios priorizados (Siendo la excepción el municipio de Mapiripán
(Meta) y Miraflores (Guaviare), y la Zona de Reserva Forestal de la
Amazonía, cuya superficie traslapa en su totalidad con el AMEN en el
departamento del Meta, y cuenta con incidencia en todo el departamento
del Guaviare.

Dichas figuras territoriales representan condicionantes a la ocupación y


ordenamiento que deben ser armonizados como orientadores de los
distintos procesos de planeación, pues han dado lugar a la generación de
una identidad territorial para la planeación que se refleja entre otras cosas
en la categorización de los municipios priorizados del Sur del Meta, bajo la
denominación de Macarena ( Es preciso hacer énfasis en que el término
Macarena tiene una connotación muy amplia y diversa, cuya interpretación
no se circunscribe estrictamente a lo mencionado).
Determinantes ambientales como los mencionados permiten destacar la
estrecha vinculación de los municipios del Meta con la región de la
Amazonía; vinculación que en algunos casos no es tan visible, pero que
logra apreciarse con mayor claridad cuando se reconoce que cada uno de
los territorios priorizados se distinguen por su pertenencia al área de la
Gran Amazonía, y forman parte de la extensión del anillo de poblamiento
de la Amazonía, al cual ya pertenecen los municipios del Guaviare.

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1.2.1. Población

En su conjunto los 12 municipios priorizados cuentan con una población


proyectada para el año 2018 de 276.687 habitantes, de los cuales el 59% se
concentra en el área rural. Una particularidad en términos poblacionales,
ya mencionada, que confiere en cierta medida una identidad territorial con
la región de la Amazonía, más allá de su ubicación geográfica, es
justamente la pertenencia al anillo de poblamiento de la Amazonía,
entendiendo a los municipios del Sur del Meta como territorio Amazónico.
Tabla 1. Municipios del departamento del Meta integrantes del anillo de
poblamiento amazónico.
Superficie total en Km2
1. Del 3. En el anillo de
2. En la Amazonía
municipio poblamiento
Municipios
Columna Columna Columna
Columna 1 Columna 2
2/1*100 3 3/2*100
Km2 Km2 % Km2 %
La Macarena 11.231 11.231 100 10.048 89,47
Uribe 6.307 4.006 63,52 4.006 100
Mapiripán 11.938 7.159 59,97 2.947 41,16
Mesetas 1.980 963 48,64 963 100
Puerto
Concordia 1.298 763 58,78 763 100
Puerto Lleras 17.536 993 5,66 492 49,55
Puerto Rico 3.772 2.746 72,8 2.476 90,17
Vistahermosa 4.749 4.749 100 4.249 89,47
Total 59.947 32.795 54,68 26.129 79,67
Fuente: Tabulados IGAC oficina de deslindes, 2002. Instituto amazónico de investigaciones
científicas -SINCHI-, 2007.

Los municipios priorizados de la subregión se caracterizan procesos de


colonización y poblamiento producto de dinámicas territoriales complejas,

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marcadas por el conflicto armado interno, la marginación geográfica y la
ausencia latente de la institucionalidad, materializadas en cada uno de los
territorios con implicaciones históricamente diferenciadas, y que hoy
exigen la armonización del enfoque territorial para la planeación con las
necesidades diferenciadas de los distintos grupos poblacionales presentes
en los territorios.

1.2.2, Nuevos escenarios territoriales del postconflicto

El punto 1 del Acuerdo Final reconoce la contribución de las Zonas de


Reserva Campesina (ZRC) a la trasformación de la realidad del campo y
enfatiza el apoyo del gobierno nacional a dichas áreas y sus comunidades
en distintas dimensiones.
Consagradas por primera vez en la normativa nacional en la ley 160 de
1994, a raíz de las demandas, luchas y movilización campesina, las zonas de
Reserva Campesina –ZRC son figuras jurídicas territoriales determinantes
como instrumentos de ordenamiento territorial, cuya inclusión diferenciada
en los procesos de planeación es de vital importancia si se busca superar
las problemáticas estructurales que se materializan en el ámbito rural y a
las cuales constituyen una solución.
Justamente, a nivel nacional la definición de las subregiones PDET presenta
una coincidencia casi absoluta con territorios pertenecientes a las figuras
territoriales de ZRC, ya sea que estas se encuentren constituidas, en
proceso de constitución o proyectadas.
Justamente, a nivel nacional la definición de las subregiones PDET presenta
una coincidencia casi absoluta con territorios pertenecientes a las figuras
territoriales de ZRC, ya sea que estas se encuentren constituidas, en
proceso de constitución o proyectadas.

18
Las ZRC han desarrollado efectos a lo largo de las décadas posteriores a su creación normativa, que
rondan en medio de la estigmatización a la población campesina por la presunción de su asociación con
la presencia accionar de grupos armados ilegales y el narcotráfico en dichas zonas. Fuente: Extracción del
mapa nacional de Zonas de Reserva Campesina, creado por CesPaz para la Asociación Nacional de
Reservas Campesinas –ANZORC-, 2016.

En la subregión Macarena-Guaviare, se ubican cuatro zonas de reserva


campesina (Observables en la ilustración 4), entre ellas, la ZRC del Guaviare
(constituida), la ZRC de Lozada-Guayabero (en proceso), la ZRC del Ariari-
Guejar-Cafre y la ZRC Corpoyari (en proceso).

La Zona de Reserva Campesina del Guaviare (ZRCG), que abarca alrededor


de 80 veredas del municipio de San José del Guaviare, posee en su
totalidad una extensión de 463.600 hectáreas -según la resolución 0054 de

19
1997-. La única ZRC constituida de la subregión, ocupa su área geográfica
en los municipios de Calamar, El Retorno y San José del Guaviare.

La Zona de Reserva Campesina de Lozada - Guayabero, se encuentra en


proceso de constitución (opera como ZRC de hecho), con solicitud
presentada en el mes de octubre del año 2001. De acuerdo al INCODER
(2013), el proyecto de ZRC cuenta con la resolución de actuación
administrativa No 0431de Marzo 23 de 2012, para una extensión estimada
de 210.000 hectáreas. Desde la solicitud de constitución en el año 2001,
señala Barreto (2017), “se realizó la audiencia Pública para la Constitución
de la Zona de Reserva Losada Guayabero el pasado 10 de octubre de 2016”
en donde se socializó el Plan de Desarrollo Sostenible de la Zona, que se
proyecta en “un área de 164.661 hectáreas que comprende 46 veredas”
(Barreto, 2017) de los municipios de La Macarena, Uribe y San Juan de
Lozada.

La Zona de Reserva Campesina del Ariari-Guejar-Cafre, en jurisdicción del


municipio de Puerto Rico, Meta, impulsada organizativamente por la
Asociación Campesina para la Agroecología Orgánica en la Cuenca del Río
Güejar -AGROGUEJAR-, inicia su proceso administrativo de constitución en
el mes de agosto de 2011 con la Resolución No 02059, para una extensión
que comprende 35.187 hectáreas, distribuidas en 15 veredas del municipio,
las cuales además se enmarcan en el área de incidencia del AMEN.
Así como las Zonas de Reserva Campesina se visibilizan en el marco del
Acuerdo Final por su contribución a la construcción de paz, reconciliación,
desarrollo sostenible de los territorios y la garantía de derechos de la
población campesina, otros escenarios territoriales, aunque de forma
transitoria, surgen como parte esencial de la planificación territorial de las
subregiones PDET para el postconflicto.
El reordenamiento de nuevos escenarios territoriales, constituidos como
parte esencial de la implementación del Acuerdo, son entendidos como
nuevas figuras territoriales denominadas en la actualidad como Espacios
20
Territoriales de Capacitación y Reincorporación –ETCR-, que se articulan en
las dinámicas sociales específicas de cuatro municipios priorizados de la
Subregión Macarena – Guaviare.
Tabla 2. Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación en los
departamentos del Meta y Guaviare.
ETCR Vereda Municipio
Mariana Páez Buenavista Mesetas
Georgina Ortiz La Reforma Vista Hermosa
Urias Rondón Playa Rica Macarena
Jaime Pardo Leal Colinas San José del
Mario Aurelio Buendía Charras GuaviareJosé
San del
Guaviare
Como manifestación de reconciliación, los delegados del Grupo Motor del
municipio de Puerto Rico, Meta, expresaron la necesaria inclusión de
delegados o representantes de las FARC-EP en los escenarios de
planeación, ya que como afirman, reconocen el importante papel de
estos actores en el “aporte de ideas y experiencias sobre la realidad del
territorio, indispensables para la construcción incluyente y efectiva del
PDET” (Grupo Motor Puerto Rico, Meta, 2018, pág. 1).

1.3. Antecedentes territoriales y Justificación de la consultoría

Los departamentos del Meta y Guaviare, se han caracterizado de forma


diferenciada, por su papel como territorios refugio de desigualdades
sociales y económicas, que dieron lugar al amparo y expansión de muchas
de las expresiones del conflicto social y armado nacional. Dichas
circunstancias no se generaron a partir únicamente de los efectos de la
violencia en Colombia, sino además por las condiciones adversas que
suponía la ausencia del estado y la marginación geográfica, que hasta el día

21
de hoy representan un obstáculo para el bienestar y buen vivir de la
población de estos departamentos.

La priorización de los municipios que integran la Subregión Macarena –


Guaviare para la implementación prioritaria de la Reforma Rural Integral,
Punto 1 del Acuerdo Final, es una de las primeras respuestas realmente
tangibles para lograr una paz estable y duradera desde la planeación
participativa, que busca la transformación estructural de las condiciones
causantes y derivadas del conflicto en el ámbito rural, principal escenario
del conflicto armado en los territorios. No obstante, este no es un evento
fortuito, por el contrario, para llegar a ello, se han promovido durante
décadas distintas acciones y estrategias, en el ámbito nacional, regional y
local, que marcan hito en la búsqueda incansable de la Paz y la
recuperación de los territorios.

Tabla 3. Hitos históricos Nacionales y regionales, aportes para la


construcción progresiva de la Paz territorial.
Fecha Hito
Finales de La tregua pactada en el municipio de Uribe en el gobierno
1990 de Virgilio Barco a finales de los 90,
1998 La paz suscrita entre conservadores y la UP en El Dorado y
El
a. Castillo, Meta.
El acuerdo en 1999 de la Asociación de Municipios del Alto
1999
Ariari (AMA) que mereció el Premio Nacional de Paz en el
La inauguración como hecho simbólico concreto de paz en
2002.
2001
el Ariari del puente de la reconciliación, sobre el río madre
2002 Comisión
de la regiónde(Ariari)
Conciliación y de la Iglesia Católica en la
búsqueda de acercamientos con las FARC y también con
2003 -2004 Acuerdo humanitario para la liberación de secuestrados en
los grupos paramilitares.
octubre de 2003 y en el 2004.
La propuesta “cara a cara con las FARC”, formulada por el
2004
Comisionado de Paz de la época; que avizoraba
condiciones para desmilitarizar una zona de encuentro, es
decir, un despeje.
22
2005 La apertura de la Mesa de diálogo para la Recuperación
Regional en Villavicencio.
Misión Técnica Exploratoria para desmilitarizar 868
2006
kilómetros cuadrados: incluían los municipios de Florida y
2007 Propuesta de Países
Pradera (Valle amigos (Suiza, Francia y España) para
del Cauca).
buscar un Acuerdo de Paz.
La implementación del Proyecto piloto de la Política
2007
Nacional de Consolidación Territorial a través del Plan de
Consolidación Integral de la Macarena.
2009 Propuesta del comisionado Frank Pearl, la última estrategia.
2012 Inicio de los diálogos de paz entre el Gobierno Nacional y
las FARC-EP, en la Habana, Cuba.
2016 Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una Paz estable y duradera.
2017 Decreto 893 de 2017, por medio del cual se crean los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET-.
2017 El Proyecto Macarena Sostenible con más Capacidad
(Mascapaz), financiado por el Fondo Fiduciario para la paz
de la Unión
A continuación, Europea.
se presentan los principales hitos para la construcción
de la Paz, identificados por los habitantes del departamento del Guaviare.
Tabla 4. Hitos para la construcción de la Paz en el departamento del
Guaviare.
Fecha Hito
1930 – 1984 Procesos de Colonización a partir de la guerra contra Perú, el
cultivo del caucho, la caza de animales para la curtiembre de
pieles, la adjudicación de baldíos, bonanza “marimbera”
(marihuana) y primera época cocalera (finales de los 70-
mediadoos de lo s80). La fecha final la marca el asesinato el
entonces ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla.
1985 – 2014 Segunda etapa cocalera.

23
1991 Creación departamento del Guaviare en la Constitución
Política de Colombia de 1991.
1991-2002 Programa de Sustitución de Cultivos.
1994 – 1998 Tomas a poblaciones y secuestros a militares y población
civil.
1996 – 1998 Creación de la Zona de Reserva Campesina –ZRC-.
1998 – 2002 Zona de Distensión en el Caguán y Diálogos de Paz con las
FARC.
1998 Entrada de las Autodefensas Unidas de Colombia –AUC- al
Guaviare.
1998 – 2014 Construcción de la carretera San José (Guaviare)-Granada
(Meta), incluyendo el puente sobre el rio Guaviare, e
interconexión eléctrica.
2002-2010 Implementación de la política de Seguridad Democrática y
militarización de la vida cotidiana (la fuerza pública pasó de
1000 a 23000 efectivos).
2003 – 2005 Desmovilización de las AUC.
2011 - 2014 Implementación del Programa Nuevos Territorios de Paz.
2012 – 2016 Diálogos de Paz en la Habana, Cuba, entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP. Acuerdo Final para terminación del
conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera.
Fuente: Diálogos regionales de Paz. Guaviare.

Con algunas diferencias, todos estos hitos conducen al Acuerdo de Paz,


como el más reciente y determinante en la búsqueda de la transformación
estructural del país. Por décadas el conflicto armado ha sido uno de los
principales referentes para la formulación de políticas públicas en
Colombia, y así mismo la búsqueda de la superación de sus causas
estructurales; en ese sentido, el acuerdo de paz entre el gobierno nacional

24
y las FARC-EP, representa la oportunidad para replantear la manera en la
cual se construyen las políticas pública, en particular para el ámbito rural,
históricamente fragmentado

Con ese fin, adquieren total relevancia los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial (PDET) y con ellos los Planes de Acción para la
Transformación Regional (PATR), creados y definidos, en el contenido del
Punto 1 del Acuerdo y en su normatividad complementaria.

La creación participativa del PDET y PATR en la Subregión Macarena –


Guaviare, presenta retos implícitos, a saber:

 Altos índices de necesidades básicas insatisfechas;


 Localización dispersa de los pobladores rurales, en particular de
las comunidades étnicas;
 Ubicación de la población rural en áreas con restricciones para la
ocupación como aquellas pertenecientes al Sistema Nacional de
áreas protegidas;
 Siembra de cultivos de uso ilícito y alrededor de esta actividad el
narcotráfico;
 Limitada presencia del estado en los territorios;
 Presencia de distintos actores armados entre ellos la disidencia
de las Farc-EP;
 Desconfianza de la comunidad a las instituciones del estado.
 Corrupción. Malversación del erario público.

La superación de dichos retos ha fundamentado las motivaciones de la


población campesina, étnica y no étnicamente diferenciada, víctima del
conflicto armado interno, para aportar en la construcción de territorios de
paz en los departamentos del Meta y Guaviare.

25
1.3.1. Principios orientadores del PDET para la paz territorial

La paz territorial como concepto central del Acuerdo Final para la


terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera,
inspira el Plan de Acción para la Transformación Regional y se configura en
su principio rector al articularse con todos aquellos principios
contemplados para la implementación del punto 1 “Hacia un campo
Colombiano: Reforma Rural Integral”, del mencionado acuerdo:

Transformación estructural, Desarrollo integral del campo, Igualdad y


enfoque de género, Bienestar y buen vivir, Priorización, Integralidad,
Restablecimiento, Regularización de la propiedad, Derecho a la
alimentación, Participación, Beneficio, impacto y medición, Desarrollo
sostenible, Presencia del estado, Democratización del acceso y uso
adecuado de la tierra (pp. 12-13).

De todos ellos, el principio de participación adquiere un significado


determinante. La Agencia de Renovación del Territorio, creada mediante el
decreto 2366 de 2015 como la entidad encargada de la construcción y
ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, creó para
los ejercicios que ello exige, la ruta de planeación participativa (ruta
metodológica), una de las primeras estrategias de planeación que integra
los distintos niveles del ordenamiento territorial en Colombia, y que otorga
un papel significativo a la participación comunitaria.

En su sentido más amplio, la participación buscó ser efectiva, amplia y


pluralista, integrando distintas formas de percibir las realidades territoriales
a través de diálogos y encuentros en los que distintos actores, más allá de
sus diferencias, suman voluntades para encontrar puntos comunes que den
lugar a nuevas visiones de desarrollo territorial.

Justamente, el carácter amplio y pluralista de la participación se orientó con


la aplicación de distintos enfoques, entre ellos el enfoque territorial, el
26
enfoque diferencial desde la perspectiva de género, étnica y cultural, así
como del enfoque reparador, visibilizando a través de ellos, aquellas voces
históricamente silenciadas en los territorios más afectados por el conflicto.

Por otra parte, los principios de transformación estructural y


restablecimiento, asociados principalmente al carácter reparador y
transformador que expresan la reversión de los efectos del conflicto,
adquieren ante la participación efectiva de las comunidades una nueva
interpretación, considerando que lo que ha ocasionado la historia de la
violencia en Colombia, no puede resarcirse, o no, en tanto se busque volver
a las condiciones previas a ella, no obstante pueden superarse, a través de
la reconciliación y la generación de nuevas realidades territoriales, que
entre otras cosas, permitan la reconstrucción del tejido social, que ha sido
enormemente fragmentado.

Cabe anotar que cada fase del proceso de planeación participativa,


entendido como un proceso de abajo hacia arriba, se sustentó
metodológicamente en los principios de construcción escalonada,
articulación y simultaneidad, y maduración de iniciativas a proyectos
estructurados.

El Plan de Acción para la Transformación Regional de la Subregión


Macarena-Guaviare, se construyó a partir de procesos y escenarios de
planeación participativa, orientados por una ruta metodológica, que
atendiendo a las condiciones particulares de cada uno de los territorios,
involucró los distintos niveles de ordenamiento territorial: veredal,
municipal y subregional.
De manera escalonada, la ruta tiene como producto de cada nivel, en su
orden, Pactos Comunitarios para la Transformación Regional –PCTR-,
Pactos Municipales para la Transformación Regional –PMTR- y finalmente
el Plan de Acción para la Transformación Regional –PATR-.

27
El logro de cada uno de los pactos, exigió el ejercicio de diversas acciones
encaminadas a garantizar una participación amplia y pluralista, para lo cual,
previo a la puesta en marcha de la ruta de planeación participativa, se llevó
a cabo un proceso denominado estrategia de relacionamiento institucional,
con el objetivo de identificar elementos distintivos del contexto territorial,
realizar la identificación de los actores (estratégicos) presentes en los
territorios, socializar el desarrollo del PDET y generar como primer
momento, un vínculo de confianza, para facilitar en su conjunto, el
desenvolvimiento óptimo de la ruta de planeación y dar luces para la
creación de una agenda de implementación, que orientaría las acciones de
acuerdo a las condiciones territoriales existentes.
En ese mismo sentido, se llevó a cabo el acercamiento y articulación de la
Agencia con las Juntas de Acción Comunal –JAC-, el mayor órgano de
interlocución territorial local y de participación comunitaria, definida como
la figura territorial de convergencia y convocatoria de la población rural en
cada uno de los municipios priorizados.
Cabe anotar que, los departamentos del Meta y particularmente el
Guaviare, se caracterizan por la relevancia de su composición étnica
territorial y poblacional, en lo que respecta a la presencia determinante de
territorios de comunidades indígenas, que en virtud de lo consagrado en el
Acuerdo Final y el decreto 893 de 2017, dio lugar a la implementación del
mecanismo especial de consulta y concertación, en un despliegue alterno
de lo que podría denominarse ruta étnica “ con el propósito de incluir la
perspectiva étnica y cultural, en el enfoque territorial” como se define en el
decreto 893 de 2017.
1.4.1. Fase Veredal: Pacto Comunitario para la Transformación
Regional.
El proceso de planeación participativa tuvo como punto de partida y eje
central de cada una de sus fases o etapas, la participación comunitaria. En
la fase veredal, la participación comunitaria logra concertarse a través del
dialogo en núcleos veredales. Los núcleos veredales representan las

28
unidades de planeación territorial básicas, que son el resultado de la
múltiple agrupación de veredas de cada municipio priorizado. A través de
la elección de delegados por cada núcleo, en escenarios denominados pre-
asambleas y asambleas comunitarias, se conformaron los grupos motor,
que posteriormente en un encuentro denominado encuentro de grupos
motor, llevaron a cabo de la mano con la Agencia de Renovación del
Territorio la construcción de los PCTR.
Los encuentros de grupos motor en la subregión Macarena-Guaviare se
desarrollaron entre los meses de Octubre del año 2017 y Julio de 2018. Los
12 Pactos Comunitarios para la Transformación Regional logrados en su
totalidad para el mes de Julio, integran en su contenido, el análisis de la
situación actual de los territorios a partir de la identificación de
problemáticas (necesidades) y oportunidades, la visión territorial de cada
uno de los municipios proyectada a diez años, y las iniciativas clave por
pilar temático, que representan las acciones priorizadas a corto, mediano y
largo plazo, consideradas determinantes por las comunidades para lograr el
futuro deseado.
De manera escalonada, la ruta tiene como producto de cada nivel, en su
orden, Pactos Comunitarios para la Transformación Regional –PCTR-,
Pactos Municipales para la Transformación Regional –PMTR- y finalmente
el Plan de Acción para la Transformación Regional –PATR-.
El logro de cada uno de los pactos, exigió el ejercicio de diversas acciones
encaminadas a garantizar una participación amplia y pluralista, para lo cual,
previo a la puesta en marcha de la ruta de planeación participativa, se llevó
a cabo un proceso denominado estrategia de relacionamiento institucional,
con el objetivo de identificar elementos distintivos del contexto territorial,
realizar la identificación de los actores (estratégicos) presentes en los
territorios, socializar el desarrollo del PDET y generar como primer
momento, un vínculo de confianza, para facilitar en su conjunto, el
desenvolvimiento óptimo de la ruta de planeación y dar luces para la

29
creación de una agenda de implementación, que orientaría las acciones de
acuerdo a las condiciones territoriales existentes.
En ese mismo sentido, se llevó a cabo el acercamiento y articulación de la
Agencia con las Juntas de Acción Comunal –JAC-, el mayor órgano de
interlocución territorial local y de participación comunitaria, definida como
la figura territorial de convergencia y convocatoria de la población rural en
cada uno de los municipios priorizados.
Cabe anotar que, los departamentos del Meta y particularmente el
Guaviare, se caracterizan por la relevancia de su composición étnica
territorial y poblacional, en lo que respecta a la presencia determinante de
territorios de comunidades indígenas, que en virtud de lo consagrado en el
Acuerdo Final y el decreto 893 de 2017, dio lugar a la implementación del
mecanismo especial de consulta y concertación, en un despliegue alterno
de lo que podría denominarse ruta étnica “ con el propósito de incluir la
perspectiva étnica y cultural, en el enfoque territorial” como se define en el
decreto 893 de 2017

30
31
2. Acciones en el PDET en la subregión Macarena- Guaviare

Niña mirando a través de un cristal roto. Derechos de autor de la imagen Jesús Abad Colorado

Enfoque reparador: Población víctima del conflicto armado interno

32
En el punto 5 del Acuerdo final de Paz, y en particular en el numeral 5.1.3.3
denominado Reparación colectiva en el fin del conflicto, se establece que el
Gobierno Nacional fortalecerá los procesos de reparación colectiva y
garantizará que los planes y programas de la Reforma Rural Integral
tengan, donde haya lugar, un enfoque reparador.

Así pues, se parte del presupuesto según el cual las comunidades


campesinas y los pueblos afro descendientes e indígenas ubicados en los
municipios priorizados para la implementación de los PDET han sufrido
condiciones históricas de vulnerabilidad y exclusión fuertemente
relacionadas con la afectación desproporcionada que vivieron en el marco
del conflicto, y que esto generó daños complejos, de tipo material y
simbólico que deben ser reparados como parte de la implementación de
los mecanismos consignados en los puntos 1 y 5 del Acuerdo de paz,
relacionados con la Reforma Rural Integral y el Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición, respectivamente.

De esta manera, se asume que los PDET, dentro de su objetivo de


contribuir a la transformación estructural del sector rural y garantizar
condiciones adecuadas de vida a las poblaciones rurales, tienen también
una función correctiva y restaurativa frente a los daños e injusticias
históricas sufridas por tales poblaciones en el marco del conflicto armado.
Es frente a este potencial correctivo y restaurativo que los mismos deben
contener, de manera explícita, un enfoque reparador. A pesar de lo anterior,
ni en el texto final del Acuerdo de Paz, ni en el Decreto 893 de 2017, ni en
los materiales que han sido producidos por la ART, queda clara la manera
en que dicho enfoque debe ser incorporado en los PDET, ni cuáles son las
medidas concretas a partir de las que su implementación puede tener un
efecto reparador para las víctimas.

En CODHES se parte del principio según el cual, si bien las medidas de


desarrollo pueden tener un potencial reparador, la reparación hace alusión
a un proyecto político encaminado a resarcir daños materiales y morales
33
producto de graves violaciones a los derechos humanos y a la adopción de
medidas particulares que favorezcan de manera directa a las víctimas y
contribuyan a su dignificación y reconocimiento. Estrictamente hablando,
un programa de desarrollo no es un programa de reparaciones. De hecho,
los programas de desarrollo tienen muy poca capacidad de reparación,
pues no están dirigidos específicamente a las víctimas, y lo que
habitualmente intentan hacer es satisfacer necesidades básicas y urgentes,
lo cual hace que sus beneficiarios perciban estos programas,
acertadamente, como programas que distribuyen bienes a los que tienen
derecho como ciudadanos y no necesariamente como víctimas. (De Greiff;
2008)

Por tal razón, consideramos que la implementación de los PDET no es en sí


misma reparadora, sino que, en aras de materializar el enfoque reparador,
se deben desplegar procedimientos concretos encaminados a la
identificación de daños materiales e inmateriales y a la construcción y
puesta en marcha, de forma participativa, de medidas que propendan por
el resarcimiento de los mismos – de manera directa e indirecta – y a la
consolidación de espacios locales y regionales de reconciliación y
convivencia.

La reparación, en un sentido amplio, puede entenderse como un conjunto


de medidas encaminadas a restituir o garantizar los derechos de las
víctimas y promover reformas que impidan la repetición de las
victimizaciones. Estas medidas tienen como objetivos: ayudar a las víctimas
a mejorar su situación, reconociendo sus derechos y su dignidad como
personas y mostrar solidaridad con las víctimas y un camino para
restablecer su confianza en la sociedad y las instituciones (Beristaín; 2009).

En ese mismo sentido, Pablo de Greiff ha planteado que las reparaciones en


contextos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos
deben entenderse como un proyecto político encaminado al logro de tres
objetivos, relacionados con: a) El reconocimiento de las víctimas. b) La
34
restauración de la confianza reconocimiento de las víctimas. b) La
restauración de la confianza ciudadana, la recuperación del tejido social y la
reconstrucción de comunidades políticas, y c) El fortalecimiento o
generación de solidaridad social. (De Greiff; 2008).

Estas concepciones pueden ayudar a dar luces sobre lo que podría


entenderse como un enfoque reparador dentro de los PDET. Sin pretender
que los programas de la Reforma Rural Integral terminen asumiendo las
cargas que son propias de los programas administrativos de reparación
individual y colectiva, es posible afirmar, de manera general, que los PDET
tendrán un enfoque reparador en la medida en que aporten de manera
significativa al reconocimiento, la dignificación y la reconstrucción de la
confianza y el tejido social de las víctimas en las zonas priorizadas. Así pues,
es importante que dicho enfoque se materialice por lo menos en cuatro
sentidos amplios:

a) Implementando metodologías y mecanismos participativos para la


identificación de daños al territorio producto de las dinámicas de
violencia, que respondan al criterio de priorización relacionado con el
grado de afectación derivado del conflicto armado, y que permitan incluir
en los PDET planes de reparación con enfoque territorial o medidas
concretas, materiales y simbólicas, para reparar tales daños.

b) Articulando los planes de desarrollo rural con los programas de


reparación y soluciones sostenibles existentes, tales como la política de
restitución de tierras, los planes de retorno y reubicaciones y el programa
de reparaciones colectivas.

c) Para el caso de los pueblos y comunidades étnicas, garantizando


mecanismos de articulación de los PDET con los Planes de vida, planes de
etnodesarrollo, planes de salvaguarda y planes de manejo ambiental.

35
d) Garantizando que la construcción, implementación y evaluación de los
PDET se desarrolle de forma tal, que el proceso aporte al reconocimiento
y dignificación de las víctimas, a la reconstrucción del tejido social y a la
recuperación de la confianza entre las diferentes comunidades rurales, y
entre estas y el Estado. Ahora bien, para lograr que el enfoque reparador se
materialice en los sentidos antes descritos es necesario desplegar una serie
de acciones y estrategias que profundizaremos a continuación. Veamos
cómo se realizaron estas actividades en la Macarena- Guaviare

El Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial busca ser un instrumento


para la reparación colectiva de los territorios y las comunidades más
victimizadas en el marco del conflicto armado interno. En tal sentido, su
naturaleza se contempla a partir de un enfoque reparador, en el que la
población víctima tiene un papel esencial como agente de cambio.

De acuerdo al Registro único de Víctimas (RUV), “la proporción de víctimas


es más alta dentro de los municipios PDET que en el conjunto nacional: las
víctimas representan el 35,2% de la población PDET mientras que en el total
nacional el 13,9%” (DNP, 2017, pág. 25). Con respecto a la subregión
Macarena – Guaviare la relación de proporciones es similar, debido a que
las víctimas del conflicto representan el 24,1% de la población total, cifra
que supera la proporción del conjunto nacional.

Tabla 5. Población víctima del conflicto armado interno de los municipios


PDET de la Subregión Macarena - Guaviare
No. de
Municipios No. de No. de
víctimas
Departame Subregión víctimas víctimas
desplazamie
nto Macarena - Ocurrencia* (ubicación)
nto 1985 -
Guaviare * **
2018*
La Macarena 12.224 13.091 2.679
Meta
Uribe 9.621 10.612 2.568

36
Mapiripán 24.682 25.413 4.323
Mesetas 13.651 15.164 3.671
Puerto Concordia 11.055 12.268 4.364
Puerto Lleras 11.045 12.800 3.866
Puerto Rico 22.955 24.433 5.766
Vista Hermosa 43.106 45.840 12.099
Guaviare Retorno 13.585 14.842 3.357
Calamar 9.339 10.382 2.653
Miraflores 13.407 14.661 800
San José del 53.714
Guaviare 49.197 27.866
Fuente. Registro Único de Víctimas (RUV). Cifras a corte 1 de abril* y 1 de Junio** del 2018.

Entre los años de 1985 e inicios del año 2018, en los municipios PDET se ha
concentrado el 75% del total de la población víctima de desplazamiento de
los departamentos del Meta y Guaviare. En cada uno de ellos, la población
afectada por desplazamiento forzado representa más del 80% de la
población víctima, lo que evidencia el grado de afectación derivado del
conflicto asociado a condiciones de victimización poblacional y territorial,
que contiene implícitos procesos de desterritorialización y
reterritorialización que se reconocen en el marco del enfoque reparador y
territorial.

Como se evidencia, con algunas excepciones los municipios priorizados de


la subregión corresponden a aquellos con mayor población víctima por
ocurrencia, siendo el desplazamiento forzado el hecho victimizante con
mayor incidencia en los territorios. Si se compara superficialmente el
número de víctimas por sitio de ocurrencia y el número de aquellas que se
encuentran ubicadas actualmente en dichos municipios, es posible
reconocer que la construcción del PDET está condicionado a la ausencia de
gran parte de la población víctima de los municipios en el proceso de
planeación participativa, lo que exigió una mayor rigurosidad en la
aplicación efectiva del enfoque reparador, como se apreciará más adelante.
37
Como parte del Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas –SNARIV-, las mesas de participación efectiva de víctimas son
los espacios institucionales de representación para cada nivel territorial
(municipal, departamental y nacional) en el país, lo que las hace el principal
escenario de convergencia de la población víctima presente en los
territorios y por tanto de convocatoria y representación para la planeación
participativa de construcción del PATR.

Teniendo en cuenta la importancia de estructurar el PATR a partir del


enfoque reparador, la Agencia de Renovación del Territorio buscó recoger
las expectativas, identificar las necesidades e iniciativas de la población
víctima de los municipios priorizados, realizando para ello acercamientos y
encuentros de trabajo, particularmente con la mesa de participación
efectiva de víctimas al ser este el espacio institucional de representación en
los municipios.

Lo anterior tuvo lugar, entre otras cosas, gracias a la articulación lograda


con instituciones, entidades de cooperación y universidades, que tienen
injerencia en los territorios priorizados y que a través de distintas iniciativas
han creado lazos de apoyo con la población víctima del conflicto armado
interno y han dado a conocer los ejercicios autónomos que estas han
llevado a cabo para lograr incidir en la transformación de sus territorios.

Algunas de las actividades realizadas con el fin de garantizar la aplicación


del enfoque reparador en la construcción del PATR, (Observatorio del
Territorio de Unillanos, Villavicencio, agosto de 2018) son las siguientes:

*En conjunto, la Consultoría para los Derechos Humanos y el


desplazamiento -CODHES-, PaxHolanda y BPRM-FUPAD, apoyaron a la
mesa de participación efectiva de víctimas del municipio de Vista Hermosa,
Meta, en ejercicios en donde a través del lente de las víctimas, se
propusieron iniciativas para cada uno de los 8 pilares y se hicieron
38
propuestas de ajustes para las iniciativas ya existentes, consignadas en el
Pacto Comunitario para la Transformación Regional del municipio.

*En el marco del convenio de donación entre la Universidad de los Llanos y


CODHES, el Observatorio del territorio, conflicto, desarrollo, paz y derechos
humanos, desarrolló actividades orientadas a garantizar la participación
efectiva de la población víctima de los municipios de San José del Guaviare
(Guaviare) y Puerto Rico (Meta), en los escenarios contemplados en la ruta
de planeación participativa de la ART para la construcción del PDET. Dichas
actividades se orientaron al fortalecimiento de capacidades de la población
víctima, particularmente aquella integrante de la mesa de víctimas, a través
de jornadas de capacitación, encuentros de trabajo en donde se realizó el
estudio de los PCTR y a partir de ellos, se identificaron los aportes
pertinentes respecto la situación del territorio y las iniciativas por pilar, así
como con el acompañamiento de los espacios de la ruta de planeación
participativa.

*La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, con


apoyo de la Agencia de Renovación del Territorio y la Universidad de los
Llanos a través del Observatorio del Territorio, realizó una jornada de
trabajo con la población víctima que por ocasión del conflicto armado
interno no reside actualmente en los municipios priorizados, a los que
pertenecen. La ausencia de población víctima en los territorios en donde se
realizan las actividades en el marco de la ruta de planeación participativa ha
representado un reto para la construcción del PDET, que encuentra en
acciones como las de CODHES, herramientas para contribuir a la
integralidad del PATR. La jornada de trabajo tuvo como propósito hacer
pedagogía entorno al PDET e identificar las iniciativas por pilar como medio
para lograr aplicar de manera efectiva el enfoque reparador.

39
2.1. Enfoque de género

Conforme lo dicta el Acuerdo Final y el decreto 893 de 2017, el Plan de


Acción para la Transformación Regional debe estar estructurado sobre la
aplicación efectiva del enfoque de género, reconociendo y visibilizando las
necesidades particulares de la mujer rural en todo su ciclo vital. Con ese
propósito la ruta metodológica de planeación participativa para la
construcción del PDET se encargó de fomentar la participación equitativa
de mujeres y hombres en cada uno de los escenarios de la fase veredal y
municipal, así como de garantizar la puesta en marcha de ejercicios de
diagnósticos participativos que buscaron recoger las percepciones,
experiencias, conocimientos y expectativas de las mujeres de la subregión.

La inclusión efectiva del enfoque de género en la construcción de PDET, se


gestionó a través de distintas estrategias, entre ellas:

*Capacitación en materia de enfoque de género a los equipos territoriales


que cumplieron el rol de facilitadores en los escenarios de planeación, y
cuya orientación fue indispensable para integrar las distintas percepciones
que se enfrentan, se articulan y construyen colectivamente en estos
espacios.

*La participación igualitaria de hombres y mujeres en los escenarios de


planeación participativa. La marginación de las mujeres, particularmente de
la mujer rural, en la toma de decisiones, marcó la importancia de garantizar
su presencia y motivar la visibilización de su voz como un aspecto
necesario para lograr forjar realmente la transformación de los territorios y
de sus comunidades.

*Fortalecimiento de capacidades de la mujer rural de la Subregión


Macarena-Guaviare. La presencia de un actor, no significa su participación
efectiva, por tanto, en aras de garantizar la participación efectiva de las
mujeres rurales de la subregión, se realizaron distintos acercamientos y

40
encuentros, entre los cuales se destaca el encuentro regional de mujeres,
que tuvo lugar en el municipio de Puerto Lleras, Meta, con presencia de
mujeres de todos los municipios de la subregión. En el encuentro regional
se logró realizar un ejercicio paralelo de planeación que logro recoger
iniciativas, percepciones y expectativas que quizás en otros espacios
habrían de pasar desapercibidas al requerir una atención particular, desde
la confianza en la institucionalidad y la participación comunitaria, con lente
de mujer.

Entre Octubre del 2017 y el 31 de julio del 2018, Aura Garcia Ortiz en los
doce municipios del PATR (ocho de la subregión de la Macarena y cuatro
en el Guaviare), elaboro el Informe de gestión del enlace territorial de
género , en el que señala los principales retos encontrados en el
territorio :

*Lograr motivar la participación de la mujer rural en los procesos del PDET,


no es fácil para algunas mujeres dejar sus labores cotidianas y en algunas
ocasiones no cuentan con apoyo de su familia.

*Sensibilizar a los hombres del área rural en la importancia de valorar y


reconocer el rol de la mujer en la construcción de la familia y la sociedad.

*Sensibilizar a funcionarios públicos acerca de la importancia de valorar el


rol de la mujer en la construcción de familia sociedad y Paz.

*A la mujer rural le toma tiempo expresar sus necesidades y proyectos, o no


los consideran relevantes para el desarrollo de su comunidad

*El tiempo que dedican a los cuidados del hogar, niños y adultos mayores
limita su participación en capacitaciones o talleres de priorización. Por lo
generar deben asistir con un menor de 7 años a las reuniones

41
*En general les cuesta trabajo identificar un proyecto que les pueda brindar
mejor calidad de vida directamente a la mujer, sus iniciativas se proyectan
de manera familiar.

*Cuando se citan a actividades abiertas siempre hay mayor asistencia de


hombres que de mujeres, para que ellas participen en mayoría debe ser un
evento exclusivo dirigido a ellas.

*Fracturar el paradigma del machismo en la mentalidad de hombres y


mujeres.
*Poca credibilidad en el Estado y sus competencias

*Percepción de abandono del Gobierno Nacional

*Poca Inversión para las mujeres del territorio.

En el mismo informe ( Aura Garcia Ortiz, Contratista de la ART Informe


de gestión enlace territorial de género, agosto 1 de 2018, 11pp) se
destacan los logros obtenidos en este territorio
*Inclusión del enfoque de género en cada uno de los pasos de la ruta de
construcción del PDET
*Articulación Interinstitucional (Municipal, Departamental, Nacional) y
Agencias de Cooperación Internacional para el fortalecimiento de la
perspectiva de género en cada uno de los Municipios PDET de la Regional.
*Fortalecimiento y capacitación a todo el personal del territorio y
administrativo de la Regional Macarena Guaviare, en inclusión y
transversalización del enfoque de género en el accionar de la ART.
*Realización de un encuentro de grupos focales de mujeres, en el
Municipio de Puerto Lleras Meta, del 19 al 21 de Mayo, donde se
congregaron 84 mujeres representantes de grupos motor de los 12
Municipios de la Regional Macarena Guaviare de la ART, para la realización
del “Encuentro Regional de mujeres rurales PDET”; con el objeto de

42
fortalecer sus capacidades y potenciar su participación e incidencia en la
fase Municipal de la ruta de construcción del PDET. Este encuentro se hace
posible gracias a la articulación y apoyo del comité de impulso al enfoque
de género de la ART integrado por la ART, ONU Mujeres, GIZ, PNUD,
MAPP-OEA y la Gobernación del Meta.
*Se realizan acuerdos con ONU Mujeres, GIZ, Secretaría de la Mujer del
Meta y MAPP-OEA para fortalecer a los equipos Municipales y grupos
motor a fin de facilitar la inclusión del enfoque de género durante el 2018.
*Construcción de mensajes y videos que visibilizan la participación de las
mujeres de los 12 Municipios en las acciones de la ART, los cuales se re
direccionan a la coordinación Nacional y Comunicaciones de la ART.
*Brindar espacios para que las mujeres rurales puedan expresar sus
necesidades, aun si nunca han ejercido el liderazgo en su comunidad.
*Sensibilizar a la comunidad en general, especialmente a los hombres, que
las necesidades y proyecciones de las mujeres son diferentes al resto de las
personas.
*Las mujeres adquirieron un concepto más amplio sobre su rol como mujer
rural en la comunidad, no solo que su participación es en el hogar con los
cuidados sino que puede aportar su experiencia, creatividad y capacidades
para generar desarrollo en su territorio.

2.3. Enfoque étnico

La relevancia de la composición étnica de la población es un aspecto


característico de la subregión que se refleja en la existencia de territorios de
comunidades indígenas en términos de resguardos -teniendo en cuenta
que la presencia de población indígena en los territorios se materializa
también a través de cabildos, asentamientos y parcialidades-, y población

43
afro descendiente, predominantes en el departamento del Guaviare, pero
con presencia también significativa en el departamento del Meta.

De lo anterior dan cuenta las Tablas siguientes, en donde es posible


identificar que de los ocho municipios priorizados del departamento del
Meta, cuatro de ellos (Mapiripán, Mesetas, Uribe y Puerto Concordia) y la
totalidad de los municipios del Guaviare, cuentan con presencia de
territorios de comunidades indígenas, lo que resulta determinante para la
construcción este documento, pues ha determinado elementos de la ruta
de planeación participativa concertados con el fin de “incorporar la
perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial” (Decreto 893 de
2017).

Tabla 6. Resguardos indígenas de los municipios priorizados en el


departamento del Meta.
Resolución de
Nombre del Comunidad
Departamento Municipio constitución y/o
Resguardo Indígena
ampliación
Caño Jabón Sikuani Resolución 0013/
Mayo 5 de 1999
Mapiripán Caño Ovejas Sikuani
Charco Guanano Resolución 73/
Caimán Mayo 24 de 1993
Macuare
Páez De Villa
Meta
Lucia
Mesetas Páez
Ondas Del Resolución 0014/
Cafre Mayo 5 de 1999
Los Planes
Uribe Páez
La Julia
Puerto Resolución 2016/
La Sal Jiw
Concordia Noviembre 12 de

44
1975
Fuente: Sistema de Información ambiental territorial de la Amazonía Colombiana.

Tabla 7. Resguardos indígenas de los municipios priorizados en el


departamento del Guaviare.
Nombre del Comunidad
Municipio Resolución de constitución y/o ampliación
Resguardo Indígena
San José Nukak-Maku Nukak Resguardo: Resolución 136/Noviembre
del 23 de 1993 Ampliación: Resolución
Guaviare 00056/Diciembre 16 de 1997

Barranco Ceiba- Guayabero Reserva indígena: Resolución


Laguna Araguato 004/Febrero 10 de 1980
Barranco Colorado Guayabero Resolución 46/ Octubre 17 de 1995
Barrancón Guayabero (Jiw) Resolución 068/Agosto 16 de 1988
Caño Negro Guahibo Resolución 017/Abril 21 de 1982
Corocoro Curripaco, Cubeo, Resolución 0105/ Diciembre 12 de 1988
Guahibo, Puinave
La Fuga Guayabero, Reserva especial: Resolución
Desano, 0066/Junio 13 de 1979;
Piratapuya
Panure (Venezuela) Piratapuya, Resolución 081/Abril 14 de 1993
Tucano
El Refugio Desano, Yuruti Resolución 005/ Mayo 11 de 1998
La María Guayabero Resolución 0021/ Julio 29 de 1998
Cachivera De Nare Sikuani, Siriano, Resolución 016/ Junio 29 del 2000
Carapano, Desano,
Tucano
Calamar La Yuquera Tucano Resolución 27/Julio 19 de 1994
El Itilla Carapana, Cubeo, Resolución 0018/Diciembre de 2002
Desano y Tucano
El Retorno La Asunción Tucano, Desano y Resolución 0073/ Diciembre 16 de 1996
Tariano
Nukak-Maku Nukak Resguardo: Resolución 136/Noviembre
23 de 1993 Ampliación: Resolución
00056/Diciembre 16 de 1997
Santa Rosa Cerro Puinave, Resolución 045/ Noviembre 30 de 1998
Cucuy Morichal viejo Curripaco, Nukak
y Cubeo
Miraflores Barranquillita Tucano Resolución 026/ Julio 19 de 1994 y
Resolución 3918/Agosto 08 de 1994
Lagos Del Dorado, Tucano, Cubeo, Resolución 076/ Abril 14 de 1993
Lagos del Palo y Deasano, Guanano,
Remanso Piratapuyo

45
Arara-Bacatí, Carurú Tucano, Desano, Resolución 080/ Abril 14 de 1993
y Miraflores Cubeo y otras de
Arara, Bacatí,
Carurú y Lagos de
Jamaicurú
Yavilla II Cubeo Resolución 007/ Mayo 11 de 1998
Vuelta Del Alivio Wananos Resolución 046/ Noviembre 30 de 1998
Puerto Viejo y Puerto Cubeo, Desano, Resolución 0047/ Noviembre 30 de 1998
Esperanza Tuyuca, Siriano,
Guanano,
Piratapuyo y
Tariano
Puerto Nare Canjona Resolución 022/Abril 10 de 2003
Tucán De Caño Desano, Cubeo, Acuerdo 0013 del 30/06/2005
Giriza Y Puerto La Tucano, Siriano,
Palma4 Piratapuyo,
Carijona y Maku
Centro Miraflores Cubeo, Tukano, Acuerdo 87/ Diciembre 20 de 2006
Wanano y
Piratapuyo
Puerto Monfort Siriano, Acuerdo 189/ Octubre 21 de 2009
Guanano, Cubeo,
Desano y Tucano
Elaborado a partir de la información del Sistema de Información ambiental territorial de la Amazonía
Colombiana; Ministerio del Interior (2014). Certificación No 1978. Recuperado de:
https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/documentos/ConsultaPrevia/CERTIFICACIONESxREGION
ES/AMAZONICA/1978.pdf

Con el fin de llevar a cabo la ruta étnica que permite integrar la perspectiva
étnica y cultural de los municipios priorizados, tal como lo señalan el
acuerdo final y el decreto 893 de 2017, la ART ha llevado a cabo la
articulación institucional necesaria con las entidades competentes, así como
encuentros con autoridades indígenas con el fin de generar los espacios de
diálogo que permitan la concertación para la construcción del PDET étnico
en la subregión.

La implementación de la ruta étnica en lo que concierne a la aplicación del


mecanismo especial de consulta con el pueblo indígena Nukak, se ha
desarrollado logrando obtener con ello la caracterización y diagnostico
territorial, así como las iniciativas por cada uno de los pilares definidos para

46
el pacto: Territorio, Salud, Seguridad alimentaria, autonomía y gobierno
propio.

2.4. Componente ambiental: Áreas estratégicas de conservación


ambiental y ordenamiento socio-territorial.

Los municipios priorizados del departamento del Guaviare y del sur-


occidente del departamento del Meta, forman el corredor ecológico que
conecta los atributos naturales de la región de la Orinoquia y la Amazonía,
los cual constituyen uno de los principales condicionantes a la ocupación y
explotación que deben ser armonizados como lineamientos orientadores
en los distintos procesos de planeación.

Con una extensión de 9.910.240 hectáreas, el 94% del territorio de la


subregión Macarena-Guaviare corresponde a áreas de especial interés
ambiental (9.345.181 hectáreas), de ellas, las de mayor extensión son los
ecosistemas estratégicos con 7.492.886 hectáreas (80%)2, que coinciden
con distintas categorías del Sistema Nacional de Áreas Protegidas –SINAP-.

2.4.1. Área de Manejo Especial de la Macarena (AMEM): Distrito de


Manejo Integrado de los Recursos Naturales Ariari- Guayabero.

De las categorías el Área de Manejo Especial de la Macarena, es una figura


ordenadora del territorio y por tanto, de planeación territorial, que se
encuentra conformada por cinco Parques Nacionales Naturales –PNN-
(Tinigua, Cordillera de los Picachos, Sierra de la Macarena, Chiribiquete y
Sumapaz), por dos Distritos de Manejo Integrado de los Recursos Naturales
–DMI- (Macarena Norte y Macarena Sur), y por el Distrito de Manejo
Integrado de los Recursos Naturales Renovables del Ariari-Guayabero.
2
Esta sección del documento corresponde a apartados textuales de la Ficha de Consideraciones
Ambientales y Uso del Suelo Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) Subregión
Macarena-Guaviare, de la ART y MINAMBIENTE, los cuales serán contrastados con la información a
recopilar en las siguientes semanas de cada uno de los territorios PDET.

47
En el departamento del Guaviare se reconoce área del AMEN a partir del
decreto 1989 de 1989 en el que se clasifica y zonifica el territorio
correspondiente a dicha área, y se incluye a la comisaria especial del
Guaviare, a partir de lo cual se delimita el área del municipio de San José
del Guaviare en el AMEN, en lo correspondiente a 322.502 hectáreas, es
decir el 19,5% del territorio. Así mismo, y como parte del AMEN, se define
el Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables del
Ariari – Guayabero, y como una de sus zonas la reserva forestal protectora
de Serranía la Lindosa.

Pese a hacer presencia en tres de los cuatro municipios del Guaviare, la


influencia del AMEN se desarrolla de manera más amplia en 11 municipios
del Meta, en su conjunto constituida por diferentes zonas, como señala el
decreto 1989, distribuidas así:

 Zona 1: Producción. Ubicada en el Departamento del Meta,


jurisdicción de los municipios de Lejanías, El Castillo, Granada, Vista
Hermosa, Cubarral, Puerto Lleras, Fuente de Oro, San Juan de Arama
y Puerto Rico.
 Zona 2: Recuperación para la Producción occidente. Ubicada en el
Departamento del Meta, jurisdicción de los municipios de San Juan
de Arama.
 Zona 3: Recuperación para la Producción Sur. Ubicada en el
Departamento del Meta, jurisdicción de los Municipios de Mesetas, La
Macarena y Comisaria Especial del Guaviare, jurisdicción del
Municipio de San José del Guaviare.
 Zona 4: Recuperación para la Preservación Sur. Ubicada en el
Departamento del Meta, jurisdicción del municipio de Macarena.
 Zona 5: Preservación Vertiente Oriental de la Cordillera. Ubicada en el
Departamento del Meta, jurisdicción de los municipios de Cubarral, El
Castillo, Lejanías y Mesetas.
 Zona 6: Preservación Serranía La Lindosa. Ubicada en la Comisaría
Especial del Guaviare, jurisdicción del municipio de San José del
48
Guaviare, cuya área comprende todo el afloramiento rocoso de la
Serranía de La Lindosa...” (Artículo 6)

Además del área del AMEN presente en los territorios del Meta y Guaviare,
es importante tener en cuenta que en lo que concierne específicamente al
departamento del Guaviare, el 90% de su territorio se encuentra ordenado
a partir de normas de superior jerarquía, en el marco de lo establecido en la
ley 388 de 1997, debido a la presencia de áreas de protección, conservación
y manejo ambiental que componen la estructura ecológica principal del
departamento y sus municipios.
Tabla 8. Municipios de influencia de los determinantes ambientales del
departamento del Guaviare

Determinante ambiental del Influencia


ordenamiento Municipio Área
San José del 1.333.212,33
Guaviare
Zona de reserva forestal de la
Miraflores 1.280.809.50
Amazonía.
El Retorno 1.075.145,66
Calamar 1.057.261
Área de Manejo Especial de la San José del 322.502
Macarena (AMEN) - Zona de Guaviare
restauración para la producción sur del El Retorno 154.589.55
Distrito de Manejo Integrado de los 30.114,24
Calamar
Recursos naturales Ariari-Guayabero
San José del 855.000
Guaviare
Reserva Nacional Natural Nukak
Miraflores 224.100,91
El Retorno 651.799,07
Plan de manejo Parque Nacional 418.68,21
Calamar
Natural Serranía Chiribiquete
49
Miraflores 238.677
Plan de ordenación y manejo de la
El Retorno 62953,25
Cuenca Río Unilla
Calamar 137.938,77
Plan de Ordenación y Manejo de la 190.769,24
El Retorno
Cuenca de Caño grande.
Micro cuenca del Caño Platanales. El Retorno 13.972,17
Nota. Elaboración propia a partir de los planes de ordenamiento territorial de los municipios del Guaviare,
2017.

2.4.2. Zona de reserva forestal de la Amazonía: Ley 2 de 1959.

Los municipios priorizados se distinguen por su pertenencia casi absoluta


en el área de lo que se comprende como la Gran Amazonía; los ocho
municipios priorizados del Meta figuran además como parte de la
extensión del anillo de poblamiento de la Amazonía, no obstante, la
confluencia en estos del Área de Manejo Especial de la Macarena –AMEN-,
los cobija en este particular, bajo la denominación de Macarena.

La Reserva Forestal de la Amazonía, creada con la Ley 2da de 1959, abarca


en el departamento del Guaviare en un área que representa el 13% del
total de 37.844.524 hectáreas que la componen, ocupando más del 80% de
los municipios de San José del Guaviare, Calamar, El Retorno y Miraflores.
En jurisdicción del departamento del Meta, se encuentran “2.893.935 ha,
cubriendo territorios en 12 municipios, siendo los de mayor incidencia: La
Macarena, Mesetas, Uribe y Vista Hermosa” (IDEAM, s.f.). En su totalidad, la
reserva hace presencia en los departamentos de Huila, Nariño, Caquetá,
Amazonas, Guainía, Guaviare, Putumayo, Meta y Vaupés.

Tabla 9. Área de influencia de la Zona de Reserva Forestal de la Amazonía


Determinante Influencia
ambiental del Departamento
Municipio Área Porcentaje
ordenamiento

50
San José del
1.333.212,33 80
Guaviare
Guaviare Miraflores 1.280.809.50 100
El Retorno 1.075.145,66 86
Calamar 1.057.261 97
Cubarral 27.625 22,31
El Castillo 22.496 32,96
Zona de
El Dorado 272 2,14
reserva forestal
La Macarena 1.119.884 99,69
de la
Lejanías 60391 76,21
Amazonía.
Mesetas 198.158 99,17
Puerto
23572 18,32
Meta Concordia
Puerto Lleras 67116 26,63
Puerto Rico 257957 77,43
San Juan de
75065 56,26
Arama
Uribe 587588 91,37
Vista
4538111 97,31
Hermosa
Fuente: Elaboración propia a partir de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios del
Guaviare e información del IDEAM.

Es importante tener en cuenta que los territorios priorizados de la


Subregión Macarena-Guaviare, se caracterizan por ser territorios altamente
victimizados, receptores de población víctima de desplazamiento forzado
de todo el territorio nacional, objeto de despojo y abandono forzado de
tierras, que exigen de una atención especial y una articulación institucional
que logre gestionar los conflictos territoriales existentes en función del
bienestar de la población rural, la preservación ambiental y la plena
implementación de la RRI.

51
3. Lo “necesario “que sigue con el PDET. Exposición libre

52
http://www.agendahoy.co/2018/07/llegan-villavicencio-los-retratos-de.html .Llegan a Villavicencio los
retratos de una guerra. El Aro, municipio de Ituango (Antioquia). Foto: Jesús Abad Colorado.

A continuación se mencionan algunos temas o algunas actividades que son


necesarias para realizar un PDET que responda a las necesidades de las
comunidades rurales de esta denominada subregión Se inicia con el tema
de la tierra, ya que muchos campesinos consideran que es la época de
poseer un título acerca de la propiedad del predio que viene explotando.
De Granada hacia el sur del Meta, el Gobierno Nacional considera que
cerca del 70% de los predios rurales no poseen títulos de propiedad.

3.1. El punto uno del Acuerdo de La Habana


Las conversaciones de paz de La Habana, fueron acompañadas por
numerosos episodios de carácter político, en particular, que podrían
expresar una “aceleración de los tiempos” de la sociedad colombiana. Al
mismo tiempo se evidencian los obstáculos más profundos y duraderos
para las transformaciones que requiere el país en el camino de la
53
construcción de ciudadanía, de una modernización propia de sus
condiciones de vida y culturales, de una actualización con los propósitos
que hoy se trazan otros pueblos de nuestra América.
Los diálogos en Cuba lograron poner sobre la mesa temas que en las
“agendas políticas” del establecimiento y en los medios de comunicación
dominantes han estado ausentes, se han ocultado o distorsionado. Son
problemas de profundo arraigo en nuestra sociedad, como la distribución
de la tierra y las condiciones sociales del campo así como la participación
efectiva de las mayorías en las decisiones de la política y la política
económica. En todos ellos ha incidido la violencia, desatada inicialmente y
sostenida por el Estado. (Considero, que la mayoría de los gobernantes y
menos a sus súbditos no les interesa el Acuerdo de la Habana).
Situación del campo al iniciarse las conversaciones de paz
El primer tema de la agenda, las políticas para el desarrollo rural, responde
a las condiciones de violencia, pobreza y atraso en el campo asociadas con
la distribución y uso de la tierra y demás recursos para la producción. Estas
condiciones han resultado afianzadas por los que han sido los propósitos
de la guerra: la destrucción de comunidades agrarias y el desplazamiento
de los sobrevivientes. Como resultado, Colombia se ha convertido en uno
de los países con más elevados niveles de concentración de la propiedad
en América Latina, con condiciones de pobreza rural consideradas como
“alarmantes”, aún por parte de analistas conservadores ( Piadal (2013),
Agricultura y desarrollo en América Latina: gobernanza y políticas públicas,
Buenos Aires, Editorial Teseo, página 43) .
La desigual distribución de la tierra está acompañada por una notoria
inadecuación de su uso y por su consiguiente deterioro: del total de tierras
del país (114.17 millones de hectáreas) aproximadamente 50 millones están
dedicadas a usos agropecuarios pero de ellas solamente 4.900.000 están
dedicadas a cultivos, en tanto que cerca de 39 millones corresponden a
praderas, sobre las que domina la gran propiedad.

54
Estas condiciones han derivado en una pérdida anual de suelos de entre
170.000 y 200.000 hectáreas como resultado del modelo tecnológico
dominante, el cual comprende prácticas inapropiadas de mecanización,
utilización de riego e insumos químicos inadecuadas en muchos cultivos,
todo lo cual genera compactación, salinización, erosión y desertificación de
las tierras. De acuerdo con el IGAC, a comienzos de la década pasada el
33.9% de los suelos del país estaba afectado por grados de erosión entre
“moderada” y “muy severa”, con regiones como la Caribe con un 28.3% de
tierras salinizadas (Villa, Antonio (1998), Sostenibilidad y Medio Ambiente.
Políticas, estrategias y caminos de acción, Misión Rural, N°4, IICA, Bogotá,
p.14).
Según las cifras del DANE sobre el uso de los suelos, a la mayoría de las
grandes propiedades la caracteriza la subutilización de las tierras, en gran
parte asignadas a ganaderías extensivas, lo cual, además de un nulo aporte
a la generación de empleo y del deterioro de los suelos, presiona hacia la
ampliación de la frontera agraria. Según esa entidad, a mediados de la
década pasada las fincas de mayor tamaño dedicaban más del 15% de su
superficie a praderas, abarcando el 42% de las tierras ganaderas, en tanto
que a usos agrícolas destinan solamente el 0.8% de sus tierras (DANE
,1996). Encuesta Nacional Agropecuaria. Resultados 1995, cuadro 5,
Bogotá). A todas estas condiciones se asocia una baja formalización de la
propiedad, lo cual ha facilitado la evasión fiscal, el lavado de dineros del
narcotráfico y la usurpación de tierras.
A su vez, el continuo crecimiento de la gran propiedad en medio de una
extendida violencia expulsa continuamente a la población tanto hacia las
ciudades como hacia ecosistemas vulnerables de páramos y bosques
naturales. La guerra y las presiones ejercidas por la gran propiedad han
conducido al debilitamiento de la oferta productiva de las economías
campesinas, fuente fundamental del abastecimiento alimentario del país,
hoy respondido con importaciones que cubren el 50% de la demanda de
comestibles.

55
Estas circunstancias han resultado agravadas por la imposición de tratados
de libre comercio que exponen a los pequeños y medianos productores a
la competencia de importaciones procedentes en particular de los Estados
Unidos, país que brinda amplia protección a sus principales productores.
A estas condiciones se añade el desmantelamiento de las capacidades
institucionales para el apoyo a la agricultura, situación que hizo a la
agricultura aún más vulnerable ante la competencia internacional. El
resultado de esta política comercial, hija de la imposición externa y de la
sumisión interna, ha sido el que un elevado porcentaje de los productores
carezcan de asistencia técnica, estimado en un 40% por el Departamento
Nacional de Planeación en el Plan de Desarrollo (2010-2014) y en el doble
de esa cifra según un informe de la Contraloría General de la República 6.
La situación resulta aún más crítica con la aplicación de medidas exigidas
por estos tratados como son la prohibición de la protección y comercio de
semillas y productos tradicionales.
Como resultado de la continua concentración de la propiedad y de su uso
inadecuado y en convergencia con la liberalización comercial, Colombia ha
perdido capacidad para generar su abastecimiento alimentario lo cual la ha
llevado al crecimiento sostenido de las importaciones: a fines de los años
1980 el Informe de la Misión de Estudios del sector agropecuario 7
mostraba cómo, a pesar de las restricciones de su economía agraria,
Colombia contaba con una disponibilidad de más del 90% de sus alimentos
básicos. Durante la última década se pasó de importar algo más de mil
millones de pesos a casi $9 mil millones, equivalentes a importar el 50% de
nuestros requerimientos alimentarios.
La respuesta estatal en los años anteriores
En medio de estas circunstancias el gobierno continuó impulsando las
políticas de interés del núcleo del poder. Las han expresado el proyecto de
ley presentado por el Ministro de Agricultura en el mes de noviembre del
2014 y precipitadamente retirado, la continuidad de las acciones represivas
contra las comunidades y organizaciones campesinas, la persistente

56
desinformación y manipulación contra ellas a través de los principales
medios de comunicación, el establecimiento de una instancia de
concertación con los grandes productores (“Pacto agrario”), presentada
como de apertura a la interlocución con los campesinos y los continuados
esfuerzos encaminados a estimular y profundizar las divisiones existentes
en el movimiento agrario, derivadas de su heterogeneidad regional, social,
económica y política. No puede desconocerse la consistencia del gobierno
en su ambigüedad frente al proceso de paz, expresada en su firmeza en la
represión contra los débiles y en la política de desinformación a través de
los principales medios de comunicación.
El proyecto de ley presentado por el gobierno ante el Congreso reiteraba
las directrices que vienen haciendo camino desde el gobierno del
presidente Uribe. Sus ejes continúan centrados en el apoyo irrestricto a la
ampliación de los “cultivos promisorios” a través de los mismos tipos de
subsidios manejados mediante prácticas extendidas de clientelismo y
corrupción, la “formalización de tierras” escamoteando la Unidad Agrícola
Familiar a favor de los grandes proyectos con el sebo de la Asociatividad,
denominación “neutra” para las “alianzas entre el zorro y las gallinas” y el
establecimiento del derecho real de superficie para legalizar el despojo de
las tierras abandonadas y usurpadas.
No obstante, el gobierno continuó su rumbo. En una reunión posterior
realizada en febrero de 2014 entre el Presidente y el mismo Ministro de
Agricultura, este último le expresó al mandatario que el presupuesto
vigente del sector contemplaba una asignación de 7.3 billones de pesos
destinados a los “apoyos directos” (dentro de los cuales están incluidos los
que otrora y con otro nombre correspondieron al programa Agro Ingreso
Seguro). De estos recursos el 21% está destinado a la ganadería (Fuente:
Boletín INCODER/Ministerio de Agricultura, febrero 19,2014), decisión
cuyos alcances políticos no son difíciles de comprender en los escenarios
de un conflicto cuyo epicentro está en la apropiación de la tierra y en el
cual grandes ganaderos han jugado un papel estratégico en la organización
y financiación del paramilitarismo.
57
El largo camino por recorrer para afianzar acuerdos que conduzcan a una
paz con justicia social implica abrir paso a la refrendación de las reformas
propuestas, las cuales afectan los grandes intereses de unos pocos pero
poderosos. En este balance no es difícil advertir que quienes de una u otra
manera se benefician de la guerra son quienes cuentan con mayor
capacidad para imponer las salidas de fuerza. Baste analizar el peso de los
intereses que se expresan a través de los principales medios de
comunicación en el favorecimiento a las posiciones belicistas. Por otra
parte, la refrendación de los acuerdos difícilmente encontrará espacio
favorable en el Congreso dada su composición política, expresión de las
fuerzas hasta ahora dominantes en nuestra sociedad, ratificada en las
pasadas elecciones parlamentarias.
Frente a esos intereses surge la alternativa de cambio para la sociedad
colombiana con un insoslayable punto de partida: la construcción de una
paz justa y duradera. Esta opción, viable a partir de los acuerdos y de las
corrientes que confluyan en estos mismos propósitos, tendrá que recurrir a
un proceso constituyente, ya iniciado desde las bases mismas de la
sociedad y la nación. Su impulso lo proporcionará el fortalecimiento y la
ampliación de las movilizaciones campesinas, la minga indígena, los
consejos territoriales del pueblo y los procesos constituyentes locales y
regionales en marcha; la tarea en ciernes para este frente amplio por la paz
será producir y legitimar un nuevo pacto social en beneficio de todos, en
particular de quienes construyen el país con su trabajo cotidiano y han sido
excluidos históricamente de las decisiones que afectan y competen a todos
los colombianos.
PND del doctor Santos y los Acuerdos de Paz
En los temas del PND que coinciden con las agendas de negociación en La
Habana, con el ELN o en espacios de pacto como el aprobado entre el
Gobierno Nacional y la Cumbre Agraria o con las organizaciones de
víctimas, cabe destacar observaciones que vienen sustentando académicos,
ONG y organizaciones sociales:

58
a) En lo relativo al acceso a la tierra la prioridad en el tema de baldíos sigue
para los macro proyectos de todo tipo que bajo la figura de “utilidad
pública e interés social” tienen la “primera opción de compra de todos los
inmuebles comprendidos en tal zona” (requerida para la construcción y
operación del proyecto). Art, 49. Se agrega que el Incoder o la entidad
quien haga sus veces, se abstendrá de adjudicar a terceros los baldíos
ubicados en el área declarada de utilidad pública e interés social” (art 49).
Se llega incluso a dar prioridad a esos proyectos por encima de las
reclamaciones de tierra por parte de las víctimas de desplazamiento
forzado. Se aplica también en situación de reasentamientos forzados por la
mega minería o por las obras de infraestructura.
b) La transformación del campo se reduce en el PND a otorgarle al
gobierno facultades extraordinarias para hacer una completa
reorganización institucional, – lo que podría ser conveniente en el post
conflicto y previos pactos con la Cumbre Agraria y el sector rural - sin eludir
por supuesto la CPLI en lo que afecte a los grupos étnicos. (Art. 102). Las
medidas de reforma agraria quedan circunscritas a la reforma del artículo
20 de la ley 160/1994 para otorgar subsidios hasta del 100% del valor de la
tierra. De nuevo se mantiene la idea equivocada de que el límite de una
UAF es suficiente para la pervivencia de la economía campesina ya que las
condiciones actuales la UAF es una trampa de pobreza y vuelve inviables a
las llamadas Empresas Básicas Familiares (art. 96).
En cambio con la reforma al artículo 76 de la L164/1994, se vuelve a la
figura de “reservas sobre tierras baldías” destinadas a los grandes
proyectos agroindustriales, en las modalidades de garantía de uso de largo
plazo. En proyectos anteriores se ha propuesto hasta 80 años de cesión y
ahora el gobierno tendría la facultad ilimitada para disponer de baldíos en
beneficio de esos macro proyectos sin restricción en cuanto a área máxima
a entregar. Y todo se hace extensivo a la asignación de tierras resultado de
sustracción de zonas de reserva forestal de la ley 2 de 1959. (Art. 98,
parágrafo 2).

59
3.2, La participación ciudadana en la Subregión
Una de las conclusiones de la RAE del Meta, se pregunta por la
participación y la transparencia en la ART. No se trata aquí de brindar
respuestas, se trata de sugerir como lograr mayor participación y de
cualificarla. Énfasis especial debe hacerse en los CMDR y en los CTP como
mecanismos de coordinación.
El énfasis en la democracia participativa de la Constitución del 91 fue una
respuesta a la crisis política de los años setenta y ochenta. La creación de
nuevos mecanismos de consulta y deliberación popular directa fue una
respuesta a la desconfianza en los políticos, la corrupción y la percepción
de lejanía entre las demandas de la ciudadanía y la respuesta del Estado. En
efecto, la idea detrás de la promoción de la participación consiste en que, si
la ciudadanía se vincula directamente a la toma de decisiones públicas, la
gestión del Estado será más afín a las necesidades de la gente y estará
menos expuesta a la captura por parte de intereses particulares. Las
negociaciones en La Habana retomaron este enfoque.
El Acuerdo de Paz se diseñó como una agenda de integración territorial, de
relegitimación del Estado y, como tal, adoptó la perspectiva de la
participación que busca hacer frente al déficit de confianza a nivel
territorial. El enfoque del Acuerdo no se restringe a la formulación de la
participación como un principio rector abstracto. De hecho –y apelando a
una distinción conceptual que propone la literatura especializada–, el
Acuerdo hace una apuesta concreta que aunque no se olvida de las
garantías para la participación de tipo “orgánica” como manifestaciones
ciudadanas espontáneas y no institucionalizadas, tiene su énfasis en la
participación de tipo “inducida”, es decir, en la promoción de espacios
institucionales a través de los cuales se busca que la ciudadanía se vincule a
la gestión gubernamental e incida en los asuntos de interés público (Rao &
Mansuri, 2013, pág. 31).
A lo largo del Acuerdo, la FIP identificó ejercicios específicos de
participación ciudadana que coinciden con esta noción. Estos ejercicios se

60
encuentran de forma transversal en el Acuerdo en la medida en que se
reparten entre los seis puntos del mismo. Este no es un asunto menor.
Según el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame, el Acuerdo de Paz
colombiano tiene un carácter altamente integral porque, además de la
terminación de la confrontación armada y los temas de justicia transicional,
incluye medidas para transformar las causas profundas del conflicto. El Kroc
también señala que la probabilidad de retornar a la guerra es mucho
menor cuando se firman acuerdos que incluyen medidas de este tipo
(Lederach, Joshi, & Quinn, 2016).
Para la FIP, buena parte del éxito de estas medidas dependerá de la
capacidad que tenga la institucionalidad pública para vincular a la
ciudadanía en su planeación, implementación y seguimiento/ evaluación.
Dentro de los procesos que articulan ejercicios de participación diversos,
realizados en el mes de septiembre, los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial (PDET) ocupan un lugar privilegiado. Los PDET son el
principal instrumento que dispone el Acuerdo para la implementación de la
reforma rural integral y de la estrategia de sustitución de cultivos de uso
ilícito (puntos 1 y 4).
Desde nuestra lectura, cerca del 30% de los ejercicios identificados se
vinculan a estos programas. Según el decreto presidencial 893 de 2017, los
PDET corresponden a 16 regiones que recogen 170 municipios con alta
incidencia del conflicto armado (los PDET operarán únicamente en zonas
rurales). Serán implementados bajo la coordinación de la Agencia para la
Transformación del Territorio (ART) y contemplan la construcción e
implementación participativa de los Planes de Acción para la
Transformación Regional (PATR). A través de estos Planes, se propone
diagnosticar las necesidades del territorio, concertar sus prioridades y
definir los instrumentos para que la comunidad se involucre en la
implementación de las soluciones priorizadas en los planes nacionales (vías,
sistemas de riego, infraestructura eléctrica y de conectividad, salud,
educación y vivienda y agua potable). Asimismo, los PATR deberán

61
armonizarse con los Planes de Desarrollo y con los Planes de los grupos
étnicos donde los hay. La vigencia de los PDET será de 10 años y el PATR se
revisará cada 5 años.
Adicionalmente, los PDET incluyen mecanismos para hacer seguimiento y
veeduría a los proyectos priorizados, y para asegurar la participación
comunitaria en la ejecución de las obras. El Acuerdo también establece que
cuando los territorios afectados con cultivos de uso ilícito coincidan con las
16 regiones priorizadas por los PDET, deben integrarse los Planes de
sustitución y los PATR sin descuidar su metodología participativa (Ver:
Mesa de Conversaciones, 2016, punto 4, numeral 4.1.3.5).
Así las cosas, el éxito de la estrategia de sustitución de cultivos en estas
regiones estará atado a la implementación de los PDET. Es a través de estos
ejercicios participativos (articulados en procesos como los PDET) que el
Acuerdo se juega buena parte de su aporte a la construcción de una paz
que profundice la democracia y sea sensible a las realidades territoriales.
Para evitar que estos ejercicios se conviertan en la fuente de nuevas
frustraciones, la FIP ha formulado las siguientes recomendaciones que se
centran, por un lado, en orientaciones generales para la política pública
sobre participación, y, por el otro, en un paso a paso dirigido a la
institucionalidad pública responsable de poner en marcha espacios de
participación ciudadana.

Diez sugerencias para el paso a paso de la participación en la


subregión
Basado en más de 30 observaciones de distintos escenarios de
participación y con el ánimo de apoyar a los funcionarios públicos
encargados de impulsar este tipo de espacios, proponemos el siguiente
decálogo que busca orientar la tarea de organizar un escenario de
participación ciudadana. Cada paso es clave para incrementar la calidad de
las deliberaciones sobre los asuntos públicos en el nivel territorial.

62
1. Seleccionar una persona encargada del proceso de participación que
tenga experiencia previa o genuino interés en la puesta en marcha de
esta clase de procesos y que tenga amplio conocimiento de las condiciones
geográficas, sociales y políticas del territorio.
2. Realizar al menos una reunión de planeación que involucre a
algunas personas de la comunidad. En esta reunión hay que definir: i) Lo
que se quiere obtener al final del ejercicio de participación y el papel de los
asistentes; ii) el tiempo que se va destinar para la reunión; iii) la
metodología que se usará, teniendo en cuenta las características de los
participantes (nivel de estudio, la edad, la etnia, el género, etc.); y iv) la
logística que se requiere para garantizar la asistencia de acuerdo con el
lugar en donde viven los invitados y sus condiciones socio-económicas.
3. Comunicar a los participantes el alcance que tendrá la reunión:
informarlos, consultarlos, solicitar su colaboración o tomar con ellos una
decisión. Esta información debe consignarse en la convocatoria y reiterarse
al inicio de la reunión.
4. Identificar con claridad quiénes deben estar presentes. Hay que tener
en cuenta no sólo las disposiciones legales vigentes sino también quiénes –
a pesar de no estar convocados por la norma– serán afectados por las
decisiones que se tomen. Definir uno o varios medios adecuados para
hacer la convocatoria y hacer un llamado explícito a la participación de las
mujeres.
5. Verificar que los recursos son suficientes para alcanzar el objetivo.
Hay que considerar si el tiempo estimado para todo el proceso
participativo es suficiente para lograr el objetivo. Para esto se recomienda
hacer una lista de los requerimientos logísticos (transporte, refrigerio o
almuerzo, sillas, mesas, sonido, materiales, etc.), definir si es posible
cubrirlos y cómo hacerlo. Es importante garantizar que los recursos
invertidos sean suficientes para que el proceso de participación sea
sostenible en el tiempo y efectivo.

63
6. Delegar las distintas tareas para el desarrollo del ejercicio de
participación a personas diferentes. Designar una persona para que
elabore la relatoría/acta de la reunión y otra para la moderación. Definir
cómo debe hacerse la moderación y tener en cuenta otras tareas como la
elaboración de los listados de asistencia, el registro fotográfico, el manejo
del video beam y las presentaciones, y de ser el caso, del refrigerio y/o
almuerzo
7. Tener en cuenta algunos criterios básicos para la moderación. Un
buen moderador debe: i) Otorgar turnos y no irrespetarlos; ii) No favorecer
a ningún asistente en el uso de la palabra; iii) No presentar sus opiniones
frente al tema de discusión; iv) Sintetizar las opiniones de los participantes;
v) Animar la participación de quienes no han intervenido; vi) Evitar
comentarios, chistes o ejemplos que puedan resultar denigrantes o
discriminatorios; y vii) Animar, especialmente, la participación de las
mujeres.
8. Difundir los contenidos de la reunión y sus principales resultados.
Aprovechar los medios de comunicación disponibles en el territorio,
buscando llegar a la mayor cantidad de ciudadanos y especialmente a los
directamente afectados/beneficiados por el resultado del proceso
participativo.
9. Garantizar que el espacio de participación cumpla con su objetivo y
que los participantes comprendan sus contenidos. Para esto hay que
tener en cuenta: i) Cuál es la información relevante para los participantes; ii)
usar un lenguaje comprensible y cotidiano; y iii) utilizar metodologías que
permitan que todos los participantes presenten sus opiniones (escribir en
tarjetas, mesas de trabajo, ejercicios de priorización, etc.).
10. Hacer pactos y cumplirlos. Establecer compromisos concretos, definir
un tiempo para lograrlos y asignarles recursos. Garantizar que estos
compromisos sean viables, consignar en el acta los tiempos y los recursos
destinados para su cumplimiento y hacer un seguimiento periódico a lo
pactado.

64
3.3. El ordenamiento territorial departamental
En la mayoría se los municipios atendidos por la ART no existe Esquema de
ordenamiento territorial, ni Plan departamental de ordenamiento
territorial, ni menos Plan de desarrollo ambiental. Veamos:

A pesar de sus detractores, el Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno y


las Farc constituye una oportunidad para la reflexión de los asuntos de la
distribución del poder en el territorio y la geografía del abandono. Dicho
instrumento contiene algunas claves de enfoque territorial y de la
denominada “paz territorial”, fórmula construida desde el centro para aliviar
la desidia y la “huida” del Estado en los territorios.

Sin embargo, el eslogan de la “paz territorial” del Acuerdo difiere del


enfoque de descentralización o de autonomía necesario o suficiente para la
construcción de una paz verdadera, social y completa en Colombia. En
otras palabras, el criterio jerárquico y centralista quedó instalado en el
Acuerdo. Lamentablemente, dicho enfoque sigue imperando en el proceso
de implementación y de desarrollo del posconflicto. Esta equivocada y
excluyente forma de administración territorial debe superarse en la
construcción de nuevos procesos de negociación del fin de la guerra o, de
lo contrario, se mantendrá viva una de las causas del origen del conflicto: el
centralismo.

Dos actores marcadamente jerárquicos (Gobierno y grupo insurgente)


transversalizaron el “enfoque” o la “paz territorial” del Acuerdo, desde la
convicción de que aquella era necesaria para los territorios, otrora
escenarios de guerra o “fábrica de víctimas”. Pero olvidaron que la paz se
construye en y desde los territorios. La descentralización va más allá de las
simples “tareas”, es el verdadero empoderamiento institucional y
económico de los territorios para el desarrollo del Estado social de derecho.

65
La “paz territorial” solamente será posible con la “mayoría de edad” de los
territorios.

Asuntos como la reforma agraria integral; el fondo de tierras, el retorno, la


restitución, la formalización y la titulación; el mejoramiento de las
condiciones de vida de los campesinos colombianos; el respeto al campo y
al sector rural; la participación política de los territorios del posconflicto; la
sustitución de cultivos ilícitos; los programas de desarrollo con enfoque
territorial; la acción integral contra las minas antipersonas; la edificación de
la institucionalidad; la justicia territorial y el fortalecimiento de la seguridad,
entre otros, hacen parte de tamaño propósito. Nada más y nada menos
que la construcción del “nunca jamás”, de la no repetición de las
condiciones que dieron origen a la guerra.

Como se observa, varios de estos propósitos son de mediano y largo plazo.


Los objetivos más estructurales ni siquiera tienen la esperanza de
desarrollarse; el debate político evade tamañas necesidades históricas. Para
colmo de males, el Estado pretende llevar desde el centro las soluciones, es
decir, aplicar la misma fórmula de administración fallida que ha
desarrollado desde hace más de 200 años. Van a los territorios a la usanza
de la figura “prefectual”: “Napoleón en los territorios”; así, impulsan foros,
mesas de trabajo, instancias de concertación, para luego regresar a sus
cómodos escritorios y diseñar los programas o los proyectos finales, por lo
demás, bloqueados ante los trámites propios de las lógicas ordinarias de la
contratación estatal y de las épocas preelectorales.

Datos preocupantes

El informe titulado Estado efectivo de la implementación del Acuerdo de Paz


en Colombia”, elaborado por el Instituto Kroc de Estudios Internacionales
de Paz de la Universidad de Notre Dame (noviembre del 2017), señala, a un
año de la firma del Acuerdo del Teatro Colón, avances en un 45 % de los
compromisos (más de 3.500 tareas esperan). En cualquier caso, asuntos de
gran calado se incluyen en este porcentaje de cumplimiento: la dejación de
66
armas, el cese al fuego y de hostilidades y el establecimiento de
mecanismos de implementación y de verificación. En este último punto,
existe una alerta roja de seguridad para la protección de líderes, sociedad
civil y de reincorporados.

Preocupa revisar las cifras de víctimas sociales en fase de pos acuerdo.


Según el informe conjunto del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales (Iepri), el Cinep, Indepaz y la Comisión Colombiana de
Juristas, entre enero del 2016 y el primer semestre del 2017, han muerto 98
personas y 3 han sido desaparecidas. Las víctimas, como siempre, de origen
campesino, indígena y afro. El pacífico arde, nuevos actores ilegales quieren
cooptar los territorios dejados por las Farc: según el Registro Único de la
Unidad de Víctimas, el año cerró con 54.684 personas desplazadas,
especialmente en los departamentos de Chocó, Nariño y Antioquia (El
Tiempo, dic. 19/17). Estas cifras demuestran que el Estado aún no llega a los
territorios. Esta es la gran tarea, que va más allá de la ubicación de fuerza
pública, por lo demás, tan necesaria en estos momentos.

Es innegable que el Ejecutivo avanzó desde la modalidad del fast track en


varios tópicos “normativos” de la llamada “paz territorial”. Por su parte, el
juicio histórico será inclemente con el Legislativo, institución presa de la
polarización, el clientelismo, el egoísmo y los apetitos electorales que
pocos votos o réditos recogen cuando se defiende el solitario y altruista
ejercicio de la paz. Los desarrollos o bloqueos legislativos en materia de
“paz territorial” dan grima.

La mayor preocupación está en el 55 % del Acuerdo que aún no se ha


desarrollado. Los asuntos de la “paz territorial”, incluidos en este
porcentaje, son de corto, mediano y largo plazo. Se trata de crear las
condiciones del “nunca jamás”. Serias reformas estructurales están a la
espera de creación o de implementación.

Al tiempo que los desarrollos de las conversaciones de paz mantienen


presencia en el escenario nacional se han conocido estudios y otras fuentes
67
de información que corroboran los diagnósticos sobre los cuales se
construyó la secuencia de la temática. Los problemas del desarrollo rural y
agrario, primer punto de la Agenda, adquieren mayor relevancia por el
deterioro ambiental, agravado por la corrupción y el encarecimiento de los
bienes básicos y de sus importaciones. Los acentúa la incidencia de
decisiones tomadas por la dirección del Estado en el ámbito territorial, las
cuales afectan la gestión del patrimonio ambiental y el propio
abastecimiento alimentario, profundizándolos efectos del llamado modelo
de desarrollo agrario.

Al examinar algunos de los estudios y fuentes de información


recientemente publicados pueden apreciarse tanto sus alcances territoriales
como los significados contradictorios de varias de las decisiones tomadas
por la dirección del Estado frente a las propuestas y pre-acuerdos
planteados con miras en la terminación dela guerra.

Las agriculturas y la ocupación del territorio

A propósito del significado y de las condiciones de nuestro mundo agrario,


el Informe de la Misión para la Transformación del campo (2015) dice:

El área rural colombiana ha sido uno de los ejes indiscutibles del desarrollo
económico del país. Al mismo tiempo, sin embargo, su atraso relativo en
materia económica y social muestra los sesgos urbanos que ha tenido
nuestro desarrollo. El campo ha sido, además, el escenario principal del
largo conflicto armado (DNP, Informe Misión para la transformación del
campo, DNP, Bogotá, 2015) .

La génesis de estas condiciones tiene una larga trayectoria. Como parte


integral de nuestra formación histórica se han consolidado profundos
desequilibrios no solamente entre las ciudades y el campo sino también
entre las regiones. En estas fracturas han incidido factores referidos a la
disposición de tierras, minas y mano de obra, a patrones históricos
culturales y ambientales, condicionantes de los hábitos en los
68
asentamientos humanos así como a las formas de articulación con el
exterior.

La vinculación de Colombia con los mercados mundiales ocurrió bajo la


primacía del régimen de las haciendas, en constante contradicción con las
comunidades campesinas indígenas, mestizas y negras. De estas
confrontaciones habrían de surgir los conflictos sociales y armados aún no
resueltos en el presente, animados por la persistencia de formas
excluyentes de apropiación de la tierra.

Las relaciones de fuerza entre estos sectores tomaron cuerpo en la


organización espacial del país, en sus estructuras políticas y en los sistemas
de la propiedad. Lo expresan de manera reiterada los distintos ejercicios
realizados hasta hoy, a partir del Censo cafetero de 1932 y, en particular, de
la Muestra Agropecuaria de 1954. Según esta última, cumplida en 16
departamentos, la frontera agraria abarcaba entonces 27.7 millones de
hectáreas. En cuanto a la distribución de la propiedad, constituida entonces
por 919.000 explotaciones, las 8.000 explotaciones con más de 500 ha, el
0.9 del total, abarcaban poco más de 11 millones de ha, el 44% de la
superficie ocupada. Las 500 mil explotaciones con menos de 5 ha, 54% del
total, cubrían poco más de 1 millón de ha, 3.5% de la superficie ocupada.

Estas proporciones se conservaban en el Censo Agropecuario de 1970,


cuando la superficie ocupada se extendía por 30.995.000 hectáreas. Las
unidades con más 500 ha, 0.7% del total, abarcaban el 40.8% de la
superficie ocupada en tanto que las menores de 5 ha, 43% del total,
participaban en el 4.3% de la superficie.

Sesenta años luego de la primera medición, el Censo Agropecuario


Nacional de 2014, hasta ahora solo parcialmente publicado, registra cómo
el país pasó de los mencionados 27.7 millones de ha de 1954 a 113.0
millones de ha. Mientras las unidades con más de 500 ha, continúan
representando el 0.7% de las explotaciones y controlan el 41.1% de la

69
superficie, las menores de 5 ha, 69.9% del total, cubren el 4.8% del área
predial.

En términos del uso de los suelos, de los 27.7 millones de hectáreas


ocupadas en 1954, 6 millones, el 22% de la superficie, se hallaba en cultivos
en tanto que 13 millones, el 48% de la superficie, estaba cubierta por
praderas. El hato ganadero, compuesto por 10.9 millones de cabezas,
ocupaba una proporción de menos de una cabeza de ganado (0.8) por ha.

Según el Censo Agropecuario de 2014, de las tierras para uso agropecuario


las dedicadas a cultivos alcanzan poco más de 19% de la superficie en tanto
que el 80% está cubierto por praderas, para un hato de 22 millones de
cabezas, con lo cual se mantiene una proporción de 0.7 cabezas por ha,
similar a la de 1954. El Informe de Desarrollo Humano de 2011 deduce de
estas proporciones cómo existe una relación estrecha entre la elevada
concentración de la propiedad y su utilización predominante en pastos.

Estas cifras revelan entonces una estructura de la propiedad y del uso de la


tierra inamovible, caracterizada por la supremacía de la gran propiedad y la
subutilización de los suelos; un patrón reforzado a través de la guerra,
extendida por más de cinco décadas, durante las cuales procedieron sin
efectos dos leyes de reforma agraria.

Perspectiva territorial de la estructura agraria

El atraso en el Meta con los Esquemas de ordenamiento territorial, va de


mano con el multriprosito municipal que debe realizar el IGAC. Si bien
estos procesos comparten elementos comunes, también generan efectos
diferenciados en las regiones como lo evidencian estudios recientes
(Estudios del Observatorio Colombiano para el Desarrollo Integral,
ODECOFI/ CINEP, Bogotá, Colombia). Su comprensión y las iniciativas para
transformar los resultados requieren, además de directrices trazadas desde
los niveles centrales, el fortalecimiento de la perspectiva local y territorial.

70
Esta opción afianza su entendimiento y abre la vía a la incorporación de las
comunidades en la construcción y la gestión de nuevos procesos.

La perspectiva se inscribe en la apreciación de las tendencias en la


apropiación de la tierra, de su transformación y control como “producción
social del espacio” (Henri Lefebvre, La producción del espacio, Capitán
Swing, Madrid, 2013), la cual permite integrar historia y espacio, así como
apreciar la proyección geográfica de las contradicciones sociales.

La lectura longitudinal de la composición regional de la estructura agraria


evidencia como tendencia central el afianzamiento de un patrón dominado
por las grandes unidades, expresado en un coeficiente de Gini promedio de
propietarios del 0.87 (PNUD, Informe Nacional de Desarrollo Humano.
Colombia Rural. Razones para la esperanza, PNUD, Bogotá, 2011, p. 197) ,
con departamentos que lo superan, en particular del occidente del país
(Cauca, Chocó, Quindío, Valle, Antioquia). Esta tendencia, plena de
conflictos generalmente violentos, resulta de la apropiación de las tierras
como medio para adquirir y ejercer el poder político y, más recientemente,
para legalizar dineros de procedencia ilícita y ha conducido a que la
expansión de la frontera agraria resulte absorbida por la gran propiedad.

Como se desprende de los ejercicios más recientes, el sistema agrario


vigente:

“Limita la producción de los bienes agrícolas y agrava la dependencia


alimentaria del país que hoy sostiene en importaciones más del 50% de su
abastecimiento.

“Reduce la generación de empleo e ingresos.

“Reproduce y amplía la pobreza, que hoy afecta al 47% de la población


rural.

71
“Retrasa el desarrollo económico y social del campo y el país (The World
Bank, Colombia Land Policy in Transition, Report N° 27942-CO, Jan. 2004,
p.16).

En términos del sistema regional del país, este patrón ha generado un


conjunto de “territorios en conflicto” entre los intereses dominantes y las
resistencias opuestas por los sectores subalternos. Dice al respecto la
Misión:

En las diferentes regiones del país se encuentran actores con intereses de


orden productivo y social sobre un mismo territorio y con requerimientos
de acceso a recursos naturales limitados como son el suelo, el agua, la
biodiversidad. Por lo general la solución a los conflictos por intereses se
basa en sistemas de poder económico y político, sin tener en cuenta en
muchos casos la vocación del territorio. Este tipo de procesos dan (sic)
origen a la subutilización y sobreutilización del suelo y a la generación de
insostenibilidad del desarrollo de actividades tanto rurales como urbanas y
en otros casos a situaciones de riesgo (DNP, 2015, citado, p. 8).

Desde una perspectiva política, podríamos decir, siguiendo a Lefebvre, que


“la lucha de clases puede leerse en el espacio” (H. Lefebvre, obra citada, p.
133).En tanto la organización del territorio constituye una expresión
fundamental de las relaciones políticas, la gestión y solución pacífica de
estos conflictos y los acuerdos para la convivencia habrán de encontrar
expresión en la configuración de un nuevo ordenamiento de los territorios.

Reflexión sobre las perspectivas del ordenamiento territorial

Al considerar el sentido eminentemente político de la organización de los


territorios conviene recordar que en Colombia cada cierto tiempo retorna el
llamado a construir un ordenamiento territorial, a poner en aplicación las
normas existentes, etc., en un país en el que hace mucho rato se habla y se
legisla sobre este tema pero en el cual continúan profundizándose los

72
efectos de un centralismo sustentado en el juego de los poderes
regionales.

A propósito de la recuperación de este tema en las conversaciones de La


Habana es necesario comprender qué se entendería por ordenamiento
territorial y más específicamente por “ordenamiento social y ambiental,
democrático y participativo del territorio, del derecho al agua y de los usos
de la tierra”, tal como se planteó en las propuestas mínimas llevadas ante la
Mesa de conversaciones.

Conviene recordar que aún antes de formularse los instrumentos para la


descentralización contenidos en la Constitución de 1991 se abrían paso
debates en torno a la democratización de la sociedad colombiana, como
los que impulsara Orlando Fals Borda en la década de 1980.

Tales debates se ampliaron en el marco de la Asamblea constituyente de


1990, pero los gestores de la agenda neoliberal lograron penetrar el
ordenamiento político y económico renovado en la carta de 1991,
aprovechando los anhelos de paz de gran parte del país y las debilidades
de la participación popular en la constituyente.

Gracias a estas condiciones, el proyecto de los grupos del poder


internacionales y sus asociados en el nivel nacional fue entronizado y
fortalecido. Posteriormente, a través de sucesivas adiciones y reformas ha
llegado hasta las condiciones que hoy presenta en todos los ámbitos, en
particular los económicos, políticos y comerciales. Ese proyecto está
representado en la prestación de los servicios de salud y educación, en la
preservación del fuero militar y en los “estados de excepción”, cirugías que
anularon los propósitos progresistas de la propuesta constituyente.

En el ámbito del ordenamiento del territorio hay una nueva legislación,


pero es necesario aclarar su carácter. El territorio está conformado por los
espacios específicos, rurales y urbanos, continentales y acuáticos, terrestres
y aéreos en los que se desarrolla la vida de la sociedad; en donde habita,
73
produce, extrae, se transporta, comercia, interpreta, se confronta, preserva.
Expresa, como vimos, tanto intereses, proyectos económicos, políticos
muchas veces en conflicto.

A su vez, el Estado regula la utilización, apropiación y utilización de esos


espacios pero no como una agencia neutra frente a los intereses que los
controlan o pretenden controlar, sean ellos internos o externos. El Estado
asigna porciones de este espacio de acuerdo con el poder del que
disponen quienes se benefician de esta distribución; es lo que reflejan tanto
la política de baldíos como las políticas fiscales.

De estas relaciones deriva la baja tributación de la tierra pero también los


castigos fiscales que, por ejemplo, reciben los colonos cuando legalizan sus
tierras y son obligados a tributar por el beneficio que reciben de carreteras
construidas por ellos mismos, como ocurre en zonas de colonización del
Caquetá (Diana Moreno Guerra, “El estado somos nosotros”. Prácticas
organizativas comunitarias de la zona rural de San Vicente del Caguán-
Caquetá, como materialización de la construcción del estado local en
Colombia. Trabajo de grado Magister en Antropología, Universidad de Los
Andes, Bogotá, 2015). Por esa razón, el espacio en el que vivimos ha sido y
está siendo apropiado históricamente; es objeto de conflictos –incluso de
una larga guerra– y en su distribución expresa las relaciones de poder.

Este poder real es parte del ejercido por los grandes intereses extranjeros y
nacionales, constituidos en proyectos mineros, energéticos y de agro
negocios. Los representan los establecidos en El Cerrejón y demás grandes
explotaciones carboníferas, la represa de El Quimbo, La Colosa, bajo Cauca,
cuenca del Atrato, Cesar, las plantaciones de caña y palma aceitera en este
mismo departamento, el Magdalena Medio y la altillanura, estos últimos
controlados por transnacionales, sus socios nacionales y su fiel
acompañante, el paramilitarismo, con sus efectos directos en la destrucción
de comunidades y la usurpación de las tierras.

74
Dentro del marco jurídico vigente, las autoridades municipales asumen la
construcción de los catastros y la definición de cargas tributarias,
traduciendo igualmente las relaciones de poder. Esta es una de las razones
de las pujas electorales, de cuyos resultados dependerá en gran parte la
baja tributación de la gran propiedad, ya comentada y señalada por
distintos analistas. Esa es la esencia del ordenamiento territorial impuesto
por la guerra contra la sociedad y contra su patrimonio ambiental.

Hacia una construcción pacífica en el sur del Meta y el Guaviare

La superación de estas condiciones como vía para la construcción de la paz


ha de expresarse, por el contrario, en la organización democrática del
territorio. En ella han de participar las comunidades de manera activa,
orientadas por los propósitos de atender la satisfacción de sus necesidades
fundamentales en condiciones de sostenibilidad ambiental.

Esta propuesta de construcción del Estado desde lo local sigue experiencias


acumuladas, a través de las cuales distintas comunidades se han propuesto
resolver problemas y necesidades básicas de sus participantes. En ellas han
acumulado y transmitido sus aprendizajes en la administración y gestión de
sus recursos, en la construcción de sus territorios.

Son procesos en desarrollo que paulatinamente se multiplican en regiones


marginalizadas y martirizadas, como el Caquetá, Putumayo, Meta en las
cuales, en medio de la guerra y las persecuciones, las comunidades han
empezado a construir el ordenamiento territorial de la democratización del
acceso a la tierra, de la protección de los alimentos, de los suelos y de las
fuentes del agua, de la preservación de las semillas, de la protección de la
vida.

Será un proceso que, nacido en lo local y logrado a través de acuerdos


establecidos entre las gentes comunes con todos los demás sectores de la
sociedad, en condiciones de respeto y simetría política, podrá articularse
con los demás niveles de la organización de nuestra sociedad (Ibídem.).
75
Será también la vía para integrar las propuestas campesinas planteadas en
el desarrollo de las conversaciones de paz de La Habana y que son temas
de la agenda sobre los cuales no hay aún nada acordado.

La disposición de las dirigencias nacionales y del gobierno que las


representa para eludir los compromisos derivados de las conversaciones de
paz y, en últimas para impedir cualquier cambio en las condiciones del país,
crea profundas incertidumbres sobre el acatamiento a los resultados de las
negociaciones, sobre “el día después” de firmados los acuerdos.

Las conversaciones han permitido exponer ante el país y ante el mundo las
demandas de la paz y han abierto la posibilidad del cese de la guerra, pero
las dudas sobre su cumplimiento solamente serán superadas mediante una
sostenida movilización popular. Un proceso que, liberado de las amenazas
de persecución y muerte gracias al cese definitivo de las hostilidades y a la
erradicación del paramilitarismo, alcance magnitudes que impriman al país
un nuevo ordenamiento político, social y espacial que permita superar los
desequilibrios que lo han caracterizado, superar el atraso y la pobreza,
cumpliendo las responsabilidades de nuestra sociedad con la paz y el
bienestar de todos.

3.4. La “cosa” ambiental


Pero el fin del conflicto armado, aunque crucial para el futuro del país,
puede desencadenar una mayor depredación de los recursos naturales. El
retiro del poder armado de las FARC permite suponer que se suprimirán
algunos de los factores de deterioro ambiental asociados al conflicto.
Algunos paisajes y ecosistemas se estabilizarán, otros podrán regenerarse.
Pero al mismo tiempo se levantará el cerrojo que mantuvo inaccesibles
muchas áreas, algunas de ellas de inmenso valor ambiental.
La única forma de asegurar una paz duradera es a través de políticas de
desarrollo sostenible. Los activos ambientales son muchas veces

76
fundamento y garantía de un mayor bienestar para la población. Por
ejemplo, la degradación del suelo por la tala indiscriminada puede poner
en jaque la seguridad alimentaria, en tanto que la contaminación de
fuentes de agua por mercurio y otros agentes tóxicos puede desatar
conflictos sociales y nuevas migraciones. Al mismo tiempo, el desarrollo
económico y los ingresos provenientes de los diversos sectores son clave
para mantener los programas sociales y pagar los gastos asociados al
posconflicto.
Entonces, el gobierno tendrá que atender a los municipios más afectados
por el conflicto, garantizando que algunas áreas sigan siendo protegidas y
otras puedan desarrollarse de manera ordenada y sostenible. Para ello,
enfrentará intereses opuestos. El gobierno tendrá que entregar tierras a
campesinos que no la tienen y restituirla a quienes les fue robada, dar título
de propiedad a quienes la ocupan y puedan demostrar que su tenencia es
legítima y proteger la propiedad privada de tenedores legales. Al mismo
tiempo, el gobierno debería proteger áreas de alto valor ambiental y
territorios ancestrales de indígenas y afrodescendientes. Un desafío será
armonizar las políticas de conservación con las relativas a reforma rural,
reintegración de excombatientes y restitución de tierras.
Otro reto proviene de la importancia a nivel global que posee la
conservación del patrimonio ambiental colombiano. Su posición
geoestratégica hace que muchos territorios del país sean cruciales para
mitigar los efectos del cambio climático y mantener el equilibrio y la
conexión de ecosistemas a nivel continental, por ejemplo los arrecifes
coralinos del Caribe, las selvas tropicales del Darién y la Amazonía y el
sistema de páramos en las altas montañas de la Cordillera de los Andes.
La conservación también es importante para cumplir con compromisos
internacionales como la reducción del 20% de las emisiones de gases de
efecto invernadero para 2030, parte de sus compromisos en el convenio
que se firmó en diciembre 2015 en París durante la Conferencia mundial de
cambio climático (COP21). ( World Resources Institute (2015). “Colombia:

77
First South American Country to Release New Climate Plan Ahead of Paris”.
Washington, DC). Colombia, octavo país con más cobertura de bosques del
mundo, es un importante sumidero de carbono. Pero la deforestación es
una fuente significativa de sus emisiones. En 2012 Colombia emitió 178,3
millones de toneladas de CO2 equivalente, cerca de la mitad asociado al
uso del suelo, en especial la conversión de bosque en pastizales, y a la
agricultura ( Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
de Colombia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Departamento Nacional de
Planeación, Cancillería de Colombia (2015). “Primer Informe Bienal de
Actualización de Colombia ante la CMNUCC - Resumen Ejecutivo”. Bogotá).
Para alcanzar sus metas para desarrollo económico y social en el pos-
conflicto y de protección ambiental, el gobierno tendrá que enfrentar varios
retos institucionales y financieros. En el primer caso, deberá reconocer y
aprovechar las instituciones ambientales que ya operan en el territorio, a
veces de manera informal pero efectiva, y priorizar la atención allí donde
los riesgos ambientales asociados al posconflicto sean más marcados. El
gobierno enfrenta desde ya el desafío de proteger la vida de los líderes
ambientales y sociales y de ofrecer garantías para que puedan permanecer
en sus tierras. El inminente retiro de las FARC de muchos territorios impone
además la necesidad de que estas acciones se hagan de manera rápida y
oportuna.
Finalmente, encontramos una serie de desafíos económicos como la
necesidad de procurar mayores recursos para financiar sus nuevas políticas
en un escenario de déficit fiscal interno y menores recursos de la
cooperación internacional. Para ello el gobierno tendrá que encontrar
formas de priorizar el gasto, reasignar recursos ineficientemente asignados.
Los costos ambientales de la guerra
Uno de los principales efectos del conflicto sobre el medio ambiente ha
sido la deforestación. Este fenómeno es el primer eslabón en una cadena
de efectos negativos que incluye pérdida de biodiversidad, degradación del

78
suelo y aumento de emisiones de gases de efecto invernadero. La
deforestación ha estado asociada a diferentes factores, entre ellos el
desplazamiento, los cultivos de coca y la minería criminal; estos dos últimos
renglones son fuente de financiación de grupos insurgentes. Estas
economías ilícitas, a su vez, han causado el derrame de sustancias tóxicas
que han contaminado suelos y fuentes de agua. La transformación de la
hoja de coca en cocaína requiere del uso intensivo de precursores
químicos, en tanto que la explotación de oro requiere de mercurio y
cianuro. Además, los ataques contra la infraestructura petrolera,
especialmente oleoductos, han causado el derrame de miles de barriles de
crudo. El Departamento Nacional de Planeación calculó, en un escenario
optimista, que por cada año de paz el país ahorraría $7,1 billones (unos 2,4
mil millones de dólares) en costos evitados de degradación ambiental
asociada al conflicto. (Departamento Nacional de Planeación ,2016.
“Dividendos ambientales de la paz: retos y oportunidades para construir
una paz sostenible”. Dirección de Estudios Económicos. Bogotá).
Deforestación nacional y regional
Cerca de 124.000 hectáreas de bosque, el equivalente al área del
Departamento de Quindío, fueron deforestadas en Colombia en 2015. Las
principales causas, según el gobierno, fueron la minería ilegal, los cultivos
ilícitos, la tala ilegal y los incendios forestales. En muchos casos la tala ilegal
está asociada a la conversión de bosque a pastizales para ganadería.
(Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia
(2016). “Cifras de deforestación anual, 2015)”.
Casi la mitad del área deforestada se concentró en la región amazónica con
el 46%, seguida por la región andina con el 24%. El Departamento del
Caquetá, en la Amazonía, concentra la mayor deforestación del país, con el
19% del total nacional. Los principales factores son la conversión de suelos
para ganadería y la extracción ilegal de madera. (Ibíd.) La deforestación en
áreas del Sistema de Parques Nacionales sumó 5,694 hectáreas en el año
2015, un 4,6% del total nacional y un aumento frente al año anterior. (

79
Presentación del Viceministro de Defensa en el Foro “Política antidroga en
Colombia ¿más allá del glifosato? ventajas, desventajas y alternativas”.
Observatorio de Drogas y Armas de la Universidad del Rosario. Octubre 15
de 2015)

Para el año del 2017 la deforestación había crecido. La tala indiscriminada


para transformar productos maderables, acaparar tierras y dar paso a
parches con pastizales, cultivos y minería, erradica los bosques y deja sin
hogar a cientos de animales por el accionar de la motosierra.

Al no tener bosque que le sirva como escudo protector, el suelo, en


especial el de las zonas montañosas, queda débil, desnudo y expuesto a
factores externos como erosión, degradación y arrastre.

Ese es el comienzo de impactos negativos que puede finalizar en una


tragedia.

Para Germán Darío Álvarez, ingeniero forestal y actual Subdirector de


Agrología del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), el efecto
dominó que desangra los recursos naturales inicia con la deforestación.

La tragedia de Mocoa, hace más de un año, mostró lo que puede generar el


uso inadecuado de los recursos naturales. Deforestación, suelos
degradados y lluvias históricas fueron la sumatoria de la tragedia en la
capital del Putumayo, que tuvo como resultado una avalancha que le
arrebató a la vida a más de 300 personas.

Los árboles cumplen un rol fundamental para mitigar las consecuencias de


las lluvias, ya que reducen la velocidad de las gotas de lluvia. Ante su
ausencia, el agua cae directamente sobre el suelo en forma de proyectil, lo
que acelera el proceso de ruptura de su estructura física y el arrastre de la
capa fértil.

80
“Todo este material de arrastre, conformado por suelo, tierra, lodo y rocas,
termina sedimentado y colmatado en los cauces de los ríos. Su
acumulación genera el desbordamiento de los cuerpos de agua cuando
hay una mayor precipitación”, dijo el funcionario.

En época seca, los bosques también salvaguardan los suelos. “Cuando no


hay árboles, la radiación solar y los rayos UV impactan directamente sobre
este recurso, lo que genera cambios en sus características, detiene el
proceso de descomposición de la materia orgánica e interfiere con la
actividad de los microorganismos, los cuales pueden morir por las nuevas
condiciones de temperatura”.

A pesar de la estrecha relación entre la deforestación y el suelo, Álvarez


considera que este último ha pasado de “agache”, y lo cataloga como la
más silenciosa de sus víctimas.

“Pocos hablan de su importancia o de los impactos generados cuando hay


tala de bosques. La deforestación no solo elimina la riqueza forestal,
también incide sobre un recurso natural que sirve como soporte de la
biodiversidad y reserva de carbono orgánico. Al degradarse, este carbono
se libera directamente a la atmósfera, lo que acelera la emisión de gases de
efecto invernadero”.

De las más de 45,4 millones de hectáreas de la Amazonia colombiana, más


de 1,7 millones de hectáreas tienen suelos degradados por la
deforestación causada por la ganadería.

Dos departamentos concentran la mayor cantidad de hectáreas ganaderas


en la región: Caquetá (con más de un millón de hectáreas) y Putumayo.

“A raíz de esto, 13 por ciento del Caquetá y 12 por ciento de Putumayo


presentan suelos degradados, en ambos casos en sus zonas de
piedemonte. Este panorama debe prender las alarmas, ya que sumado a la

81
deforestación y la alta precipitación, tragedias como la de Mocoa pueden
repetirse en cualquier momento”, precisó el Subdirector del Instituto.

Por último, apuntó que un centímetro de suelo afectado puede demorar


cientos de años en recuperarse, por lo cual se debe trabajar con las
comunidades para que conozcan los servicios que prestan los bosques, “ya
que muchos campesinos aún ignoran las bondades de conservar y por eso
recurren a la deforestación”.

María Claudia García, actual viceministra de Políticas y Normalización


Ambiental, dice que Colombia vive un "apocalipsis ambiental". Sus
principales preocupaciones giran en torno a los bosques convertidos en
potreros, ríos contaminados con mercurio y repletos de dragas para sacar
oro y una conexión rota por culpa de la deforestación, entre la Amazonia y
los Andes que puede secar los páramos de la cordillera Oriental y extinguir
al jaguar.
Y todo ello lo relaciona, de ida o vuelta, con la deforestación: una
problemática disparada por la ilegalidad. El acaparamiento de tierras, los
cultivos ilícitos, la ganadería extensiva, la minería, la tala y las vías ilegales,
acabaron con 1,1 millones de hectáreas de bosque en los últimos seis años.
¿Pero en octubre del 2018, cómo combatirá el gobierno del presidente Iván
Duque la deforestación? La viceministra, quien lleva más de 20 años
trabajando en el sector ambiental, reveló detalles sobre la estrategia que
pretende hacer lo que parece imposible, lo que nadie ha logrado: evitar
que el bosque desaparezca.
Sobre este tema, María Claudia García, actual viceministra de Políticas y
Normalización Ambiental, dice que “La nueva estrategia partirá con una
lucha directa contra las economías y mafias ilegales, que consiste en un
control territorial y cumplimiento de las normas. La clave será combatirlas
sin eufemismos, por medio de un protocolo que estará listo en noviembre.

82
Este protocolo incluye tres ejes: un refortalecido sistema de monitoreo e
información que priorice las áreas a intervenir. Los operativos, conformados
por Fuerza Aérea, Policía, autoridades ambientales y fiscales, quienes, con
actas e informes, judicializarán o sancionarán in situ. Y finalmente el
posoperativo: formatos que garantizarán llevar a cabo el proceso judicial.
La autoridad ambiental será una víctima en este proceso, para que así se dé
una medida restaurativa efectiva.
“Vamos a volcar a Colombia hacia su verdadera vocación forestal. Nos
basaremos en una economía forestal, que enmarque alternativas
productivas no deforestadoras y en un desarrollo rural con
aprovechamiento de especies maderables y no maderables a gran escala.
Suiza y Suecia, países que consumen mucha madera, tienen interés en la
del bosque tropical, pero sostenible. Esto puede ser algo grande para el
país. Contaremos con una armonización normativa para los permisos,
apoyo financiero, mecanismos innovadores de financiación, fondo de
capital de riesgo e inversión extranjera de cooperación internacional”.
Continúa la viceministra María Claudia García, actual viceministra de
Políticas y Normalización Ambiental: “Acá tenemos un problema grave: los
bosques están atravesados por carreteras. Para solucionar esto contaremos
con un plan intermodal de transporte, conectividad y de infraestructura
sostenible. El ideal es construir viaductos en la selva. Así se requiera un
costo adicional, los planes de desarrollo viales deben incluir diseños y
adjudicaciones con viaductos. Ya contamos con 150 millones de dólares
aportados por cooperación del Reino Unido para infraestructura sostenible,
energías no convencionales y tecnologías para frenar la deforestación.
Todo quedara contemplado en el tema del Plan de Desarrollo, cuyo
eslogan lo dice todo “producir conservando y conservar produciendo”. El
PDD tendrá el símbolo de un árbol dividido en tres ejes: legalidad en las
raíces, emprendimiento en el tronco y equidad en las ramas. Y todo estará
atravesado por la sostenibilidad y crecimiento verde. Me atrevo a decir que

83
será el más completo en materia ambiental, ya que es construido y
apalancado con las bases de los anteriores”.
La guerra ha sido uno de los motores de la deforestación en el país. En
efecto, el 85% de las alertas tempranas ( La mayor cantidad de alertas
tempranas se reportan en la jurisdicción de Corpoamazonia, representando
el 24% del total del país. El segundo y tercer lugar corresponden a
Cormacarena con el 16% y Corporación para el Desarrollo Sostenible del
Norte y el Oriente Amazónico (CDA) con el 14%), de deforestación
reportadas en el último semestre de 2015 se dieron en jurisdicción de las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) en zonas de conflicto.
(Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia
(2016). “Presentación de cifras anuales de deforestación”. Bogotá.
La actividad armada de los grupos ilegales en zonas específicas suele venir
acompañada de expulsión de desplazados, apropiación de tierras e
implantación de economías ilegales, como cultivos ilícitos y minería
informal, o legales como ganadería, monocultivos extensivos y minería
formal. ( Fergusson, et. al. 2013. The environmental impact of civil conflict:
The deforestation effect of paramilitary expansion in Colombia. Turrialba,
Costa Rica: Programa Latinoamericano y del Caribe de Capacitación en
Economía Ambienta).
La minería ilegal y los cultivos de coca son importantes motores de la
deforestación, aun cuando tienen efectos diferentes según la región. Para
2014 Colombia tenía 78.939 hectáreas con evidencias físicas de explotación
de oro de aluvión—aquella que deja una huella sobre la cobertura
vegetal—distribuidas en 17 de los 32 departamentos del país. En el Chocó,
una de las zonas de mayor biodiversidad del mundo, se concentra casi la
mitad del área afectada por este tipo de minería, equivalente a 36.000
hectáreas, de las cuales unas 24.000 son ecosistemas de alto valor, sobre
todo bosque tropical. ( Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito y Ministerio de Justicia y del Derecho (2016). “Explotación de oro de
aluvión: evidencias a partir de percepción remota”. Bogotá) En cinco

84
parques naturales ya se registran explotaciones de oro de este tipo y en
nueve más se registran en zonas cercanas o de amortiguación (Ibíd.).
La subregión reúne cuatro entidades ambientales y cinco parques
Naturales. La Subregión Macarena-Guaviare con una extensión de
9.910.240 hectáreas, cuenta con áreas de especial interés ambiental en el
94% del territorio (9.345.181 hectáreas). Las áreas de especial interés
ambiental de mayor extensión son los ecosistemas estratégicos con
7.492.886 hectáreas (80%), considerando que los bosques naturales hacen
parte de esta categoría; estos ocupan una extensión de 6.321.567
hectáreas. Las diferentes categorías del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, ocupan 4.805.125 hectáreas de la subregión, de las cuales
3.291.630 hectáreas se sobreponen con ecosistemas estratégicos. Una de
las áreas de especial importancia ambiental es el Área de Manejo Especial
de La Macarena (AMEM) de la categoría del SINAP con una superficie de
3.468.986 hectáreas, la cual tan solo contiene (sobrepone) 1.378.970
hectáreas de bosques naturales. En 93.743 hectáreas del total del AMEM,
existen áreas de reguardo indígena.

85
En la siguiente tabla se presentan el total del área que ocupa cada una de
las categorías de ordenamiento ambiental en la subregión PDET y también
se ha calculado el área de cada una de ellas que se encuentran
sobrepuestas con otras figuras del ordenamiento ambiental, con el objetivo
de no sobreestimar áreas.

Áreas de especial interés ambiental Área (ha)


Total 2.328.337
SINAP
Área en sobreposición con otras áreas de especial interés ambiental -2.310.537
SINAP Otras Total 3.493.940
categorías Área en sobreposición con otras áreas de especial interés ambiental -2.032.748
Ecosistemas Total 7.492.886
estratégicos Área en sobreposición con otras áreas de especial interés ambiental -4.906.594
Estrategias Total 1.319.166
complementarias Área en sobreposición con otras áreas de especial interés ambiental -1.193.663
Áreas con Total 100.925
oportunidades para
potenciar el
desarrollo Área en sobreposición con otras áreas de especial interés ambiental -100.756
Resguardos Total 2.153.031
indígenas Área en sobreposición con otras áreas de especial interés ambiental -2.082.937
Total áreas de especial interés ambiental sobrepuestas 5.084.131
Total de AEIA 9.345.181

86
Lineamientos de la zonificación ambiental para PDETS y regionales de
CARS.

Los municipios de Mapiripán, Puerto Concordia y Puerto Lleras del


departamento del Meta y el municipio de Calamar en Guaviare con una
extensión total de 2.930.927 hectáreas, no cuenta con una zonificación
ambiental postconflicto, sin embargo, 2.074.586 hectáreas, es decir, el 81%
del estos cuatro municipios, alberga alguna de las áreas de especial interés
ambiental. Es importante destacar que los ecosistemas estratégicos son los
que mayor extensión tiene, ocupando el 71% del total del territorio
(2.079.333); este a su vez presenta áreas sobrepuestas con otras categorías
(656.627 hectáreas), como áreas de especial importancia ambiental del
SINAP, Estrategias complementarias de conservación y desarrollo y
resguardos indígenas.

Dentro de las áreas del SINAP presentes en este territorio, se encuentran el


Parque Nacional Natural Serranía de Chiribiquete (418.608 hectáreas) y
Sierra de La Macarena (4.406 hectáreas). Los resguardos indígenas abarcan
189. 211 hectáreas, teniendo áreas de sobreposición con figuras del SINAP

87
(otras categorías), ecosistemas estratégicos y áreas de oportunidades para
potenciar el desarrollo sostenible.

Dinámicas ambientales de transformación de la región:


Se han identificado para la subregión PDET Macarena – Guaviare tres
principales factores dinamizadores de la transformación del territorio,
siendo estos las áreas de pastos, el aumento de la frontera agropecuaria y
los cultivos de coca. En la siguiente tabla se muestra los porcentajes de
transformación de cada uno de los factores enunciados.

%
Dinámica Breve descripción
transformación
El incremento de las áreas de pastos desde el
1. Incremento en año 2002 al 2016 fue de 70% para toda la
70%
pastos (2002 – 2016) subregión, reportándose 687.084 ha
inicialmente y 1.170.569 ha para el 2016 .
En 14 años la Subregión ha sufrido una avance
2. Frontera
del 85% en su frontera agropecuaria, pasando
agropecuaria (Sinchi, 85%
de tener un área de 836.869 ha en el año 2002
2002-2016)
a 1.547.535 ha al 2016.
En un periodo de dos años se ha presentado
3. Cultivos de coca un aumento del 16% en las áreas de cultivo de
16%
(2014 – 2016) coca, reportándose inicialmente 10.629 ha al
año 2014 y 12.291 ha al año 2016

Conflictos socioambientales y actores:


Se han identificado cinco conflictos socioambientales de carácter territorial,
uso del suelo y biodiversidad. En la siguiente tabla, se sintetiza las
principales consideraciones para cada uno de los conflictos.
Conflicto Descripción sintética Actores Localidades / territorios
asociados en las que se presenta
(núcleos veredales /
municipios)
Territoriales (incluye ocupación de AEIA y de resguardos; tenencia (acumulación -latifundio) y

88
Conflicto Descripción sintética ActoresLocalidades / territorios
asociados
en las que se presenta
(núcleos veredales /
municipios)
concentración y fragmentación de tierras -microfundio); presencia de grupos al margen de la
ley)

MADS,
Los cuatro municipios del
Se determina el área
comunidades,
departamento del Guaviare
antropizada al año 2016
entes
que hacen parte de la
dentro de las Reservas
territoriales,
subregión PDET Macarena
Forestales de Ley 2a
gremios y
- Guaviare, presentan áreas
presentes en la
asociaciones
antropizadas dentro de la
subregión Macarena-
A. Ocupación en Reserva Forestal de Ley 2a,
productoras.
Guaviare, siendo está un
áreas de Reservas siendo San José del
total de 172.380
Forestales de Ley Guaviare la que mayor
hectáreas. En este
2a presencia de estas
análisis se incluyen
coberturas presenta (34%),
todas las zonas que
seguido de Calamar (27%).
contempla la
Dentro de las zonas A y B,
Zonificación de las
se hallan las más grandes
Reservas Forestales de
extensiones de áreas
Ley 2ª.
antropizadas.
Dentro de la subregión PNN, MADR, Tan solo en el municipio de
Macarena – Guaviare, se comunidades, Puerto Rico se presentan
hallan áreas bajo la entes 22.512 hectáreas de
figura de Parques territoriales, coberturas antropizadas
Nacionales Naturales, gremios y que se ubican dentro del
B. Ocupación en donde se presentan asociaciones Parque Nacional Natural
áreas de 98.718 hectáreas de productoras. Sierra de La Macarena.
Parques áreas antropizadas al Igualmente el municipio de
Nacionales año 2016. En total la La Macarena alberga parte
Naturales. subregión PDET tiene de los Parques Nacionales
1.447.262 hectáreas en Naturales Tinigua y Sierra
áreas de Parques de La Macarena, donde se
Nacionales Naturales. calculan 41.321 hectáreas
de áreas antropizadas al
año 2016.
C. Ocupación en En la subregión de Macarena – Cormacarena, La Macarena y Uribe del
áreas de rondas Guaviare, se calcula un total de CDA, MADR, departamento del Meta,
hídricas y 419.369 hectáreas de rondas MADS, presentan las mayores áreas
pendientes hídricas con potencial de comunidades, con potencial de restauración

89
mayores al 100% restauración. Esto representa el entes en rondas hídricas, siendo
24% del total de área de rondas territoriales, estas 94.560 ha (22%) y
hídricas y pendientes mayores gremios y 68.266 ha (16%),
al 100% (1.776.794 hectáreas) asociaciones respectivamente. San José del
de la subregión. productoras Guaviare es otro municipio
(ganadería, con un gran porcentaje de
agricultura). áreas con potencial de
restauración con 69.804
hectáreas, lo que representa
el 17% del total de éstas áreas
dentro de la subregión.
Uso de suelo (entendido como acuático, costero, terrestre), asociados con el uso de recursos acorde con la
vocación del suelo.

A. Conflictos de uso Los conflictos de uso del Comunidades, El municipio de La Macarena es el


territorio dentro de la entes que mayor porcentaje de
subregión Macarena – Guaviare territoriales, sobreutilización (26%) presenta,
por subutilización suman MADS, MADR, mientras que Puerto Lleras tiene
728.889 hectáreas, siendo la gremios y el mayor porcentaje de
subutilización moderada la que asociaciones subutilización (17%) dentro de la
mayor porcentaje de área se productoras Subregión. Otros municipios con
presenta (73%). El conflicto por mayor conflicto por
sobreutilización son 596.663 sobreutilización son Puerto Rico y
hectáreas, presentados en un Cartagena del Chairá.
59% por sobreutilización
severa.
Conservación y biodiversidad: contaminación, manejo de residuos, tráfico ilegal, sobrepesca, especies invasoras.

A. Especies Dentro de la subregión PDET Gremios y En las zonas ganaderas se ha


introducidas y Macarena – Guaviare, se ha asociaciones identificado especies de pastos,
especies invasoras identificado un conflicto por productoras. que han resultado muy invasivos.
especies de flora introducidas y Los municipios de Mesetas, La
especies de flora invasoras, Uribe, Puerto Rico, San José del
asociado al nivel de Guaviare y La Macarena
transformación de las presentan grandes áreas de
coberturas naturales. pastos dentro de la subregión.

Sugerencias
Un acuerdo de paz como el que el gobierno firmó con las FARC plantea
enormes retos, pero también una oportunidad única para hacer profundas
y necesarias transformaciones que permitan implantar modelos de
desarrollo sostenible en los distintos territorios del país. A continuación,
algunas sugerencias concretas:

90
1, Mejorar el acceso a la información e integrar consideraciones
ambientales en la planeación de largo plazo.
2. Delimitar las zonas protegidas
3. Redirigir los recursos del Estado.
4. Fortalecer y empoderar a las autoridades locales

3.5. Las vías terciarias


De lejos, los municipios y ni el departamento, presupuestan recursos
básicos para la cofinanciación de obras, las cuales se realizan sin ninguna
planeación.
Obras de infraestructura de ejecución rápida: más planeación que
ejecución
El componente comunitario del Plan de Atención Inmediata depende de la
articulación y no tiene un presupuesto asignado. Además de las
asignaciones familiares ($32 millones por familia), el Plan de Atención
Inmediata (PAI) tiene un componente comunitario, a través del cual se
deben desarrollar los siguientes componentes: programas de Guarderías
Infantiles Rurales; la construcción y dotación de comedores escolares y
suministro de víveres; mecanismos de información para facilitar el acceso a
oportunidades laborales; programas contra el hambre para la tercera edad
y de superación de la pobreza, así como generación de ingresos y brigadas
de atención básica en salud.
De acuerdo con lo definido por el PNIS, es la comunidad quien debe
priorizar los componentes del PAI comunitario, a través de las Asambleas
Comunitarias. Una de las principales dificultades es que, para hacer esta
inversión, no se cuenta con un presupuesto específico. Los recursos para la
implementación del PAI dependen de la articulación que logre hacer la
Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos con las demás instituciones del
Estado y los fondos que estarían asignados al Plan Marco de
91
Implementación (Decreto Ley No.896 de 2017). Sobre este
componente no se registran avances en la mayoría de los municipios.
El Plan 50/51 para el mejoramiento de vías terciarias comenzó a
desarrollarse en 39 municipios afectados por el conflicto, avanzando en el
70% de la meta de mantenimiento rutinario. El Plan 50/51 se propone
realizar el mejoramiento de 50 kilómetros en cada uno de los 51 municipios
priorizados por la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), con
recursos del antiguo Fondo Nacional de Regalías.
A diciembre de 2017, la Agencia firmó convenios con 51 municipios, de los
cuales 45 tienen orden de inicio de interventoría y 16 tienen acta de inicio
de obra. De los 2.550 kilómetros establecidos como meta en 2017, se
completaron 1.887 que se encontrarían en mantenimiento rutinario en 39
municipios, a través de 226 Juntas de Acción Comunal. Como se puede, el
plan 50/51 cubre el 23.4% de los municipios con cultivos de coca. Para
tener una dimensión de esta intervención, es importante considerar el Plan
50/51 a la luz de los más de 142.000 kilómetros de vías terciarias que hay
en el país, de las cuales el 70% se encuentra en una situación muy regular
(es decir que este plan abarca el 1.79% de la red de vías terciarías a nivel
nacional).
Esta red se encuentra en gran medida bajo la jurisdicción de los municipios,
con apoyos muy limitados del gobierno central. Este es un tema crucial por
el impacto que tiene para el desarrollo rural: del total del área rural del país,
se estima que 65,3 millones de hectáreas (56%) están a más de tres horas
de desplazamiento terrestres de sus cabeceras municipales ( Lozano, I.
& Restrepo, J.C, 2015. Banco de la República).

Vías terciarías y el desarrollo local

92
Una gran cantidad de expertos y académicos coinciden en que el
postconflicto se gana los primeros 24 meses después de la firma. A ese
periodo se le conoce como estabilización, en el cual el Estado debe
garantizar que no se den nuevo brotes de violencia y comenzar a
construir Estado en esas regiones. Si ninguna de las dos cosas se logra el
postconflicto está perdido, así se hagan reformas a nivel nacional.

En Colombia el postconflicto territorial tiene muchos retos. Por ejemplo,


una gran cantidad de municipios viven de las economías ilegales, ya sea
cultivos de coca o minería criminal. En estas zonas las fuentes de empleo
la ilegalidad, la informalidad y el Estado. Hay muy poco empleo privado.
Además son regiones con deficiencias importantes; no tienen vías terciarías,
no hay un comercio local desarrollado, y la capacidad administrativa del
Estado local es mínima.

Por lo anterior el Postconflicto territorial en Colombia debe ser como un


plan Marshall, es decir, una intervención integral y fuerte en estos
territorios. Se deben lograr cuatro objetivos en poco tiempo. Por un lado,

93
sacar población de las economías ilegales, eso significa generar mucho
empleo en poco tiempo. Dos, crear infraestructura necesaria para
desarrollar mercados locales donde puedan comercializarse productos
legales, esto significa infraestructura. Tercero, empoderar la ciudadanía
para que lideré el propio desarrollo de la región, estos significa
profundización de la democracia. Por último, se requiere el fortalecimiento
administrativo del Estado, mejores funcionarios, más presupuesto y
capacidad de ejecución.

Lograr todo esto es un reto casi imposible en poco tiempo. Sin embargo,
hay alternativas. En los acuerdos de La Habana se establece que para los
municipios más apartados y afectados por la violencia se creará un Plan de
vías terciarías. Este plan bien diseñado, permitiría la ocupación de una gran
cantidad de población, lo cual significa su formalización, así como la
construcción de infraestructura para el desarrollo.

Un kilómetro de vía terciaría bajo el mecanismo de Placa-huella o bajo el


mecanismo de Doble-riego cuesta alrededor de 500 millones de pesos, se
podría construir en un mes y medio cada kilómetro. Como de lo que se
trata es de emplear mucha mano de obra, estas obras se deben hacer
prácticamente a pico y pala, utilizando la menor cantidad de tecnología. A
continuación se discriminan los costos por kilómetro de vía.

De los casi 500 millones de pesos que cuesta cada kilómetro, cerca de 115
millones se va a mano de obra. Además, 50 personas trabajarían para dicha
construcción. Los municipios más afectados por el conflicto y más
apartados son 281 de los 1103 que tiene el país. Así las cosas, a
continuación se presentan el costo económico de construir 20, 40 o 50
kilómetros para cada uno de estos 281 municipios.

Nótese como si se construyeran 50 km por municipio el costo sería de


cerca de 1 punto del PIB y en total se construirían 15.050 km de vías
terciarías, es decir, cerca del 10% de total de vías terciarías del país. Además
en mano de obra en la construcción de estas vías, si se opta por 50 km por
94
municipio se crearían 56.200 empleos. Es decir, muchos empleos, no
cualificados y que ayudarían en ese proceso de formalización y de alejar
muchas familias de las economías ilegales.

Si se construyeran 30 Km, el total de mano de obra sería 42 mil y con 20 km


construidos por municipio sería de 28 mil empleos. Lo importante en este
caso es que se ocuparía una gran cantidad de mano de obra mientras los
proyectos de sustitución de cultivos comienzan a dar resultados. Se debe
tener en cuenta, que a esto no se le puede aplicar la ley 80, o licitaciones
hechas para grandes constructores, se debe crear un marco jurídico que
permita contratar juntas de acción comunal y organizaciones campesinas,
claro está que con un asesoramiento técnico mínimo.

3.6 Los cultivos proscritos en el Guaviare

Sobre la transición de la paz conviene agregar que el PNIS ha tratado de


mantenerse por fuera del esquema propuesto por la ART en los dos
departamentos, quedando en duda la acción del Gobierno Nacional.
En Colombia, las estimaciones indican que entre 107.0002 y 180.000
familias se encuentran involucradas en los cultivos de coca, ubicadas en
183 municipios. (Rocha, R. & Martínez, M. (2015) Coca en Colombia:
efecto balón, vulnerabilidad e integralidad de
políticas. -DNP -Departamento Nacional de Planeación).Esta
población trabaja en pequeños cultivos –en promedio, las familias tienen
0.8 hectáreas de coca–, o en grandes extensiones que se encuentran bajo el
control de un grupo criminal. Con la información disponible, no es posible
determinar cuántas familias y hectáreas corresponden a micro o macro
cultivos. A principios de 2017, el gobierno fijó una meta de reducción de
100.000 hectáreas de coca, de las cuales 50% se alcanzarían a través de la
sustitución voluntaria, y el otro 50% por medio de la erradicación forzada.
Respecto a esta última estrategia, de acuerdo con el Ministerio de Defensa,
durante ese año fueron erradicadas más de 50.000 hectáreas.

95
El cuanto al PNIS, si bien su ámbito es nacional, su despliegue ha
respondido a diferentes criterios de priorización. La primera etapa se
enfocó en lograr el mayor número de acuerdos colectivos. Hasta
septiembre de 2017, la FIP registró acuerdos en aproximadamente 90
municipios. En ese mismo año, en 36 de estos territorios, el PNIS comenzó
a desarrollar su hoja de ruta con las inscripciones individuales y los
primeros pagos. Un punto para destacar es que, a diferencia de otros
programas de desarrollo alternativo implementados en zonas que no
tenían coca, el PNIS ha comenzado a trabajar en los núcleos de producción.
En 2017, UNODC verificó el compromiso de 30.132 familias, de las cuales el
68% son cultivadoras de coca4. El nivel de cumplimiento del compromiso
de erradicación voluntaria es del 92%, en las zonas visitadas por el
organismo internacional. Con la información disponible no es posible
determinar cuántas hectáreas fueron erradicadas voluntariamente durante
ese año. Si bien las familias reportaron casi 40.000 hectáreas que se
encontrarían en proceso de sustitución, hasta diciembre de 2017, UNODC
había verificado un poco más de 15.000 (la tercera parte de la meta anual
establecida).

La violencia: el talón de Aquiles de la sustitución


En los municipios con cultivos de coca la tasa de homicidios aumentó 11%;
en aquellos donde la sustitución comenzó, el alza fue del 33%. Mientras
que la tasa nacional de homicidios tuvo un leve decrecimiento de 0,6 en
2017, pasando de 24,8 por 100.000 habitantes a 24,2, en los municipios con
cultivos de coca se incrementó cuatro puntos al subir de 35,5 a 39,5.
En cuanto a los 36 municipios en los que la sustitución avanzó, la tasa tuvo
el mayor crecimiento al treparse de 41.1 a 54.7 por cada cien mil
habitantes. El 55% de los municipios con coca tuvo aumentos en la tasa de
homicidios en 2017. Solo tomando en cuenta los 40 municipios que
registraron más de 1.000 hectáreas de coca cultivadas en 2016, en el 67.5%
de ellos la tasa de homicidios se incrementó. En cuanto al top 10 de los

96
municipios con mayor número de hectáreas de coca, en siete se dieron
alzas en los niveles de violencia letal.
La mayoría de los municipios que registraron alzas en los niveles de
homicidios fueron impactados por las disputas y reacomodamientos de los
grupos armados al margen de la ley. Como ha señalado la FIP, el desmonte
paulatino de las FARC dejó muchos agentes sin ningún tipo de regulación,
a lo que se suma la reorganización de diferentes facciones o disidencias y
organizaciones criminales. Se destaca la confrontación protagonizada por
el denominado Clan del Golfo y el ELN en Chocó, la actitud predatoria del
EPL en Tibú y abiertamente en contra de la sustitución, el flujo de recursos
que carteles internacionales continúan inyectando a disidencias de las
FARC, así como su progresiva expansión territorial en el Pacífico, suroriente
del país y algunas regiones de Antioquia, y la pretensión de facciones
criminales locales de tener mayor participación en el narcotráfico.
Es relevante destacar que en el 44% de los municipios con coca se dieron
descensos en las tasas de homicidio. La mayoría de estos municipios tuvo
bajos o nulos niveles de erradicación forzada y en solo uno de ellos se
avanzó en la inscripción de familias en el PNIS. Bajo este marco, una
hipótesis a considerar es el efecto disruptivo que puede tener la acción
estatal, estimulando la competencia entre actores armados al margen de la
ley haciendo visibles liderazgos y tensiones sociales que no cuentan con
mecanismos efectivos para resolver los conflictos pacíficamente.
El deterioro de la seguridad no solo se ha expresado en el alza en los
niveles de homicidio, sino en amenazas y ataques directos al proceso de
sustitución. La incidencia violenta por parte de los actores criminales ha ido
más allá de hechos aislados, con ataques y amenazas en distintos
territorios.. Además, la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca,
Amapola y Marihuana Coccam ha denunciado el homicidio de 21 de sus
integrantes y en mayo de 2017 fue secuestrado un funcionario de UNODC
en Guaviare. En el análisis de los factores de inseguridad es importante
considerar los conflictos intracomunitarios, que también han derivado en

97
amenazas y hechos de violencia, como se ha podido constatar en el
seguimiento a los casos de homicidios de líderes sociales

La asistencia inmediata: comienzan a llegar los subsidios, pero no la


asistencia técnica
El 53% de las familias vinculadas al programa de sustitución comenzó a
recibir el pago mensual. El programa de sustitución incluye un ingreso
mensual de un millón de pesos por un año para las familias que se
vinculen, con el compromiso de arrancar las matas de coca en los dos
primeros meses. A diciembre de 2017, 28,660 familias (que equivalen al
53% del total vinculada), comenzaron a recibir esta asignación mensual; el
47% restante se encuentra en proceso de validación. De acuerdo con la
información del PNIS, en los tres primeros meses del 2018 se llegaría al
100%.
En varios municipios, las comunidades han manifestado su inconformidad
con las demoras en la entrega de este subsidio, que está condicionado a la
verificación de la erradicación manual de la totalidad de las matas de coca.
Esta verificación ha estado a cargo de la Oficina contra las Drogas y el
Delito de las Naciones Unidas (UNODC), que ha tenido dificultades
logísticas, de seguridad y limitaciones de personal para desplegarse en el
territorio. Lo anterior, sumado a la exclusión de algunas familias que no
cumplen las condiciones establecidas por el programa, ha generado
tensiones entre el programa y las comunidades.
La asistencia alimentaria inmediata, dirigida al auto-sostenimiento y el
desarrollo de proyectos de ingreso rápido, no ha llegado a las zonas de
sustitución. El programa de sustitución incluye iniciativas de auto-
sostenimiento –huertas caseras y especies menores–, y proyectos de
generación de ingresos rápidos, dirigidos a suplir necesidades inmediatas.
De acuerdo con lo establecido por el PNIS, estos componentes serán
desarrollados en el territorio a través de la asistencia técnica integral,
brindada “por una organización pública, privada o mixta que
98
preferiblemente sea de la zona de intervención, que esté registrada y
acreditada como Empresa Prestadora de Servicios Agropecuarios” (
Dirección para la Sustitución de Cultivos ,2017.)
A finales de 2017, el PNIS abrió la convocatoria y empezó con la selección
de estos operadores, en un proceso que ha tomado varios meses. Es
relevante mencionar que el programa de sustitución no ha contado con
mecanismos expeditos de contratación o medidas especiales que permitan
acelerar su marcha. El resultado ha sido que, luego de recibir por varios
meses el pago mensual, las familias que erradicaron voluntariamente los
cultivos de coca no han recibido la asistencia técnica. La brecha entre los
primeros pagos y la llegada de la asistencia ha generado incertidumbre en
las comunidades, que se encuentran a la espera de implementar los
proyectos productivos. La lenta marcha de los distintos componentes del
programa podría poner en riesgo el proceso de sustitución, con la
deserción de las familias que tomaron la decisión de erradicar
voluntariamente.
Sin el desarrollo de proyectos, que dependen en buena medida de la
capacidad del Estado de conectar estas zonas con los circuitos de
comercialización, la sustitución tendrá un impacto marginal en términos de
generación de ingresos y empleo. Los recolectores son el cabo suelto de la
sustitución y su migración ha pasado de ser un riesgo a una realidad. De
acuerdo con lo dispuesto por el PNIS, lo recolectores recibirían $12
millones durante un año por concepto de labores comunitarias. Para ello,
deberían firmar contratos de prestación de servicios con las Juntas de
Acción Comunal (JAC). Este proceso ha tenido varias dificultades
burocráticas y administrativas que solo recientemente -febrero de 2018- el
programa comenzó a solucionar. . Parte de las JAC no quieren asumir esta
responsabilidad y, las que han decido hacerlo, no han encontrado una
empresa que les dé seguridad social a los recolectores8. En medio de esta
situación se han comenzado a presentar migraciones a zonas donde aún
hay cultivos ilícitos. Como lo ha resaltado la FIP, esta población
mayoritariamente joven (incluyendo menores de edad) se encuentra en alto
99
riesgo, expuesta al reclutamiento de organizaciones armadas y a su
participación como mano de obra en otras economías ilegales ( Garzón,
J.C y Álvarez, E,2017. Informe Trimestral No.2. Bogotá: Fundación Ideas para
la Paz).

Primera opción económica de la coca: entre el glifosato, y la necesidad.


Cuando llegaron las fumigaciones con Glifosato en 2003-2004 al
departamento, no sólo se acaban muchos de los cultivos de coca, con ellos
las plataneras, las yuqueras, “que crecen silvestres” y las incipientes
cosechas de arroz y caña que empezaban a aferrarse nuevamente en la
racionalidad campesina. “La fumiga” refuerza, junto a las precarias
condiciones de acceso a la región, a los campesinos en su decisión de no
sembrar alimentos para comercializar, pues ¿de qué les sirve hacerlo si la
fumiga todo lo acaba? Dado que no hay producción de alimentos para el
comercio y sólo la hay en muy pocos casos para el autoconsumo, es
necesario trasladarse a la esfera de los excedentes, con ellos es que las
familias campesinas de la zona intentan satisfacer sus necesidades básicas
sustituyendo la producción de dichos cultivos por otros que también tienen
carácter permanente como el caucho y la coca.
En las veredas en las que viví en septiembre del 2018, los únicos
productos cosechados que generaban dinero eran la coca, el caucho y en
menor medida la leche y el queso. Por un gramo de coca se pagaban
entre $2000 y $2500, por un kilo de caucho coagulado se pagaban los
mismos $2500. Por un litro de leche se pagaba entre $600 y $750, mientras
que por una arroba de queso se pagaban alrededor de $45.000. Salta a la
vista las ventajas económicas de aquellas familias dedicadas a la siembra de
la coca, contrasta con las que deben vivir del ordeño de 2 vacas y unas
pocas hectáreas de caucho sembradas, caso este de doña Ofelia,
excedentes estos que no alcanzan a sumar $500.000 al mes. En cuanto al
caucho como otra fuente de excedentes, una hectárea puede producir

100
mensualmente de 150 a 200 kilos de caucho coagulado, El caucho demora
un promedio de 7 años en empezar a producir.
Sin embargo la relación costo beneficio en cuanto a generación de ingresos
aún es muy baja, dice uno de los técnicos de la asociación que “con 1
millón de hectáreas sembradas, que es la meta para el departamento, se
generan alrededor de 250 empleos directos”. Para la Asociación el efecto
del cultivo de caucho en la seguridad alimentaria es altamente positivo:
genera recursos para la subsistencia, es decir que teniendo una fuente
segura de ingresos las familias campesinas tendrán con que proveerse,
aunque con el caucho se esté cambiando un monocultivo por otro, y la
seguridad alimentaria de las familias no se dé en términos de lo que cada
familia pueda cosechar, sino de lo que cada familia pueda comprar.
Dadas las difíciles condiciones de acceso a las veredas y el precario estado
del comercio, la agricultura ilícita (Ramírez Tobón, 1996) tiene motivos
suficientes para seguir siendo una de las principales fuentes de
abastecimiento entre campesinos, pese a que en la actualidad las
fumigaciones en la región, según testimonios de líderes de Juntas de
Acción Comunal, se estén realizando con una frecuencia insólita: dos y tres
veces al mes en la misma zona. Pese también a que el cultivo de coca no
sea tan rentable como en otras épocas, por las pérdidas de cultivos, la
dificultad de la comercialización y los elevados costos de los insumos. La
coca es rentable en estos tiempos en la medida en que, “por lo menos cada
dos meses hay un ripio pal gasto”, es decir una entrada fija que alcanza a
cubrir algunas de las necesidades básicas de las familias. Según lo que
pude observar durante mi estancia en las veredas, la disminución de las
hectáreas sembradas por lotes no obedece a una estrategia para evitar la
fumigación como lo expresan en los informes del censo de cultivos ilícitos,
contrario a ello es la única opción que tienen las familias para garantizar la
alimentación.
Ahora tratemos de comparar el maíz frente a la coca, teniendo en cuenta
que los costos del cultivo del maíz no incluyen la mano de obra del dueño

101
del cultivo ni la alimentación. En el cultivo de la coca el valor del jornal
incluye las tres comidas para los “raspachines”. Mientras que el cultivo de la
hoja de coca deja un margen de ganancias, el cultivo de maíz ni siquiera
alcanza a cubrir los costos de producción, en parte por la falta de una
política agraria de subsidios al productor. Estas circunstancias, repito,
abonan el terreno a los cultivos ilícitos. Como lo han señalado
investigadores en el área,
“El subsidio que los países desarrollados dan a la agricultura, y la a
usencia de un desarrollo rural que facilite la generación de alternativas
económicas que garanticen la sobrevivencia de los campesinos, los
colonos y los indígenas, son dos factores que han favorecido la
expansión de los cultivos ilícitos en la región and ina y las selvas
amazónicas de América Latina. Los campesinos de la selva andino -
amazónica, no sólo fracasan por los malos precios de sus productos,
sino también por los bajos rendimientos de sus cultivos y la baja
productividad de su trabajo”. (Ferro, Uribe, Osorio, & Castillo, 1999)
Las condiciones de abandono y pobreza en las zonas rurales no han
cambiado mucho desde la bonanza cocalera ni desde la llegada de la
institución y los llamados programas alternativos.
Los epicentros de las llamadas bonanzas cambian sin mucha dificultad,
algunos campesinos siguen la ruta de la coca y se trasladan a nuevos
departamentos donde comentan “haya auge” o “este bueno”, pues le toma
mucho menos tiempo al cultivo de coca tener una nueva ubicación que al
gobierno proponer la generación de condiciones sostenibles de
comercialización legal en las zonas donde antes se vivía de lo ilegal. A
continuación estableceré en los dos siguientes apartados dos tipos de
consecuencias que deben afrontar las comunidades campesinas que viven
de la coca: la represión oficial y el problema de seguridad alimentaria.
Segunda opción económica .Consecuencias de la coca: tras la
fumigación, la penalización y el desplazamiento forzado.

102
Las comunidades que cultivan coca para subsistir, además de afrontar el
contexto de pobreza e inequidad, que posiciona este cultivo como el único
rentable, tienen que enfrentarse a políticas represivas y arbitrarias que solo
empeoran la situación. Estas acciones del Estado incluyen, por un lado
indiscriminadas rondas de fumigación (que –como lo señalaron varios
testimonios durante mi trabajo- afectan por igual a cultivos lícitos, ilícitos,
ríos, viviendas, animales y personas) y por otro, la implementación de la
legislatura que sindica, y en ocasiones condena, al campesino del delito de
narcotráfico por ser cultivador (encarando con ello la posibilidad de perder
su finca por medio de la “extinción del dominio”). Aunque aún no existan
cifras consolidadas sobre el impacto de las fumigaciones en los
desplazamientos de familias campesinas de la región, es evidente que esta
es una causa más del desplazamiento forzado que no se abordado del
todo debido a la criminalización que rodea a los campesinos y campesinas
que sobreviven gracias al cultivo de coca.
Pese a la legislatura que tipifica la siembra de cultivos de uso ilícito como
delito, es importante aquí abordar la situación del campesinado desde un
aspecto jurídico más “garantista”, así acudiendo a los términos jurídicos se
podría concluir que la población campesina afectada por las fumigaciones
indiscriminadas es población desplazada forzosamente. Hasta antes de la
aparición de la Ley de Victimas en el 2011, el marco legal más importante
con el que se contaba para abordar la situación de las víctimas en el país
era la Ley 387 de 1997.
Menciono esto no sólo porque la población campesina desplazada haya
sido víctima de una violencia generalizada en el marco del conflicto armado
interno que “cabe” dentro de la definición jurídica y que sin duda deja
secuelas en todos los niveles de la vida de las personas, sino porque
además para el entonces presidente Álvaro Uribe Vélez, las fumigaciones y
la lucha contra el narcotráfico era uno de los componentes más
importantes de su lucha contrainsurgente, por consiguiente los
campesinos y campesinas sembradores de coca eran percibidos, y sin
profundizar en los problemas sociales del cultivo, como auxiliares de las
103
guerrillas a los que les negaban la mayoría de las veces la inclusión al
sistema de población desplazada.
En cuanto a la consecuencia sociocultural sólo haré referencia a un aspecto
que le imprime un drama más a las familias campesinas que siembran coca,
o por lo menos a aquellas que lo hicieron durante las bonanzas y que
fueron desplazadas: sentada en la casa de Don Eliceo, en El Retorno,
Guaviare, él me mostraba un álbum de fotos de su finca, orgulloso
mostraba las motos que tenía, los diferentes electrodomésticos…su finca.
Al tiempo alzaba su mirada alrededor de lo que era para ese entonces su
nueva casa: unas cuantas tablas, piso de tierra y un plástico verde haciendo
las veces de pared. No pudo evitar el llanto. Don Eliceo sabía que por más
que se resolviera su situación y pudiera retornar a su tierra nunca podría
retornar a aquel modo de vida tejido por la bonanza, y eso era tal vez lo
que más anhelaba y lo que más trabajo le costaba para adaptarse a su
nuevo estilo de vida. El cambio de la ilegalidad a la legalidad, de una vida
con coca a una vida sin coca fue tosco, a las malas, a la fuerza. Sin opciones
para un tránsito y para que aquellos antiguos sembradores, ahora
desplazados, pudieran tener otras alternativas que les permitieran unos
mínimos de vida digna. En una vereda del El Retorno, se presentó uno de
los desplazamientos más grandes por fumigaciones a cultivos ilícitos del
municipio.
Me comentaba Fermín, el tesorero de la Junta de Acción Comunal de la
vereda, al respecto que “Antes habíamos como 165 afiliados a la Junta,
ahora con mujeres y todo sumamos como 551”. Para él esto tiene una sola
explicación: la mayoría de la gente que habitaba la vereda no eran dueños
de las fincas que trabajaban; se trataba de los populares raspachines,
trabajadores de los cultivos de coca, y de sus familias. Nora, vecina de
Fermín, contaba que en la vereda habitaba gente… “…pero cuando esto
era bueno, sea que había coca, ¿sí? antes de la fumiga. Porque cuando
ya fumigaron aquí de la vereda se fue muchísima gente, porque claro
la gente vivía de la coca y al fumigarle pues en una finca había tres,

104
cuatro familias y ahí tenían coca, toda esa gente se fue, no quedaron
sino meramente los fincarios. Los dueños de fincas”.
Fermín continuaba su relato explicando qué había pasado con el resto de
sus vecinos: “Muchos de los que partieron ni siquiera eran de esta tierra,
habían de todos lados. Muchos llegaron aquí por la bonanza de antes y se
quedaron aunque los quedaron precios hubieran bajado y los insumos
hubieran subido, es que de todos modos por donde se le mire con la coca
uno tiene fijos mínimo su milloncito por cosecha. Pero ya con las fumigadas
eso se acabó, ahora la mayoría se fue pal Meta, dicen que por allá están
pagando $3000 por el gramo, y hasta bueno, ¿cierto?”
Tercera opción. Sin bonanza pero con coca: consecuencias para la
cultura campesina.

Desde el año 2004 el típico raspachín ya no trabaja de finca en finca


recogiendo las cosechas como en los tiempos de la bonanza, sino que se
asienta con su familia en los predios para administrar los cultivos de coca.
Esta práctica administrativa les permite cosechar, a algunos, productos de
pan coger como yuca, plátano y frutales, y a algunos poseer una o dos
vacas para asegurar la leche en el hogar. Pese a esto sigue siendo claro
que para ellos, antes de partir, y para muchos otros campesinos que
permanecen, el único excedente que resulta productivo y que alcanza a
cubrir necesidades básicas es el generado por la venta de coca.
El debate sobre el grado de responsabilidad que tiene el campesino que
ha dejado de cultivar, o que se ha dedicado a sembrar coca y ha
descuidado los otros cultivos, en la situación alimentaria se presenta todo
el tiempo. No hay conclusiones al respecto: unos piensan que “El
campesino se volvió perezoso y se acostumbró a la plata fácil de la coca”
Mientras otros dicen que: “La coca no da plata fácil porque es un cultivo
como cualquier otro que hay que cuidar y al que hay que dedicarle tiempo
como cualquier otro”. Eso sí: todas las personas con quienes hablé
coinciden en que se empieza a sembrar coca por necesidad, en donde de
alguna manera u otra todos viven de ella bien sea por la producción directa
105
o por beneficiarse de la venta de alimentos en el comercio del pueblo.
Quienes viven en estas zonas pueden dimensionar en realidad las causas
que impulsan a familias campesinas a sembrar coca. Durante mi trabajo de
campo me pude percatar que no son narcotraficantes ni delincuentes, son
campesinos que buscan el modo de sobrevivir. Mientras viví en la casa de
doña Lucero me alimenté, junto a ella y su familia, sólo de arroz y yuca. ¿La
razón para esto? En su vereda, “El Porvenir” ya no hay coca, ella y su familia
dependen de unas cuantas hectáreas de caucho, hectáreas que no alcanza
a satisfacer sus necesidades. Ante un panorama como este, sin posibilidad
de un trabajo digno, los campesinos encuentran en esta situación una razón
más que justificada para la siembra de la coca.
Una de las consecuencias de esa pérdida de tradiciones es que con la
bonanza todo se compraba, no habían cultivos de pan coger, todo se podía
adquirir con el dinero. Rastro de ello es que en las veredas trabajadas solo
tres de cada 20 personas manifestaron tener huertas en sus fincas, esta
forma de garantizar la seguridad alimentaria así como una dieta
medianamente balanceada en los hogares es, pues, prácticamente
inexistente.
De acuerdo con el contexto comercial y productivo anteriormente descrito,
los hogares que viven dentro de una economía lícita tienen muchísimas
más deficiencias a la hora de alimentarse que los que viven de la coca. Las
remesas en los hogares “legales” se componen de arroz, fríjol y unas pocas
verduras (tomate, cebolla, zanahoria, ajo y de vez en cuando pepino) que
dado el clima y las precarias condiciones de sanidad en las veredas (falta de
agua potable y energía eléctrica) permanecen en estado de
descomposición; de ahí que las familias campesinas casi no las consuman
en su dieta habitual. Además existe una barrera de tipo cultural para
consumir cierto tipo de alimentos que resultan ser alimentos con un alto
contenido en vitaminas y proteínas, como la soya o el bore. Al respecto
comentaba Nora:

106
“pero el bore a mí no me lo enseñaron a comer y entonces no me
parece. El bore es para los marranos, es una mata como la malanga”.
Para los hogares que involucran el cultivo de la coca como sustento la
remesa es más generosa, tienen mayor capacidad adquisitiva por lo que la
dieta incluye proteína, más variedad de granos y compra de alimentos cada
ocho días.

4. Sugerencias para el PDET 2019

107
Los animales en la guerra de Colombia. http://www.soho.co/entretenimiento/galeria/los-animales-
victimas-de-la-guerra-por-jesus-abad-colorado/37849.

En estas líneas no se trata de señalar el ABC de los Programas que el Gobierno


nacional y la insurgencia armada de las FARC -EP, han elaborado para construir
la paz, sus pros y los inconvenientes, sino de tratar algunas ideas de este rico
proceso.

108
1. Diseñar una política de paz de Estado que oriente la superación de las
causas estructurales e históricas de la violencia. Se hace indispensable pasar
del discurso de la paz a las acciones para la paz, en la Gobernación, municipios
y entidades en el territorio. No se debe realizar un proceso de paz, para el
Meta y el Guaviare, pensando en la “consolidación del territorio “
2. Contar con una “infraestructura para la paz” que permita proyectar el
proceso de construcción de paz, como paz estable y duradera. Es
indispensable conocer la infraestructura de las entidades, de los municipios y
de los “dolientes “en el Sur del Meta y en el Guaviare (presupuesto y personal).
3. Establecer una clara relación de las escalas local-regional-nacional en el
proceso de construcción de paz. Definir la línea de mando para alcanzar la paz.
Debe iniciar este ejercicio con la ART, definir sus roles y hacer conocer el que
hacen, sus presupuestos y el personal en la subregión de las entidades y
municipios vinculados al proceso. Constituir un equipo un equipo
interdisciplinario en cada uno de los municipios y no solo recibidor de
órdenes y tareas del nivel central.
4. Reconocer la capacidad de acción política y las experiencias de desarrollo y
paz promovidas por la sociedad civil. Dejar en claro que los cultivos ilícitos y la
parte ambiental son parte del PATR y las experiencias de comunidades,
entidades locales (en El Guaviare), líderes y alcaldías, son de importancia en
estos procesos.
5. Ampliar el concepto de seguridad hacia la garantía y pleno goce de los
derechos humanos no solo para los líderes sociales. Vincular desmovilizados,
pensando en la reconciliación que el país necesita.
6. Identificar, formar y respaldar un cuerpo amplio de mediadores nacionales,
regionales y locales que den legitimidad y sostenibilidad a los diálogos de paz
regionales
7. Es importante entender que la construcción de paz para las regiones se
traduce en el desarrollo humano integral de sus pobladores.

109
8. Reconocer y hacer conscientes las heridas profundas que ha causado el
conflicto en el ámbito socio-cultural del pueblo del Meta, como un paso
necesario para los procesos de reconciliación nacional. Este proceso debe ir de
la mano de la lucha anticorrupción.

4.2. Las asambleas constituyentes en el sur del Meta y en el Guaviare


Villavicencio, septiembre 29 de 2018

Introducción
El análisis del conflicto armado actual en Colombia es un elemento que se
puede abordar desde diferentes perspectivas; aunque, desde cualquiera de
ellas el énfasis en el factor social es determinante para la comprensión de
dimensiones variadas respecto a las problemáticas del conflicto como tal.
Acercar la mirada a esa sociedad que es espectadora, víctima y en el caso
particular de la presente ficha mediadora en dichos fenómenos, es
acercarse tal vez de una manera más receptiva hacia los alcances de los
procesos de la participación social.
El proceso de formación y desarrollo de las Asambleas Constituyentes
Territoriales, se encuentra estrechamente vinculada la participación; es por
esto que en el texto se intenta definir esta relación. Se verá en primer lugar
la legitimidad que se puede dar a estas Asambleas Constituyentes y los
mecanismos de participación que ellas utilizan y finalmente, el análisis
terminará con la democracia participativa, un punto en el que se evalúan
los alcances y posibles pasos a seguir. Esta es una propuesta, para
destrabar los PDET en los ocho municipios del sur del Meta.
2. Las Asambleas Constituyentes Territoriales frente a la participación.
Se ha entendido por participación…

110
… un proceso social que resulta de la acción intencionada de individuos y
grupos en busca de metas específicas, en función de intereses diversos y en
el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. Es en
suma, un proceso en el que distintas fuerzas sociales, en función de sus
respectivos intereses, intervienen directamente o por medio de sus
representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener,
reformar o transformar los sistemas vigentes de organización social y
política…”. (“Democracia Participativa”, Colombia, Ministerio de Educación
Nacional - MEN).
Lo que da a entender este concepto es que la participación es el eje
fundamental y vinculante entre el Estado y la ciudadanía, pues es por este
mecanismo que se dan a conocer necesidades, requerimientos por parte de
la ciudadanía hacia el Estado y por este mismo mecanismo se concertan.
Esto está establecido desde la Constitución Política de 1991 donde
establece que toda la ciudadanía tiene el derecho de participar al indicar en
su Preámbulo que “El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder
soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional
Constituyente….sanciona y promulga la siguiente” (2006, p. 53).
Pero lo que interesa no es sólo conocer el significado general de la
participación, pues como veremos, la participación que le apuesta a las
Asambleas Constituyentes Territoriales es una en la que la ciudadanía está
estrechamente vinculada con la intervención en lo público, social, político y
económico, asuntos que competen tanto al individuo como a la sociedad
para el mejoramiento de la calidad de vida, por lo cual se puede entender
esta participación como….
… la ejercida por los ciudadanos como poseedores de derechos y deberes,
que actúan en función de unos intereses sociales generales (salud,
educación, medio ambiente, etc.) o colectivos (asociaciones, gremios,
sindicatos, etc.). Este tipo de participación aunque no tenga vinculación
directa con los partidos políticos, si tiene que ver mucho con el Estado,
cuando se trata de una intervención en el campo de lo público, es decir, en

111
asuntos de interés general y del bien común…(“Democracia Participativa”,
Colombia, Ministerio de Educación Nacional - MEN).
Esta propuesta es promovida por las Asambleas Constituyentes Territoriales
con una participación incidente hacia la ciudadanía, donde se puede
expresar en dimensiones tales como la social, cultural, económica,
ambiental y política, termina siendo en últimas, la democracia participativa
como un proceso que ha permitido la viabilidad y legitimidad de las
Asambleas Constituyentes Territoriales; esto ha sucedido porque la
ciudadanía dejó de ser informante del Estado, pasando a convertirse en un
actor activo de su propio desarrollo y bienestar.
La participación no es posible sin un alto grado de organización de la
población. Sólo así es posible que la pluralidad de personas, la
multiplicidad de intereses, la diversidad y especialidad de tareas y
actividades puedan ocurrir con unidad de sentido en la tarea común, sin
desnaturalizar el contenido e intencionalidad profundos del sentir y del
querer de la población (Pérez Olivares, 2000, p. 59).
Las Asambleas Constituyentes Territoriales son conscientes de que sin
organización de la población no hay una participación adecuada, y por lo
tanto, no existiría una articulación entre la población y no se podrían
adoptar planes de desarrollo donde la comunidad sea la principal
beneficiada y no unos pocos.
Entonces resulta que las ACT como espacio de participación logran reunir
grupos sociales de todo tipo, entre los cuales se pueden identificar,
mujeres, desplazados, tercera edad, jóvenes y campesinos, etc. Y así se
pueden poner en conocimiento de toda la población los problemas que
afectan a la comunidad y proponer las posibles soluciones para un
desarrollo igualitario donde el resultado será el consenso y se priorizarán
las demandas.
La transformación de las estructuras institucionales debe orientarse tanto a
estimular la participación como a recibir creadoramente el resultado de la

112
misma. El reto es concebir un alto grado de diferenciación institucional con
un alto grado de participación real (Pérez Olivares, 2000, p. 59).
Sencillamente estos mecanismos hacen referencia al ámbito de la
participación; se puede hablar de tres de ellos:
1. Participación en la toma de decisiones (Pérez Olivares, 2000, p. 59).
Se entiende que las Asambleas Constituyentes Territoriales convocan y
reúnen a distintos grupos de personas donde sus afinidades son distintas,
ya sean por sexo, raza, edad, estrato o población afectada por el conflicto,
esto ocasiona que las necesidades que se vean dentro de las ACT sean muy
variadas, entonces resulta que todas estas personas tienen que tomar parte
activa tanto de la solución de los problemas de los demás como de los de
ellos mismos, pues fácilmente se están beneficiando o no con la decisión
tomada.
2. Participación en la ejecución (Pérez Olivares, p. 61).
Esta parte es tan importante como la participación en la toma de
decisiones, pues aquí, la población hace un completo seguimiento de lo
que se ha decidido y cómo se está llevando a cabo.
3. Participación en los aportes (Pérez Olivares, p. 62).
Una de las características de las Asambleas Constituyentes Territoriales es
ser pluralista, donde cada individuo o grupo puede participar con sus
opiniones y aportes, pues con esto la ACT se convierte en defensora de la
vida y la dignidad humana, reconstructora del tejido social, con actitud de
concertación y reconciliación.
En suma, la participación que las Asambleas Constituyentes Territoriales
plantean, es una alternativa a la típica visión que tiene el Estado, ya que
está abriendo caminos de inclusión de la sociedad civil en general, y así se
está permitiendo que la participación no sea vista como protesta sino como
una corresponsabilidad en la construcción colectiva, donde la misma
participación es la que proporciona la relación entre la sociedad y el Estado;

113
y a la misma vez pretende proporcionar los medios necesarios para realizar
cambios institucionales.
He aquí un ejemplo de cuáles son los puntos básicos para que la Asamblea
Provincial Constituyente del sur del Meta reclame para tal fin:
Un Estado legítimo garante de los derechos humanos.
Un Estado donde su Fuerza Pública no sea una amenaza para los
ciudadanos ni para los representantes del Estado.
Un Estado que ejerza el monopolio de la Fuerza Pública.
Un Estado que no conviva con fuerzas paramilitares (Presidencia Colegiada
Asamblea Provincial Constituyente del sur del Meta y del Guaviare ).
De estos puntos que la Asamblea Provincial Constituyente del sur del Meta
reclama al Estado, que la población que se ha visto vulnerada en varias
ocasiones y que han propiciado que el Estado pierda su legitimidad y
permita el surgimiento de la ACT.
Esta transformación de la que se está hablando para el Estado por medio
de la ACT, es un proceso de doble legitimación que va de la mano de la
participación.
3. Democracia Participativa; ¿Una alternativa a la solución?
Se ha mostrado a la democracia a través de los años como un modelo
político en el cual los ciudadanos eligen sus gobernantes cada cierto
tiempo, bajo este concepto se ha construido la democracia como un
procedimiento para tomar las decisiones; la democracia es entonces
reducida a un mecanismo para escoger quién decide.
Pero con la llegada de la Constitución Política de 1991, se instauró la
democracia participativa, que se puede entender como la entrega al
constituyente primario de la capacidad de tomar decisiones por cuenta
propia y no interpuesta.

114
Pero a lo largo de la década de los noventa, la sociedad civil se dio cuenta
que la democracia participativa que proponía el gobierno, no resultaba del
todo convincente; es de este modo como se encuentran dos líneas de
acción que han surgido en el territorio colombiano.
En cuanto a la primera línea de acción se encuentran el Plebiscito, el
referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato; estas acciones terminaron siendo en la práctica
un ejercicio bastante difícil por los requisitos que se pedían, siendo así un
claro ejemplo de democracia semidirecta, pues la mayoría de los trámites
debe pasar por el filtro de corporaciones públicas (Conciudadana. 2008, 9
de Octubre, entrevistado por Barreto, R.F., y Díaz, M.A., Medellín).
Ahora, en la segunda línea de acción se encuentra una evolución
institucional de la democracia participativa, todo esto gracias a procesos
sociales; estos procesos vienen desde lo local donde se reclaman nuevos
espacios y escenarios distintos de participación para tomar decisiones
colectivas, logrando así un reconocimiento más activo del papel de los
ciudadanos a la toma de las decisiones, cuyo antecedente más importante
son las Asambleas Constituyentes Territoriales.
¿Pero cuáles son los límites de la democracia participativa? Se puede
vislumbrar que su principal limitación es que la democracia se va
deteriorando cuando se habla de poblaciones de grandes números, esto si
se está hablando de una participación directa como es el caso de las ACT;
de este hecho se desprende la viabilidad de la democracia participativa.
De acuerdo con lo anterior, se trata de decisiones puntuales que afectan a
grupos concretos y donde no tienen cabida las normas generales e
intemporales, sino que son la respuesta a demandas sociales o conflictos
concretos.
Bajo estas premisas se corre el riesgo de que los mecanismos de
participación política directa sean mediatizados por las maquinarias
partidistas y convertidos en un instrumento adicional de accionar político;

115
se podría estar hablando de clientelismo político (CINEP, 2007,
Sistematización y análisis de las Asambleas Constituyentes en Colombia.
Formato CD).
Esta posibilidad se acentúa en sociedades con movimientos sociales
débiles e incapaces de incidir notoriamente en las instituciones; en estas
circunstancias los partidos encuentran en la democracia participativa una
herramienta adicional para cumplir y acceder a presupuestos donde es
necesaria la participación de la ciudadanía.
Esto sucede cuando los movimientos sociales -en este caso las ACT-, no
son autónomos frente a diferentes campañas, donde la maquinaria política
utiliza esta debilidad y la falta de cohesión para hacer favores individuales a
los líderes que terminan perjudicando a la comunidad en beneficio de los
partidos políticos y esto resulta muy a menudo cuando la gente sigue
creyendo en gobiernos paternalistas, donde la solución debe provenir de
una sola persona, entonces se sigue perpetuando el modelo de que todo el
mundo vote, siempre y cuando se mantenga la desigualdad social, para
que así el accionar político tenga de dónde conseguir votos suficientes para
alcanzar sus objetivos.
En suma, la democracia participativa se puede concretizar como aquella
democracia en la cual los espacios de decisión desbordan las instituciones
tradicionales y los sujetos van más allá de los partidos políticos. Desde
luego una participación local creciente, organizada e insatisfecha se
transforma en demanda al gobierno central y en presión sobre la economía
global.
Se trata de ver de qué manera el conflicto armado como realidad con
tiempos y espacios específicos, encuentra en el diálogo el límite de su
existencia y la frontera entre lo posible de combatir y lo apropiado de no
afectar a una población inocente. Siendo así, ¿se podría hablar de una
mediación política de voluntades? Porque, una vez comprendidos los
procesos de legitimidad que fundamentan desde el conflicto hasta el
diálogo, lo que podría entrar a contemplarse ahora es de qué manera la

116
mediación y la conciliación pueden constituirse como los límites teóricos
del fin de la guerra y la paz como la reafirmación ahí sí práctica del fin de
los enfrentamientos.
Es decir que si se piensa en el conflicto armado y en la mediación como
procesos independientes, es sólo a través del proceso de legitimación ya
abordado que se puede encontrar la manera de relacionarlos porque al
dialogar, lo que está finalmente dialogando son dos procesos históricos
legítimos cada uno a su manera. Y, desde la legitimidad de la paz…
¿termina siendo la legitimidad la que está a favor de la paz? O, más bien,
¿se toma la paz como argumento para legitimar una serie de acciones
específicas que no van necesariamente de la mano de las oficiales? Pensar
en esto sería acercarse tal vez desde una perspectiva no muy común a
pensar el conflicto armado desde la paz y no sólo como una realidad
inquebrantable.
Para abordar el segundo de los factores - los alcances democráticos y
legítimos de la participación social – valdría la pena retornar la mirada al
caso de los municipios del sur del Meta, donde el proceso de mediación y
su consecutiva consecución de la paz fue una iniciativa totalmente
ciudadana y el apoyo y reconocimiento, como se ha visto, fueron procesos
posteriores pero que, ahora vale la pena detenerse a pensar la manera
como dichos acontecimientos fueron comprendidos e incluso expuestos al
público. Podríamos pensar en que ese discurso es más reconocido por
agentes externos, ya que, como lo afirma Sarmiento: “Este nivel de acción
manifiesta un acumulado importante en el país, de sectores sociales que le
apuestan a las opciones de paz en medio de las aparentes opciones de
guerra. (…) (Y) esta movilización ciudadana por la paz, que hemos
observado a través del accionar colectivo, puntual, tiene sustrato en un rico
proceso de apuestas a largo plazo en los niveles, local, regional y nacional”
(Sarmiento en Cante, 2007, Pp. 110) Pero, ¿cuáles son los alcances de dicha
perspectiva?

117
Pensar en el alcance de la participación social es finalmente percatarse que
es en el proceso en el que se centra la mirada pero una vez ya conseguido
el objetivo entonces, ¿cómo se puede determinar desde la paz una lógica
de ausencia de poder estatal, si ésta por principio implica una ausencia de
las fuerzas armadas como ese ente que garantiza la seguridad?
Es acercarse de una manera tal vez más social a la problemática no sólo del
conflicto sino también a la complejidad de los límites que se le pueden
encontrar a la acción del Estado. Si se retoma la opinión de Sarmiento en
donde esa apuesta es la que sale victoriosa en casos como el del sur del
Meta , lo que se puede percibir es una conciencia progresiva no sólo de los
alcances de la participación social organizada sino de la red que se puede ir
formando con la multiplicación de estas experiencias. Desde este punto,
pensar en la paz es entonces ir más allá de un resultado beneficioso para
un círculo cerrado de habitantes y convertirse en una reflexión compleja
sobre la utilidad de la guerra y la posibilidad de convertirla en argumentos
no sólo dialogantes sino también modificables por un bien común.

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